吳建雄

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

黨的十九屆四中全會(huì)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對(duì)堅(jiān)持完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系作出重要部署。強(qiáng)調(diào)“必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性和有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”［1］48。完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)政治監(jiān)督，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制，推動(dòng)各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。［1］48-49筆者認(rèn)為，要全面完成“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”各項(xiàng)任務(wù)，就要牢牢把握“推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”［1］49這個(gè)重要抓手，以深化“事關(guān)全局的紀(jì)檢監(jiān)察政治體制改革”，推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)監(jiān)督制度的健全與完善。

一、紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的實(shí)踐價(jià)值

推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化，就是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面承擔(dān)起黨章規(guī)定的“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”［2］103的任務(wù)。忠實(shí)履行監(jiān)察法賦予的“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作”①的職責(zé)。加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，使監(jiān)察監(jiān)督在實(shí)施中同黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。做到對(duì)公職人員是否依法履行公共職責(zé)、行使公共權(quán)力、廉政從業(yè)以及道德操守等情況依照法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)鹊穆殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員是否勤于政事、公正廉潔監(jiān)督的全覆蓋，引領(lǐng)和推進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系制度化、規(guī)范化。

第一，紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化是完善黨內(nèi)監(jiān)督體系的需要。黨內(nèi)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的主導(dǎo)力量。紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化，首要的是堅(jiān)持和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督制度強(qiáng)調(diào)在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)專(zhuān)責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門(mén)職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督。落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對(duì)“一把手”監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督的難題。強(qiáng)化政治監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡查，督查落實(shí)巡視報(bào)告制度。以加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督在整個(gè)監(jiān)督體系中的導(dǎo)向引領(lǐng)作用。在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織制定、實(shí)施關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的計(jì)劃方針、具體措施、各項(xiàng)制度等，并對(duì)方針、措施與制度的實(shí)施進(jìn)行檢查監(jiān)督，保證計(jì)劃和措施得以順利實(shí)施，保證各項(xiàng)制度得以貫徹落實(shí)；分解、細(xì)化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的各項(xiàng)任務(wù)，落實(shí)工作責(zé)任制，使有關(guān)部門(mén)互相配合、協(xié)同動(dòng)作。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)健全完善相關(guān)機(jī)制平臺(tái)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，使黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)與其他各種監(jiān)督方式實(shí)現(xiàn)信息暢通、機(jī)制銜接。比如，黨內(nèi)監(jiān)督和司法監(jiān)督之間，在制度上不能有沖突，不能相互抵消；民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是人民群眾對(duì)黨和政府的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督的貫通，需要建立相對(duì)獨(dú)立的舉報(bào)平臺(tái)。紀(jì)委在監(jiān)督體系中的協(xié)調(diào)作用就是上下貫通、形成合力，助力黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效監(jiān)督體系的形成。

第二，紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化是推動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)督有機(jī)貫通，相互協(xié)調(diào)的需要。推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化，突出了黨在反腐敗斗爭(zhēng)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主責(zé)和司法機(jī)關(guān)的銜接配合職責(zé)。充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、民主黨派、社會(huì)輿論的作用。從而為鞏固黨在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的民主與法治保障。未實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)具有反腐敗功能的部門(mén)和組織分屬于不同的系統(tǒng)或場(chǎng)域，紀(jì)律檢查屬于黨的紀(jì)委部門(mén)、行政監(jiān)察屬于行政機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)監(jiān)督屬于人大、民主監(jiān)督屬于人民政協(xié)和民主黨派、司法監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、群眾監(jiān)督屬于社會(huì)場(chǎng)域、輿論監(jiān)督屬于新聞媒體，而各負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門(mén)基本上自成體系。［3］在改革試點(diǎn)之前，在體制上缺乏有效的紐帶和分工協(xié)調(diào)機(jī)制，易造成相關(guān)職能部門(mén)各自為政，對(duì)充分發(fā)揮反腐敗監(jiān)督體系的整體功效不夠重視。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系，能夠逾越不同系統(tǒng)和場(chǎng)域的壁壘，實(shí)現(xiàn)反腐敗監(jiān)督體系的整合與優(yōu)化。最終形成監(jiān)督合力，使具有互補(bǔ)功能的監(jiān)督手段和監(jiān)督資源能夠得以合理有效利用，使反腐敗監(jiān)督體系的整體功能能夠得以充分發(fā)揮出來(lái)。［3］通過(guò)國(guó)家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成、共同發(fā)力，鞏固黨的執(zhí)政地位，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；通過(guò)與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合，保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)；通過(guò)與民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督輿論監(jiān)督相結(jié)合，保證權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)于人民。［4］通過(guò)構(gòu)建健全完備的反腐敗法律法規(guī)體系和黨內(nèi)規(guī)范體系，高效的腐敗治理運(yùn)行體系，嚴(yán)密的腐敗行為監(jiān)督體系，有力的腐敗懲治保障體系，把中國(guó)特色社會(huì)主義所具有的制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體效能。

第三，紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化是突出監(jiān)督重點(diǎn)、破解一把手監(jiān)督難題的需要。習(xí)近平總書(shū)記指出：強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，要“管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時(shí)，特別是要把一把手管住管好”［5］26。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要把日常監(jiān)督和信訪舉報(bào)、巡視巡察結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題整改落實(shí)情況的督促檢查，對(duì)整改抓不好的要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”［6］。紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化就是著眼于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，健全以日常監(jiān)督為主要方式，信訪舉報(bào)、巡視巡察為重要補(bǔ)充的監(jiān)督職能制度。在日常監(jiān)督方面，“及時(shí)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部的政治、思想、工作、作風(fēng)和生活等情況；幫助他們敢于直面問(wèn)題、深刻剖析問(wèn)題，經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)。重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部政治立場(chǎng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、從嚴(yán)治黨，執(zhí)行黨的決議，公道正派選人用人，責(zé)任擔(dān)當(dāng)、廉潔自律，落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制等情況。建立健全組織生活會(huì)制度、黨內(nèi)談話制度、干部考察考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部述責(zé)述廉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度以及領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度等”［7］。在信訪舉報(bào)方面，“應(yīng)當(dāng)認(rèn)真處理信訪舉報(bào)，做好問(wèn)題線索分類(lèi)處置，早發(fā)現(xiàn)早報(bào)告，對(duì)社會(huì)反映突出、群眾評(píng)價(jià)較差的領(lǐng)導(dǎo)干部情況及時(shí)報(bào)告，對(duì)重要檢舉事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)集體研究；定期分析研判信訪舉報(bào)情況，對(duì)信訪反映的典型性、普遍性問(wèn)題提出有針對(duì)性的處置意見(jiàn)，督促信訪舉報(bào)比較集中的地方和部門(mén)查找分析原因并認(rèn)真整改”［7］。在巡視巡察方面，“要?jiǎng)χ更h風(fēng)廉政方面存在的問(wèn)題，重點(diǎn)就是‘四個(gè)著力’，著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀(jì)律問(wèn)題，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問(wèn)題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等問(wèn)題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”［8］200-201。

第四，紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化是鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利的需要。黨的十八大以來(lái)，我們黨堅(jiān)持用法治思維和法治方式懲治腐敗，集中削減腐敗存量，堅(jiān)決遏制腐敗增量，有力遏制了腐敗蔓延勢(shì)頭，為完善制度、筑牢思想防線創(chuàng)造了條件，為深化標(biāo)本兼治夯實(shí)了基礎(chǔ)。在依法嚴(yán)厲懲治、形成不敢腐的懲戒機(jī)制的同時(shí)，注重深化標(biāo)本兼治，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，完善法規(guī)制度、形成不能腐的防范機(jī)制，加強(qiáng)思想教育、形成不想腐的自律防線，著力營(yíng)造不敢腐、不能腐、不想腐的氛圍。實(shí)現(xiàn)了從“以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”，到一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐；從深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，到加強(qiáng)思想建黨、制度治黨、錘煉黨員干部道德修養(yǎng)；從加強(qiáng)對(duì)全體黨員的黨內(nèi)監(jiān)督，到對(duì)所有行使公權(quán)力公職人員的監(jiān)察全覆蓋轉(zhuǎn)化和拓展。一系列具有統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、常態(tài)性的法治舉措，為鞏固發(fā)展反腐敗的壓倒性勝利創(chuàng)造了條件。［9］但腐敗所具有的頑固性、反復(fù)性告訴我們，反腐敗如逆水行舟、不進(jìn)則退，那種認(rèn)為“打虎”“拍蠅”已經(jīng)搞得差不多了，該歇一歇、緩一緩了的論調(diào)是站不住腳的。黨的十九大以來(lái)70 多名中管干部被立案審查調(diào)查的事實(shí)，［10］就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。只有始終不渝地推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化，才能堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，切實(shí)解決實(shí)施《監(jiān)察法》過(guò)程中存在的工作職責(zé)落實(shí)不到位、各項(xiàng)規(guī)則不健全、配套法規(guī)不完備、協(xié)調(diào)機(jī)制不暢通等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)反腐敗工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運(yùn)用上更加協(xié)同高效。才能充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公制度優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)黨紀(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督立體化協(xié)調(diào)銜接，打通黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家專(zhuān)職機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督間的阻塞，使之有效銜接貫通，把權(quán)力運(yùn)行置于嚴(yán)密監(jiān)督體系之下。才能不斷深化運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，著力在第一種形態(tài)上下功夫，對(duì)出現(xiàn)輕微苗頭性問(wèn)題的干部以咬耳扯袖、談話函詢(xún)形式為主；對(duì)那些迷途知返、投案自首、配合審查調(diào)查、真誠(chéng)認(rèn)錯(cuò)悔錯(cuò)的干部，依規(guī)依紀(jì)依法給予出路，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的政策。才能把黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察、刑事處罰與政務(wù)處分、事前預(yù)防、事中控制與事后懲治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把握規(guī)律性，增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性，實(shí)現(xiàn)“廣譜抗菌”與“靶向治療”并舉，“普遍清理”與“重點(diǎn)打擊”同步［11］，把鞏固和發(fā)展反腐敗壓倒性勝利的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

第五，紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要?！皣?guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。”［12］73我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家治理體系和治理能力總體而言是好的，極具中國(guó)特色的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的。但也應(yīng)清醒地看到，我們?cè)趪?guó)家治理體系和治理能力方面還存在著許多亟需提升改進(jìn)的地方，需要在提高國(guó)家治理能力上下更大的氣力和心思。只有以提高全體黨員的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我國(guó)各級(jí)機(jī)關(guān)干部、各行各業(yè)管理者的思想素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、履職能力都切實(shí)提升起來(lái)，盡快把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的社會(huì)管理能力都提高起來(lái)，我國(guó)的國(guó)家治理體系才能運(yùn)轉(zhuǎn)得更加順暢，效能更高。因?yàn)楦瘮∈菄?guó)家治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的最大障礙，故腐敗治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和前提。所以，反腐敗“既是執(zhí)政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，又是維護(hù)公共權(quán)力廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家治理工程，是維護(hù)人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家行為”［3］。追根溯源，腐敗本質(zhì)上“是公共管理活動(dòng)中的權(quán)力濫用，是國(guó)家治理中的一種病變，只有防止公共權(quán)力濫用，遏制國(guó)家治理中的病變，才能保障國(guó)家治理的有效性”［3］。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗治理有兩大基本點(diǎn)：一是黨和國(guó)家的自我監(jiān)督，二是人民群眾的民主監(jiān)督。二者相輔相成、相互保障、有機(jī)結(jié)合、共同發(fā)力。構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)反腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求黨委在擔(dān)起反腐敗主體責(zé)任的同時(shí)，既要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，又要加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察。黨內(nèi)監(jiān)督按照?qǐng)?zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)黨內(nèi)紀(jì)律檢查，圍繞全體黨員是否遵守黨的紀(jì)律行為來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。而國(guó)家監(jiān)察則按照?qǐng)?zhí)法、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)廉政法規(guī)監(jiān)察，圍繞公共權(quán)力運(yùn)行中國(guó)家工作人員是否遵守法律法規(guī)而進(jìn)行監(jiān)督，并且依法對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為實(shí)施非刑事處罰，還負(fù)有對(duì)觸犯刑法的腐敗行為移送司法機(jī)關(guān)使其起訴審判的職責(zé)。而人大、政協(xié)和民主黨派、群眾輿論的監(jiān)督，則承擔(dān)著為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提供信息資源、監(jiān)督其職能工作的雙重職責(zé)或義務(wù)。中國(guó)特色反腐敗監(jiān)察體系的整合與優(yōu)化，為反腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，有利于推進(jìn)國(guó)家反腐敗治理體系規(guī)范化、程序化、制度化和科學(xué)化。從而形成了與社會(huì)治理體系相對(duì)應(yīng)的公共權(quán)力治理體系。社會(huì)治理體系與公共權(quán)力治理體系，是國(guó)家治理體系中并存的兩大治理體系。大力促進(jìn)國(guó)家治理體系中兩大治理體系各治理主體彼此之間相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)揮作用，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的整體優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體效能。

二、紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的基本要義

（一）紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化必須尊崇憲法和黨章

憲法是“國(guó)家的根本大法”，黨章是所有黨內(nèi)法規(guī)的母法。憲法上人的形象是國(guó)家之內(nèi)的人（公民），黨章上人的形象是黨內(nèi)的人（黨員）。憲法從最低要求出發(fā)，規(guī)定了社會(huì)生活的基本條件，劃定了社會(huì)有序運(yùn)行成為可能或使整個(gè)社會(huì)運(yùn)行能夠達(dá)致設(shè)定目標(biāo)的基本規(guī)則。黨章的規(guī)定不僅僅是維護(hù)這個(gè)團(tuán)體存在的必要義務(wù)，而且體現(xiàn)了對(duì)一定政治理想和道德理想的追求。憲法由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，黨章依靠黨員的政治認(rèn)同、領(lǐng)導(dǎo)人的超凡魅力以及具有強(qiáng)制性的紀(jì)律手段來(lái)貫徹落實(shí)。反腐敗斗爭(zhēng)的政治性和法定性，決定了反腐敗斗爭(zhēng)的法治化規(guī)范化必須以憲法和黨章作為最高尊崇，既要積極推進(jìn)以憲法為基礎(chǔ)的法律規(guī)范體系建設(shè)，又要大力加強(qiáng)以黨章為根本內(nèi)核的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法治黨和依規(guī)治黨相結(jié)合。從維護(hù)憲法和黨章尊嚴(yán)的高度，貫徹實(shí)施監(jiān)察法及相關(guān)法律法規(guī)、黨紀(jì)黨規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全體黨員和所有行使公權(quán)力的公職人員行為的監(jiān)督監(jiān)察全覆蓋，使反腐敗斗爭(zhēng)法治化規(guī)范化具有憲法和黨章有效實(shí)施的最高價(jià)值追求。

紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化強(qiáng)調(diào)以憲法和黨章為基本遵循，就是要秉持黨紀(jì)與國(guó)法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的法治方式，堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)法貫通，有效銜接司法，充分發(fā)揮黨紀(jì)國(guó)法懲治和預(yù)防腐敗的法治效能。強(qiáng)調(diào)有腐必反、有貪必肅，堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，決不允許有腐敗分子藏身黨內(nèi)。強(qiáng)調(diào)始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)和懲治腐敗定力，堅(jiān)持力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松，持續(xù)減存量、遏增量，讓那些想搞腐敗的人斷了念頭、搞了腐敗的人付出代價(jià)。強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)談話提醒、批評(píng)教育，切實(shí)做到挺紀(jì)在前，防止小問(wèn)題變成大問(wèn)題。推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化，就是要深刻認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，始終保持政治定力和戰(zhàn)略定力，不為任何風(fēng)險(xiǎn)所懼、不被任何干擾所惑，持續(xù)鞏固反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化必須遵循黨紀(jì)與國(guó)法

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)《監(jiān)察法》的制定，《刑事訴訟法》的修改，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》《紀(jì)律處分條例》和即將出臺(tái)的《政務(wù)處分法》等黨規(guī)、法律的修訂和制定，從某種意義上說(shuō)，就是將全面從嚴(yán)治黨的一系列要求用法定形式固定下來(lái)，使之成為具有強(qiáng)制性意義的基本規(guī)范。這不僅是新時(shí)代全面依法治國(guó)新實(shí)踐的核心內(nèi)容和重要組成部分，而且對(duì)“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”［13］31具有重要的示范和引領(lǐng)意義。

中國(guó)特色的社會(huì)主義法治是黨紀(jì)與國(guó)法的共同之治。黨紀(jì)是防腐的戒尺，國(guó)法是懲腐的利器，法治反腐必須把黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法有機(jī)貫通起來(lái)，形成黨紀(jì)與國(guó)法相輔相成、相互促進(jìn)、相互配合的格局。［14］國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使的監(jiān)察職能，不是國(guó)家監(jiān)察體制改革前行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力公職人員履職行為的監(jiān)察督促，不僅調(diào)查行使公權(quán)力公職人員的職務(wù)違法行為，而且還調(diào)查其履職中的職務(wù)犯罪行為。因而，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能是依托紀(jì)檢、深化監(jiān)察、銜接司法，最大限度發(fā)揮黨紀(jì)國(guó)法整合銜接后的體系化腐敗治理效能。因此，為有效懲治腐敗，就應(yīng)積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸拓展的有效途徑，強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)管理組織中履行公職人員的監(jiān)督，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，確保所有公權(quán)力的運(yùn)行都在嚴(yán)格的監(jiān)督之下。從而形成黨紀(jì)與國(guó)法有效貫通、強(qiáng)制性手段與非強(qiáng)制性手段并駕齊驅(qū)、依規(guī)治黨和依法治權(quán)相得益彰的法治規(guī)范鏈條，確保把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化必須堅(jiān)持程序正義

程序正義是規(guī)范化法治化的基本前提。腐敗的本質(zhì)是違反踐踏黨紀(jì)國(guó)法，紀(jì)檢監(jiān)察的根本目的就是使廣大黨員公職人員帶頭學(xué)法、知法、懂法、守法。黨員干部模范帶頭，對(duì)于增強(qiáng)普通老百姓法制觀念養(yǎng)成具有重要的促進(jìn)作用，會(huì)帶動(dòng)廣大群眾遵法守法。黨員干部只有依法行使權(quán)力，廉潔自律，才能使全面依法治國(guó)真正贏得民心，真正深入民心。反腐敗工作規(guī)范化法治化將依法治權(quán)治官統(tǒng)一于全面依法治國(guó)的新實(shí)踐，修復(fù)校正權(quán)與利結(jié)合產(chǎn)生的腐敗和特權(quán)腐敗破壞的社會(huì)關(guān)系與公平正義，撫慰和理順人民群眾的不平之氣，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義的價(jià)值追求。推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作法治化規(guī)范化，就是要堅(jiān)持黨紀(jì)國(guó)法面前沒(méi)有例外，不管涉及到誰(shuí)，都要一查到底、絕不姑息、絕不遮掩。不僅要堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)案件，而且還要切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。不斷完善法律和監(jiān)督體系，不斷收緊“制度的籠子”。保障人民賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的公共權(quán)力永遠(yuǎn)為人民謀利益，確保國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員始終成為新時(shí)代依法治國(guó)的踐行者和維護(hù)者。

作為黨和國(guó)家的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)，紀(jì)檢監(jiān)察工作必須堅(jiān)持程序正義。正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)，這是良法善治的重要價(jià)值所在。程序的不同，往往決定了事物發(fā)展方向和性質(zhì)上的差異，表現(xiàn)在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)中，也可能存在諸如指向正義和指向非正義的程序。而作為正義的程序，也就是正當(dāng)程序，它的價(jià)值就是遏制用權(quán)者的恣意，防止權(quán)力的任性，確保監(jiān)察權(quán)依法規(guī)范行使，而且使監(jiān)察相對(duì)人感受客觀、公平、公正的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，只有通過(guò)監(jiān)察程序正義的演繹，才能有效地實(shí)現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗的實(shí)體公正。因此，《黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》《紀(jì)律處分條例》都對(duì)黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)作了程序性安排?！侗O(jiān)察法》專(zhuān)設(shè)“監(jiān)察程序”一章，明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依照程序開(kāi)展工作，并對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的職責(zé)和權(quán)力行使環(huán)節(jié)作出一系列限定的程序性規(guī)范，充分保證了監(jiān)察機(jī)關(guān)履職用權(quán)的正當(dāng)性、合法性。

（四）紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化必須追求實(shí)體公正

社會(huì)主義法治必須代表最廣大人民群眾的根本利益和整體意志，恪守一切權(quán)力來(lái)自人民、屬于人民并為了人民的憲法原則，切實(shí)堅(jiān)持并保證人民至上的主體地位。［15］紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化，實(shí)質(zhì)上是反腐敗斗爭(zhēng)的規(guī)范化法治化。其根本目標(biāo)，就是通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)，防止黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下權(quán)力異化和權(quán)力尋租，使各項(xiàng)權(quán)力牢牢掌握在黨和人民手中，始終保持公共權(quán)力的人民性和廉潔性，確保人民賦予的權(quán)力永遠(yuǎn)為人民謀利益。［15］

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)”和“監(jiān)督、調(diào)查、處置”職責(zé)的終極目的，在于公正而準(zhǔn)確地查明腐敗事實(shí)，運(yùn)用紀(jì)律法律恢復(fù)被腐敗扭曲的法律秩序和社會(huì)關(guān)系。因此，黨紀(jì)政紀(jì)、執(zhí)法司法都要以執(zhí)法對(duì)象的平等性和追求案件的真實(shí)性為價(jià)值目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持紀(jì)律法律面前人人平等，不論什么人，不論其職務(wù)多高，不論有何社會(huì)地位，只要其行為觸犯了紀(jì)律法律，就應(yīng)該受到紀(jì)律法律的追究和懲治。同時(shí)，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的履職辦案行為，必須以紀(jì)律法律為準(zhǔn)繩，不存在任何凌駕于紀(jì)律法律之上的特權(quán)，重事實(shí)、重證據(jù)、重調(diào)查程序，依法客觀公正地查辦案件，尊重和保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。

堅(jiān)持實(shí)體公正就要認(rèn)真研究和準(zhǔn)確把握法律政策界限，明辨“為公”還是“為私”，分清“無(wú)心”還是“有意”，判定“無(wú)禁”還是“嚴(yán)禁”，嚴(yán)格劃分“失誤、錯(cuò)誤”與“違紀(jì)、違法”的界線。［16］嚴(yán)禁將改革過(guò)程中的試錯(cuò)行為視為違紀(jì)違法，依法依規(guī)容錯(cuò)糾錯(cuò)，寬容干部在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，依法為遭受誣陷干部正名。嚴(yán)格區(qū)分改革創(chuàng)新中的工作失誤與瀆職犯罪，經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)詐騙，正常合法收入與貪污、受賄違法所得，資金合理流轉(zhuǎn)與徇私舞弊造成國(guó)有資產(chǎn)流失，企業(yè)依法融資與非法吸收公眾存款等罪與非罪的界限；對(duì)進(jìn)入司法程序的案件要依法保障律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)和知情權(quán)，在與律師的良性互動(dòng)中提高案件質(zhì)量，增強(qiáng)辦案的客觀性和準(zhǔn)確性，確保案件經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。［17］

三、反腐敗斗爭(zhēng)法治化規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以完善反腐敗配套法規(guī)為基礎(chǔ)

習(xí)近平指出，要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系。［6］這就“要求我們堅(jiān)持以《監(jiān)察法》為引領(lǐng)和基礎(chǔ)，大力加強(qiáng)反腐敗法律法規(guī)體系建設(shè)，以良法善治，不斷提高立法立規(guī)的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可操作性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，形成完備的反腐敗法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，高效的法治反腐機(jī)制體系，嚴(yán)密的法治反腐監(jiān)督體系以及有力的法治反腐保障體系”［18］。

健全完善反腐敗配套法規(guī)是反腐敗法治化規(guī)范化的首要前提和基礎(chǔ)保障。目前我國(guó)反腐法律體系雖已基本形成，但存在反腐敗相關(guān)法律、法規(guī)與黨紀(jì)、黨規(guī)的銜接不暢，影響到反腐敗的實(shí)際效果?！侗O(jiān)察法》出臺(tái)后，涉及原有法律中對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分、與反腐敗相關(guān)的法律法規(guī)均需作出相應(yīng)的修改和調(diào)整，以充足完備的反腐敗法律資源，滿(mǎn)足新時(shí)代法治反腐的現(xiàn)實(shí)需求，夯實(shí)從源頭上治理腐敗的堅(jiān)實(shí)法制基礎(chǔ)。

完善反腐敗配套法規(guī)，要加強(qiáng)與監(jiān)察法相銜接的法律制度建設(shè)，并突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。2018 年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》以及制定《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》，完善了刑事訴訟程序與監(jiān)察程序的銜接機(jī)制，為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革順利進(jìn)行提供保障；建立刑事缺席審判制度，為加強(qiáng)境外追逃工作提供有力手段。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定一系列相關(guān)法律法規(guī)。如制定《公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，保證財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施；制定《公民舉報(bào)保護(hù)法》，對(duì)公民行使舉報(bào)權(quán)利的范圍、方式、程序等做出明確規(guī)定，等等。還應(yīng)將近幾年黨內(nèi)行之有效的廉政法規(guī)上升為廉政立法，完善公職人員勤政、廉政的法律規(guī)范。通過(guò)立、改、廢，形成科學(xué)有效、健全完備的反腐敗法律法規(guī)體系和實(shí)施體系，為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供有力法治保證。［18］

要深入總結(jié)黨的十八大以來(lái)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的理論、實(shí)踐、制度創(chuàng)新成果，立足有效監(jiān)督制約，在健全內(nèi)控機(jī)制、優(yōu)化工作流程上著力。［6］比如，在線索處置環(huán)節(jié)，明確信訪舉報(bào)部門(mén)歸口受理信訪舉報(bào)，案件監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)問(wèn)題線索實(shí)行集中管理、動(dòng)態(tài)更新、定期匯總核對(duì)，確保對(duì)問(wèn)題線索處置全程可控；在初步核實(shí)環(huán)節(jié)，規(guī)定經(jīng)嚴(yán)格審批啟動(dòng)初步核實(shí)程序，對(duì)具有可查性的問(wèn)題線索扎實(shí)開(kāi)展初核，收集客觀性證據(jù)，確保真實(shí)性和準(zhǔn)確性；在審查調(diào)查環(huán)節(jié)，突出強(qiáng)調(diào)黨委（黨組）對(duì)審查調(diào)查處置工作的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格報(bào)批程序，明確審批權(quán)限，嚴(yán)格管控措施使用，強(qiáng)調(diào)重要取證工作必須全程錄音錄像，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人通過(guò)調(diào)取錄音錄像等方式，加強(qiáng)對(duì)審查調(diào)查全過(guò)程的監(jiān)督；在案件審理環(huán)節(jié)，規(guī)定紀(jì)律處理或處分必須堅(jiān)持民主集中制原則，集體討論決定，堅(jiān)持審查調(diào)查與審理相分離，審查審理和復(fù)議復(fù)查相分離，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合規(guī)，嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法審核把關(guān)，用規(guī)則提高整個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的履職質(zhì)量。［4］

（二）以依法履行反腐敗職責(zé)為關(guān)鍵

習(xí)近平指出，我們把所有行使公權(quán)力人員納入統(tǒng)一監(jiān)督的范圍，解決了過(guò)去黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察不同步、部分行使公權(quán)力人員處于監(jiān)督之外的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的全覆蓋、無(wú)死角。［6］這就告訴我們，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革就是強(qiáng)化對(duì)行使公權(quán)力人員的全面監(jiān)督，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)基本職能，監(jiān)督職能是監(jiān)察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)、是監(jiān)察機(jī)關(guān)政治屬性的集中體現(xiàn)。［18］國(guó)家監(jiān)察體制改革就是以法律為尺子，全面填補(bǔ)國(guó)家監(jiān)督的空白。［18］過(guò)去國(guó)家行政監(jiān)察的對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，檢察機(jī)關(guān)主要是偵辦國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪，不管職務(wù)違法行為。改革后監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)不是行政監(jiān)察、反貪反瀆和預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公共權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。［18］

依法履行反腐敗職責(zé)，首要的是強(qiáng)化監(jiān)督，做實(shí)日常監(jiān)督，靠前監(jiān)督、主動(dòng)監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用集中檢查、重點(diǎn)抽查、明察暗訪、巡視監(jiān)督、信訪受理等多種方式，自覺(jué)主動(dòng)地深入被監(jiān)督地區(qū)的一些重要工作環(huán)節(jié)，仔細(xì)地查找和發(fā)現(xiàn)黨員干部和公職人員出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的違紀(jì)、違法和犯罪行為，為依法履行調(diào)查、處置職能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。［18］在查證職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查過(guò)程中，依法采用談話、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施，嚴(yán)格執(zhí)行程序和期限，并保障被調(diào)查人的基本權(quán)利。對(duì)需要采取留置、技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。［19］處置權(quán)是監(jiān)督制約調(diào)查活動(dòng)的程序性設(shè)置，具有證據(jù)審查把關(guān)、保證辦案質(zhì)量、保障被調(diào)查人合法權(quán)益、維護(hù)公正執(zhí)法的功能。［18］

依法履行反腐敗職責(zé)，必須堅(jiān)持紀(jì)檢監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督一體運(yùn)行。黨章規(guī)定黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)三項(xiàng)職責(zé)，法律規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，這就決定了“監(jiān)督”是紀(jì)檢與監(jiān)察的共同任務(wù)，決定了既要加強(qiáng)對(duì)黨員干部的監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)非黨干部的監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性實(shí)效性。［18］實(shí)踐證明，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察都是中國(guó)特色治理體系的重要組成部分，一體兩面，具有高度內(nèi)在一致性。［18］只有將紀(jì)檢監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。黨內(nèi)監(jiān)督要求把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢(xún)，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。［19］應(yīng)當(dāng)明確，黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容、方式和要求，都適用于國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)督。嚴(yán)格監(jiān)督本身就是反腐敗高壓態(tài)勢(shì)的組成部分，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的方式包括教育和檢查；廉政教育是防止公職人員發(fā)生腐敗的基礎(chǔ)性工作。［18］

（三）以強(qiáng)化反腐敗證據(jù)規(guī)則為核心

針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法定程序收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，監(jiān)察法規(guī)定此類(lèi)證據(jù)材料可以作為刑事訴訟中的證據(jù)加以運(yùn)用，從而對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中的法律效力進(jìn)行了確認(rèn)。據(jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)結(jié)束后，將職務(wù)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)無(wú)需轉(zhuǎn)化，減少了工作環(huán)節(jié)，有利于促成審查調(diào)查與司法程序之間順暢高效對(duì)接的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)反腐敗工作效率的提高。

證據(jù)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)。證據(jù)確實(shí)、充分是保證辦案質(zhì)量的關(guān)鍵?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》第53條明確規(guī)定：法律規(guī)定的“證據(jù)確實(shí)、充分”，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明；據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)；綜合全案證據(jù)，對(duì)所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑。此外，證據(jù)的概念、種類(lèi)、證明標(biāo)準(zhǔn)、審查運(yùn)用以及非法證據(jù)排除等內(nèi)容由刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋進(jìn)行了細(xì)化。為了保證紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)經(jīng)得起檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的審查，監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)收集被調(diào)查人有無(wú)違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明違法犯罪事實(shí)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈；嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員；以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。②

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行反腐敗職責(zé)的首要任務(wù)，是查明問(wèn)題或案件真相。真相即證據(jù)證明的事實(shí)。證據(jù)的客觀性和真實(shí)性關(guān)乎每一個(gè)反腐個(gè)案的成敗。因此，必須從嚴(yán)謹(jǐn)明晰、環(huán)環(huán)相扣的要求出發(fā)，構(gòu)建證據(jù)收集、認(rèn)定規(guī)則。比如，物證書(shū)證收集規(guī)則。在證據(jù)調(diào)取方式、證據(jù)辨認(rèn)鑒定、影像證據(jù)要求，書(shū)證復(fù)制要求等方面做出明確規(guī)定。［18］又如，證人證言的收集規(guī)則，對(duì)詢(xún)問(wèn)證人應(yīng)當(dāng)個(gè)別進(jìn)行；詢(xún)問(wèn)證人至少為2 名以上的辦案人員；首次詢(xún)問(wèn)時(shí)應(yīng)當(dāng)告知證人有關(guān)作證的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任；不得以暴力、威脅以及非法限制人身自由等非法方法詢(xún)問(wèn)證人證言等做出明確規(guī)定。［20］再如，被調(diào)查人陳述和辯解證據(jù)規(guī)則，包括對(duì)收集被調(diào)查人陳述和辯解，調(diào)查的時(shí)間、調(diào)查人的身份等應(yīng)當(dāng)符合法律及有關(guān)規(guī)定；［20］對(duì)證人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)和對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行訊問(wèn)的場(chǎng)所的規(guī)定；詢(xún)問(wèn)、訊問(wèn)被調(diào)查人過(guò)程錄音錄像的規(guī)定；等等。通過(guò)完善證據(jù)規(guī)則，充分體現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法的程序正義和實(shí)體公正。［20］

監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料，不但要具備客觀性、真實(shí)性與關(guān)聯(lián)性，而且取證的程序要符合法律規(guī)定。只有這兩個(gè)條件同時(shí)具備，該證據(jù)材料才可以作為證據(jù)在刑事訴訟中使用。如果收集到的證據(jù)內(nèi)容沒(méi)有問(wèn)題，但獲取該證據(jù)的程序存在瑕疵，則其證據(jù)效力也必然受到影響。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作不僅要注重實(shí)體要件，還要注重程序要件。緊緊圍繞職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查工作程序，監(jiān)察法專(zhuān)章設(shè)立了關(guān)于監(jiān)察程序的專(zhuān)門(mén)一章，明確責(zé)任和程序，具體規(guī)定了線索的受理與處置、初步核實(shí)、立案調(diào)查、作出處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。②同時(shí)，監(jiān)察法對(duì)調(diào)查措施使用要求進(jìn)行了明確，規(guī)定調(diào)查人員采取訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)依規(guī)出示證件，出具書(shū)面通知，由2名以上的調(diào)查人員進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書(shū)面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章；調(diào)查人員采取訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳?。?/p>

我國(guó)實(shí)行以審判為中心的訴訟制度，對(duì)證據(jù)提出了更高的要求，強(qiáng)調(diào)證明案件事實(shí)的證據(jù)要經(jīng)受得住法律的考驗(yàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要實(shí)踐者和推動(dòng)者，在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員要切實(shí)增強(qiáng)法律意識(shí)和程序意識(shí)，培養(yǎng)法治思維，切實(shí)用法治思維和法治方式開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)。為防止調(diào)查權(quán)被濫用，要圍繞運(yùn)用監(jiān)察法規(guī)定的調(diào)查措施來(lái)完善制度機(jī)制，使各項(xiàng)措施的審批程序、工作流程等得以細(xì)化、具體化，從嚴(yán)把關(guān)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員必須不斷強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，決定初核和立案調(diào)查等，都必須要有一定的證據(jù)為依據(jù)，防止憑主觀臆斷或者個(gè)人偏好隨意決策等問(wèn)題。在調(diào)查工作中，對(duì)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的證據(jù)材料，要依照法定程序收集、固定、審查，嚴(yán)格遵循刑事審判的要求和標(biāo)準(zhǔn)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈，確保犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，避免出現(xiàn)因非法證據(jù)而被排除的情況。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的審理工作要切實(shí)擔(dān)起責(zé)任，對(duì)移送審理的案件該退就退、該補(bǔ)先補(bǔ)、嚴(yán)格把關(guān)，確保移送給檢察機(jī)關(guān)的是“成品”。［21］要充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)小組在法法銜接中的作用，統(tǒng)籌紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，用嚴(yán)密的證據(jù)鏈條鎖定犯罪事實(shí)，確保每一起案件都經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史的檢驗(yàn)。［21］

（四）以加強(qiáng)反腐敗專(zhuān)業(yè)化建設(shè)為保障

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治領(lǐng)域執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍是保障公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的專(zhuān)門(mén)力量。紀(jì)檢監(jiān)察是政治性極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)工作，又是專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的政治工作。在深化監(jiān)察體制改革、執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法一體運(yùn)行、監(jiān)察與司法法法銜接的背景下，必須加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，把政治建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)統(tǒng)一于監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)實(shí)踐，在反腐敗斗爭(zhēng)中打造好政治機(jī)關(guān)的法治產(chǎn)品。

從當(dāng)下的情況看，紀(jì)檢監(jiān)察人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的提升，是一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。監(jiān)察體制改革前，紀(jì)委工作人員調(diào)查工作僅需遵循黨內(nèi)紀(jì)律工作規(guī)范。而監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察工作涉及對(duì)違紀(jì)、違規(guī)和違法犯罪行為的監(jiān)督、調(diào)查和處置，尤其是對(duì)職務(wù)犯罪行為的調(diào)查，調(diào)查程序嚴(yán)格，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高，需具有較高的法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)才能勝任。據(jù)對(duì)H 省六市20 縣的100 名紀(jì)檢監(jiān)察人員做的問(wèn)卷調(diào)查顯示，熟悉黨內(nèi)法規(guī)不熟悉刑事法律的占51%，熟悉刑事法律不熟悉黨內(nèi)法規(guī)的占35%，既熟悉刑事法律又熟悉黨內(nèi)法規(guī)的占14%。毋庸置疑，監(jiān)察隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)亟需提升，但當(dāng)前超負(fù)荷的工作狀態(tài)，使監(jiān)察工作人員無(wú)法進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。為此，必須多策并舉，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。

一是要樹(shù)立新時(shí)代法治反腐理念?！侗O(jiān)察法》實(shí)施以來(lái)，無(wú)論是紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部，還是司法實(shí)務(wù)和理論學(xué)術(shù)界，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、監(jiān)察權(quán)的屬性、監(jiān)察調(diào)查措施的性質(zhì)以及監(jiān)察與司法的關(guān)系等問(wèn)題上，尚未達(dá)成共識(shí)。③習(xí)近平指出，“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗”［22］。新時(shí)代法治反腐理念要求適應(yīng)我國(guó)反腐敗體制機(jī)制、形勢(shì)格局的重要變化。堅(jiān)持監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治定位，堅(jiān)持監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督執(zhí)法屬性，堅(jiān)持“紀(jì)法貫通，有效銜接司法”［23］，深刻認(rèn)識(shí)既往“抓大放小”“集中力量查辦大案要案”的刑事反腐方式，已被全新的“四種形態(tài)”紀(jì)法共治模式所代替?！耙愿瘮⌒袨榈男淌伦肪繛闃?biāo)準(zhǔn)，來(lái)衡量查處腐敗成效”的傳統(tǒng)認(rèn)知已經(jīng)不合時(shí)宜。腐敗現(xiàn)象是黨內(nèi)生態(tài)環(huán)境中的“疾病因子”，治理腐敗的主要目的是為了“救人”而不是為了“懲罰”。腐敗問(wèn)題不像刑事犯罪問(wèn)題中的罪與非罪那么簡(jiǎn)單。一方面必須堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法，將黨紀(jì)挺在國(guó)法之前，充分發(fā)揮黨紀(jì)和非刑事法律預(yù)防公職人員違法犯罪的作用，用黨紀(jì)“挽救”絕大多數(shù)人。另一方面必須堅(jiān)持對(duì)構(gòu)成犯罪的腐敗分子的刑事追究，通過(guò)剝奪犯罪人的人身自由乃至生命權(quán)，強(qiáng)化不敢腐的震懾。要“完善各項(xiàng)工作規(guī)則，整合規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作流程，強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，健全統(tǒng)一決策、一體運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機(jī)制，把適用紀(jì)律和適用法律結(jié)合起來(lái)”［23］，從而實(shí)現(xiàn)反腐敗紀(jì)法共治目標(biāo)。

二是要明確紀(jì)檢監(jiān)察專(zhuān)業(yè)化建設(shè)內(nèi)涵。做好紀(jì)檢監(jiān)察工作應(yīng)具備優(yōu)秀的職業(yè)操守、深厚的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、嫻熟的專(zhuān)業(yè)技能。專(zhuān)業(yè)知識(shí)既包括黨章和黨內(nèi)法規(guī)，又包括憲法和監(jiān)察法及相關(guān)法律。專(zhuān)業(yè)技能既包括依紀(jì)依法開(kāi)展日常監(jiān)督的能力，又包括依紀(jì)依法進(jìn)行黨內(nèi)違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查和定性處置能力。特別是職務(wù)犯罪調(diào)查工作直接對(duì)接司法，要實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪調(diào)查工作的法治化，必須用法律認(rèn)可的證據(jù)證明案件事實(shí)，在審查起訴階段用證據(jù)說(shuō)服檢察官，在審判階段用證據(jù)說(shuō)服法官。因而必須做到調(diào)查行為合法、規(guī)范，調(diào)查程序合法、規(guī)范，調(diào)查方法合法、規(guī)范，調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)合法、規(guī)范。

三是要加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部專(zhuān)業(yè)化素能培養(yǎng)。應(yīng)當(dāng)從深化改革和工作實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，開(kāi)設(shè)針對(duì)性和指導(dǎo)性強(qiáng)的專(zhuān)題培訓(xùn)課程；以問(wèn)題為導(dǎo)向，開(kāi)展有針對(duì)性的輪訓(xùn)，全面提升紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的思想政治水平和履職辦案能力。應(yīng)當(dāng)以黨章黨規(guī)黨紀(jì)和憲法法律、特別是監(jiān)察法的相關(guān)配套規(guī)定和創(chuàng)新制度為培訓(xùn)重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)察一線工作隊(duì)伍的法治素養(yǎng)。應(yīng)在綜合考量本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察工作人才隊(duì)伍的梯隊(duì)化建設(shè)，采取老人老辦法、新人新辦法的工作方針，在招錄新入職工作人員時(shí)強(qiáng)化對(duì)專(zhuān)業(yè)背景和職業(yè)素養(yǎng)的要求，對(duì)已經(jīng)在職的工作人員要克服各種工作困難，采取分期分批集中輪流培訓(xùn)的方式提升其監(jiān)察職業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)鼓勵(lì)在職工作人員自學(xué)黨紀(jì)黨規(guī)和法律知識(shí)，考取相關(guān)職業(yè)資格證書(shū)。通過(guò)單位和工作人員個(gè)人的協(xié)同努力，使紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的職業(yè)素養(yǎng)整體邁上一個(gè)新臺(tái)階，為充分發(fā)揮黨和國(guó)家監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供組織和人才保障。

注釋?zhuān)?/p>

①《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第一章第三條規(guī)定：各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱(chēng)公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定。

③參見(jiàn)吳建雄：《監(jiān)察委員會(huì)的職能定位與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2017年第2期；徐漢明：《國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第1期；陳瑞華：《論國(guó)家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。