高 娟

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

一、引 言

政府績效評價既是引導政府工作方向的“指揮棒”，起著管理控制和干預(yù)的作用，又是衡量政府工作成效的重要工具。在“經(jīng)濟至上”績效評價體系的指導下，政府效率雖然得到極大的提高，各地經(jīng)濟、社會有了長足的發(fā)展，但也導致中國經(jīng)濟發(fā)展乃至社會發(fā)展走上了GDP至上的道路。新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》在第五十七條中新增了第三款，即各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預(yù)算支出情況開展績效評價。這標志著預(yù)算支出績效評價從此納入法制化軌道。隨后，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，要求健全預(yù)算績效管理機制，逐步將績效管理范圍覆蓋到各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。

根據(jù)經(jīng)合組織( OECD) 的統(tǒng)計，20 世紀 90 年代以來，政府績效評價在英國、加拿大、荷蘭、新西蘭、法國和德國等得到了廣泛應(yīng)用。從當前學術(shù)界對績效的研究來看，大致有四種績效概念的界定方式：“第一種以韋氏為代表，強調(diào)績效蘊含的結(jié)果層面的意義；第二種是從過程的角度界定績效；第三種以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織為代表，主要從績效所反映出的能力的角度來認識績效；第四種是通過列舉績效內(nèi)容給出績效的概念。” Vigoda-Gadot(2016)[1]指出，政府治理質(zhì)量取決于管理能力與績效評價的效果，建設(shè)質(zhì)量強國需要其政府具備良好治理能力，較高的治理能力要求不斷改進績效評價系統(tǒng)的效能，發(fā)現(xiàn)推進績效評價的最佳機構(gòu)。政府績效評價的推動較為可靠的方式就是從評價體制上入著手[2-4]。 Pollitt(2018)[5]回顧了40多年來全球范圍內(nèi)政府績效評價的歷程，發(fā)現(xiàn)“由誰來評價”依然是核心且基本的問題，由政府自身推動的績效評價，數(shù)據(jù)的客觀性問題是顯而易見。績效評價與管理依然是現(xiàn)在公共管理的核心問題[6-7]。諸多學者初衷各異的績效評價研究，最終卻指向完善績效評價的體制，或者重塑績效評價的體制。Kearney(2018)[8]提出了“績效之基”的理念，他指出“提升政府績效評價的效果，必須從夯實‘績效之基’出發(fā)，也就是要首先在制度上界定清楚評價應(yīng)該由何種部門、何種機構(gòu)主導，以及在技術(shù)方面如何創(chuàng)新”。Furubo(2017)[9]則指出到底應(yīng)該評價真實(現(xiàn)實)的政府行為結(jié)果，還是應(yīng)該處理權(quán)力控制問題，這需要厘清政府績效評價的體制緣由。楊杰等(2000)[10]認為，對績效概念多維性的考量、績效評價標準的確定、評量指標體系以及多樣性評量指標的整合意義與方法等四個方面的問題，是績效評價的最基本問題。然而，這個說法還是過于寬泛。其實，無論是評價標準的確立還是評價指標體系的確定都首先要回答兩個問題，那就是“由誰來評價”和“要評價什么”。鑒于此，本文擬對改革開放40年以來的中國政府績效評價進行歷史性分析，采用文獻分析、對比分析的方法，分析理論變遷、體制變遷的邏輯，從“評價主體”和“評價內(nèi)容”的演變分析政府績效評價最終目標是什么。

二、中國政府績效評價的內(nèi)涵演變過程

(一)政府績效評價學術(shù)研究現(xiàn)狀

2019年5月8日在中國知網(wǎng)上以“主題”精確檢索的方式，檢索了自1978年以來有關(guān)“政府績效”“政府績效評估”“政府績效評價”與“政府績效評價體系”的文獻數(shù)量。發(fā)現(xiàn)知網(wǎng)上的發(fā)文數(shù)量自2008年開始呈下降趨勢，在2013年和2016年后下降趨勢更為明顯。在2013年時，有關(guān)“政府績效”的文獻尚有763篇，到2015年時減少到了586篇，2013年到2015年減少了177篇。2015年有小幅上升之后，從2016年開始發(fā)文量持續(xù)下降，從2016年的614篇減少到2018年的365篇，減少了249篇。究其原因，可能是中國政府績效評價研究一味引進、模仿國外研究理論與方法，導致缺乏具有中國本土特色的研究理論和研究方法[11-12]。因為中國政府績效評價的實踐自2014年以后，一直在延續(xù)原有做法，研究逐漸達到了飽和狀態(tài)，以致學界關(guān)于政府績效評價的相關(guān)研究出現(xiàn)停滯。

學界相關(guān)研究的減少原因是什么？是政府績效評價的實踐出現(xiàn)了停滯？還是政府績效評價的研究與實踐之間出現(xiàn)了偏差？本文認為是新時代進程中與時俱進的需求變化、是生產(chǎn)關(guān)系需要進一步適應(yīng)生產(chǎn)力，因而需要進一步對政府績效評價注入新源泉、新思路。新時代背景下，政府績效評價并非是對GDP的摒棄，而是建立在“綠色的、高質(zhì)量的GDP”基礎(chǔ)上的民眾獲得感的提升，為進一步推進“人的全面發(fā)展”做相應(yīng)的改革。

(二)中國政府績效評價演變過程

1.評價價值取向的演變過程

新公共管理運動是催生政府績效評價最直接的外部條件，在新公共管理公共部門需要同私人部門具有同樣有效的運轉(zhuǎn)目標導向下，向私人部門借鑒績效評價的方法就勢在必行了。政府績效評價的價值導向也從注重“3E”變?yōu)榱烁幼⒅毓降摹?E”，同時也必須重視在績效評價過程中，更多地發(fā)揮公共選擇的政治職能，公共物品與公共服務(wù)的供給程序體現(xiàn)公共決策、公民監(jiān)督的程序。中國的政府績效評價實踐更是突出了這一演變過程，中國政府績效評價的價值發(fā)展歷程可以歸結(jié)為三個階段：第一階段，政府是組織權(quán)的主體，以機關(guān)效能建設(shè)為主的考評型政府績效評估在這一階段并沒有過多的第三方和公民的參與，完全是政府自身的管理行為。內(nèi)部效率價值是此階段的根本價值追求。第二階段，獨立第三方和委托第三方(主要是以高校為主)成為組織權(quán)的參與主體，以第三方為主要參與方來進行的政府績效評估與管理。第三階段，混合的多元主體成為組織權(quán)的主體，可能的參與方包括獨立身份的咨詢機構(gòu)、智庫、高等院校、社會團體等。在這一過程中，政府完全以公開的態(tài)度對待社會所給予的評價，并根據(jù)評價的結(jié)果來修正績效目標，從而真正形成在整個政府績效評價的流程中政府與公民的良性互動，體現(xiàn)公民本位、政府責任的價值追求。

2.評價主體的演變過程

從評價主體的視角來看，學者們對中國政府績效評價的實踐歷程認知經(jīng)歷了：“上級政府對下級政府的考評”“政府自我評價”和“公眾參與政府績效評價”三個階段[13]。學者們對中國政府績效評價實踐的模式進行了歸納[14-16]，不同模式下具有不同的評價主體價值取向[17]。學者們總結(jié)出已有的政府績效評價模式的固有弊端為：缺乏民眾參與，難以體現(xiàn)民眾主體地位[18-20]。不管是由財政部門、人事部門、本級政府等內(nèi)部機構(gòu)，還是由紀檢部門、組織部門等外部職能機構(gòu)來評價政府績效，都缺乏民眾的參與，難以體現(xiàn)出民眾的評價主體地位?；诠彩芡胸熑涡惺箤徲嫳O(jiān)督權(quán)的審計部門，相對獨立于政府和民眾，利用其專業(yè)能力客觀、公正地對受托人履行受托責任的情況進行評價和監(jiān)督，作為政府績效評價的負責機構(gòu)能夠更好地體現(xiàn)民眾主體地位。另一方面審計部門以財務(wù)數(shù)據(jù)為走向，在監(jiān)督財政資金的使用時，能夠獲取較為真實的績效信息，提高績效評價結(jié)果的準確性與可靠性。

在新時代背景下，政府績效評價也應(yīng)以民眾為主體，以民眾獲得感為目標。民眾同政府之間是權(quán)力擁有與權(quán)力執(zhí)行的關(guān)系，是公共資源的授予與接受的關(guān)系。民眾與政府之間產(chǎn)生了委托代理關(guān)系，政府受民眾委托而管理和經(jīng)營公共資源、行使公共權(quán)力，所以政府應(yīng)該受民眾監(jiān)督、且對民眾負責。

3.評價內(nèi)容的演變過程

從評估內(nèi)容維度來看，中國政府績效管理模式大致可歸納為以崗位責任制和目標管理責任制為主要內(nèi)容的績效評估，以社會服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容的績效評估，以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評估，以效能建設(shè)為主要內(nèi)容的績效評估，以督察驗收重點工作為主要內(nèi)容的績效評估，以提高公民滿意度為主要內(nèi)容的績效評估，以經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展為主要內(nèi)容的績效評估，以地方政府領(lǐng)導班子實績考核為主要內(nèi)容的績效評估，以公共支出績效考評為主要內(nèi)容的績效評估，以地方人大對其選舉和任命的領(lǐng)導干部的評議為主要內(nèi)容的績效評估等 10 種類型[21]。改革開放40年來，學者們從不同的維度對政府績效評價內(nèi)容的總結(jié)[22-24]，凝練出評價內(nèi)容的演化歷程。

本文依據(jù)不同時期的政府績效評價的價值目標，從社會價值向公共價值的轉(zhuǎn)變過程，將政府績效評價內(nèi)容分為五個階段。從“評價主體”和“評價內(nèi)容”兩個方面梳理改革開放40年來政府績效評價的問題變遷的脈絡(luò)發(fā)現(xiàn)：首先，政府績效評價體系理論指導的紛爭以及有效的評價主體的歧義都有待完善。其次，現(xiàn)有的評價主體選取過程存在“短視”傾向，往往造成評價結(jié)果反映不了事實的尷尬局面，定性指標缺乏對政府民眾服務(wù)精確而科學的校準，而定量指標又缺乏對政府民眾服務(wù)的價值取向、倫理維度等本質(zhì)的考量，導致政府績效評價主體轉(zhuǎn)移和價值取向裂變。最后，民眾獲得感觸角持續(xù)延伸，動態(tài)跟蹤評價將成為常態(tài)。基于民眾獲得感的政府績效評價，將使民眾不再繼續(xù)充當“門外漢”的角色，更多地被賦予主動參與和選擇的機會。民眾獲得感的評價強調(diào)主觀和客觀的統(tǒng)一，并且民眾獲得感作為一種導向標準，將其作為考評手段納入政府績效評價的體系與機制中。因此，只有來源于社會、來源于民眾的政府績效評價才能獲得合法性基礎(chǔ)[25]，也只有根植于社會、民生的政府績效評價才是可持續(xù)的，民眾獲得感的提升是政府績效評價的根本動力和最終價值目標。

由于“民眾獲得感的提升”這一公共價值的進一步確認，夯實了政府績效評價的體系建立。無論是理論層面還是實踐層面，政府績效評價的“評價主體”和“評價內(nèi)容”都不再按照原有的模式運行，確立了民眾全過程參與、以提升“民眾獲得感”為根本的評價內(nèi)容，評價內(nèi)容不僅包括經(jīng)濟發(fā)展、效率等任務(wù)型、顯性的指標，而且也包括了民生、幸福、公平、法治等非任務(wù)型、隱性的指標，也不再是單一的評價模式，而是多種評價模式的組合與互補。這種圍繞民眾全程參與的多元主體共評、以民眾獲得感為根本的模式，讓中國政府績效評價有了新內(nèi)涵、新思想，這也意味著政府績效評價進入了全面發(fā)展的新階段，進入了評價的新常態(tài)。

4.評價方法的演變過程

在我國的政府績效評價實踐中，許多的評價只是簡單地根據(jù)個人感覺與判斷進行打分或評級。這種評價主要是憑感覺打主觀印象分，既沒有對目標實現(xiàn)情況的跟蹤監(jiān)測，也沒有對績效變化情況原因的科學分析，反映的只是評價人員的一種主觀的判斷?？茖W性和客觀性是政府績效評價最基本的要求，簡單打分式的評價顯然達不到這一要求。

目前，政府績效評價方法也正在逐漸改變，慢慢對政府政策和項目產(chǎn)生的結(jié)果進行系統(tǒng)性分析，重視實證主義的研究設(shè)計，重視對過程與結(jié)果的監(jiān)測，重視應(yīng)用統(tǒng)計抽樣技術(shù)收集證據(jù)，重視對收集資料進行分析和解釋，以及重視建立可預(yù)測的因果關(guān)系模型。一系列的實證分析技術(shù)的方法，例如觀察法、問卷調(diào)查、實地訪談、專題小組、專家評判、德爾菲法、統(tǒng)計抽樣、成本一效益分析、(準)實驗研究設(shè)計、多元回歸分析、投人產(chǎn)出分析以及系統(tǒng)分析等正在進入政府績效評價過程。

三、價值取向扭曲與政府績效評價的調(diào)整

目前人民群眾對美好生活的需求日益增加，不僅對物質(zhì)文化生活提出了新要求，而且在民主、政治、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增多。以GDP為導向、自上而下的政府績效考核給中國經(jīng)濟帶來高速發(fā)展，同時也導致了包括政府、社會和民眾在內(nèi)的整個社會誠信的缺失，中國社會信任水平從1990年的60.1%下降為2007年的52.3%[26]。民眾獲得感并未隨經(jīng)濟同步發(fā)展，引發(fā)一系列的問題，主要表現(xiàn)為：

(一)民眾獲得感不高

“獲得感”一詞是指獲得某種利益所帶來的滿足感，是建立在“客觀獲得”的基礎(chǔ)上的一種主觀感覺[27]，“獲得感”的提出使人們的利益具有衡量指標的可能性，而“幸福感”在一般情況下是不可衡量的[28-29]。新時代的中國，“獲得感”這種更實質(zhì)的“得到”、更加貼近民生和民意。本文從居民收入分配、社會保障、生存環(huán)境與安全保障、居民消費等民眾獲得感方面與中國經(jīng)濟發(fā)展情況對比的過程中，發(fā)現(xiàn)以下幾個方面的問題：

中國GDP從1987年的1.2萬億逐年上升至2017年的82.1萬億。但是，從一些社會民生指標上看，中國居民的獲得感并沒有隨著經(jīng)濟的增長而提升。從分配公平和社會保障的角度上看，自1994年起，中國的基尼系數(shù)就超過了0.4，這表示中國居民的收入差距達到“較大”程度；另外，在整體趨勢上，中國的基尼系數(shù)同樣呈現(xiàn)出顯著的增長，也就是說，隨著經(jīng)濟的增長，中國居民收入分配反而越是趨向不公平，其收入差距逐漸增大。國際比較顯示，中國、法國、英國三國的貧富差略有下降，德國和美國與轉(zhuǎn)折點相比，有所下降但自2015年以來略有上升(見表1)。

另外，以失業(yè)率為例，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，雖然相對GDP的增速，失業(yè)率的增速相對“平穩(wěn)”，但是也呈現(xiàn)出較為明顯的增長。從絕對數(shù)來看，1987年的失業(yè)率為2.04%，失業(yè)人口數(shù)在0.22億左右，2017年的失業(yè)率為3.9%，失業(yè)人口數(shù)卻達到0.54億，失業(yè)率相對提高1.86個百分點，但失業(yè)人口數(shù)卻增長了近1.5倍。

在生存環(huán)境與安全保障層面，中國過去幾十年經(jīng)濟的發(fā)展是以消耗資源和損害環(huán)境為代價。1985—2015年，全國污水排放量從41.52億噸增加至716.18億噸。截至2016年底，我國二氧化碳排放占全球排放總量的28%左右。其他的生態(tài)挑戰(zhàn)包括水污染和水資源匱乏、土地退化、土壤污染、生物多樣性被破壞、固體垃圾的管理等。環(huán)境污染不僅帶來巨大的經(jīng)濟成本，使人們在環(huán)境治理和健康等方面增大開支，而且會通過影響人們健康的方式損害社會人力資本積累，制約經(jīng)濟長遠發(fā)展。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，中國人均CO2排放量的趨勢線與GDP的趨勢線幾乎一致，污染排放總量超出環(huán)境容量，生態(tài)損害超過了自然再生能力，環(huán)境在為經(jīng)濟讓路。另外，基于人民法院一審案件數(shù)的增長趨勢來看，中國居民生存的安全狀況也不容樂觀。在1987—2017年間，一審案件數(shù)保持年均8.7%的高位增長；以2005年為節(jié)點，在此之前，一審案件的增速在6%左右，而在2005年之后，其增長達到12.2%，翻了一倍，這與GDP的增長狀況恰為反向。

在居民消費層面，從1987—2017年，居民消費價格指數(shù)(CPI)總體呈上升趨勢，年均漲幅在5%左右，尤其是在2000年以后，CPI年均增長率更是高達8%。居民消費價格指數(shù)總體上漲，這表明我國物價水平整體上漲。其弊有三，一是物價上漲使民眾減少對部分消費品和服務(wù)的消費或者是選擇更加便宜的商品和服務(wù)替代，甚至是選擇劣質(zhì)產(chǎn)品，在一定程度上會降低居民的生活質(zhì)量，減少民眾的獲得感。二是物價上漲使得民眾實際可支配收入降低，增大了居民的生活壓力，導致居民為賺取更多的收入，采用增加工作量、改變職業(yè)或外出務(wù)工等方式來彌補物價上漲帶來的實際生活水平下降，從而改變了居民的生活方式與生活狀態(tài)，導致民眾獲得感的減少。三是物價上漲會導致收入差距進一步拉大，收入差距的擴大一定程度上使得民眾的“相對剝奪感”增加，這也不利于民眾獲得感的提升[30]。

以經(jīng)濟發(fā)展和效率為主要價值取向的政府績效評價，在GDP增速、財政收入等快速增加的同時，社會公正、公平、環(huán)境、民眾幸福感、安全感、獲得感并未成比例上升，反而呈現(xiàn)出公平公正、民生與效率之間的價值沖突。首先反映社會公平的居民基尼系數(shù)高于警戒線；其次在唯GDP的績效觀導向下，環(huán)境污染、食品安全、群體性事件等問題與民生發(fā)展的方向背離，嚴重影響了民眾的主觀獲得感。在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展且高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)下，社會組織也不斷的發(fā)展壯大，民眾參與公共事務(wù)的形式也從單一走向多元，民眾參與政府績效評價成為了必然趨勢，且逐步常態(tài)化。

(二)對政府績效評價的影響

政府績效評價對于加強政府責任、提高政府效率、監(jiān)督政府行為、提高政府績效和改善政府形象至關(guān)重要。當前，民眾作為評價主體的參與度低、參與路徑不暢且流于形式。政府績效評價“由誰考核”的問題，以上級黨委政府全權(quán)評定的績效評價模式下，為了獲得更高等級的評價結(jié)果，往往以迎合上級政府的要求和“喜好”而開展績效評價。民眾沒有真正的參與途徑，即使政府行為給民眾獲得感帶來了很大影響，民眾也無從表達訴求。其次，政府績效評價中往往重視顯性指標，忽視隱性指標。政府績效評價把GDP增速作為評價的主要內(nèi)容，忽視了隱性的資源消耗、環(huán)境污染、就業(yè)率以及民眾獲得感等指標，同時也導致了“政治錦標賽”等問題的產(chǎn)生。傳統(tǒng)的由上級政府主導全過程的政府績效評價，無論是在“評價主體”還是在“評價內(nèi)容”方面都暴露出了諸多弊端。

表1 中國、德國、法國、英國和美國的基尼系數(shù)(2004-2016年)

數(shù)據(jù)來源：世界銀行。

四、政府績效評價分析范式的轉(zhuǎn)型

(一)從經(jīng)濟人轉(zhuǎn)向社會人

公共選擇理論以“經(jīng)濟人”假設(shè)作為分析工具，將經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設(shè)移植到政治領(lǐng)域，將經(jīng)濟市場上的交易分析擴展到政治領(lǐng)域，把人們在政治領(lǐng)域的相互作用過程視作“政治上的交易”，認為政治過程的基礎(chǔ)也是交易動機、交易行為，政治的本質(zhì)是利益的交換[31]。在這種理論范式分析下，在政府績效評價的實際操作中，官員以實現(xiàn)自身利益最大化為行為動機，以個人的晉升為激勵手段。這必然會忽視社會公眾的利益訴求，使得官員個人的私利與公共利益對立，最終會損害公共利益?；谖小砝碚摚芄娢行惺构矙?quán)力、管理和經(jīng)營公共資源，政府官員需以公眾利益為核心，以實現(xiàn)社會公眾利益最大化為行為準則。顯然，基于“經(jīng)濟人”假設(shè)分析下的政府及其官員的行為是與委托—代理的原則所沖突的，在政府績效評價也偏離了公眾作為評價主體的軌跡。人們對于社會資源的占有與分配從“占有”向“共享”轉(zhuǎn)變，社會治理理念從“競爭”向“合作”、從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變必然要求基于“經(jīng)濟人”“去道德化”的追逐利己的制度主義，更新為“誠信”“共享”“合作”的以“行動主義”為理論基礎(chǔ)的模式。

(二)從制度主義轉(zhuǎn)向行動主義

工業(yè)社會是建立在“經(jīng)濟人”假設(shè)基礎(chǔ)上的，突出強調(diào)個人自我利益追求和滿足，主張通過刺激與滿足人的自我需要而讓人的行為能夠符合社會控制與經(jīng)濟發(fā)展的目的，結(jié)果只能導致整個社會治理的“制度主義”與“去道德化”狀態(tài)[32]。而在以行動主義為特征的思維范式下，人的行為動機是基于認同和共識而不是個人自我利益的追求，將人的行動置于核心位置，人人都是行動者、參與者。張康之(2016)[33]認為社會的治理進化正在從制度主義向行動主義轉(zhuǎn)變，人類的行為模式從分工-協(xié)作模式向合作行動模式轉(zhuǎn)變，在全球化、后工業(yè)化進程中的社會治理模式將從人的共生共在出發(fā)，形成一種合作型社會治理模式。對于政府績效評價的研究亦是如此，要推翻原有的基于“經(jīng)濟人”假設(shè)的范式預(yù)設(shè)，推行以“行動者”為核心的研究范式。鼓勵更多社會公眾參與到政府績效評價中來，以合作治理的方法，要求更多的民眾參與，要求匯聚更多民眾的力量，通過道德和信任機制讓績效評價體系運轉(zhuǎn)。

(三)從管理轉(zhuǎn)向治理

一般而言，治理意味著多元主體之間的信任、互動與合作。全球治理委員會(CDD)對治理的概念進行了界定，認為“治理”是指“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。從政府績效的來源來看，它是政府內(nèi)部管控與外部主體協(xié)同參與治理的結(jié)果，政府績效產(chǎn)生的外部動力日趨明顯，第三方機構(gòu)的參與和普通社會公眾的參與日益成為地方政府績效治理的重要主體。學術(shù)界對何為政府績效治理尚沒有一個規(guī)范的學理概念。

政府績效治理是指政府以及其他的社會公眾、團體和個人通過規(guī)范的制度和政策實現(xiàn)對于地方政府績效產(chǎn)生過程的充分有效的參與、監(jiān)督、問責和質(zhì)詢等，并借此實現(xiàn)國家和社會公眾的最終利益。它強調(diào)政府之外主體的協(xié)同參與治理過程對于政府績效實現(xiàn)的作用。其基本特征包括：(1)政府績效“生產(chǎn)”和治理主體的多元化，既包括上級政府，又包括本級政府在內(nèi)的地方政府，還包括其他的社會組織、社會團體和社會公眾。(2)地方政府績效的治理手段和工具。作為軟法的法律、制度和政策。(3)地方政府政府績效治理客體：地方政府行為及其績效。(4)社會公眾參與地方政府績效治理的途徑：參與、互動、協(xié)商、問責等。(5)地方政府績效治理的目的在于實現(xiàn)國家利益的同時，也有效地為當?shù)氐纳鐣娞峁﹥?yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，同時實現(xiàn)政府與民眾之間的價值關(guān)系的回歸即真正實現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，堅持全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，從而真正滿足人民群眾對美好生活的向往，社會治理以人民群眾為主體力量。

(四)從體系轉(zhuǎn)向生態(tài)

績效評價系統(tǒng)是政府績效管理的一個管理控制系統(tǒng)，其主要職能是監(jiān)控政府戰(zhàn)略與規(guī)劃的實施，確保政府預(yù)期計劃的實現(xiàn)。當然，績效評價系統(tǒng)由績效測量(監(jiān)測)、績效評價和結(jié)果運用三個部分構(gòu)成，并不妨礙它們可以有各自不同的主體，如績效測量通常由項目或機構(gòu)的管理部門實施；績效評價的主體可以是項目或機構(gòu)內(nèi)部的(如政府內(nèi)部的評價機構(gòu))，也可以是獨立的第三者(如研究機構(gòu)、學術(shù)團體、咨詢公司等)，還可以是社會參與式的；結(jié)果運用的主體則是各種利益相關(guān)者，如政策制定項目者或項目管理者、社區(qū)居民等。所以，如果將政府績效評價視作為一個系統(tǒng)，那么績效評價的主體就應(yīng)該是多元化的主體。這種多元化的主體既包括了評價機構(gòu)，還包括了主要的利益相關(guān)者。

五、結(jié)論與政策啟示

新時代中國政府績效評價中“評價主體”具有多元化的特征，且權(quán)力分配的重心要往下移，民眾作為評價主體的地位的明確，使政府績效評價主體真正多元化，從而在政府績效評價的出發(fā)點上體現(xiàn)了評價的意義，夯實了政府績效評價的公共性和合法性?！霸u價內(nèi)容”導入了以誠信為核心、民眾獲得感為目標，為政府績效評價提供了新坐標，避免了以單純追求GDP為主要特征的政府績效評價的方式，將考評的價值導向從“經(jīng)濟績效”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙悦癖姭@得感”為主，進而能更好地提出政府“為民謀福祉”的工作改革方向與具體策略，把民眾對美好生活的向往作為奮斗目標。

在新時代的背景下，要深層次的理解和創(chuàng)新性的構(gòu)建中國政府績效評價的內(nèi)涵。本文從以下方面對政府績效評價提出政策含義：

(一)評價主體為民眾全過程參與

實現(xiàn)民眾獲得感在政府績效評價中的全過程參與，是促使政府落實其公共責任和實施良好治理的重要方法，也是政府提升行政合法性的重要途徑。質(zhì)量的本質(zhì)內(nèi)涵就是要滿足社會主體的需求，在我國，發(fā)展質(zhì)量則表現(xiàn)在對于民眾美好生活需求的滿足；政府績效評價作為反映一個國家全面質(zhì)量發(fā)展狀況的綜合性評價指標，應(yīng)遵循質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵，將廣大民眾的直接訴求、獲得感納入其中，這樣的結(jié)果才足以體現(xiàn)政府績效評價的價值目標是提升民眾的幸福感、安全感和獲得感，而非單純的經(jīng)濟發(fā)展。廣大民眾各個方面利益訴求與獲得感的不斷提升與超越，既是我國政府績效評價的出發(fā)點，也是根本目標。

民眾參與政府績效評價的各個環(huán)節(jié)是應(yīng)對價值沖突的基礎(chǔ)，只有在政府績效評價的各個環(huán)節(jié)做到民眾參與、信息公開，才可能了解民眾價值訴求，為預(yù)見和解決沖突創(chuàng)造條件。在政府績效評價目標確定的過程中，一開始就將民眾的訴求列入政府的行為目標，那么政府的作為在一定程度上就會考慮民眾的需求。民眾參與政府績效評價的全過程的意義在于：首先，民眾與其他評價主體之間是一種相互合作和競爭的動態(tài)博弈的過程。政府績效是根源于社會偏好與多元價值博弈后的集體性政治表達，民眾參與成為績效評價實施過程中的核心，民眾在政府績效評價中的主體地位得到彰顯。其次，民眾參與能夠使政府更清晰的了解民眾的價值訴求和偏好，成為政府感知公共價值的必要機制。傳統(tǒng)公共行政“政治—行政”二分的運作前提和理性科層制的組織把政府行為和民眾訴求割裂開來，使得績效評價脫離民眾的實際需求、公共部門與民眾爭利以及績效評價唯GDP增速等一系列績效異化現(xiàn)象。再次，民眾全過程參與績效評價有助于形成政府績效評價的治理網(wǎng)絡(luò)，整合社會資源，構(gòu)建多元主體的評價網(wǎng)絡(luò)，通過績效評價的方式促進民眾參與成為控制績效損失的重要機制。最后，在評價主體多元化、民眾基本訴求差異化、治理環(huán)境復(fù)雜化的中國社會情境下，需要民眾全過程參與政府績效評價的模式，讓民眾從源頭上參與，表達自己的需求、參與治理的內(nèi)容設(shè)計、績效考核方案，從自身獲得感出發(fā)對政府績效進行滿意度測評，從而形成表達訴求和有效參與相結(jié)合的良好互動機制。

(二)評價內(nèi)容是民眾獲得感提升和“綠色GDP”相結(jié)合

新時代背景下，為政府績效評價注入以“個體生活+社會福利+社會保障”的民眾獲得感+“綠色GDP”的經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的新元素。衡量一個國家質(zhì)量發(fā)展的最好的方式，是通過經(jīng)濟增長與社會發(fā)展來不斷提升民眾的福祉，最終實現(xiàn)人的發(fā)展。從微觀的個體層面來看，民眾獲得感最直接的體現(xiàn)在對民眾個體生活水平的改善與提高。從宏觀的社會層面來看，民眾獲得感則表現(xiàn)為整體社會福利供給的富裕與便利程度。從可持續(xù)的發(fā)展層面來看，民眾的獲得感最終是要實現(xiàn)民眾的自由可持續(xù)發(fā)展。政府績效評價“以人為本、人的全面發(fā)展”為評價內(nèi)容，評價維度依次遞進，由外而內(nèi)，方能全面系統(tǒng)地反映與測度民眾感知、民眾獲得，真實的體現(xiàn)政府績效評價的質(zhì)量。用民眾獲得感來度量政府績效主要集中體現(xiàn)在：政府對民眾的物質(zhì)生活、精神生活、社會福利、個人發(fā)展、社會發(fā)展等五個領(lǐng)域的服務(wù)程度。首先以民眾獲得感為核心構(gòu)建政府績效體系是保障和改善民生的迫切要求。保障和改善民生是高質(zhì)量發(fā)展背景下政府績效管理的重要目的之一。其次，注入以民眾獲得感為評價內(nèi)容是維護社會公平正義的必然要求。再次，以民眾獲得感為核心構(gòu)建服務(wù)型政府績效體系有助于真正實現(xiàn)政府決策的科學化、民主化，更加符合民眾的訴求和期待。最后，注入以民眾獲得感的評價內(nèi)容能夠夯實政府的合法性基礎(chǔ)。

要多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板，保障全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展。“民眾獲得感、人的全面發(fā)展”已成為新時代評判政府績效的根本標準。因此在新時代高質(zhì)量發(fā)展的背景下，重點考慮以民眾獲得感為導向打造政府績效評價的內(nèi)容與指標體系，就顯得十分必要。新時代背景下“政府績效評價的內(nèi)容”應(yīng)是結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量綜合評價系統(tǒng)，以隱性的“民眾獲得感、安全感、幸福感等”和顯現(xiàn)的“綠色GDP”為目標的主客觀相結(jié)合的政府績效評價體系。一方面政府績效評價能夠全面反映“人的全面發(fā)展”和“經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量”的各個層面的內(nèi)容，讓質(zhì)量的“固有屬性”與“滿足需求”相結(jié)合、相統(tǒng)一。另一方面依據(jù)政府績效評價的內(nèi)容進一步落實并將結(jié)果進行反饋，從而更好地提出政府“為民謀福祉”的工作改革方向和具體策略。

(三)“底線保障+客觀發(fā)展+主觀感知”的多層次、多維度評價視角

評價維度的劃分只是從平面上解決了政府績效評價體系的廣度范圍問題，而對每個維度具體指標的選擇則應(yīng)體現(xiàn)出縱向的層次深度。在評價指標的層次劃分上，考慮從“底線保障+客觀發(fā)展+主觀感知”三個層面來著手。底線保障考量的是每個維度具體領(lǐng)域的“民眾獲得”是否達到基本水平，是否能夠讓民眾有最基本的獲得感；客觀發(fā)展考量的則是在實現(xiàn)基本“獲得”保障的前提下，“獲得”質(zhì)量的高低程度；主觀感知考量的則是基本“獲得”保障以及“獲得”質(zhì)量發(fā)展對于民眾主觀感知的滿意程度；這樣的選擇是按照推動發(fā)展質(zhì)量發(fā)展的動力主體來劃分的?！暗拙€保障”主要考核的是政府這股推動力，在民眾基本生存發(fā)展需要滿足的過程中，政府的準確定位應(yīng)當就是保底線?！翱陀^發(fā)展”主要考核的是市場機制這股動力，市場上的產(chǎn)品與服務(wù)的供給是促使民眾發(fā)展需要不斷得到滿足的保障?！爸饔^感知”則是從民眾的主觀感受視角來看待政府對于“底線保障”以及市場對于“客觀發(fā)展”所起的作用。

(四)構(gòu)建法規(guī)和標準為主的評價體制機制

政府績效評價是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體內(nèi)容包括確定公共政策評價得以進行的標準、收集有關(guān)評價對象的各種信息、運用信息和評價方法對政策價值做出結(jié)論、利用評價結(jié)果提出建議和措施等多方面內(nèi)容。確保政府績效評價在統(tǒng)一的法律制度框架下運行，做到有法可依、有法必依。明確各級政府制定和執(zhí)行經(jīng)濟發(fā)展政策應(yīng)進行績效評價，確立政府績效評價的重要地位；規(guī)范政府績效績效評價主體、客體的權(quán)力與責任。同時，政府績效評價既涉及不同區(qū)域，也會涉及不同政府部門。各個區(qū)域和部門的績效評價標準應(yīng)該有所不同。建議探索運用統(tǒng)一的原則和要求，按照不同績效評價對象設(shè)定不同的績效標準或標桿基準，建立起分類、分級、分階段的績效指標體系，確保能夠根據(jù)自身情況因應(yīng)調(diào)適。

(五)強化績效評價結(jié)果的有效運用

通過政府績效評價，促進政府更好地深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實新發(fā)展理念，引入高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)標準，改進政府管理和服務(wù)流程，不斷修訂和補充發(fā)展政策內(nèi)容，促進評價的規(guī)范化和程序化，形成良性循環(huán)通道，為我國經(jīng)濟管理社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府績效評價是一個問題診斷、績效反饋和組織學習的過程，要避免為評價而評價的錯誤傾向，以前瞻性思維，把握重點，縱深切入，講求績效，形成績效評價結(jié)果反饋利用體系。此外，還要加大績效評價結(jié)果運用力度，形成績效信息收集、風險預(yù)警、問題診斷、成因研判、政策優(yōu)化和績效改進的良性循環(huán)；加強績效評價結(jié)果公開力度，提高公眾認識、參與或監(jiān)督政府政策決策過程能力。此外，政府績效評價旨在持續(xù)性改進績效、提升管理質(zhì)量、增強政府服務(wù)滿意度。加大改革創(chuàng)新的力度，用機制來保證政府各項政策的推進和實施，用制度來確保各項服務(wù)承諾事項的兌現(xiàn)和落實。在這一過程中，可考慮探索建立政府績效評價結(jié)果行政問責制度、政府績效獎懲制度等，充分發(fā)揮績效評價的效果。