周 萍

（四川省資陽市社會保險事業(yè)管理局 資陽641300）

工傷保險先行支付的政策于2011年啟動實施，源于《社會保險基金先行支付暫行辦法》(中華人民共和國人力資源和社會保障部令第15號)（以下簡稱《暫行辦法》）的出臺。出臺這項政策的依據(jù)是《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱社會保險法）和《工傷保險條例》，其目的是及時為未參加工傷保險單位的工傷人員提供工傷保險待遇。但幾年的實踐情況表明，此政策有些“中看不中用”，可操作性差，不僅未能實現(xiàn)制定政策目標(biāo)，還影響工傷保險制度健康運行，并引發(fā)了一些矛盾?，F(xiàn)就一些問題進(jìn)行分析，并提出幾點建議。

1 實施工傷保險先行支付導(dǎo)致基金安全風(fēng)險

由于我國法律法規(guī)對用人單位不參保的行為懲戒力度不大，有相當(dāng)數(shù)量的用人單位未參加工傷保險。工傷保險先行支付制度實施后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向相對人追償工傷保險待遇的情況復(fù)雜，追償程序繁瑣無效，產(chǎn)生了工傷保險基金先行支付后無法追回的安全風(fēng)險。

《暫行辦法》賦予了經(jīng)辦機(jī)構(gòu) “責(zé)令支付”“行政劃撥”“簽訂協(xié)議”“司法訴訟”的追償權(quán)限。雖然此種設(shè)計對于正常經(jīng)營且有可執(zhí)行財產(chǎn)的用人單位有效，但這類用人單位一般都有能力支付工傷人員工傷保險待遇，因此并沒有產(chǎn)生參加工傷保險的利益驅(qū)動。

實踐中，大多數(shù)申請工傷保險基金先行支付的工傷人員，多半是在經(jīng)營困難的小微企業(yè)就業(yè)，一旦發(fā)生嚴(yán)重的工傷事故，老板立即關(guān)門跑路的情形經(jīng)常出現(xiàn)。對此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按《暫行辦法》所規(guī)定的程序履職，僅登報公示向相對方發(fā)書面催告通知就需花費幾千元的行政經(jīng)費。而且從法律程序上說，這僅僅是追償工作的第一步?！稌盒修k法》第13條規(guī)定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“在先行支付工傷保險待遇后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令用人單位在10日內(nèi)償還”。但實踐中，用人單位能夠在10日內(nèi)償還的微乎其微。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)其后所能采取的措施有：申請行政劃撥、申請扣押、查封、拍賣財產(chǎn)，用以償還用人單位所欠數(shù)額。

因此，《暫行辦法》雖然明確了追償手段、設(shè)置了追償程序，但往往因找不到執(zhí)行對象或“法院已終止執(zhí)行”，盡管耗費了行政資源、司法資源和大量的時間成本，仍可能存在追償無果，造成工傷先行支付的資金“有去無回”。

截至目前，資陽市已實施三起工傷先行支付案件，按四川省人民政府《關(guān)于貫徹<工傷保險條例>的實施意見（川府發(fā)》〔2003〕42號）抵扣第三方責(zé)任賠付后，共支付76萬余元。三起案例均為未參保繳費的經(jīng)營困難的中小微企業(yè)，因沒有足夠的被執(zhí)行資產(chǎn)，發(fā)生工傷事故后老板“跑路”，法院中止執(zhí)行案件，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)窮盡手段，追回資金無果。

2 實施工傷保險先行支付制度導(dǎo)致的經(jīng)辦管理風(fēng)險及難題

2.1 參保擴(kuò)面懲戒性措施不足，形成負(fù)面導(dǎo)向

2.1.1 對不參保的用人單位處罰措施，雖有法可依，卻無法落到實處。例如，社會保險法第五十八條規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起三十日內(nèi)為其職工向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請辦理社會保險登記。未辦理社會保險登記的，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費?！钡诎耸臈l規(guī)定，“用人單位不辦理社會保險登記的，由社會保險行政部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對用人單位處應(yīng)繳社會保險費數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款……”該條款雖賦予社會保險行政部門可以對未參保用人單位進(jìn)行行政處罰，但處罰的基數(shù)是“應(yīng)繳社會保險費數(shù)額”，而此數(shù)額從法律設(shè)計上是由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定，但對于未申請辦理社會保險登記的用人單位，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無法掌握該用人單位用工人數(shù)及工資總額。所以對不參保的用人單位的處罰措施，雖有法可依，卻無法落到實處，這些條款在具體實施中對促進(jìn)用人單位參保無法發(fā)揮作用。

2.1.2 工傷保險基金是由參保單位繳納的工傷保險費組成，在先行支付制度建立后，工傷保險基金除要支付已參保的工傷職工的各項工傷保險待遇外，還要額外承擔(dān)未參保未繳費的工傷職工的各項待遇，這對正常參保繳費的“老實人”顯失公平。并且，在一定程度上，將在社會上形成一種不參加工傷保險、不繳納工傷保險費同樣可以享受工傷保險待遇的錯誤導(dǎo)向，如若不在懲戒措施和力度上做文章，容易導(dǎo)致“小微企業(yè)”形成故意不參保繳費，一旦發(fā)生大的工傷事故，就“一跑了之”的違法心理；同時，對社會保險的擴(kuò)面、征繳、清欠帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，不利于工傷保險制度健康可持續(xù)發(fā)展。

2.2 工傷保險先行支付的具體操作細(xì)則缺失，經(jīng)辦工作處處“燙手”

《暫行辦法》對啟動先行支付的前提條件設(shè)置模糊。如：怎樣證明用人單位拒絕支付全部或者部分費用？針對“職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形”應(yīng)如何固化在紙質(zhì)材料上并經(jīng)得起審計檢查？當(dāng)然，《工傷保險經(jīng)辦規(guī)程》中對《暫行辦法》的“用人單位拒絕支付全部或者部分費用的”描述進(jìn)行了補(bǔ)充，即：申請先行支付必須提供“社會保險行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”，但在基層具體經(jīng)辦過程中，人社部門怎樣確保“證明材料”與事實相符？況且，為落實黨中央、國務(wù)院“減證便民、優(yōu)化服務(wù)”的決策部署，人社部發(fā)文要求不再收取該“證明材料”，將可能導(dǎo)致基金的巨額損失，同時也將經(jīng)辦人員暴露在風(fēng)險之中。為堵住此風(fēng)險點，資陽市人社行政部門在出具“用人單位拒不支付證明材料”時，只能依據(jù)法院民事判決并中止執(zhí)行的法律文書，導(dǎo)致工傷人員維權(quán)時間長、程序復(fù)雜，制定工傷保險先行支付制度的立法本意難以實現(xiàn)。

2.3 追償必導(dǎo)致行政資源無效耗費

工傷基金先行支付后，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨追償經(jīng)費的 來源不足難題。

《暫行辦法》第十四條明確了先行支付案例中，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)用于追償先行支付工傷保險待遇的費用由用人單位承擔(dān)，但《暫行辦法》第六條又明確可以申請先行支付的情況包括“用人單位被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；”“依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的；”從前后矛盾的條款來看，《暫行辦法》看似保障了先行支付追償工作經(jīng)費，其實并不能落到實處。

在資陽市已實施的三起工傷先行支付案例中，單位主體未消失，不過早已關(guān)停不生產(chǎn)了，找不到法人代表，找不到經(jīng)辦人員，廠區(qū)也是租用來的，而追償?shù)暮侠碣M用必須支出，只能擠占經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身辦公經(jīng)費，導(dǎo)致行政資源無效耗費。

隨著先行支付案件的不斷增加，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)聘請律師、刊登《催告通知》《送達(dá)通知》等都需要經(jīng)費支出，在無法滿足經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償所需的人財物充分配備的情況下，如何保證追償工作質(zhì)量，將是又一個擺在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面前的難題。

3 確保先行支付制度有效運轉(zhuǎn)的思考及建議

保障先行支付制度可持續(xù)健康發(fā)展，擴(kuò)大工傷保險履蓋面、保障工傷先行支付基金及工作經(jīng)費來源、完善追償制度勢在必行。

3.1 依法強(qiáng)制參保，做好工傷保險擴(kuò)面工作，減少先行支付案例

從根本上解決問題的應(yīng)對之策，必須是擴(kuò)大工傷保險覆蓋面，政府強(qiáng)制用人單位參加工傷保險。對于新注冊用人單位，把參保登記作為企業(yè)注冊準(zhǔn)入及年檢的強(qiáng)制條件。對于經(jīng)營中的用人單位，建立執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)強(qiáng)有力的勞動監(jiān)察執(zhí)法，聯(lián)合各行業(yè)主管部門行政執(zhí)法，嚴(yán)懲未參保用人單位，要求停業(yè)整改直至關(guān)停，形成正面社會導(dǎo)向和共識，真正體現(xiàn)出參保繳費的強(qiáng)制性，最大限度覆蓋所有勞動者，保障勞動者的合法權(quán)益，減輕勞動者因工傷承擔(dān)的傷情傷害和精神傷害，從根源上減少先行支付的情況發(fā)生。

3.2 保障先行支付基金及工作經(jīng)費專項來源

我國憲法規(guī)定，國家有義務(wù)建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。針對現(xiàn)階段存在眾多未參保繳費的小微用人單位，建議中央和地方政府在每年的財政預(yù)算中以中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式，或地方財政專項撥款，成立工傷先行支付基金；也可以將福利彩票等公益金收入部分納入到工傷先行支付基金中，使基金來源多元化。同時，專項保障工傷先行支付工作經(jīng)費，實現(xiàn)先行支付制度的可持續(xù)發(fā)展和不斷完善。

3.3 加強(qiáng)部門合作，完善追償制度，出臺更為明確、安全、操作性強(qiáng)、方便申請人的實施細(xì)則

應(yīng)進(jìn)一步對《暫行辦法》逐條探討，制定出切實可操作的實施細(xì)則，簡化和明確先行支付的申請、審核、支付、追償和財務(wù)核銷列支程序，在最大限度節(jié)省行政和司法成本的同時，優(yōu)化行政給付服務(wù)，提升群眾辦事體驗，真正實現(xiàn)工傷保險先行支付制度的立法價值和目的，保障工傷人員的及時救治和工傷待遇。

公檢法等司法部門應(yīng)加強(qiáng)與人社部門的聯(lián)系，在促進(jìn)用人單位參保、先行支付基金追償及對騙保行為移交司法等方面加強(qiáng)調(diào)研，信息互通，在維護(hù)工傷職工合法權(quán)益的同時，保障基金的安全?！?/p>