章 成

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

北極問題是近年來國際社會所普遍關(guān)注的一大熱點(diǎn)問題，其迅速趨熱的效果在理論研究和實(shí)踐投入層面都有清晰的展現(xiàn)。由此而衍生出的北極治理議題，事實(shí)上正是全球化時代變局投射于北極地區(qū)的博弈結(jié)果。北極治理進(jìn)程的動態(tài)演繹，也是全球治理理念對地區(qū)問題重構(gòu)的典型樣板。在北極治理機(jī)制不斷成形的過程中，體現(xiàn)全球治理原則的一系列觀念借由北極治理的實(shí)踐探索而成為參與北極治理各方所共同維護(hù)的地區(qū)價(jià)值，各種治理機(jī)制的日漸豐富也在推動北極地區(qū)秩序的悄然變遷。而北極治理動態(tài)演進(jìn)的背后則是由各國主導(dǎo)的利益相關(guān)方之間的反復(fù)博弈，這也充分反映出當(dāng)下北極國家與北極國家之間、北極國家與非北極國家之間在北極地區(qū)都處于既有合作需求、又有利益分歧的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)[1]。北極治理的進(jìn)展演化既具有高度的前瞻意義和戰(zhàn)略價(jià)值，而中國對北極治理的參與，也具有明顯的現(xiàn)實(shí)性與合理合法依據(jù)。本文期冀在客觀評估北極戰(zhàn)略形勢的前提下，結(jié)合全球化和全球治理在當(dāng)前發(fā)展的新動向，以及2018年1月《中國的北極政策》白皮書發(fā)布的全新時代背景，一方面更加清晰地梳理中國在北極地區(qū)合法利益的主要層次，另一方面為中國優(yōu)化參與北極治理的具體策略及有效維護(hù)自身的北極利益提供相應(yīng)的思路框架。

一、北極治理的全球化背景及其價(jià)值內(nèi)涵

全球化是一個逐漸發(fā)展的概念，北極治理則反映了北極地區(qū)秩序在全球化背景下的動態(tài)演繹過程。北極治理本身既是全球化價(jià)值在北極地區(qū)問題上的體現(xiàn)，同時也是全球治理價(jià)值一個重要的試驗(yàn)平臺。在全球化的背景視野下，北極治理可以劃分為四個維度的價(jià)值內(nèi)涵：其一是作為經(jīng)全球化重構(gòu)的地區(qū)問題而存在，其二是作為全球化影響下的重要示范樣例而存在，其三是作為治理目的和利益層次不一致的結(jié)合體而存在，其四是作為主要參與國家在治理規(guī)則博弈中的認(rèn)知塑造而存在。

(一)區(qū)域治理：地區(qū)問題在全球化視野下的新重構(gòu)

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，全球化已成為這一變局的最重要時代特征之一。全球化本身是一個彈性很強(qiáng)的動態(tài)性概念，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程在過去50年來的不斷加速以及全球性問題的顯現(xiàn)和增多，正是全球化趨勢得以形成和迅速發(fā)展的根本動因。全球化的沖擊所帶來的結(jié)果是，一方面，在全球聯(lián)系的所有層面，國家間的互動增強(qiáng)，相互關(guān)系的依存依賴度上升，跨國跨境的企業(yè)、人員、技術(shù)、信息流動愈發(fā)頻密，整個世界的發(fā)展演進(jìn)日益具有“地球村”的特征；另一方面，全球化局面的出現(xiàn)及其發(fā)展態(tài)勢的擴(kuò)散，也急速放大了這一時代浪潮背后所蘊(yùn)含的內(nèi)在張力，全球化凸顯了區(qū)域化，趨同化加劇了逐異化，一體化與碎片化的發(fā)展同步，上述特征在事實(shí)上已成為全球化進(jìn)程中極具特色的態(tài)射同構(gòu)。這也清晰地揭示了全球化作為一個整體性的社會歷史變遷過程所獨(dú)有的內(nèi)在矛盾本質(zhì)，后者又集中反映于有關(guān)各方對地區(qū)問題治理規(guī)則的博弈之中。

出現(xiàn)這種局面的根本原因在于，全球化的發(fā)展給地區(qū)問題的走向添加了更多的不確定性和外部性因素，許多原先的域內(nèi)問題越來越具有全球性色彩。如果有關(guān)問題屬于傳統(tǒng)國家安全問題之外的新興領(lǐng)域，如環(huán)境問題等，其參與主體的全球性特征就更顯突出，本文討論的北極治理問題也是如此。域內(nèi)國家在地區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)力和管理措施要受到若干普遍性國際規(guī)范的制約，如《聯(lián)合國海洋法公約》《生物多樣性公約》等，更要與域外國家乃至非國家層次的參與主體共同分享相應(yīng)的地區(qū)治理權(quán)利，區(qū)域治理已逐漸成為踐行全球治理理念的主要試驗(yàn)場域。從區(qū)域治理邁向全球治理的積極意義在于：一方面，作為全球化進(jìn)程所產(chǎn)生的必然結(jié)果，全球治理的實(shí)質(zhì)在于以全球聯(lián)動的視野來看待跨域問題產(chǎn)生、地區(qū)固有藩籬被打破的客觀事實(shí)，并力圖調(diào)動更廣泛的參與力量，在理念和實(shí)踐層面逐步探索人類價(jià)值觀念與共同利益的重構(gòu)進(jìn)路。另一方面，20世紀(jì)下半葉以來，國家權(quán)力的流散和“空心化”帶來不同國際關(guān)系變量在區(qū)域范圍的重新整合，區(qū)域治理日益成為國際關(guān)系中穩(wěn)定區(qū)域合作機(jī)制、推動區(qū)域善治的常態(tài)存在[2]。

實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理目標(biāo)的關(guān)鍵，在于通過有國際約束力的治理規(guī)則，構(gòu)建完整的治理體系，為地區(qū)問題的有效解決提供有效的制度環(huán)境。所以說，在全球化的視野下，全球聯(lián)動一體化真正實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵路徑在于以規(guī)則為基礎(chǔ)的全球化。然而，與全球化在經(jīng)濟(jì)層面的飛速推進(jìn)相比，規(guī)則層面的全球化正在區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中面臨著治理體系改革滯后、包容性不足以及規(guī)則碎片化等諸多挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的地區(qū)制度安排往往不能很好地適應(yīng)全球化時代條件下區(qū)域治理內(nèi)容的新發(fā)展。在全球各地的區(qū)域治理問題中，北極問題受到關(guān)注的時間較晚，這既是北極事務(wù)參與各方在超越傳統(tǒng)地緣政治的基礎(chǔ)上尋求地區(qū)合作治理的有利因素，同時又是以“后發(fā)先至”的方式為國際關(guān)系中的區(qū)域治理樹立示范樣例的寶貴契機(jī)。

(二)影響與示范：全球化進(jìn)程與北極地區(qū)治理的互動關(guān)系

廣泛的全球化變局帶動了安全觀念向低度政治領(lǐng)域的泛化和地區(qū)問題戰(zhàn)略定位的重新調(diào)整，這使北極治理在全球化時代條件下被賦予更為重要的界定話語，是以“全球性”而非“地區(qū)性”的治理概念呈現(xiàn)于世人面前。而北極地區(qū)的戰(zhàn)略地位，也從冷戰(zhàn)時期服務(wù)于美蘇對峙需要的“隔離行為體”，逐步轉(zhuǎn)化為聯(lián)通歐亞美三洲三洋的“黃金大動脈”。參與北極事務(wù)的玩家及其之間的互動模式，也從冷戰(zhàn)時期帶著對抗性意圖的極少數(shù)環(huán)北極沿岸國，演化為有眾多域外國家和非國家行為體在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素驅(qū)動下的“共享式”參與。北極地區(qū)的空間大開發(fā)，也正為傳統(tǒng)國家利益邊界的重新界定提供了最佳的實(shí)踐條件。挪威北極學(xué)者岡希爾德·霍根森指出，“新時代各國共同關(guān)切的地區(qū)問題已可發(fā)生在所謂的跨域地區(qū)，比如北極。這一地區(qū)的權(quán)益爭端并不具備傳統(tǒng)的國家疆界特征和領(lǐng)土屬性”[3]。美國北極問題專家奧萊·陽也認(rèn)為，全球化改變了北極在過去地緣政治中的邊陲地帶定位，使其一躍成為全球治理版圖的中心地區(qū)[4]。上述學(xué)者的論述表明，北極地區(qū)的氣候變化以及全球化背景下的時代驅(qū)動，共同推動了北極問題影響效果的“外溢”，這使該地區(qū)逐步成為全球?qū)哟伟踩珣B(tài)勢中的一個重要因素和全球?qū)哟未髧婷芗粎R的地方[5]。

自2016年來，國際局勢在很大程度上出現(xiàn)了所謂的“逆全球化”的特點(diǎn)，全球化趨勢在最早引領(lǐng)全球化浪潮的西方世界出現(xiàn)了明顯的停滯甚至倒退。過往推動全球化最有力的美國，在外交單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義色彩強(qiáng)烈的特朗普政府上臺后，已在第一時間脫離了TPP協(xié)議談判，之后又相繼宣布退出《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織等國際多邊合作平臺，歐盟則面臨著英國退歐、難民潮和歐盟成員國國內(nèi)極右翼勢力抬頭等諸多治理難題。全球化的勢頭在世界范圍內(nèi)一時受挫。但從長遠(yuǎn)來看，作為世界一體化發(fā)展客觀需要的全球化具有深厚的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動能力，所謂的“逆全球化”并不足以阻止全球化進(jìn)程的深入持續(xù)發(fā)展。而北極問題的區(qū)域治理屬性又是全球化時代特征的最典型反映，各國在北極議題上的治理合作總體上并未受到“逆全球化”的沖擊，不可逆的全球化價(jià)值內(nèi)核已成為北極區(qū)域治理所展現(xiàn)出的鮮明特征之一。因此，在“逆全球化現(xiàn)象”奪人眼球的今天，積極推進(jìn)北極區(qū)域治理的制度化進(jìn)程，對于世界其他地區(qū)的區(qū)域治理議題來說，無疑有著極為積極的正面示范作用。

(三)全球化視閾下的北極治理目的與利益層次

北極治理之所以是一個全球性而非純地區(qū)性的問題，一方面來源于北極問題的綜合性和廣泛影響面，另一方面則需結(jié)合北極區(qū)域治理的制度安排來探尋其背后的治理目的和治理意圖。北極治理的制度實(shí)踐進(jìn)程，證明了北極治理全球化是大勢所趨，逐步向域外國家開放、向更廣泛的多層次參與主體開放，是北極區(qū)域治理必然的發(fā)展方向。但與前文述及的全球化特征類似，現(xiàn)階段的北極治理也是在宣示其全球化價(jià)值維度的同時，明顯地表現(xiàn)出其發(fā)展態(tài)勢的內(nèi)在矛盾性。這種矛盾性的突出反映，就是體現(xiàn)在北極治理參與各方在治理目的和利益層次上的不統(tǒng)一。各方一致認(rèn)可的北極治理目的并不能消解彼此之間的利益分歧，這種價(jià)值觀和利益觀的二元拉鋸也決定了北極治理規(guī)則碎片化的局面仍將持續(xù)，在短期內(nèi)很難進(jìn)入改革現(xiàn)有北極治理架構(gòu)、構(gòu)建統(tǒng)一區(qū)域治理規(guī)則的“深水區(qū)”。

在治理目的上，北極區(qū)域治理的目標(biāo)與全球治理的基本價(jià)值理念保持高度一致。全球治理要求各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進(jìn)行的民主協(xié)商和合作，其核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是健全和發(fā)展一整套維護(hù)全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的全球規(guī)則和制度[6]。北極治理的目標(biāo)和實(shí)施路徑也是如此。在1996年《關(guān)于成立北極理事會的渥太華宣言》中，第1(a)條規(guī)定“各方參與北極治理的目的在于保護(hù)北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、關(guān)注北極原住民權(quán)益、促進(jìn)北極區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展以及推進(jìn)北極治理的國際合作”(1)See Declaration on the Establishment of the Arctic Council in 1996, Art. 1(a).。由于當(dāng)今北極事務(wù)的參與各方在現(xiàn)實(shí)中均已被納入北極理事會的治理架構(gòu)之下，因此可以認(rèn)為，北極治理的上述目的已得到各方的一致認(rèn)同。北極理事會成立至今的20余年實(shí)踐證明，在環(huán)境保護(hù)等低度政治領(lǐng)域，各方的治理目的是趨同的，這也是北極治理能夠達(dá)成國際合作的價(jià)值基礎(chǔ)。廣泛的合作形式是北極治理共同目標(biāo)在各方參與行為中的直觀反映，這不僅包含不同層次的治理合作主體，同樣也涵蓋不同形態(tài)的治理合作內(nèi)容。

然而，在北極治理共同目的的背后，依然存在共同利益與非共同利益的層次劃分，這是不同國家參與治理的基礎(chǔ)性認(rèn)知所在。如前所述，在環(huán)保、科研、經(jīng)濟(jì)和原住民等低度政治領(lǐng)域，各方在北極擁有較大的共同利益，但在涉及政治影響力、軍事安全以及法律權(quán)屬界定等高度政治領(lǐng)域，北極國家和非北極國家的利益追求顯有不同。北極國家堅(jiān)決維護(hù)其在北極治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，并利用《聯(lián)合國海洋法公約》的制度漏洞極力擴(kuò)展自身的外大陸架管轄邊界，非北極國家則期望北極治理體制能夠朝更加平等的方向發(fā)展，同時盡量保留更多面積的北極國際公域。在北極國家和非北極國家內(nèi)部，不同國家之間的利益訴求也有區(qū)別，甚至存在尖銳矛盾。如國力較弱的北歐北極五國在北極理事會內(nèi)部經(jīng)常與美、俄、加三個北極大國的意見相左，美國與加拿大之間的北極海洋邊界糾紛一直存在，加拿大與丹麥之間的北極領(lǐng)土爭端長期未決，俄羅斯與美國為首的西方國家則因國家戰(zhàn)略和意識形態(tài)的對立而在北極議題上齟齬不斷。非北極國家之間盡管存在共同的北極利益，但因國家實(shí)力和地理位置的限制，能實(shí)質(zhì)參與北極治理的也僅限于英、法、德、日、意等老牌西方國家以及中國、印度、巴西等新興發(fā)展中大國。更多的非北極國家對北極事務(wù)既缺乏參與意愿，也缺乏參與能力。而且非北極國家的立場也并非鐵板一塊，在北極航運(yùn)、資源開發(fā)、共同安全等領(lǐng)域，中國與日本、韓國、印度等非北極國家之間也存有一定的利益競爭。

(四)主要國家的觀念認(rèn)知及其在北極治理全球化進(jìn)程中的地位作用

由于北極治理在事實(shí)上是隨著具體國家的參與實(shí)踐而不斷發(fā)展，因此北極治理概念、規(guī)則的形成過程，必然伴隨主要參與國家的利益博弈和認(rèn)知塑造。在北極地區(qū)，大國競逐的不僅僅是軍事層面的硬實(shí)力，同樣也包括理念確定、平臺選擇和制度話語層面的軟實(shí)力。隨著北極理事會治理規(guī)范的“硬法化”特征升級，主要參與國家均致力于外化其北極政策的國內(nèi)法效力，以期在北極全球化的進(jìn)程中占據(jù)更多話語權(quán)。

俄羅斯作為最大的北極國家，在北極地區(qū)國際法的創(chuàng)制和北極治理方面發(fā)揮著重要作用。俄羅斯發(fā)布的多項(xiàng)北極政策文件思路清晰、內(nèi)容立體、分工明確，在政策規(guī)劃上具有極強(qiáng)的戰(zhàn)略前瞻導(dǎo)向，在各項(xiàng)制度建設(shè)上走在北極國家前列。目前俄羅斯的北極政策可以說是已形成“三位一體”的政策體系，即俄北極政策主要有三大落腳點(diǎn)：環(huán)境保護(hù)、國家安全和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，三者共同為俄羅斯在北極的國家利益服務(wù)。從發(fā)展趨勢上看，俄羅斯的北極政策正明顯呈現(xiàn)“向東看”的特點(diǎn)，無論是北極油氣開采涉及的資金和市場渠道、防務(wù)設(shè)施建設(shè)的地理方位還是北極航道和北極旅游業(yè)務(wù)所發(fā)展的客戶對象，都與中日韓三國特別是中國密不可分。這無疑也有助于中國進(jìn)一步加強(qiáng)對北極事務(wù)的參與，同時鞏固并深化中俄在北極事務(wù)上的全面合作。

美國歷屆政府推行的北極政策雖然有相同的戰(zhàn)略目標(biāo)，但在具體實(shí)施方法上，有關(guān)政策工具的選擇、優(yōu)先議題的排序、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段上都會因其戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)的不同而有所調(diào)整和改變。秉持“美國優(yōu)先”思維的特朗普政府在上臺后，對前任奧巴馬政府的北極政策做了較大幅度的修改。奧巴馬政府的北極政策側(cè)重于環(huán)境保護(hù)和多邊合作治理，而現(xiàn)階段的特朗普政府的北極政策更傾向于資源開發(fā)與單邊性政策。就國際層面的北極事務(wù)和北極外交而言，特朗普政府推行的北極政策已使美國從北極議程的引領(lǐng)者變成“搖擺者”，甚至在一些議題上會成為“拖后腿者”。今年5月美國國務(wù)卿蓬佩奧在北極理事會部長級會議上的“攪局”，已經(jīng)影響到北極理事會機(jī)制職能的發(fā)揮。因此在未來中國仍應(yīng)多管齊下，在堅(jiān)持北極多邊外交和國際合作的基礎(chǔ)上，與其他各方共同努力推進(jìn)“一帶一路”倡議在北極地區(qū)的深化適用，積極推進(jìn)中國與北極事務(wù)各方間的互利合作。

由于歷史上的特殊原因，因紐特人原住民組織在加拿大北極事務(wù)管理中的地位十分重要。因此加拿大北極政策的鮮明特色在于寬松的原住民內(nèi)部自治政策與強(qiáng)硬的對外領(lǐng)土權(quán)益主張并舉，以此來維系加拿大國家認(rèn)同中的核心要素。積極強(qiáng)化對西北航道水域的國內(nèi)法管理，為國家海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)提供更好的配套保障也是加拿大北極政策的重要組成部分。這一系列的舉動充分說明，海洋立法和環(huán)保立法是加拿大北極政策的主要著力領(lǐng)域。加拿大通過這兩個領(lǐng)域的立法措施來加強(qiáng)在北極的主權(quán)，并將這一政策實(shí)踐得相當(dāng)成功，已經(jīng)為其維護(hù)北極國家利益贏得了主動權(quán)[7]。中加之間擁有發(fā)展北極合作的巨大潛力，加拿大在維護(hù)和拓展北極權(quán)益方面的有關(guān)舉措，如針對西北航道的內(nèi)水化管控、完善的海洋與環(huán)保立法體系等，也值得中國參考和借鑒。

根據(jù)以上內(nèi)容，可知北極治理的走向在很大程度上會受到主要區(qū)域大國國內(nèi)政策的影響。主要國家的觀念認(rèn)知及其對北極治理事務(wù)的國內(nèi)法規(guī)制，一方面從總體上不利于北極區(qū)域制度的全球化構(gòu)建，另一方面也有可能為北極治理的國際合作提供新的合作空間。在維持北極事務(wù)參與各方相互依存與和平合作的前提下，參考有關(guān)國家的政策內(nèi)容來豐富中國維護(hù)北極利益的手段，仍有必要進(jìn)一步深入研究。

二、中國參與北極治理的法理依據(jù)與北極權(quán)益內(nèi)容的分類界定

北極情勢發(fā)展之于中國的重要性不言而喻，但由于自身及外部環(huán)境的一些客觀限制，中國參與北極治理的全球化進(jìn)程也面臨著一些不利因素(2)這些因素主要表現(xiàn)在中國在地理上是非北極國家，參與北極治理面臨“先天不足”的不利條件；中國在國際身份上作為“崛起中的大國”，參與全球治理的時間較短，設(shè)置國際議程、參與規(guī)則制定的能力較為薄弱，這些都直接或間接對中國提升北極治理話語權(quán)形成制約。參見：邊海：《2017年邊界與海洋研究國際學(xué)術(shù)研討會綜述》，《邊界與海洋研究》2017年第6期，第121頁。。因此中國有必要在2018年《中國北極政策白皮書》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富對于中國北極權(quán)益的主張論述。而這又需要結(jié)合北極治理涉及的不同事務(wù)內(nèi)容，來進(jìn)行一定的功能歸類，依據(jù)相關(guān)治理事務(wù)的分類來分別對應(yīng)闡述中國北極權(quán)益的有關(guān)內(nèi)容，通過多領(lǐng)域、多層面的理據(jù)作用來論證中國參與相關(guān)北極事務(wù)的積極意義，從而更加充分地論證中國參與北極治理所具有的事實(shí)和法理基礎(chǔ)。

(一)中國參與北極治理的法理依據(jù)

中國參與北極治理的法理基礎(chǔ)主要表現(xiàn)為五個不同層次的法律框架：第一是依據(jù)普遍性國際公約對北極治理的參與。例如中國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，可以自由進(jìn)出北極的公海區(qū)域，同時對北極的國際海底區(qū)域享有對應(yīng)的資源開發(fā)權(quán)益。中國可以依據(jù)《生物多樣性公約》的規(guī)定，與相關(guān)國家或國際組織為保護(hù)和持久使用生物多樣性而在北極地區(qū)開展合作，等等。第二是通過不同級別的區(qū)域性制度平臺實(shí)現(xiàn)對北極治理的參與。例如在整個北極區(qū)域的治理層面，中國主要是通過北極理事會的平臺來行使作為觀察員國的所有參與權(quán)利，而對于次區(qū)域級別的治理參與，中國可以借助的區(qū)域性制度安排包括《斯瓦爾巴德條約》《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》等。第三是依據(jù)雙邊層面的北極合作協(xié)定，例如中俄兩國合作開發(fā)的亞馬爾項(xiàng)目已成為“北極圈內(nèi)的能源明珠”，2017年中美也簽署了共同開發(fā)阿拉斯加天然氣的能源合作項(xiàng)目協(xié)定等。第四是依據(jù)可適用于北極地區(qū)的專業(yè)軟法參與具體的北極科研、航運(yùn)事務(wù)。如中國可通過政府間海洋學(xué)委員會、國際北極科學(xué)委員會發(fā)布的技術(shù)準(zhǔn)則來實(shí)現(xiàn)對北極科考科研議題的專業(yè)參與，同時根據(jù)國際海事組織發(fā)布的《極地航行規(guī)則》參與北極航運(yùn)的國際治理。第五是依據(jù)國內(nèi)發(fā)布的相關(guān)政策性文件，這主要是指2018年1月中國發(fā)布的北極政策白皮書。目前，南極立法已列入全國人大常委會的立法規(guī)劃，這也為未來中國北極政策的法律化提供了可預(yù)期的路徑展望。

(二)北極治理分類視角下的中國北極權(quán)益內(nèi)容界定

概而言之，北極治理覆蓋的主要方面以及中國在北極地區(qū)的相關(guān)權(quán)益，可以大致對應(yīng)性地歸納為“經(jīng)濟(jì)型事務(wù)-經(jīng)濟(jì)型權(quán)益”“環(huán)境型事務(wù)-環(huán)境型權(quán)益” “安全型事務(wù)-安全型權(quán)益”“制度型事務(wù)-制度型權(quán)益”等以下四大方面，而每一方面的事務(wù)和權(quán)益又可往下細(xì)分兩個層次的內(nèi)容，具體如表1所示。必須說明的是，這里對北極治理及其所對應(yīng)的中國北極權(quán)益內(nèi)容的分類，是依據(jù)中國在北極治理中發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用以及承擔(dān)全球化角色擔(dān)當(dāng)所作的功能性劃分，而且這種分類僅僅是相對而非是絕對的，不同的北極治理分類及中國北極權(quán)益內(nèi)容之間彼此存在密切的關(guān)聯(lián)。同時，不同類型的“事務(wù)-權(quán)益”也存在不同的層次，與之相對應(yīng)的則是，中國在不同內(nèi)容的北極治理議題上，投入的參與力度也有所區(qū)別。

1.北極的經(jīng)濟(jì)型事務(wù)和中國在北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)型權(quán)益

(1)北極航運(yùn)事務(wù)與中國在北極地區(qū)的航道運(yùn)輸權(quán)益。北極航道的開通是北極氣候變化所帶來的最直接影響之一。隨著北極海冰的融化速度的不斷加快，北極航道開通的重大價(jià)值已廣受世界各國矚目。北極航道主要由三條航道組成，即東北航道、西北航道和穿極航道，目前已正式投入常態(tài)化利用的僅有東北航道，可以在每年夏季為各國船舶提供穩(wěn)定的近三個月通航環(huán)境。與西北航道相比，東北航道連通國家更多、通航條件更好、航線沿岸的基礎(chǔ)設(shè)施相對完善、發(fā)展?jié)摿Ω?，同時對歐洲和遠(yuǎn)東地區(qū)的潛在貿(mào)易影響也更為顯著，因而受到的關(guān)注程度遠(yuǎn)高于西北航道[8]。利用東北航道從上海遠(yuǎn)航到鹿特丹，海運(yùn)航程可以縮短近三分之一[9]。而西北航道需要穿過美國阿拉斯加北部的離岸水域以及海岸地理?xiàng)l件蜿蜒曲折的加拿大北極群島水域，航運(yùn)條件較差，配套設(shè)施不盡完善，穿行水域的冰情也較為復(fù)雜，因而尚未投入常態(tài)化利用。但西北航道的里程較東北航道更短，是東亞前往北大西洋兩岸歐美港口的最短航線，早在新航路開辟時期就有“圣杯”之稱。西北航道的潛在商業(yè)價(jià)值如能得到充分開發(fā)，能夠深化東亞與北美的貿(mào)易互補(bǔ)程度，也可拉近北美與東亞的市場距離[10]。橫穿北冰洋中心區(qū)厚實(shí)海冰的穿極航道的開發(fā)難度極大，其航運(yùn)價(jià)值目前僅停留在紙面討論階段。

北極航道開通的價(jià)值，不僅在于其能大幅縮短北半球主要貿(mào)易港口之間的航運(yùn)距離，有效降低世界主要經(jīng)濟(jì)體之間的貿(mào)易成本，相比于均需穿越海盜活動頻發(fā)水域的傳統(tǒng)航線，安全性也是北極航道無可比擬的一大重要優(yōu)勢。對于處于現(xiàn)今發(fā)展階段的中國而言，北極航道的開通不光具有節(jié)省海運(yùn)航程、降低貿(mào)易成本等商業(yè)利用上的意義，同時也關(guān)乎國家發(fā)展的大戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的順利推進(jìn)(3)對于致力于推進(jìn)“一帶一路”倡議、擴(kuò)大對外貿(mào)易的規(guī)模和質(zhì)量的中國而言，陸上恐怖主義和海上恐怖主義都是“一帶一路”倡議順利實(shí)施的主要安全威脅因素，特別是位于我國當(dāng)前海運(yùn)要道的東南亞海域，正是海上恐怖主義的熱點(diǎn)區(qū)域。參見：李若瀚：《“一帶一路”倡議視野下的恐怖主義威脅與安全應(yīng)對》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2019年第1期，第9頁。。目前中國已深度參與到北極航運(yùn)治理的諸多事務(wù)之中，中國的中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)現(xiàn)已具備以10艘以上規(guī)模的商船在夏季穿越北極東北航道的航運(yùn)實(shí)力。從2015—2017年，中俄北極航運(yùn)合作的框架不斷走向成熟，這為2017年11月“冰上絲綢之路”概念的正式推出創(chuàng)造了良好條件。2019年6月，中俄兩國的雙邊關(guān)系提升為“新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”，兩國元首在聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推動中俄在北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展合作，中國中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)與俄羅斯諾瓦泰克股份公司、現(xiàn)代商船公共股份公司以及絲路基金有限責(zé)任公司共同簽署了《關(guān)于北極海運(yùn)有限責(zé)任公司的協(xié)議》，北極航道作為未來連通歐亞的全球性商業(yè)運(yùn)輸走廊的前景更顯光明。這顯示出在中俄北極關(guān)系全面升級的大背景下，中俄共建“冰上絲綢之路”已成為“一帶一路”倡議的重要組成部分，北極航道已成為加強(qiáng)中國與俄羅斯和歐洲國家戰(zhàn)略合作的重要紐帶。因此中國在北極地區(qū)的航運(yùn)權(quán)益事實(shí)上已是事關(guān)中國發(fā)展大戰(zhàn)略的重要權(quán)益，所以中國必然需要重點(diǎn)關(guān)注北極航道治理機(jī)制的發(fā)展，在北極航行法律秩序大變動的背景下抓住新的發(fā)展機(jī)遇，同時也與其他國家一道，共同致力于推進(jìn)北極航道航行規(guī)則的成熟完善。

表1 北極治理的分類暨中國北極權(quán)益的內(nèi)容及層次

(2)北極資源開發(fā)事務(wù)與中國在北極地區(qū)的資源開發(fā)權(quán)益。隨著北極冰融速度的加快，北極油氣資源的可開發(fā)前景也在不斷上升。有關(guān)調(diào)查顯示，北極地區(qū)擁有9%的世界煤炭資源，潛在的可采石油儲量約2500億桶，天然氣約50-80萬億立方米，約占世界未開發(fā)油氣資源的25%。另外北極地區(qū)還擁有包括金、銀、銅、鉛、錫、金剛石在內(nèi)的儲量豐富的各類礦產(chǎn)資源[11]。對北極豐饒資源潛藏價(jià)值的關(guān)注和爭奪構(gòu)成了當(dāng)前北極諸多爭端的核心內(nèi)容。

北極潛藏資源的巨大開發(fā)前景同樣也給中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了重大的發(fā)展機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化一方面促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放，另一方面也加深了中國經(jīng)濟(jì)與世界的相互依存程度。對于當(dāng)今與全球化趨勢深度融合的中國經(jīng)濟(jì)而言，毫無疑問的是，經(jīng)濟(jì)體量的巨大發(fā)展極大拉抬了中國對海外資源能源的需求性，中國能源供應(yīng)渠道的多元化也有利于中國能源安全的長遠(yuǎn)布局。在此背景下，北極資源能源儲量的戰(zhàn)略地位對中國而言也就顯得愈發(fā)重要，這種趨勢也會隨著北極航道的開通而得到進(jìn)一步的增強(qiáng)。因此，中國在北極自然也擁有相應(yīng)的資源開發(fā)權(quán)益。不過，與中國在北極地區(qū)擁有的航運(yùn)權(quán)益相對比，中國實(shí)現(xiàn)在北極的資源開發(fā)權(quán)益面臨著一系列的限制性因素。這主要是由北極資源開發(fā)的高度敏感性所決定的。而且由于當(dāng)前北極地區(qū)的自然環(huán)境并不適合進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)活動，因此對于中國而言，現(xiàn)階段北極在中國能源供應(yīng)鏈中的地位并非位居前列。所以中國在北極地區(qū)的資源開發(fā)權(quán)益在層次上屬于一般的國家權(quán)益，中國主要是通過與北極國家合作開發(fā)的方式，積極參與相關(guān)的北極資源開發(fā)活動。

2.北極的環(huán)境型事務(wù)和中國在北極地區(qū)的環(huán)境型權(quán)益

(1)北極環(huán)境事務(wù)與中國在北極地區(qū)的環(huán)境權(quán)益。北極作為全球氣候系統(tǒng)的重要組成部分，是全球氣候變化最為敏感的地區(qū)之一，氣候變化致使北極區(qū)域冰蓋融化，地面反照率降低，極端天氣事件頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化[12]。而且全球氣候變暖引起的海冰變化并不僅僅表現(xiàn)于海冰覆蓋率的減小，其自身性質(zhì)也發(fā)生了變化：海冰呈現(xiàn)出由大面積多年冰向低齡冰轉(zhuǎn)變趨勢，北冰洋的多年冰比例從20世紀(jì)80年代的75%降低到2011年的45%，這就導(dǎo)致了北冰洋海冰的加速融化現(xiàn)象不可逆轉(zhuǎn)，最終必然產(chǎn)生北冰洋夏季無冰的現(xiàn)象[13]。北極溫度上升的另一嚴(yán)重后果是北極地區(qū)的冰凍沼澤區(qū)域融化，從而釋放出大量的甲烷[14]。這不僅會使全球變暖形成惡性循環(huán)的“正反饋圈”，還將給北極地區(qū)脆弱的基建設(shè)施帶來了嚴(yán)峻威脅。在俄羅斯的西伯利亞地區(qū)，永凍土的融化一方面已使部分房屋和公共設(shè)施發(fā)生倒塌，另一方面甲烷氣體的大量溢出則令當(dāng)?shù)匕l(fā)生火災(zāi)和爆炸的風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。

北冰洋和整個北極地區(qū)對中國的氣候系統(tǒng)具有顯著和特殊的影響，中國是最易受氣候變化不利影響的國家之一，北極的氣候變化對于中國的環(huán)境安全而言影響重大。北極地區(qū)氣候的持續(xù)變暖現(xiàn)象不僅會影響到我國的自然生態(tài)系統(tǒng)、資源樣貌以及農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)活動和社會生活各個層面，由氣候變暖所導(dǎo)致的格陵蘭冰蓋融化趨勢還會誘發(fā)海平面的上升，對中國的沿海城市、海岸設(shè)施及海岸本身構(gòu)成威脅[15]。是以說，環(huán)境權(quán)益對于中國而言屬于重要的國家權(quán)益，但目前中國對北極環(huán)境治理的參與能力較低，更多的是一種未改變北極地區(qū)現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)的技術(shù)性、輔助性參與。如中國依據(jù)《北極理事會觀察員國手冊》的賦權(quán)，向北極理事會六大工作組中的三個派遣了相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)家，就北極地區(qū)的污染物防治、動植物保育、北極監(jiān)測與評估等事項(xiàng)向北極理事會提交工作報(bào)告，但最終報(bào)告的通過則由北極理事會的八個成員國共同作出[16]。而在北極環(huán)境型事務(wù)特別是環(huán)境治理事務(wù)的制度性參與層面，中國目前的直接作為不多，在推動北極環(huán)境保護(hù)國際立法、參與北極公海環(huán)境保護(hù)國際行動等方面也未擁有實(shí)質(zhì)的發(fā)言權(quán)和話語權(quán)。

(2)北極科考事務(wù)與中國在北極地區(qū)的科考權(quán)益。極地本身就是地球系統(tǒng)的重要組成部分，科考價(jià)值極為突出[17]。在北極氣候快速變化、北極局勢不斷發(fā)展的形勢下，世界各國在北極地區(qū)的科考角逐也在日漸增強(qiáng)。同樣，中國對北極事務(wù)的參與恰恰是以科考為起點(diǎn)，1925年中國加入了《斯瓦爾巴德條約》，該條約為中國在北極地區(qū)進(jìn)行科考科研打開了第一扇窗口；中國對北極治理的關(guān)注和投入也正是基于自身的科考需求，這也構(gòu)成了中國目前在北極的主要活動內(nèi)容。西方國家的有關(guān)學(xué)者和政客往往帶著懷疑與揣測的“高倍放大鏡”來夸大中國參與北極事務(wù)的戰(zhàn)略與資源利益動機(jī)[18]。但恰恰相反，中國在北極地區(qū)的活動表現(xiàn)出比北極周邊國家更加純粹的科研專注度，而且本身就起步較晚，直到1999年才首次組織實(shí)施國家級的北極科學(xué)考察活動[19]。更何況，北極氣候與環(huán)境的變化給中國帶來的影響主要是負(fù)面的，其影響面已然波及到中國境內(nèi)的自然資源樣態(tài)、天氣氣象系統(tǒng)和農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)活動等各個方面。因此中國在北極地區(qū)所享有的環(huán)境型權(quán)益自然也包括科考權(quán)益，對北極環(huán)境問題的關(guān)注正是中國發(fā)展北極科考的主要動因之一。

由此可以看出，北極科考事務(wù)雖然屬于純低度政治領(lǐng)域，但中國在北極地區(qū)的科考權(quán)益恰恰是中國得以參與北極治理事務(wù)的最主要表現(xiàn)形式，因此這一權(quán)益對于中國而言無疑十分重要。與中國在北極環(huán)境事務(wù)上較為一般的參與表現(xiàn)相比，中國在實(shí)際行動中更加重視對北極科考管理事務(wù)的深度參與。中國既參加具有政府間性質(zhì)的北極理事會機(jī)制下的工作組科研活動，同時也積極參與非政府性質(zhì)的國際北極科學(xué)委員會(IASC)、國際冰凍圈科學(xué)協(xié)會(IACS)、極地早期職業(yè)科學(xué)家協(xié)會(APECS)、國際凍土協(xié)會(IPA)以及世界氣候研究項(xiàng)目(WCRP)等機(jī)構(gòu)的北極科考科技工作交流活動。由于中國北極科考實(shí)力的與日俱增，中國科學(xué)家群體可以通過加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)、增加北極領(lǐng)域的科技研究以及增加資金投入等國內(nèi)協(xié)調(diào)的途徑參與北極治理，同時也為中國參與全球北極治理提供了各種支撐[20]。

3.北極的安全型事務(wù)和中國在北極地區(qū)的安全型權(quán)益

(1)北極傳統(tǒng)安全事務(wù)與中國在北極地區(qū)的傳統(tǒng)安全權(quán)益。傳統(tǒng)安全向來是國家所有安全關(guān)切中的重點(diǎn)領(lǐng)域。北極地區(qū)的傳統(tǒng)安全事務(wù)歷來就是現(xiàn)代戰(zhàn)爭背景下各主要軍事強(qiáng)國展開爭奪的一大戰(zhàn)略高地。由于北極地區(qū)的各項(xiàng)秩序演化同時還牽動著各國的諸多利益以及國家安全，作為極為靠近北極的近北極國家，中國對北極地區(qū)的傳統(tǒng)安全事務(wù)存在重大關(guān)切，自然也在北極地區(qū)享有必不可少的傳統(tǒng)安全權(quán)益。因?yàn)閺能娛聡腊踩慕嵌葋砜矗睒O的空域安全和信息安全對于中國來說尤為重要。從彈道導(dǎo)彈攻擊的軍事角度上說，北極的上空不僅僅是北半球彈道導(dǎo)彈借以穿越的最短路徑，遍布浮冰的北極水下也極有利于攜帶海基導(dǎo)彈的潛艇的消聲潛航。因此中國需要更加積極地關(guān)注和維護(hù)自身在北極傳統(tǒng)安全事務(wù)中的合法權(quán)益。不過受限于北極地區(qū)惡劣的自然條件，無論是美國、俄羅斯還是其他國家均無法在北極持續(xù)維持遠(yuǎn)程進(jìn)攻武器的大規(guī)模部署，因此在現(xiàn)實(shí)中，北極方向?qū)τ谥袊陌踩{也是有限的，中國在北極地區(qū)的傳統(tǒng)安全權(quán)益事實(shí)上屬于一般性的國家權(quán)益。

(2)北極非傳統(tǒng)安全事務(wù)與中國在北極地區(qū)的非傳統(tǒng)安全權(quán)益。北極地區(qū)的非傳統(tǒng)安全事務(wù)很大程度上是與北極的環(huán)境型事務(wù)緊密交織的。但北極地區(qū)的非傳統(tǒng)安全事務(wù)并不僅限于環(huán)境層面的內(nèi)容，而是同時囊括包含經(jīng)濟(jì)、文化、科技、健康等方面的一個綜合范疇。在北極地區(qū)，中國所享有的非傳統(tǒng)安全權(quán)益的相關(guān)制度理據(jù)，除卻《北極理事會觀察員國手冊》《斯瓦爾巴德條約》等相關(guān)國際法的規(guī)定外，最重要的依據(jù)之一是2015年7月1日通過的《國家安全法》。該法對中國國家安全進(jìn)行了綜合涵括模式的內(nèi)涵界定，體現(xiàn)了在國際體系中維護(hù)國家安全并對北極地區(qū)非傳統(tǒng)安全事務(wù)進(jìn)行綜合治理的總體設(shè)想。這其中既包括了基于前述的對北極環(huán)境、科考、氣候變化等事項(xiàng)的關(guān)切，也包括了與各北極國家的地方行政區(qū)及其原住民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化交往等意涵。在非傳統(tǒng)安全語境下，現(xiàn)實(shí)中北極地區(qū)發(fā)生恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器流散和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)的可能性很小，而對北極地區(qū)嚴(yán)重自然災(zāi)害和氣候變化的防范，以及對北極原住民居住區(qū)糧食安全、公共衛(wèi)生安全問題的關(guān)注，則是北極理事會一以貫之的重點(diǎn)工作內(nèi)容。因此北極地區(qū)在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生大規(guī)模非傳統(tǒng)安全危機(jī)的可能性較小，中國在北極地區(qū)的非傳統(tǒng)安全權(quán)益也屬于一般性的國家權(quán)益。

4.北極的制度型事務(wù)和中國在北極地區(qū)的制度型權(quán)益

目前在北極地區(qū)發(fā)揮主要作用的治理機(jī)制，是以北極理事會的體制為主導(dǎo)，輔以《聯(lián)合國海洋法公約》的有關(guān)規(guī)則來對主要面積為海洋形態(tài)的北極地區(qū)進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范?！堵?lián)合國海洋法公約》在實(shí)質(zhì)上是為北極國家固化北極理事會制度設(shè)計(jì)的不平等性背書。因此現(xiàn)有的北極區(qū)域治理機(jī)制在整體治理格局層面，實(shí)際上凸顯的是北極治理參與主體在地位上的不平等性、北極治理關(guān)注內(nèi)容在實(shí)踐中的多元化和碎片化、北極治理機(jī)制在運(yùn)作模式上的閉鎖性。

所謂“北極治理參與主體在地位上的不平等性”，就是指參與北極治理的不同主體在體制上即不具有相互平等的地位。具體而言，就是說北極地區(qū)的治理機(jī)制是以北極國家及其主權(quán)政府為核心，以北極國家的原住民社群、地方政府和非政府組織為輔翼，以非北極國家為外圍補(bǔ)充(4)Arctic Council. Observer Manual for Subsidiary Bodies, adopted by the Arctic Council at the 8th Arctic Council Ministerial Meeting, on May 15,2013, Art.7.8, P.10.；所謂“北極治理關(guān)注內(nèi)容在實(shí)踐中的多元化和碎片化”，就是指當(dāng)前北極治理機(jī)制的工作面不斷外擴(kuò)，所關(guān)注的內(nèi)容近乎無所不包，但現(xiàn)有的北極治理體制對多元化工作內(nèi)容的治理狀態(tài)和治理效果實(shí)際上大多流于表面，因而事實(shí)上是碎片化的。各類相關(guān)北極條約在執(zhí)行或?qū)嵤r都無法獲得有力的保障；所謂“北極治理機(jī)制在運(yùn)作模式上的閉鎖性”，就是指北極國家利用北極理事會在北極治理問題上的平臺主導(dǎo)功能，逐步強(qiáng)化北極理事會體制在制度設(shè)計(jì)上的不平等性，力圖將北極理事會體制固化為一個封閉的小圈子。即使是2007年俄羅斯導(dǎo)演的“北冰洋底插旗事件”嚴(yán)重激化了北極國家之間的北極外大陸架主張爭議，在2008年的北極理事會部長級會議通過的《伊盧利薩特宣言》中，北極國家依然一致強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持維護(hù)《聯(lián)合國海洋法公約》在北極適用的有效性，反對參照《南極條約》的模式在北極推行任何可能的北極條約版本”(5)The Arctic Ocean Conference. The Ilulissat Declaration, in Ilulissat, Greeland, on May 27-29, 2008. Available at https://www.arctic-report.net/product/859/?lang=。這反映出力避北極問題“南極化”甚至“國際化”是北極國家的共同需要，北極區(qū)域的“門羅主義”要大于北極國家彼此之間的利益沖突。

由此可見，目前北極地區(qū)的法制化發(fā)展趨勢與國際法治發(fā)展的普遍趨勢是相逆的，各北極國家是利用其在北極地區(qū)所擁有的地緣優(yōu)勢，自行擴(kuò)大國內(nèi)法的適用范圍，并通過閉鎖性的北極區(qū)域國際機(jī)制將其國內(nèi)法外化為適用于整個北極區(qū)域的國際法，而不是各國根據(jù)國際法的普遍規(guī)則來調(diào)整其國內(nèi)法的通行做法。因此現(xiàn)有北極區(qū)域國際機(jī)制在本質(zhì)上并不完全有利于中國等非北極國家對北極治理的參與，在實(shí)踐中極有改進(jìn)的必要。這也是中國在北極區(qū)域國際機(jī)制中所擁有的必要制度供給權(quán)益之要義所在。是以制度型權(quán)益內(nèi)容的探索與實(shí)踐，實(shí)際上是關(guān)系到中國北極權(quán)益在未來的可能拓展，理應(yīng)屬于中國重要國家權(quán)益的組成部分。

三、中國在北極治理中的角色定位與參與策略

中國參與北極治理既有充足的合法性依據(jù)，也有必要的合理性來源。中國在北極所擁有的豐富權(quán)益內(nèi)容既是北極治理制度安排的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，同樣也對未來中國在北極的角色定位和行動能力提出了更高的期待。因此，在梳理總結(jié)北極治理全球化脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升中國在其中的參與水平可謂是正逢其時。相關(guān)的具體路徑，需要從宏觀層面的角色定位到微觀層面的策略選擇上雙管齊下，最終為中國在北極治理中的地位提升，以及北極治理制度化建設(shè)方向的良性發(fā)展，打下更為堅(jiān)實(shí)的能力基礎(chǔ)。

(一)中國在北極治理中的角色定位

中國在北極治理中的角色定位，需要堅(jiān)持政治角色和法律角色的有機(jī)統(tǒng)一。政治角色上，中國具有負(fù)責(zé)任大國、近北極國家、北極重要利益攸關(guān)方等多重身份；法律角色上，中國的北極權(quán)利及其行使路徑均體現(xiàn)在現(xiàn)有的國際法和區(qū)域治理框架之下，同時又基于《聯(lián)合國憲章》所賦予的安理會常任理事國身份而對北極地區(qū)的和平與安全負(fù)有特殊的責(zé)任。政治角色和法律角色是中國參與北極治理不可或缺的一體兩面，政治角色要求中國在北極地區(qū)治理進(jìn)程中始終高舉國際道義的旗幟，始終堅(jiān)持作為負(fù)責(zé)任大國對北極治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)[21]；法律角色要求中國在具體領(lǐng)域的執(zhí)行層面上深度參與北極治理的制度構(gòu)建，在北極外交層面加強(qiáng)問題應(yīng)對的專業(yè)性，在掌握國際法發(fā)展趨勢的前提下，采取有效的應(yīng)對策略和措施來保障中國在北極治理發(fā)展進(jìn)程中的機(jī)制參與利益，以法律手段來有效保護(hù)中國在北極地區(qū)日益擴(kuò)展的國家利益，有效提升中國在北極治理中的制度性話語權(quán)。

具體而言，中國在北極治理中具有負(fù)責(zé)任大國和北極重要利益攸關(guān)方的雙重政治身份。這一角色定位充分說明，無論是基于中國的國際政治地位還是基于中國與北極的地理聯(lián)系，中國都是北極治理不可或缺的重要參與方。堅(jiān)持在北極治理中發(fā)揮政治角色的作用，就要求中國堅(jiān)持從宏觀的層次把握北極地區(qū)的發(fā)展大局，在整體上堅(jiān)決維護(hù)國際社會和廣大非北極國家在北極地區(qū)的共同利益，不因具體的事務(wù)性合作而采取與北極國家完全一致的立場。堅(jiān)持在北極治理中發(fā)揮政治角色的另一大作用在于從合理性的角度對外闡釋中國參與北極事務(wù)的依據(jù)，最終目標(biāo)在于消解北極國家對于中國參與北極事務(wù)的疑慮，力求在北極治理參與各方之間實(shí)現(xiàn)彼此北極關(guān)系的互利合作，進(jìn)而共同推動國與國、人與自然在北極區(qū)域內(nèi)的和諧共贏。

中國在北極治理中的法律角色定位要求中國作為北極治理進(jìn)程的建設(shè)性參與方，一方面適應(yīng)北極治理的制度匹配現(xiàn)狀，在現(xiàn)有的規(guī)則框架之下拓展中國與北極事務(wù)之間的制度連接，進(jìn)而豐富和拓展中國北極權(quán)益的具體內(nèi)容，不斷深化與北極事務(wù)其他參與方之間的交往與合作。設(shè)立北極事務(wù)大使，加強(qiáng)對北極200海里以外大陸架外部界限劃界申請案的關(guān)注和反應(yīng)力度，都是這一要求的具體體現(xiàn)[22]。另一方面，中國在北極治理中的法律角色定位也要求中國對北極治理的制度參與不能僅僅局限于微觀層面。作為北極治理體系的改革者，中國需要在頂層設(shè)計(jì)層面擇機(jī)提出更為完善和更加包容的北極治理方案，推進(jìn)北極治理的制度化建設(shè)進(jìn)程，擴(kuò)大全球及區(qū)域范圍不同層次主體對北極共同治理的廣泛參與程度，同時維系北極治理體系的多元平衡[23]。

(二)中國在北極治理中的參與策略

結(jié)合中國北極政策白皮書第四部分的內(nèi)容，和平與合作是中國參與北極治理的基本方式。中國北極政策的目標(biāo)在于堅(jiān)持“尊重、合作、共贏和可持續(xù)”的參與理念，推動北極區(qū)域治理機(jī)制的開放性、包容性建構(gòu)[24]。這也是中國北極外交政策選擇所必然包含的價(jià)值內(nèi)涵。以中國北極政策的基本立場為基點(diǎn)，上述價(jià)值層面的理念追求如與本文第二部分的四大類“事務(wù)-權(quán)益”相關(guān)聯(lián)，則要求中國在實(shí)踐層面對應(yīng)采取如下的參與策略：

首先，在北極的經(jīng)濟(jì)型“事務(wù)-權(quán)益”方面，目前中國對北極的航運(yùn)與資源開發(fā)事務(wù)都進(jìn)行了非常積極的參與，但需要考慮到兩者在參與策略上的區(qū)別，航運(yùn)權(quán)益對于中國而言更具有戰(zhàn)略性和重要性，而資源開發(fā)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)需要北極國家的諒解與合作。北極問題在近年來的迅速趨熱很大程度上是源自經(jīng)濟(jì)層面的驅(qū)動，北極航運(yùn)和資源開發(fā)事務(wù)的治理進(jìn)展也與中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求直接相關(guān)，因此中國無疑需要從資本、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)布局的角度加大對涉北極航運(yùn)和資源開發(fā)企業(yè)的扶持力度，拓展中國企業(yè)在北極經(jīng)濟(jì)型事務(wù)中的參與廣度和深度，提升與之相應(yīng)的參與質(zhì)量。但具體到對外合作層面，航運(yùn)事務(wù)的敏感性較低，在北極治理中已有較為完善的規(guī)則制度加以規(guī)范，因此在北極航運(yùn)方面無論是拓展業(yè)務(wù)范圍還是推進(jìn)對外合作都較為容易。我國航運(yùn)企業(yè)可以借助距離北極航線較近的優(yōu)勢,增加倉儲、流通加工等業(yè)務(wù)活動,使原來傳統(tǒng)的運(yùn)輸向現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)化,實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈的延伸[25]。政府部門也應(yīng)充分考慮北方港口靠近北極的區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Γ谘睾８劭诓季址矫嬖缱饕?guī)劃。同時結(jié)合北方港口的發(fā)展歷史和基礎(chǔ)條件進(jìn)行分貨類、分層次、分規(guī)模的布局，以構(gòu)建適合北極通航的港口運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)北方港口在北極航線上的競爭力，吸引更多國內(nèi)外船運(yùn)公司的掛靠[26]。而北極資源開發(fā)事務(wù)的敏感度較高，北極國家之間也存在一定的北極海底資源歸屬糾紛。因此在北極資源開發(fā)議題上，中國宜重點(diǎn)尋求與北極國家之間的合作開發(fā)，以互利共贏為紐帶筑牢與北極國家的合作基礎(chǔ)，避免對方國內(nèi)的民意反彈。對此，亞馬爾項(xiàng)目已為中國與北極國家的資源開發(fā)合作提供了良好示范。俄羅斯擁有豐富的油氣儲備，但其迄今為止的能源開發(fā)主要集中在陸地的油氣田。俄屬北極地區(qū)的石油天然氣卻主要分布在大陸架地區(qū)，單憑俄羅斯自身的積累恐難打出高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的油氣田[27]。中國則在海洋油氣勘探和開采方面擁有更為先進(jìn)的技術(shù)，這正是中國與俄羅斯等北極國家合作開發(fā)北極資源的主要合作空間。此外，參與北極資源開發(fā)的國內(nèi)企業(yè)還需熟悉北極國家的國內(nèi)法規(guī)政策，在資源開發(fā)區(qū)塊的選定方面避免介入北極國家間的爭議地區(qū)。

其次，在北極的環(huán)境型“事務(wù)-權(quán)益”方面，無論是環(huán)保事務(wù)還是科考議題，都是中國提升北極治理參與能力的最有效抓手。中國目前已參與到北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)的國際事務(wù)之中，這包括派遣專家參加北極理事會的下設(shè)工作組、在聯(lián)合國的專業(yè)事務(wù)會議中關(guān)注北極議題以及積極與北極國家發(fā)展環(huán)保方面的雙邊合作。但從中國對北極環(huán)境型事務(wù)的參與現(xiàn)狀來看，中國在北極環(huán)境治理和科考管理事務(wù)上的參與能力并不均衡，這一點(diǎn)已如前文所述，與中國對北極科考活動的深度參與現(xiàn)狀相比，中國對北極環(huán)?；顒拥膮⑴c較少，對北極環(huán)境治理議題的參與水平有待進(jìn)一步提升。根據(jù)《中國的北極政策白皮書》第四部分的表述，探索和認(rèn)知北極、堅(jiān)持北極科考自由以及開展多種形式北極科考國際合作，也是當(dāng)前中國參與北極治理的最關(guān)注方向和重點(diǎn)領(lǐng)域。但中國也需考慮自身北極環(huán)境權(quán)益在未來的進(jìn)一步拓展，對此，提升中國在北極環(huán)境治理事務(wù)上的參與能力就顯得極為必要，實(shí)質(zhì)參與北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)行動與制度改革協(xié)商將有利于增強(qiáng)中國在北極環(huán)境型事務(wù)中的能見度，拓展中國在相關(guān)領(lǐng)域的制度性話語權(quán)。從今后的發(fā)展來看，氣候變化對北極的影響領(lǐng)域也是中國最有希望參與、且必將發(fā)揮巨大影響力的領(lǐng)域，這一領(lǐng)域同時也是中國擴(kuò)大目前對北極國際事務(wù)(包括法律議程)參與權(quán)的重要手段[28]。因此中國有必要繼續(xù)改進(jìn)自身在北極環(huán)境治理中的參與現(xiàn)狀，由于北極理事會的體制限制，中國當(dāng)前對北極環(huán)境治理的參與僅屬于觀察員國性質(zhì)的一般參與，中國需要借助聯(lián)合國等更具普遍意義的國際平臺來提升自身在北極環(huán)境治理議題中的參與能力，尤其是《生物多樣性公約》第十五次締約方大會將于2020年在昆明召開，中國需要利用好主場外交的優(yōu)勢，為推動北極環(huán)境治理在更廣泛意義上的國際合作貢獻(xiàn)相應(yīng)的中國方案和中國智慧。

再次，在北極的安全型“事務(wù)-權(quán)益”方面，北極地區(qū)的安全事務(wù)已經(jīng)納入中國的《國家安全法》，這也是中國諸多北極權(quán)益之中擁有最明確國內(nèi)法保障的一項(xiàng)，不過中國對北極安全事務(wù)的現(xiàn)實(shí)參與投入較少。事實(shí)上，《國家安全法》也是中國第一部明確將北極事務(wù)納入調(diào)整范圍的國內(nèi)法律，因此相關(guān)規(guī)定既是探索性的，也是較為寬泛的。從《國家安全法》第32條的內(nèi)容表述上看，中國維護(hù)北極安全利益的途徑是通過和平與合作的方式，增強(qiáng)在北極“安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力”(6)《中華人民共和國國家安全法》第32條，2015年7月1日。。這主要是一種對中國在北極的安全權(quán)益的宣示性表述，并不代表中國事實(shí)上已經(jīng)擁有獨(dú)立維護(hù)上述權(quán)益宣示的能力匹配。中國對北極安全事務(wù)的投入是有限的，重點(diǎn)在于維持北極局勢的和平，促進(jìn)北極安全領(lǐng)域的國際合作。從總體來說，北極方向并不構(gòu)成對中國國家安全的直接威脅，因此中國對北極安全事務(wù)的有限投入和一般參與也是合理的。中國出于國防安全的需要，需要對北極上空及水下的?？占疤瘴淦鞯膭酉虮３指叨汝P(guān)注。提升海軍進(jìn)出北極的能力，以及通過與俄羅斯等關(guān)系友好的北極國家共同舉行聯(lián)合軍演等形式來檢驗(yàn)自身軍力在北極的遠(yuǎn)程投送力，或可作為提升中國在北極傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域參與能力的主要路徑選擇。正如前文所述，北極地區(qū)目前也不存在嚴(yán)重威脅中國和國際社會共同利益的非傳統(tǒng)安全危機(jī)，依托現(xiàn)有的北極理事會體制已能較好地管控北極地區(qū)可能存在的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。因此中國對于北極地區(qū)的安全事務(wù)僅需維持一般參與、有限參與的形式，主要通過與俄羅斯和北歐國家在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域展開合作，在非傳統(tǒng)安全議題上則需致力于依靠北極理事會的議事架構(gòu)，在具體策略上，可以積極開展與作為北極理事會“永久參與方”的原住民非政府組織在經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)保和人文教育等領(lǐng)域的溝通與交流，積極建立相互間的建設(shè)性合作關(guān)系。

最后，在北極的制度型“事務(wù)-權(quán)益”方面，中國利用北極治理的現(xiàn)有機(jī)制的參與活動較多，但由于北極理事會業(yè)已固化的不平等體制限制，中國借助現(xiàn)有的區(qū)域治理制度平臺來拓展對北極事務(wù)的參與面的上升空間已然不大，而中國主動向北極地區(qū)提供新的公共產(chǎn)品的有關(guān)活動做得不多，在制度供給方面依然有較大的提升空間。因此中國需要從國內(nèi)、國際和外交三條線增強(qiáng)自身在北極治理中的制度話語權(quán)。在國內(nèi)層面，參與北極事務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃和立法支撐仍需統(tǒng)一，從戰(zhàn)略的高度籌劃中國參與北極事務(wù)的能力建設(shè)，以立法的形式明確國內(nèi)各種類型主體參與北極治理的內(nèi)容、路徑與權(quán)利義務(wù)，推動國內(nèi)北極政策的體系化；在國際層面，鑒于北極治理“條塊化”和“碎片化”的狀態(tài)的持續(xù)存在，中國應(yīng)當(dāng)在參與北極治理的進(jìn)程中立足于個案基礎(chǔ)上就某一領(lǐng)域甚或某一問題“發(fā)現(xiàn)”自己新的國際身份，然后通過實(shí)質(zhì)性存在來強(qiáng)化這種身份[29]；在外交層面，中國應(yīng)當(dāng)積極開展雙邊層面的“北極外交”，尤其要重視與北極地區(qū)小國之間的外交活動[30]。例如北極北歐五國一直是中國參與北極事務(wù)的主要支持者，在金磚國家機(jī)制下進(jìn)行北極合作也是可以考慮的合作形式[31]。但中國的北極外交理應(yīng)拒絕“一對多”外交方式，即中國一個國家面對整個北極理事會和所有的北極國家，而是堅(jiān)定采取“一對一”的外交談判方式，逐一與每個北極國家打交道[32]。

四、余論

在全球化的條件下，各國經(jīng)濟(jì)、政治、安全等領(lǐng)域的利益日趨交叉滲透，各種形式的雙邊或多邊國際合作于是逐步成為各國維護(hù)和拓展國家利益的重要途徑。近年來，各種類型的機(jī)制化、制度化國際經(jīng)濟(jì)、政治和安全合作在全球范圍內(nèi)展開，并推進(jìn)了各地區(qū)的區(qū)域一體化和合作制度化進(jìn)程。究其動因，正是相關(guān)國家為維護(hù)和拓展其自身或共同及交叉利益的需要。而且隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，國家社會全球化趨勢的加強(qiáng)，民族國家的圍城意識正在走向終結(jié)，民族國家利益從國內(nèi)走向國際，在當(dāng)代，國家利益的拓展也已成為國家社會的普遍現(xiàn)象。更何況，一國，特別是大國的國家利益邊疆遠(yuǎn)遠(yuǎn)逾越出其國家領(lǐng)土的固有界限，也正是全球化時代到來的另一面影響。正是在此情勢下，北極地區(qū)也不例外地卷入了全球化秩序變革的時代背景。在全球化的視閾下，北極治理議題的產(chǎn)生本身即脫胎于全球化對北極地區(qū)問題的重構(gòu)，北極區(qū)域治理的進(jìn)程一方面深受全球化價(jià)值理念的影響，一方面又可為全球化在世界各地的實(shí)踐提供正面詮解和樣本示范。盡管北極治理的發(fā)展進(jìn)程必然伴隨著不同參與國家的認(rèn)知塑造和利益博弈，但中國對此進(jìn)程的參與仍然可以為全球化時代的北極治理貢獻(xiàn)更有包容性的中國方案。中國需要在動態(tài)變遷的北極治理演進(jìn)過程中不斷豐富自身所享有的北極權(quán)益內(nèi)容，在角色定位和參與策略上完成從宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)到具體工作層面的實(shí)際對接。在維護(hù)中國北極權(quán)益的基礎(chǔ)上同時考慮北極治理在全球化背景下的發(fā)展遠(yuǎn)景，從而以實(shí)際行動推進(jìn)北極地區(qū)的人類命運(yùn)共同體建設(shè)。