郝英君，壽奇晗

(浙江省交通運輸科學研究院 交通發(fā)展研究中心，杭州 311305)

0 引 言

信用是工程建設(shè)質(zhì)量與安全的基礎(chǔ)，是管理部門轉(zhuǎn)變管理手段的抓手，也是行業(yè)健康發(fā)展的基石?，F(xiàn)階段交通運輸行業(yè)信用管理體系的建設(shè)已取得了一定的成效，但現(xiàn)有信用評價對工程建設(shè)質(zhì)量和安全生產(chǎn)重視程度仍有待提高。在當前公路水運工程建設(shè)規(guī)模持續(xù)高漲，質(zhì)量安全事故頻發(fā)，質(zhì)量安全形勢較為嚴峻的情況下，建立一套以工程質(zhì)量安全為核心的信用管理制度，對進一步補充和完善現(xiàn)行交通運輸行業(yè)信用管理體系，提升交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量安全管理水平具有重要意義。

1 國內(nèi)外信用管理概況

1.1 國外信用體系概況

在金融、法制、道德和輿論等領(lǐng)域建設(shè)的不懈努力下，發(fā)達國家社會誠信體系建設(shè)和管理已處于良性循環(huán)，各類信用管理主要是以經(jīng)濟交易和金融活動為抓手，用以提前防范社會信用過度投放、金融信用交易等風險[1]。鑒于歷史、社會等制度形成背景不同，目前社會管理信用體系主要呈現(xiàn)以美、德、日等國為代表的三種模式，即：市場主導的美國模式、政府主導的歐洲模式和市場與政府巧妙結(jié)合的日本模式。

美國的信用體系是市場的產(chǎn)物，信用管理是通過第三方的服務(wù)機構(gòu)大范圍采信，從市場需求角度將獲得的信用信息進行處理，以信用報告、信用評級、信用評分等一系列信息產(chǎn)品的形式投放市場，為相應(yīng)的部門和機構(gòu)提供咨詢服務(wù)[2]。

德國的信用體系模式與美國截然不同，主要是由中央銀行負責運行管理的公共信用調(diào)查機構(gòu)，采用強制方式將被監(jiān)管的金融機構(gòu)納入管理系統(tǒng)，向其提供所需的企業(yè)和個人借貸信用相關(guān)的信息。這是一種政府主導的管理模式，主要用以實現(xiàn)央行的監(jiān)督與管理等服務(wù)，并提供發(fā)放信貸的信息[3]。

日本的信用體系模式是行業(yè)協(xié)會的會員制與市場化的結(jié)合。個人征信以行業(yè)協(xié)會為主，旨在通過建立專門的信用信息互換平臺，為協(xié)會的會員提供所需的信用信息。同時，為實現(xiàn)不同協(xié)會之間的信息共享，還建設(shè)了跨行業(yè)的信用信息共享網(wǎng)絡(luò)。而企業(yè)征信則采取市場模式，私營征信機構(gòu)自主經(jīng)營、市場化運作。

廣泛、真實和有效地采信，并將獲取的信用信息建庫存儲，是構(gòu)建社會信用管理體系的關(guān)鍵步驟。不論是企業(yè)還是個人征信領(lǐng)域，發(fā)達國家都致力于信用數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，最大限度地實現(xiàn)企業(yè)和個人信用檔案全覆蓋。

1.2 國內(nèi)信用體系概況

目前我國的社會信用體系建設(shè)呈現(xiàn)出雙線推動的格局。一條是政府推動，由國家發(fā)改委、人民銀行牽頭推動，其中由人民銀行建設(shè)了金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，用以對金融風險進行防范，促進金融業(yè)長期、健康、平穩(wěn)地發(fā)展；由國家發(fā)改委建立國家信用信息共享交換平臺，實現(xiàn)政府部門間信息交換共享。另一條是市場推動，即發(fā)展第三方的社會征信機構(gòu)。依靠專業(yè)的征信機構(gòu)對企業(yè)和個人的信用信息進行采信匯總、處理加工后，提供給信息的使用者。

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的信用體系建設(shè)已經(jīng)初顯成效，但在對諸多領(lǐng)域的覆蓋度上還較為欠缺。目前，除中國人民銀行征信中心的“全國統(tǒng)一的企業(yè)和個人征信系統(tǒng)”覆蓋了企業(yè)和個人的信貸信息之外，其他行業(yè)基本只局限于執(zhí)法相關(guān)的信用信息檢查和采集層面，或是行業(yè)中僅部分領(lǐng)域建立了信用管理機制，如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)，針對項目勘察設(shè)計負責人、項目經(jīng)理等關(guān)鍵人員的信用管理就較為缺乏。同時，目前各地區(qū)、各行業(yè)間的信用信息管理相對封閉，對形成全社會信用信息的共用共享造成了一定的壁壘。因此，加快全社會的信用信息庫的建設(shè)，以實現(xiàn)信用信息共享和應(yīng)用將是下階段各行業(yè)信用體系建設(shè)的重點。

2 公路水運信用建設(shè)情況及存在問題

2.1 信用建設(shè)情況

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同于一般性工程，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、參與主體多、質(zhì)量風險高等特點，因此，對質(zhì)量安全信用管理有更高的要求。2006年迄今，交通運輸部相繼出臺了《關(guān)于建設(shè)公路建設(shè)市場信用體系的指導意見》等多項信用管理文件，覆蓋了公路水運工程建設(shè)領(lǐng)域的建設(shè)、勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測五大從業(yè)單位，已經(jīng)形成相對完善的行業(yè)信用管理體系。

2.2 信用評價情況

現(xiàn)行公路水運從業(yè)主體信用評價，主要從投標行為、履約行為、其他行為三個方面開展，建設(shè)質(zhì)量和生產(chǎn)安全主要體現(xiàn)在履約行為中，根據(jù)從業(yè)主體性質(zhì)不同，占比也有所區(qū)別。其中設(shè)計、監(jiān)理單位履約行為中質(zhì)量安全方面所占分值權(quán)重在50%左右，施工單位相對較高約占60%-70%，建設(shè)單位鑒于其特殊性，其信用評價多存在于管理方面，質(zhì)量安全占比較低。

2.3 存在問題

2.3.1 評價內(nèi)容質(zhì)量安全占比少

安全和質(zhì)量是工程項目的生命線，現(xiàn)行信用評價各從業(yè)主體對質(zhì)量失信均有涉及，主要體現(xiàn)在制度不全、違反強制性標準規(guī)定、負有事故責任、質(zhì)量缺陷等方面；對于安全失信涉及較少，目前主要在施工和監(jiān)理單位有所體現(xiàn)。同時，質(zhì)量和安全失信行為所占分值權(quán)重略低，質(zhì)量安全失信行為有待補充完善。相對而言，投標行為指標設(shè)置相對較完善，容易導致企業(yè)重投標、輕標后管理，給工程建設(shè)質(zhì)量安全事故的發(fā)生埋下隱患。

2.3.2 評價主體具有一定主觀性

現(xiàn)有公路水運信用評價程序主要由從業(yè)主體自評、建設(shè)單位評價、主管部門審核三部分構(gòu)成。由于涉及自身利益，要求從業(yè)主體自覺上報失信行為具有一定困難；而建設(shè)單位作為信用評價主體參與評價具有一定主觀性，影響信用評價的公正、公平性[4]。上述種種導致現(xiàn)有信用評價難以具有一定客觀性，在促進從業(yè)單位認識質(zhì)量安全失信行為從而改正提高方面的作用尚未顯現(xiàn)。

2.3.3 評價對象重企業(yè)輕個人

當前對市場主體的信用評價重點聚焦在從業(yè)單位，對從業(yè)人員涉及較少。對于公路水運建設(shè)市場上的五類從業(yè)單位，大部分地區(qū)已建立了初步的信用檔案和信用評價體系，而對于重要從業(yè)人員以及相關(guān)技術(shù)人員的信用管理機制尚未建立、健全和完善，目前僅對于監(jiān)理工程師和試驗檢測人員有相關(guān)信用評價辦法，其他個人信用運用辦法較少[5]。

3 質(zhì)量安全信用管理建設(shè)思路

無論企業(yè)還是個人，在行業(yè)內(nèi)的信用等級應(yīng)是唯一的，因而對公路工程、水運工程建設(shè)過程中涉及的質(zhì)量安全信用管理應(yīng)是對現(xiàn)有行業(yè)信用評價制度的補充和完善。而同時信用體系構(gòu)建的核心是信用信息的充分披露與共享，因而質(zhì)量安全信用管理不再對從業(yè)主體進行評價，而是以失信行為的記錄與保存為方向，構(gòu)建從業(yè)單位和關(guān)鍵人員信用信息庫，為下階段以信用為手段進行市場監(jiān)管奠定基礎(chǔ)，同時做好與現(xiàn)有信用評價體系的銜接與融合，最終實現(xiàn)全社會信用聯(lián)動獎懲。

3.1 現(xiàn)階段—失信行為登記與公開

3.1.1 形成可供社會查詢的信用信息庫

用信用的手段調(diào)整市場行為，是政府“放管服”改革的主基調(diào)，也是未來管理手段變革的方向。為保證信用信息庫的公平、公正、科學、嚴謹，其構(gòu)建應(yīng)由各級具有公路水運工程建設(shè)質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的交通運輸主管部門(以下統(tǒng)稱交通運輸主管部門)在依法履職過程中，對公路水運工程建設(shè)從業(yè)主體的失信行為進行認定并登記。同時通過信息公開的方式，對市場主體產(chǎn)生一定的約束。

3.1.2 構(gòu)建嚴重質(zhì)量安全失信行為清單

受到我國市場環(huán)境、制度條件、文化道德等方面的影響，信用評價雖已開展多年，但對市場主體行為仍未產(chǎn)生有效約束。通過構(gòu)建嚴重質(zhì)量安全失信行為清單，對在工程建設(shè)過程中產(chǎn)生嚴重失信行為的從業(yè)主體，進行信息公開和相關(guān)懲罰，使得失信懲戒對從業(yè)主體產(chǎn)生一定警示作用。

3.2 中期—銜接現(xiàn)有信用評價制度

作為公路水運現(xiàn)有信用管理體系的補充，質(zhì)量安全信用管理成效應(yīng)在下一階段做好與已有信用評價結(jié)果的銜接。可采取以下方式：

3.2.1 信用等級綜合評價

對質(zhì)量安全失信行為進行分數(shù)設(shè)置，以信用評分的方式對原有信用評價結(jié)果補充完善。

(1)現(xiàn)有評價體系僅對監(jiān)理人員和試驗檢測人員展開信用評價，實行累計扣分制。對于建設(shè)、設(shè)計、施工單位等關(guān)鍵從業(yè)人員，可同樣采取累計扣分制，將質(zhì)量安全信用扣分情況作為從業(yè)人員的信用評價結(jié)果加以應(yīng)用。

(2)現(xiàn)有從業(yè)單位信用評價中，質(zhì)量安全守信行為占比略低，將質(zhì)量安全信用扣分與現(xiàn)有履約行為扣分按一定權(quán)重，重新計算履約行為的得分/扣分，以原有信用評價計算方式得到最終信用評分，以此提升質(zhì)量安全重要度。

3.2.2 共同約束市場行為

現(xiàn)階段信用評價結(jié)果應(yīng)用較多的領(lǐng)域還是建設(shè)工程招投標，企業(yè)信用評價等級作為投標的準入門檻或加分項已經(jīng)被廣泛應(yīng)用。下階段可根據(jù)評價等級和信用信息認定登記情況一同對市場主體進行約束。例如：信用評價等級達到AA級且質(zhì)量安全失信行為可查詢數(shù)目不超過3條的企業(yè)在招投標過程中可進行加分。

3.3 遠期—社會聯(lián)動獎懲機制

信用獎懲機制，是信用評價結(jié)果應(yīng)用的抓手，是保障信用管理體系運行的直接手段。在工程建設(shè)領(lǐng)域，要按照失信行為嚴重程度實施懲戒措施；結(jié)合資質(zhì)管理和招投標管理，對誠信從業(yè)主體予以激勵[6]。而對于綜合實力較強的企業(yè)，其業(yè)務(wù)不僅拘泥于工程建設(shè)領(lǐng)域，因而要進一步實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)獎優(yōu)罰劣，必須要實現(xiàn)省級信用信息平臺與部級平臺、國家信息平臺的聯(lián)通、對接和共享，探索全社會跨行業(yè)信用聯(lián)動獎懲機制。

4 質(zhì)量安全信用管理現(xiàn)階段實施要點

4.1 明確對象和主體

針對現(xiàn)有信用評價體系中重單位而輕個人的現(xiàn)象，在質(zhì)量安全信用信息庫建設(shè)過程中，要實現(xiàn)單位和個人并重。信息采集對象應(yīng)包括，經(jīng)依法審批、核準或者備案，并辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的公路、水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的從業(yè)單位和關(guān)鍵從業(yè)人員。其中，從業(yè)單位包括建設(shè)、勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測等單位。關(guān)鍵從業(yè)人員包括項目負責人、項目勘察設(shè)計負責人、項目經(jīng)理、總監(jiān)理工程師、試驗檢測授權(quán)負責人等關(guān)鍵從業(yè)人員。

信用信息庫是由交通運輸主管部門在依法履職過程中認定并登記的失信行為組成的，具體按照“誰監(jiān)管、誰負責”的方式開展。

4.2 提煉信用指標

質(zhì)量安全信用指標分為嚴重失信指標、一般失信指標和信用修復指標。

(1)嚴重失信指標：發(fā)生重大及以上質(zhì)量安全事故負主要責任的；1年內(nèi)(兩次事故的間隔時間)累計發(fā)生2起(含)以上較大質(zhì)量安全事故承擔主要責任的。

(2)一般失信指標：從法律法規(guī)強制性條款規(guī)定、現(xiàn)有公路水運信用評價辦法規(guī)定、相關(guān)規(guī)范規(guī)定、實踐過程中管理需要中選取操作性較強及較為重要指標。

(3)信用修復指標：存在失信行為積極改正情況的；獲得質(zhì)量安全相關(guān)榮譽表彰的。

4.3 完善管理流程

失信行為是按照信用指標進行認定后登記的，在登記前須進行信息告知，如有申訴須及時處理，保證信用管理合法合規(guī)。

4.4 結(jié)果應(yīng)用

信用評價結(jié)果的有效應(yīng)用，能夠倒逼和促進公路水運建設(shè)市場的良性發(fā)展[7]。質(zhì)量安全信用管理以信用記錄和公開為手段，實現(xiàn)“獎優(yōu)罰劣”。

4.4.1 信用登記

發(fā)生失信行為由登記主體進行失信情況登記，失信信息存檔期限為3年。

4.4.2 信息公開

(1)嚴重失信行為

發(fā)生嚴重質(zhì)量安全失信行為，由相關(guān)主管部門在“信用交通”或信用信息平臺等網(wǎng)站進行名單公開，信息公開時間為1年。

(2)失信行為

失信行為登記達到一定次數(shù)或情節(jié)較為嚴重的失信主體，由相關(guān)主管部門在信用信息平臺公開其失信情況，社會公眾可進行信息查詢，查詢時間為1年。

4.4.3 信用修復

對具備信用修復指標的信用主體，主管部門可酌情縮短其失信信息公開時間，以此來實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣的調(diào)節(jié)保障機制。

5 結(jié) 語

公路水運質(zhì)量安全信用評價不是獨立的信用評價體系，而是在行業(yè)管理部門履職工作過程中，將形成的信用評價結(jié)果記錄下來，形成可供社會查詢的信用信息庫，為以信用為手段開展市場監(jiān)管奠定基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段工作開展應(yīng)以構(gòu)建“嚴重失信行為”清單與失信信息庫為主以便明確評價對象、信息記錄主體、評價指標、結(jié)果應(yīng)用方式，下階段應(yīng)做好與行業(yè)內(nèi)現(xiàn)行信用管理體系的有效銜接和融合。