魯清仿，王全印，趙光輝

(1.河南大學(xué) 商學(xué)院，河南 開封 475000； 2.河南理工大學(xué) 馬克思學(xué)院，河南 焦作 454150；3.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

一、問題的提出

提高預(yù)算績效，促進(jìn)行政績效，以增強(qiáng)政府績效的整體提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府善治。預(yù)算之于政府猶于血液之于人體，應(yīng)使預(yù)算績效管理成為強(qiáng)化政府績效的基點(diǎn)[1]。黨的十九大報(bào)告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。我國政府績效管理將以預(yù)算制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理體系，而之前我國政府的預(yù)算績效管理帶有地域性、行業(yè)性、部分性的特征，因此，十九大報(bào)告提出全面政府績效管理具有戰(zhàn)略性的意義。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱意見)的發(fā)布，標(biāo)志著碎片化、內(nèi)向性與控制導(dǎo)向的政府績效管理拉開了改革的序幕。然而，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化及其帶來的新挑戰(zhàn)，以及政府預(yù)算內(nèi)生性的矛盾，使得實(shí)現(xiàn)《意見》的改革目標(biāo)不會(huì)一蹴而就，改革方法的選擇將更具不確定性。因此，如何科學(xué)認(rèn)識(shí)、加速推動(dòng)《意見》的貫徹執(zhí)行，需要廓清全面實(shí)施預(yù)算績效與管理的現(xiàn)實(shí)約束與改革目標(biāo)之間所存在的問題。盡管增強(qiáng)政府績效的提升是世界各國普遍追求的治理目標(biāo)，但治理路徑主要有以西歐特別是英國為代表的市場化模式和以美國為代表的預(yù)算模式。對比兩模式，至下而上、市場參與者為主導(dǎo)的市場化模式所內(nèi)生的局限性導(dǎo)致預(yù)算資源分配的前瞻性、整體性不足，進(jìn)而影響預(yù)算資源的效率與效果；考慮到我國改革的路徑依賴與預(yù)算績效的現(xiàn)實(shí)與需求，本文以美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理代表性實(shí)踐為邏輯起點(diǎn)，結(jié)合《意見》要求，對照改革開放以來中國政府績效與管理實(shí)踐，分析問題產(chǎn)生的緣由并提出相應(yīng)的對策與建議。

二、改進(jìn)預(yù)算績效與政府績效國內(nèi)外文獻(xiàn)述評(píng)

績效預(yù)算最早是由美國胡佛委員會(huì)提出的一種以功能、活動(dòng)和項(xiàng)目為基礎(chǔ)的預(yù)算，但由于當(dāng)時(shí)技術(shù)手段的局限，給參與改革的政府部門帶來很大的負(fù)擔(dān)，未獲得足夠的支持。預(yù)算績效的研究可追溯于20世紀(jì)50年代，在“科學(xué)管理”、“科層制”與“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”理論指導(dǎo)下，研究主要聚焦于政府行為與預(yù)算控制效率的實(shí)現(xiàn)程度。隨著公共管理理論與政府治理理論的發(fā)展，政府預(yù)算績效的研究從控制效率逐步過渡到使用效率與配置效率。在此研究過程中，預(yù)算績效的政治性受到關(guān)注。

20世紀(jì)90年代以來，包括美國、英國、澳大利亞和新西蘭為代表的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國在新公共管理的理念下紛紛推行“新績效預(yù)算改革”，全力建立基于結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算。計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)、目標(biāo)管理(OBM)、零基預(yù)算(ZBB)的失敗主要是由于只重視預(yù)算績效的技術(shù)性而忽視了預(yù)算績效的政治性[1-2]。預(yù)算績效應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府部門使命、戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)的邏輯性，通過提供一個(gè)可以量化的數(shù)據(jù)信息，來提高預(yù)算資源的配置與使用效率，是政治性與技術(shù)性的統(tǒng)一[3]。GAO(2018)回顧了美國聯(lián)邦政府50年來的預(yù)算績效實(shí)踐，認(rèn)為脫離行政過程而過度關(guān)注技術(shù)性是聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理失敗的主要原因[4]。西方國家在推行績效預(yù)算時(shí)，大多實(shí)施了配套制度，形成了以政府戰(zhàn)略規(guī)劃為起點(diǎn)的完整管理循環(huán)。

改革開放以來，中國政府績效管理從最初的“目標(biāo)責(zé)任制”發(fā)展到新時(shí)代“全面預(yù)算績效管理”。1999年，我國政府開始實(shí)行部門預(yù)算管理改革，預(yù)算績效的探索始于黨的十六屆三中全會(huì)，自此，我國預(yù)算績效管理的研究逐漸增多。學(xué)者聶麗潔等(2004)建議在我國零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立以零基預(yù)算與績效預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算方法體系。劉俊杰等(2004)認(rèn)為定員定額管理與績效預(yù)算的結(jié)合可以較好地解決當(dāng)時(shí)零基預(yù)算實(shí)踐中遇到的障礙。余小平等(2004)認(rèn)為當(dāng)時(shí)我國進(jìn)行的部門預(yù)算改革已經(jīng)取得很大進(jìn)展，為預(yù)算績效的推行創(chuàng)造了良好條件，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)行并逐步完善預(yù)算績效。馬駿(2004)提出由于我國預(yù)算體制與西方預(yù)算體制所處的發(fā)展階段、面臨問題以及所處環(huán)境上的差異，我國無法也不應(yīng)該從整體上借鑒績效預(yù)算，而應(yīng)先建立“控制取向”的部門預(yù)算和國庫管理體制后再推行績效預(yù)算。績效預(yù)算制度向中國的“移植”會(huì)面臨許多約束，所以必須從建立政府預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度開始，建立健全配套措施，進(jìn)行一條漸進(jìn)的改革引進(jìn)之路。從中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、文化、政府改革現(xiàn)狀等實(shí)際出發(fā)，中國政府績效管理模式為“創(chuàng)效式管理模式”，中國政府績效管理需要從“體制機(jī)制的改革”與“制度保障”兩個(gè)方面進(jìn)一步完善[5-7]。

從已有文獻(xiàn)看，國外學(xué)者聚焦于預(yù)算績效的改進(jìn)，而國內(nèi)學(xué)者聚焦于政府績效的改進(jìn)，這些研究為完善預(yù)算績效管理提供了基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有研究將預(yù)算績效與政府績效兩者分離，造成目的與手段缺乏一致性，忽略了“預(yù)算是行政之母”的內(nèi)在邏輯關(guān)系[8]。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是實(shí)現(xiàn)政府治理方式深刻變革的突破口，它要求以預(yù)算績效為手段、以政府績效為目的。在此背景下，馬蔡琛和馬國賢(2001)[9]、牛美麗(2012)[10]等探索性地將預(yù)算績效與政府績效進(jìn)行整合，但遺憾的是這種整合是預(yù)算績效為主、政府績效為輔。

三、美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理兩階段代表性實(shí)踐及三次改革特點(diǎn)

政府預(yù)算具有控制支出、成本效率分析、改進(jìn)政府管理以及計(jì)劃與政策四大職能。因此，預(yù)算績效與管理就成為美國聯(lián)邦政府提高政府績效的抓手。

(一)美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理第二與第四階段代表性的實(shí)踐

1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》的簽署標(biāo)志著美國進(jìn)入“預(yù)算國家”。在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理改革進(jìn)程中，預(yù)算績效與管理分為四個(gè)階段，但第二與第四階段預(yù)算績效與管理特點(diǎn)日益顯著，實(shí)施效果較為明顯[11]。

1.第二階段預(yù)算績效與管理：以管理主義導(dǎo)向、使用效率為核心

盡管《國會(huì)預(yù)算與扣押法案》)使預(yù)算主導(dǎo)權(quán)由總統(tǒng)控制轉(zhuǎn)變到國會(huì)與總統(tǒng)共享，但是，總統(tǒng)與國會(huì)黨派的一致性以及預(yù)算赤字壓力降低，使得政府預(yù)算的政治性并沒有取代政府預(yù)算技術(shù)性的支配性地位。同時(shí)，美國聯(lián)邦政府行政管理理念仍是“科層制”、“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”與“科學(xué)管理”，故理性預(yù)算主導(dǎo)著此階段的政府預(yù)算績效與管理。越南戰(zhàn)爭以及“偉大社會(huì)”計(jì)劃造成政府開支迅猛增加、預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量急劇增多，加之國防部計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)預(yù)算績效管理的積極效應(yīng)，使得約翰遜總統(tǒng)在1965年向整個(gè)聯(lián)邦部門推行PPBS改革。然而，由于PPBS所要求的績效結(jié)果計(jì)量技術(shù)不成熟、信息基礎(chǔ)缺乏以及政治資源不足，使得PPBS沒有達(dá)到改革預(yù)期。同樣原因PPBS、目標(biāo)管理(MBO)與零基預(yù)算(ZBB)漸次被取代。總體而言，聯(lián)邦政府預(yù)算辦公室主導(dǎo)的PPBS、MBO與ZBB，均基于絕對理性的“成本效益分析法”去選擇政府項(xiàng)目來確定預(yù)算資源，旨在提高預(yù)算資源的使用效率。

2.第四階段預(yù)算績效與管理：治理導(dǎo)向、使用效率與配置效率兼顧

1993年，美國國會(huì)通過的《政府績效與結(jié)果法案》以及克林頓總統(tǒng)發(fā)布了《總統(tǒng)管理議程》。由此，啟動(dòng)了美國新績效預(yù)算改革的進(jìn)程。改革主要從以下四個(gè)方面展開：

一是借助項(xiàng)目評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)工具(PART)開展全面的績效評(píng)估。為了推動(dòng)各部門的績效評(píng)估工作，美國總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室開發(fā)了項(xiàng)目評(píng)級(jí)評(píng)價(jià)工具。項(xiàng)目評(píng)級(jí)評(píng)價(jià)工具一般由25個(gè)問題組成，主要涵蓋項(xiàng)目設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目管理與績效報(bào)告四方面內(nèi)容。依據(jù)上述25個(gè)問題的回答情況，按照相應(yīng)權(quán)重，給出相應(yīng)的分值。根據(jù)得分的高低，項(xiàng)目被歸為有效、基本有效、充足、無效等績效類別。

二是借助計(jì)分卡評(píng)級(jí)，強(qiáng)化部門支出管理責(zé)任。根據(jù)總統(tǒng)管理議程的要求，各部門每季度要接受兩次評(píng)級(jí)：一是對其各個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的狀況進(jìn)行評(píng)級(jí)，二是對各支出部門達(dá)到預(yù)算與績效一體化倡議要求的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果分綠色、黃色、紅色等級(jí)?！熬G色”表示達(dá)到了規(guī)定的目標(biāo)，取得了滿意進(jìn)展；“紅色”表示沒有達(dá)到上述目標(biāo)，結(jié)果不令人滿意；“黃色”則表示僅實(shí)現(xiàn)了部分目標(biāo)，今后需要改進(jìn)、努力。

三是運(yùn)用績效信息，改進(jìn)預(yù)算決策和項(xiàng)目管理。PART極大地推動(dòng)了項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作。隨著PART得到日益廣泛的運(yùn)用，財(cái)政部門與各支出部門圍繞項(xiàng)目績效管理的交流也越來越充分?？冃Ч芾硪阎鸩綕B透到預(yù)算過程的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，成為保障公共資金高效使用的重要制度依托。

四是公開績效信息，提高財(cái)政透明度。美國政府開通了Expectmore.gov網(wǎng)站，向美國公眾提供項(xiàng)目績效信息。網(wǎng)站涵蓋了所有受到PART評(píng)估的項(xiàng)目的評(píng)估摘要。評(píng)估摘要所包含的內(nèi)容主要有：項(xiàng)目目的、總體評(píng)級(jí)、績效重點(diǎn)和未來改進(jìn)措施等。借助網(wǎng)站提供網(wǎng)絡(luò)鏈接，有興趣的美國公民還可以獲得項(xiàng)目評(píng)估的詳細(xì)內(nèi)容，具體如PART各項(xiàng)問題的答案、績效改善行動(dòng)的后續(xù)信息更新等。Expectmore.gov網(wǎng)站的開通，提升了公眾對績效及結(jié)果的關(guān)注度；使公眾得以更加深入細(xì)致地監(jiān)督各政府部門，增加了各部門改進(jìn)項(xiàng)目管理措施的透明度，引導(dǎo)各政府部門更加清晰地表述項(xiàng)目目標(biāo)和成果。

1993年克林頓總統(tǒng)執(zhí)政，分裂政府結(jié)束但預(yù)算赤字的巨大壓力以及英國等西方國家“新公共管理”改革的成功，使得國會(huì)與總統(tǒng)形成對控制預(yù)算支出、提高預(yù)算績效進(jìn)而強(qiáng)化政府績效的共識(shí)，為《政府績效評(píng)價(jià)法案(GPRA)》的簽署鋪平了道路。GPRA的發(fā)布與實(shí)施是美國聯(lián)邦政府行政管理改革的分水嶺，意味著政府預(yù)算管理與行政管理實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)合，政府預(yù)算與政府計(jì)劃及政策得到了進(jìn)一步整合。以“新公共管理”與“再造政府”為核心的GPRA，通過績效計(jì)量與項(xiàng)目評(píng)價(jià)將政府部門使命、年度績效計(jì)劃以及年度績效報(bào)告進(jìn)行整合，以聚焦項(xiàng)目績效為手段從而以實(shí)現(xiàn)部門整體績效為目的?！笆袌龌癁榛A(chǔ)”、“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”、“結(jié)果導(dǎo)向”與“政府預(yù)算、績效與財(cái)務(wù)信息整合的理念[12]”，使得其能在小布什政府時(shí)期、奧巴馬政府時(shí)期以及現(xiàn)在特朗普政府時(shí)期得以繼承并進(jìn)一步完善。如項(xiàng)目評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)工具(PART)強(qiáng)化績效信息在預(yù)算編制中的使用，政府績效評(píng)價(jià)法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)明確了績效目標(biāo)的制定與跟蹤，完善了聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理的組織保障。

(二)美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理三次改革特點(diǎn)

在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理改革過程中，政府部門并沒有發(fā)揮積極的推動(dòng)作用，甚至有時(shí)是阻撓改革。預(yù)算績效改革只有到了矛盾的爆發(fā)點(diǎn)，才有可能產(chǎn)生。美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理四階段三次改革具有以下三個(gè)特點(diǎn)：

1.單一的技術(shù)性到技術(shù)性與政治性相融合

縱觀美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理，演進(jìn)路徑整體上呈現(xiàn)出從技術(shù)性到政治性再到技術(shù)性與政治性融合的特點(diǎn)。在第一階段，聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理以實(shí)現(xiàn)控制效率為目的，主要通過預(yù)算管理辦公室在部門預(yù)算編制中對定額的嚴(yán)格執(zhí)行與審計(jì)署(GAO)事后的財(cái)務(wù)審計(jì)；在第二階段，聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理主要體現(xiàn)為使用效率，其實(shí)現(xiàn)路徑是通過聯(lián)邦各部門對預(yù)算項(xiàng)目(Project)的選擇及其實(shí)施方法的優(yōu)化[13]。在兩階段中，總統(tǒng)主導(dǎo)預(yù)算過程，預(yù)算成為聯(lián)邦政府的管理工具，體現(xiàn)了技術(shù)性的特征。然而，在第三階段，總統(tǒng)與國會(huì)共同主導(dǎo)預(yù)算過程，但由于是分裂政府，使得總統(tǒng)提交給國會(huì)的預(yù)算成為“死亡預(yù)算”，政治性主導(dǎo)著預(yù)算審批與預(yù)算管理。到了第四階段，隨著預(yù)算赤字的加大、私營部門預(yù)算管理的成功以及分裂政府的結(jié)束，預(yù)算績效管理的技術(shù)性與政治性逐步融和。如部門戰(zhàn)略目標(biāo)的制定要咨詢國會(huì)，年度績效報(bào)告與績效復(fù)核報(bào)告要定期向國會(huì)報(bào)告。

2.績效信息的公開與一線管理授權(quán)的非同步性

第四階段預(yù)算績效與管理是“政府再造”和“新公共管理”的產(chǎn)物。由于“扁平化”、充分授權(quán)與透明對國會(huì)、聯(lián)邦政府與部門管理者三者的實(shí)施成本、收益影響不同，故三者對預(yù)算績效與管理的反應(yīng)就各不相同。國會(huì)作為公共資金的受托者與監(jiān)護(hù)者履行對聯(lián)邦政府及其部門的監(jiān)督職責(zé)，而各聯(lián)邦政府部門是公共服務(wù)的提供者與實(shí)施者。在預(yù)算績效管理過程中，國會(huì)既要保證預(yù)算資金高效使用，也要履行預(yù)算資金監(jiān)督職責(zé)。然而，國會(huì)監(jiān)督力量的不足，造成了國會(huì)只能通過公開聯(lián)邦政府預(yù)算績效信息達(dá)到監(jiān)督預(yù)算資金的目的。

但是，作為聯(lián)邦政府代表的各部門為實(shí)現(xiàn)高效使用，要求對一線管理者進(jìn)行適度授權(quán)以實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金效率的提高。然而，作為理性經(jīng)濟(jì)人與具有信息優(yōu)勢的聯(lián)邦政府各部門，一方面面臨國會(huì)的高權(quán)控制，另一方面面臨聯(lián)邦政府對預(yù)算績效的需求，兩方面共同作用，形成了聯(lián)邦政府各部門對預(yù)算績效管理應(yīng)對策略的不同反應(yīng)，即重視績效信息的公開，而對一線管理者的授權(quán)響應(yīng)不足。

3.改進(jìn)的漸進(jìn)性而實(shí)踐效果的非預(yù)期性

政府預(yù)算是政治性與技術(shù)性的統(tǒng)一，這意味著政府預(yù)算績效與管理改革的復(fù)雜性與曲折性。預(yù)算績效與管理是政府預(yù)算系統(tǒng)、政府管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合的結(jié)果，其中任一系統(tǒng)發(fā)展不完備，預(yù)算績效管理就不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

美國的政府績效預(yù)算之所以比較成功，與其多年的發(fā)展和循序漸進(jìn)的策略分不開的。美國在20世紀(jì)50年代就提出了政府績效預(yù)算，但是由于公共支出的效益難以量化等原因，當(dāng)時(shí)的實(shí)施不是很成功。從實(shí)施技術(shù)角度來看，美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理改革主要集中在第二階段與第四階段，兩階段預(yù)算績效管理方法依次采用了計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)、目標(biāo)管理(MBO)、零基預(yù)算(ZBB)、政府績效評(píng)價(jià)法案(GPRA)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)工具(PRAT)與政府績效評(píng)價(jià)法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)。六種預(yù)算績效管理方法之間是揚(yáng)棄，是后一種方法吸收前面改革的合理內(nèi)核而不斷完善。如政府績效評(píng)價(jià)法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)在繼承了以往績效管理方法中的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效目標(biāo)、績效評(píng)價(jià)與報(bào)告，以及將績效信息運(yùn)用在預(yù)算項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將部門優(yōu)先計(jì)劃與戰(zhàn)略計(jì)劃、年度計(jì)劃聯(lián)系起來；將預(yù)算項(xiàng)目績效季度與年度戰(zhàn)略計(jì)劃進(jìn)行復(fù)核，并將復(fù)核結(jié)果向國會(huì)報(bào)告與公眾公開；為強(qiáng)化績效管理，該法案要求聯(lián)邦政府各部門設(shè)置首席經(jīng)營官、首席績效改進(jìn)官與績效目標(biāo)改進(jìn)官以及績效管理委員會(huì)。

從實(shí)施效果來看，美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理并沒有取得改革預(yù)期效果，以至于Radin(2006)、Moynihan(2007)與GAO(2017)認(rèn)為聯(lián)邦政府進(jìn)行預(yù)算績效管理改革僅取得“象征性的效果”，而真正改革效果并沒取得。根據(jù)2007年GAO的國會(huì)證詞報(bào)告，2007年341個(gè)聯(lián)邦部門預(yù)算項(xiàng)目績效管理被OMB評(píng)為有效的不足14%，與2003年相比僅提高2%；而被評(píng)價(jià)為無效的高達(dá)37%，與2003年相比，卻上升了5%[11]。

四、中國政府預(yù)算績效與管理最新實(shí)踐的解讀

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》作為中國政府預(yù)算績效與管理最新實(shí)踐的先聲具有以下四個(gè)創(chuàng)新：

(一)理念創(chuàng)新：定位政府績效管理的抓手，整合多重績效管理體制

政府預(yù)算本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)政府職能、提高政府效率的制度安排。通過預(yù)算編制、審批與監(jiān)督，科學(xué)確定社會(huì)資源中公共資源吸取的份額(宏觀配置效率)，最大化公共資源的分配效率(中觀配置效率)，降低政府自身所導(dǎo)致的效率損耗(控制效率)，從而高質(zhì)量滿足公共社會(huì)需求(使用效率)[14]。內(nèi)嵌入特定政治框架、體現(xiàn)政府服務(wù)目標(biāo)的政府預(yù)算就成為了政府績效管理的切入點(diǎn)與抓手。

十九大提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率與使用效益。不是僅僅限于行政體制或公共財(cái)政體制來把握全面預(yù)算績效管理，改革目的是提高預(yù)算資源配置效率與使用效益，且配置效率居前。這表明政府績效管理體制已跳出了中國40年多重管理體制分隔的桎梏，以預(yù)算績效管理統(tǒng)領(lǐng)政府績效管理體制，實(shí)現(xiàn)了多重績效管理體制的整合；進(jìn)一步深化政府績效管理的目標(biāo)，更加注重資源配置效率體現(xiàn)了新時(shí)代政府行政理念的創(chuàng)新。

然而，以前政府績效管理體制主要從兩個(gè)維度展開。維度一以部門預(yù)算項(xiàng)目為評(píng)價(jià)對象，對預(yù)算資金進(jìn)行審計(jì)式績效評(píng)價(jià)；維度二以公務(wù)員、部門或單位為評(píng)價(jià)對象，在行政體制下的“目標(biāo)責(zé)任制”框架內(nèi)所進(jìn)行的“發(fā)展型政府績效考核”“創(chuàng)效型政府績效考核”。而現(xiàn)階段全面實(shí)施預(yù)算績效管理以預(yù)算為抓手，統(tǒng)合預(yù)算編制進(jìn)程中的資源配置效率與預(yù)算執(zhí)行過程中的執(zhí)行效率，在政府“善治”目標(biāo)導(dǎo)引下，促進(jìn)政府績效管理實(shí)踐的改進(jìn)與完善。

(二)機(jī)制再造：突出政府預(yù)算基礎(chǔ)性地位，整合預(yù)算與績效管理流程

政府績效管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，是多項(xiàng)技術(shù)的聚合。政府績效管理的體制系統(tǒng)性與技術(shù)聚合性決定了政府績效管理機(jī)制的多樣性?！兑庖姟凡粌H整合了中國多重績效管理體制，而且突出政府預(yù)算在政府績效管理中的基礎(chǔ)性地位，以一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為載體，將政府預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督融通到績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、績效結(jié)果的績效管理全流程中。

預(yù)算績效管理要取得實(shí)效，就要千方百計(jì)激發(fā)預(yù)算部門和一線工作者的熱情和創(chuàng)造力。因此，激勵(lì)機(jī)制是否科學(xué)有效，是預(yù)算績效管理成敗的關(guān)鍵。激勵(lì)機(jī)制涉及復(fù)雜平衡和眾多因素，既要符合實(shí)際，力度和方式切實(shí)有效；又要尊重傳統(tǒng)，凝聚廣泛共識(shí)，切忌簡單一刀切。既不能簡單地將績效與預(yù)算或獎(jiǎng)金掛鉤，導(dǎo)致無序競爭和行為扭曲；也不能導(dǎo)致鞭打快牛。政府績效管理這種全新的運(yùn)行機(jī)制使中國績效管理在價(jià)值定位、指標(biāo)體系與實(shí)施流程三個(gè)方面得到極大的拓展。在價(jià)值定位上，體現(xiàn)了“統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局”治理理念；在指標(biāo)系統(tǒng)上，體現(xiàn)了財(cái)務(wù)指標(biāo)與管理指標(biāo)的統(tǒng)一；在實(shí)施流程上，體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)行為鏈條與行為邏輯的趨同。以結(jié)果為導(dǎo)向，以可定義、可測量的方法將政策與項(xiàng)目納入績效管理，進(jìn)而延伸至政府行政過程與行政行為，避免了政府績效管理過程中評(píng)價(jià)的隨機(jī)性和主觀性，避免了現(xiàn)行部門預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)“只見樹木、不見森林”的局限性。

(三)聚力增效：夯實(shí)管理責(zé)任，全面實(shí)施推進(jìn)，注重結(jié)果評(píng)價(jià)

夯實(shí)管理責(zé)任?！兑庖姟肥紫让鞔_了預(yù)算績效的管理責(zé)任主體。地方各級(jí)政府和各部門、各單位，成為預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。項(xiàng)目責(zé)任人，對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制。再者，《意見》引入了預(yù)算績效管理外部審查監(jiān)督機(jī)制。人大、審計(jì)外部監(jiān)督機(jī)制、外部監(jiān)督力量的剛性介入，既有利于避免政府“自我監(jiān)督”的“燈下黑”，又為監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建起了完整閉環(huán)。考核也被納入政績考核體系，績效管理考核結(jié)果將作為各級(jí)政府績效和干部政績考核指標(biāo)，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考。無論從考核主體的確認(rèn)，還是到內(nèi)外監(jiān)督體系的構(gòu)建，《意見》中明確的這些內(nèi)容，都體現(xiàn)了中央對預(yù)算績效管理的“鐵手腕”和“鐵決心”。

全面實(shí)施推進(jìn)?！兑庖姟诽岢鲆獜摹叭轿弧⑷^程、全覆蓋”三個(gè)維度推動(dòng)績效管理全面實(shí)施。全方位預(yù)算績效管理格局，提出既要實(shí)施政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算績效管理，又要對政府政策和投資項(xiàng)目實(shí)施績效管理，這充分體現(xiàn)了預(yù)算績效管理的“全覆蓋”。全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理格局中，提出各級(jí)政府和政府部門收支預(yù)算全面納入績效管理，實(shí)行全周期跟蹤問效。動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制的建立，將有力推動(dòng)財(cái)政資源配置效率，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性?？冃Ю砟詈头椒ㄉ疃热谌腩A(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，也將構(gòu)建起事前、事中、事后績效管理的閉環(huán)系統(tǒng)，同時(shí)充分體現(xiàn)到預(yù)算績效管理的全過程。

注重結(jié)果評(píng)價(jià)，財(cái)政資金管理是國家治理能力高低的重要體現(xiàn)。尤其在國際經(jīng)濟(jì)形勢高度復(fù)雜，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長壓力不斷加大的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，每一分財(cái)政資金的取舍與流向都具有重大意義。財(cái)政資金綜合效益最大化，光靠“算”顯然難以實(shí)現(xiàn)。只有為預(yù)算配上合適的“馬轡”，財(cái)政資金才不會(huì)成為“脫韁的野馬”。編織“馬轡”是一項(xiàng)高度科學(xué)系統(tǒng)的工程，必須依托、依靠專門的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)[15]。《意見》關(guān)于“引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)”的表述，為規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

(四)路徑優(yōu)化：閉合績效管理循環(huán)，強(qiáng)化績效信息的使用與績效結(jié)果

通常而言，政府績效管理由部門使命、年度績效計(jì)劃、持續(xù)性績效跟蹤、績效評(píng)估與績效信息的使用五個(gè)部分形成的一個(gè)閉合循環(huán)。閉合的政府績效管理循環(huán)路徑使部門使命、績效目標(biāo)與績效指標(biāo)保持邏輯一致，強(qiáng)化績效結(jié)果的使用意識(shí)，體現(xiàn)了部門使命是政府績效管理的出發(fā)點(diǎn)。由于部門職能與政府政策的抽象性，部門使命需要轉(zhuǎn)化為不同時(shí)間段的績效目標(biāo)，進(jìn)而再轉(zhuǎn)化為可定義、可測量的績效指標(biāo)，三者之間不能松弛。財(cái)是政之基，離開預(yù)算的行政是“無源之水”[16]。全面實(shí)施預(yù)算績效管理、強(qiáng)化預(yù)算績效信息在預(yù)算管理以及政府經(jīng)營過程中的運(yùn)用，更加強(qiáng)調(diào)績效結(jié)果的責(zé)任意識(shí)。如“在預(yù)算管理方面，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的機(jī)制，將本級(jí)部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤”；同時(shí)，《意見》也強(qiáng)化績效結(jié)果的責(zé)任意識(shí)，如“地方各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志對本地區(qū)預(yù)算績效負(fù)責(zé)，部門和單位主要負(fù)責(zé)同志對本部門本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目責(zé)任人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制”[17]。

五、研究結(jié)論與對策建議

美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效與管理第二與第四兩個(gè)階段代表性的實(shí)踐和三次改革經(jīng)驗(yàn)表明：技術(shù)性與政治性相結(jié)合、績效計(jì)量技術(shù)和績效信息的建立與健全是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效的必要條件；改革過程中各方會(huì)策略性的應(yīng)對改革政策而使目標(biāo)出現(xiàn)非預(yù)期結(jié)果。作為指導(dǎo)我國最新實(shí)踐的《意見》整合了政府行政過程與預(yù)算管理過程，強(qiáng)化了績效結(jié)果的使用，突出預(yù)算在整個(gè)政府績效中的基礎(chǔ)地位。結(jié)合美國預(yù)算績效與管理的經(jīng)驗(yàn)、《意見》以及現(xiàn)行預(yù)算實(shí)踐的“四個(gè)強(qiáng)烈反差”[10，18]。由此提出以下對策建議：

(一)整合預(yù)算管理與行政管理、明晰事權(quán)與支出責(zé)任

政府績效是政府提供公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的結(jié)果反映，取決于政府預(yù)算管理與行政管理制度的完善程度。預(yù)算管理制度是行政管理制度的基礎(chǔ)與支柱，事權(quán)是政府行政職能與公共服務(wù)在預(yù)算制度中的同義表述，通常以預(yù)算項(xiàng)目的形式呈現(xiàn)，而支出責(zé)任是履行事權(quán)的預(yù)算支出與管理責(zé)任[18]。

政府預(yù)算管理與行政管理性質(zhì)互異而互嵌且涉及多個(gè)利益主體，這些利益主體目標(biāo)需求與職能相異，這就要求明晰各方職責(zé)，科學(xué)合理地將他們整合到績效管理鏈條各環(huán)節(jié)，使之相互嚙合與促進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)資源配置效率與使用效率的提高。然而，即使在《美國聯(lián)邦政府績效評(píng)價(jià)法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》(2010)實(shí)施多年以后，美國聯(lián)邦政府仍沒有解決國會(huì)、預(yù)算管理辦公室(OMB)以及聯(lián)邦政府各部門之間的職責(zé)關(guān)系，致使預(yù)算績效管理并沒有取得預(yù)期目標(biāo)。根據(jù)美國責(zé)任總署(GAO)2017年的報(bào)告顯示，在2016年22個(gè)聯(lián)邦政府部門預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)中僅有13個(gè)部門遵循了績效管理的相關(guān)法案。同樣在中國，“黨管干部”與“政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)”的制度安排形成了分隔的、兩條并行的績效管理模式，導(dǎo)致了政府績效管理前述的四個(gè)強(qiáng)烈反差。開放預(yù)算編制過程，預(yù)算配置以政府部門職能為基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行與政府目標(biāo)并軌實(shí)施，預(yù)算績效評(píng)價(jià)與部門績效、公務(wù)員行政行為管理同步，意味著政府部門、財(cái)政部門與編委辦在組織使命、職能設(shè)定與預(yù)算配置上要協(xié)調(diào)；財(cái)政部門、審計(jì)部門與監(jiān)察部門以及人事組織部門將預(yù)算績效與部門績效以及個(gè)人績效進(jìn)行分解整合，避免各方之間重疊與缺失。

單一制、五級(jí)行政體制與黨管干部的人事體制使得市縣兩級(jí)政府易形成唯上主義[19]。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中，唯上主義極易將事權(quán)異化為上一級(jí)政府交辦的事務(wù)，改變預(yù)算資金用途，將政府績效管理變?yōu)樯霞?jí)政府對下級(jí)政府的緊箍咒，形成政府低效率。因此，隨著市縣兩級(jí)地方政府在公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事權(quán)逐步擴(kuò)大的同時(shí)，明晰與保障市縣兩級(jí)政府的支出責(zé)任，對提高預(yù)算績效、改善政府整體績效，就顯得格外重要。

(二)預(yù)算管理的民主化、理性化，行政結(jié)構(gòu)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化

沒有民主的績效是巧偽趨利的績效，沒有理性的績效是烏托邦式的績效。全面實(shí)施預(yù)算績效管理以預(yù)算績效為突破口，促進(jìn)政府行政績效，從而形成政府整體績效的提高與改善。因此，預(yù)算管理的民主化、行政結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化是全面實(shí)施預(yù)算績效管理必須正視的問題。

預(yù)算編制過程主要解決從社會(huì)資源中吸取多少預(yù)算資源來滿足哪些公共服務(wù)需求。在這個(gè)過程中，民主化決定著從社會(huì)資源中吸取預(yù)算資源的份額以及公共服務(wù)優(yōu)先秩序的排列。在預(yù)算效率上表現(xiàn)為配置效率。預(yù)算執(zhí)行過程主要解決如何以最少的預(yù)算資源提供更多(或給定數(shù)量)高質(zhì)量的公共服務(wù)?？茖W(xué)化、精細(xì)化與標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)算執(zhí)行管理滿足特定公共服務(wù)需求，直接決定預(yù)算的使用效率。預(yù)算監(jiān)督過程主要解決如何使預(yù)算編制程序性合法以及最小化在預(yù)算執(zhí)行過程中因行政導(dǎo)致的自身的損耗，預(yù)算過程與行政過程得以整合，科學(xué)、合理行政程序與過程的合規(guī)程度決定著行政執(zhí)行效率的高低。

美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理第二階段重視理性而忽視了民主性，沒有得到國會(huì)的支持，導(dǎo)致預(yù)算績效管理沒有取得預(yù)期成果。相反，美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理在第三階段重視民主性而忽視理性，致使預(yù)算績效管理處于近乎停滯狀態(tài)。同樣，在我國以前的績效管理中，四個(gè)強(qiáng)烈反差以及財(cái)政的擠出效應(yīng)、預(yù)算軟約束等等都不無上述原因。

(三)強(qiáng)化部門使命、預(yù)算績效目標(biāo)、績效指標(biāo)及績效計(jì)量之間的相關(guān)性

全面實(shí)施預(yù)算績效管理就是以預(yù)算項(xiàng)目績效為抓手來促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府公共服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。其技術(shù)性的關(guān)鍵在于將部門使命、預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目績效以及績效結(jié)果的確認(rèn)緊密結(jié)合起來，使之具有高度的相關(guān)性[20]。四者之間的高度相關(guān)性能克服預(yù)算軟約束，保障預(yù)算資金的使用與部門使命即部門應(yīng)該履行的職能相一致；使政府部門工作重點(diǎn)由“唯上”的當(dāng)前任務(wù)轉(zhuǎn)變到聚焦于自身使命、持續(xù)性的服務(wù)改進(jìn)，增強(qiáng)預(yù)算的可預(yù)測性。在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效改革的進(jìn)程中，計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)最早將部門的年度或短期計(jì)劃與預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)系起來，而《政府績效評(píng)價(jià)法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》不僅將政府績效評(píng)價(jià)法案(GPRA)的長期部門戰(zhàn)略繼承下來，而且進(jìn)一步將部門中期規(guī)劃(部門優(yōu)先計(jì)劃)整合到預(yù)算績效管理中去，使部門使命與項(xiàng)目目標(biāo)以及績效結(jié)果更具可操作性。

(四)建立與維持可靠、可用的績效信息系統(tǒng)

績效信息是績效管理的基礎(chǔ)。而績效信息的取得又依賴于績效結(jié)果計(jì)量技術(shù)的支撐。美國聯(lián)邦政府1965年實(shí)施的計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)盡管將部門目標(biāo)、預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行整合且為后續(xù)的改革一直所繼承，但在實(shí)施不足五年后最終被放棄，其主要原因是缺乏績效信息系統(tǒng)的有效支撐、缺乏計(jì)量技術(shù)對項(xiàng)目結(jié)果的有效計(jì)量。相似的原因也導(dǎo)致了中國仍在使用“基數(shù)法”編制預(yù)算及“績效管理理論研究熱火朝天而實(shí)踐徘徊不前”的局面。

績效計(jì)量的有效性是全面實(shí)施預(yù)算績效管理首先要解決的技術(shù)性問題，績效計(jì)量要突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績。為此，績效計(jì)量人員應(yīng)立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性[21]。

績效計(jì)量的有效性依賴于績效信息的可得性、可靠性和可用性。美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理在這方面給中國提供了很好的借鑒?！睹绹?lián)邦財(cái)務(wù)誠信法案》(1982)、《首席財(cái)務(wù)官法案》(1990)、《政府管理改進(jìn)法案》(1994)、《聯(lián)邦財(cái)務(wù)管理改進(jìn)法案》(1996)等法案的簽署與實(shí)踐中的不斷改進(jìn)，為《政府績效評(píng)價(jià)法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》實(shí)施打下了基礎(chǔ)。而中國2014年僅發(fā)布了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制試行規(guī)范，正式規(guī)范還沒發(fā)布實(shí)施；2016年財(cái)政部才發(fā)布了部分財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，而政府成本會(huì)計(jì)規(guī)范僅僅列入了《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中的研究項(xiàng)目。

(五)預(yù)算績效結(jié)果由消極使用應(yīng)轉(zhuǎn)變到積極使用

科學(xué)使用預(yù)算績效結(jié)果不僅是指預(yù)算結(jié)果的使用，而且包括使用方法。預(yù)算績效結(jié)果的使用不能僅僅限于預(yù)算系統(tǒng)，要擴(kuò)展到整個(gè)政府系統(tǒng)。使用方法不僅要立足于過去、以控制導(dǎo)向的消極使用為基礎(chǔ)；而且要面向未來、以治理為導(dǎo)向的積極方法使用為主導(dǎo)。在美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理八次改革實(shí)踐中，預(yù)算績效結(jié)果是否科學(xué)使用直接關(guān)系到改革方案的成敗。第一階段的計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)、目標(biāo)管理(MBO)、零基預(yù)算(ZBB)三次改革失敗，從結(jié)果使用方面，原因有兩個(gè)。第一，預(yù)算績效結(jié)果的使用范圍太窄，僅局限于預(yù)算系統(tǒng)本身，沒有將其結(jié)果運(yùn)用于行政管理系統(tǒng)；第二，預(yù)算結(jié)果的使用方法多以合規(guī)性的事后懲戒為主，而不是聚焦于預(yù)算系統(tǒng)的改進(jìn)或政府行政系統(tǒng)的改進(jìn)。相反，《政府績效評(píng)價(jià)法案現(xiàn)代法案(GPRAMA)》吸取了前七次改革的教訓(xùn)，在結(jié)果使用范圍上，將預(yù)算與政府績效管理進(jìn)行整合，在方法上重在績效的持續(xù)改進(jìn)與內(nèi)部學(xué)習(xí)，從而使之持續(xù)時(shí)間最長、改革效果最顯著。根據(jù)美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效管理實(shí)踐，過度“事后的、控制導(dǎo)向與懲戒為主”績效結(jié)果的消極使用會(huì)抑制一線管理者的績效管理創(chuàng)新，可能導(dǎo)致項(xiàng)目管理部門的逆向選擇。因此，在現(xiàn)階段全面實(shí)施預(yù)算績效管理對結(jié)果的使用要以“消極使用為基礎(chǔ)，積極使用為主導(dǎo)”。我國可以從以下方面入手：一是適應(yīng)績效管理理念和建立績效文化，強(qiáng)化部門財(cái)政支出責(zé)任和效率意識(shí)，讓績效理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督整個(gè)過程中，通過預(yù)算績效管理制度的建立和完善，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。二是要重點(diǎn)推進(jìn)支出績效評(píng)價(jià)工作。在有序擴(kuò)大預(yù)算部門項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)范圍的基礎(chǔ)上，以重點(diǎn)支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)為抓手，以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)績效管理工作的重點(diǎn)推進(jìn)，特別是選擇重點(diǎn)部門或者重大支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)工作，能夠更好地促進(jìn)部門或單位履職，有效節(jié)約財(cái)政資金或提高資金使用效率。