楊志安, 邱國慶

(遼寧大學 經濟學院, 沈陽 110036)

一、問題的提出

我國城鎮(zhèn)化已由人口、土地及空間迅速擴張階段向高質量新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段方向過渡，作為調控國家宏觀經濟運行以及發(fā)揮國家重要職能的地方財政分權體制必然會助推這種階段的過渡。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》著重強調以人為本的中國特色新型城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，更加注重經濟、社會、環(huán)境的協(xié)調性和可持續(xù)性。公共財政作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，隨著新型城鎮(zhèn)化推進過程中的加快經濟發(fā)展、完善基礎設施以及環(huán)境污染治理都需要大量財政資金的支持。當前地方財權與事權不匹配、支出責任不明確導致地方財政支出難以滿足和協(xié)調，引起新型城鎮(zhèn)化進程中經濟增長乏力、基礎設施不完善、工業(yè)污染加劇以及環(huán)境質量下降的問題，地區(qū)間面對“標尺競爭”導致財政支出結構出現(xiàn)一定偏差，這種支出結構偏向可能制約新型城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展。本文試圖研究和探討的主要問題是地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化的關系及傳導機制。

何謂地方財政分權？第一代財政分權理論最早可以追溯到Tiebout(1956)的“用腳投票”理論，運用“用腳投票”理論模型檢驗地方政府應該了解居民公共品消費偏好，為實現(xiàn)社會福利最大化目標進行提高公共品供給和配置的效率[1]。隨后Musgrave(1959)認為地方政府依據(jù)居民消費偏好，為穩(wěn)定經濟增長進行合理配置公共品[2]，Oates(1972)指出分權體制下地方政府相對于中央政府更具有效率地配置公共品促進和穩(wěn)定經濟增長[3]。隨著財政分權理論不斷發(fā)展和完善，逐漸建立第二代財政分權理論(Weingast[4]，1995；Qian & Weingast[5]，1997)，認為分權體制促使地方政府激勵和競爭機制的產生，為經濟增長創(chuàng)造一定制度環(huán)境。隨后Iimi[6](2005)、Akai & Sakata[7](2002)以及Thiessen[8](2003)通過跨國面板數(shù)據(jù)進一步驗證這一結論的正確性。

地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化存在什么關系？無論是農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，還是多元化可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化投融資機制，都需要依賴和受制于地方土地出讓金收入、上級政府稅收返還或者專項財政轉移支付。1994年分稅制改革帶來地方土地財政收入大幅增加，卻引起人口、土地以及空間城市化迅速擴張，中國城鎮(zhèn)化進程也發(fā)生了結構性突變。正如崔軍和楊琪(2014)認為，土地財政收入直接推動空間城鎮(zhèn)化快速擴張，地方政府積極帶動土地城鎮(zhèn)化，消極應對人口城鎮(zhèn)化[9]。隨后杜書云和牛文濤[10](2016)以及陳多長和游亞[11](2016)通過省級面板數(shù)據(jù)也驗證土地財政對人口、土地以及空間城鎮(zhèn)化的重要性。隨著研究不斷深入，國內研究圍繞著地方財政分權導致人口、土地和空間城鎮(zhèn)化不協(xié)調現(xiàn)象的原因。如王敏和曹潤林[12](2015)認為，地方財政分權對我國城鎮(zhèn)化進程產生刺激作用，促進土地城鎮(zhèn)化的擴張，抑制人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一定程度上加劇人口、土地和空間城市化的不協(xié)調性。對此結論，熊柴和高宏[13](2012)、彭代彥等[14](2016)、謝冬水[15](2016)和彭旭輝等[16](2017)分別從不同角度也給予相對一致的回應。由此可見，有效實現(xiàn)地方財政分權體制改革對提升當前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量是至關重要的。

通過對上述文獻的梳理與回顧，值得肯定的就是地方財政分權對城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要影響，但對新型城鎮(zhèn)化問題沒有進行深入研究。與已有文獻相比，本文貢獻在于：對地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化關系進行理論機理分析，從實證層面深入探討地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化的關系及傳導機制，為“十三五”規(guī)劃下穩(wěn)步于中高速經濟增長和高質量經濟發(fā)展目標提供實際依據(jù)與決策參考。

二、事實描述與理論解析

(一)事實描述

表1新型城鎮(zhèn)化指標體系

注：“+、-”分別表示正向與負向

新型城鎮(zhèn)化作為我國經濟社會發(fā)展的一個全新的命題和戰(zhàn)略，涵蓋經濟、社會、文化以及環(huán)境等諸多領域。區(qū)別于相對傳統(tǒng)意義上人口、土地、空間城鎮(zhèn)化的單一測度指標體系，新型城鎮(zhèn)化指標測度應該按照科學性、系統(tǒng)性以及全面性原則建立綜合性測度指標體系。根據(jù)中國特色新型城鎮(zhèn)化的核心要素基礎上，借鑒鄭強[17](2017)新型城鎮(zhèn)化水平綜合評價指標體系，從經濟發(fā)展、基礎設施和環(huán)境質量三個方面，甄選了19個指標來測度我國新型城鎮(zhèn)化水平的基本現(xiàn)狀(見表1)。為了避免各項指標的量綱差異，采用變異系數(shù)法測算新型城鎮(zhèn)化各項指標體系的權重。

假設i時期有m個地區(qū)，n個指標，Vi,j表示i時期的第j個指標的變異系數(shù)，隨后確定各項指標權重步驟如下。

第一步：計算變異系數(shù)：

(1)

第二步：計算第i時期各項指標權重：

(2)

第三步：計算新型城鎮(zhèn)化水平：

(3)

Ui表示i時期新型城鎮(zhèn)化水平，該值越大表明新型城鎮(zhèn)化發(fā)展越好。

基于以上分析，測算結果顯示：2006—2016年間新型城鎮(zhèn)化指數(shù)從3.40增長到7.36，這說明我國新型城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出不斷上升的變化趨勢。經濟發(fā)展、基礎設施指數(shù)都保持相對穩(wěn)定的增長趨勢，分別由2006年的0.34和1.04增長到2016年的0.75和1.57，但經濟發(fā)展、基礎設施水平仍然有一定改善空間，但環(huán)境質量指數(shù)增長更明顯，由2006年的2.02增長到2016年的5.04，這說明我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中環(huán)境質量改善十分明顯。需要特別說明的是，新型城鎮(zhèn)化采用變異系數(shù)法(標準差與均值的比值)來確定各項指標權重，但各項指標尚未進行標準化處理導致經濟發(fā)展、基礎設施以及環(huán)境質量的各項指標數(shù)值之間存在一定差異，雖然這些問題最終導致新型城鎮(zhèn)化指數(shù)不在0～1范圍內，但只為接下來實證分析提供數(shù)據(jù)來源。

(二)理論分析

新型城鎮(zhèn)化是未來我國高質量經濟發(fā)展的必然要求，地方財政分權的制度安排必然對經濟增長產生重要影響，其初始條件是一項提升居民社會福利水平的制度安排。如馬萬里(2014)認為，財政分權的制度安排使地方供給公共品能夠做出更加貼近民眾偏好和符合帕累托效率的決策，本質上，財政分權是一項滿足居民需要提高基礎設施水平的制度安排[18]。面對新型城鎮(zhèn)化更加強調“以人為本”的核心理念，全面提升居民社會福利質量，促進經濟社會和諧發(fā)展與財政分權制度安排的初始條件不謀而合，究其原因，地方財政分權存在兩種機制，分別為激勵機制和分權治理結構。無論分權激勵機制，還是分權治理結構都會在一定程度為地方推動經濟社會發(fā)展提供重要的外部制度環(huán)境。推進經濟發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要動力，一般由經濟要素逐步向城鎮(zhèn)擴散以及城鎮(zhèn)第二、三產業(yè)占比逐漸增加的過程。地方財權與事權不匹配導致地方財政收支壓力增加，地方也擁有相對自主權，但面對官員政治晉升和其他標尺競爭，促使地方財政偏向經濟性支出，表現(xiàn)出“為經濟增長而支出、為政治晉升而支出”的現(xiàn)象?，F(xiàn)有國內文獻已經表明，財政分權框架體系內激勵機制和分權治理結構安排都會為地方推動經濟發(fā)展提供重要的制度環(huán)境。毫不疑問，財政分權治理結構安排無疑將促進經濟發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化整體性發(fā)展提供重要物質保障，尤其是分權激勵和“自上而下”GDP晉升考核機制往往會催生一定惡性經濟競爭的負面效應，為地方機會主義行為創(chuàng)造一定空間，催生諸多經濟增長型城鎮(zhèn)化。另外，地方財政監(jiān)督體制需要進一步完善也為經濟增長型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造一定外部環(huán)境，最終導致以經濟增長為導向的新型城鎮(zhèn)化。完善基礎設施建設是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最基本要求，一般表現(xiàn)為城鄉(xiāng)基本公共服務逐漸完善的過程?，F(xiàn)階段地方財政分權的經濟增長效應帶來基礎設施供給不足、環(huán)境質量下降，地方“重建設、輕服務”理念容易扭曲財政支出結構，地方短期內更加偏向生產性支出結構。如謝芬等[19](2013)、辛方坤[20](2014)和李拓等[21](2016)佐證了此觀點。改善環(huán)境質量也是新型城鎮(zhèn)化的重要內容。已有研究文獻表明，地方財政分權將加劇環(huán)境污染，降低環(huán)境質量(閆文娟、鐘茂初[22]，2012；吳俊培等[23]，2015；譚志雄、張陽陽[24]，2015)。尤其是在異化GDP考核機制下，地方大力發(fā)展經濟往往會降低環(huán)境污染標準、忽視環(huán)境監(jiān)管和減免環(huán)境污染稅或者資源稅，這些行為無疑加劇地方環(huán)境污染和降低環(huán)境質量。

地方財政分權催生經濟增長導向新型城鎮(zhèn)化的理論現(xiàn)實，經濟發(fā)展可能存在優(yōu)先發(fā)展權，逐步建立起新型城鎮(zhèn)化的經濟發(fā)展、基礎設施、環(huán)境質量的差序格局，意味著地方財政分權的經濟增長效應將超過基礎設施和環(huán)境質量，所以提出有待于檢驗的研究假設：地方財政分權將促進新型城鎮(zhèn)化。

三、模型設定與變量定義

(一)計量模型構建

本文建立如下動態(tài)面板計量模型來檢驗假設：

(二)變量定義

運用動態(tài)面板數(shù)據(jù)檢驗地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化的關系及傳導機制。模型中變量設定主要包括被解釋變量、核心變量和控制變量(見表2)。被解釋變量新型城鎮(zhèn)化(uri,t)，運用新型城鎮(zhèn)化指數(shù)作為其指標參數(shù)。地方財政分權(fdi,t)為核心變量，運用人均財政支出占全國人均財政支出比重作為其指標參數(shù)?？刂谱兞窟x取人力資本、產業(yè)結構、高等教育和科技創(chuàng)新。

表2主要變量說明

注：勞動力就業(yè)人員平均受教育年限=文盲或識字很少比重*2+小學受教育比重*6+初中受教育比重*9+高中或中專受教育程度*12+大專及以上受教育比重*16

表3主要變量的描述統(tǒng)計

資料來源：根據(jù)Stata14.0 軟件計算整理得到，下同

若無特殊說明，本文所有數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》?？紤]到實證數(shù)據(jù)的可得性和完備性，最終確定實證樣本區(qū)間為中國31個省份(不含港澳臺)的2006—2016年。表3報告實證檢驗中各變量的描述統(tǒng)計結果。結果顯示：新型城鎮(zhèn)化均值為5.37，標準差為2.17，這說明地區(qū)間新型城鎮(zhèn)化水平差距比較大。地方財政分權均值為1.05，最小值為0.50，標準差為0.58，這說明地方財政分權程度相對比較高，同時地區(qū)間有較大差距。其他系列變量統(tǒng)計信息顯示地區(qū)之間特征亦差異明顯。

四、實證分析

(一)地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化回歸分析

為了避免變量存在內生性問題和保證結果的穩(wěn)定性，我們采用系統(tǒng)和差分GMM估計方法對經驗模型進行回歸，并結合Sargan檢驗方法在兩種估計方法之間進行選擇，發(fā)現(xiàn)差分GMM估計方法更適合(見表4)。模型(1)～(2)顯示地方財政分權、地方財政分權平方與新型城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)顯著相關，綜合回歸系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化之間存在倒“U”型曲線關系。在新型城鎮(zhèn)化初期，在分稅制改革和“標尺競爭”的驅動下，財權與事權不匹配、地區(qū)間競爭導致地方片面追求粗放經濟增長而引發(fā)基礎設施供給不足、環(huán)境污染治理投入少的規(guī)模效應，遠遠大于地方追求經濟高速發(fā)展所帶來的城鎮(zhèn)化效應。隨著新型城鎮(zhèn)化水平進一步提高，伴隨著經濟發(fā)展水平的提高、基礎設施的完善和環(huán)境質量的改善，新型城鎮(zhèn)化質量將得到逐步提升。

表4地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化的回歸估計結果

注：***、**和*分別表示1%、5% 和10%顯著性水平；括號中的數(shù)值為標準誤差值；AR(1)、AR(2)與Sargan檢驗輸出結果為P值

從控制變量與新型城鎮(zhèn)化之間關系看：第一，人力資本與新型城鎮(zhèn)化存在正相關關系，這說明隨著人力資本水平的提高，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有一定外溢效應，鼓勵和加快人力資本積累能夠產生更多知識、技術溢出效應，推動經濟增長方式轉變和產業(yè)結構升級，更好地服務新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。第二，服務業(yè)占GDP比重與新型城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為顯著的正相關關系。隨著服務業(yè)占GDP比重的不斷提高，服務業(yè)的集聚效應對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展產生一定拉動作用。第三，科技創(chuàng)新能力與新型城鎮(zhèn)化存在正相關關系，這說明隨著科技創(chuàng)新要素投入、創(chuàng)新轉換與轉化能力提高和創(chuàng)新環(huán)境培養(yǎng)與強化，新型城鎮(zhèn)化憑借科技創(chuàng)新必將進入一個新的發(fā)展周期。第三，高等教育在校學生占比與新型城鎮(zhèn)化在1%、5%、10%顯著水平上都不顯著，可能由于高等教育對新型城鎮(zhèn)化質量提升需要長期積累，在短期內，高等教育投入的新型城鎮(zhèn)化改善效果不是十分明顯。

(二)穩(wěn)健性檢驗

為驗證地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化關系的實證分析結果是否隨著參數(shù)設定而發(fā)生回歸系數(shù)符號和顯著性大小變化，本文繼續(xù)選擇人均財政收入占全國人均財政收入比重作為收入分權的指標參數(shù)對實證結果進行穩(wěn)健性檢驗。結果發(fā)現(xiàn)：收入分權、收入分權平方與新型城鎮(zhèn)化具有較強的顯著影響，回歸系數(shù)方向驗證二者呈倒“U”型曲線的存在。誠然，這與上面的結論基本吻合，故本文的實證結論是穩(wěn)健的。

(三)影響機理分析

新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)農村轉移人口的城鎮(zhèn)化和市民化，促使經濟、社會、環(huán)境、文化全面轉變的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動態(tài)過程。這一過程，蘊含著城市居民生活方式、消費水平、產業(yè)結構，環(huán)境質量、一般性基礎服務設施將發(fā)生一系列的轉變。對地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化進行的理論分析和實證檢驗發(fā)現(xiàn)，地方財政分權能夠提高新型城鎮(zhèn)化水平。通過引入地方財政分權與經濟發(fā)展、基礎設施和環(huán)境質量的交叉項，構建計量模型(3)～(5)，定量分析地方財政分權主要是通過提高經濟發(fā)展水平，完善一般基礎設施和改善環(huán)境質量來促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展(見表5)。其中，fdi,t*edi,t、fdi,t*isi,t、fdi,t*eqi,t分別表示地方財政分權與經濟發(fā)展、基礎設施和環(huán)境質量的交叉項。

uri,t=α1fdi,t*edi,t+α2xi,t+γi+μt+εi,t

uri,t=α1fdi,t*isi,t+α2xi,t+γi+μt+εi,t

uri,t=α1fdi,t*eqi,t+α2xi,t+γi+μt+εi,t

表5地方財政分權促進新型城鎮(zhèn)化的三大效應

回歸結果顯示：地方財政分權與經濟發(fā)展、基礎設施、環(huán)境質量的交叉項與新型城鎮(zhèn)化存在著顯著的正相關關系。隨著地方財政分權程度的提高，不斷加快經濟發(fā)展、完善基礎設施服務和改善環(huán)境質量將促進新型城鎮(zhèn)化水平的提高。對比其回歸結果發(fā)現(xiàn)，地方財政分權的經濟發(fā)展效應高于基礎設施和環(huán)境質量。其背后邏輯是：一方面，地方需要推進經濟發(fā)展緩解地方財政收支壓力，缺乏動力承擔更多完善基礎設施和環(huán)境污染治理的相應事權；另一方面，基礎設施和環(huán)境治理主要涉及非經濟類公共服務支出，從長期來看其屬于一種生產性支出，短期內更多是滿足居民的消費需求，這種基礎設施和環(huán)境治理直接進入消費者效用函數(shù)，同時帶有一種消費擁擠的特征。當?shù)胤截斦謾嗯c基礎設施相遇時，地方政府為增長而競爭的激勵機制依賴并服務于財政分權體制，那些短期內經濟類公共服務支出自然而然成為地方政府錦標競賽的重點，那些短期內基礎設施的非經濟類公共服務支出不能緩解財政壓力顯然要滯后于經濟發(fā)展。

五、主要結論與政策啟示

地方財政分權對新型城鎮(zhèn)化具有直接和間接影響，直接效應是指地方財政分權直接地加快經濟發(fā)展，完善基礎設施服務和改善環(huán)境質量，間接效應是指地方財政分權間接地促進新型城鎮(zhèn)化?；谶@一事實，運用2006—2016年中國省際動態(tài)面板數(shù)據(jù)實證分析地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化的關系及傳導機制。結果表明：地方財政分權與新型城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為倒“U”型關系。地方財政分權主要依靠推進經濟發(fā)展，提高基礎設施和改善環(huán)境質量的路徑促進新型城鎮(zhèn)化水平的提高。

現(xiàn)階段我國經濟增長已經進入了新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化內生于社會經濟發(fā)展，經濟社會發(fā)展能夠促進新型城鎮(zhèn)化。雖然地方財政支出引起新型城鎮(zhèn)化的影響相對有限，但財政支出能夠優(yōu)化經濟發(fā)展，完善基礎設施和改善環(huán)境質量，關鍵是要充分利用財政分權體制支持新型城鎮(zhèn)化。因此，本文得出以下政策啟示。一是經濟發(fā)展要增量提質。經濟發(fā)展增量提質是新常態(tài)下我國經濟保持高質量發(fā)展的關鍵，經濟增長又作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制。借鑒林春和孫英杰(2017)[25]為了提高新常態(tài)下我國經濟增長質量，應該進一步完善財政分權體制改革的具體政策建議，從地方財政分權與經濟發(fā)展質量關系看，第一，應適度提高地方財政分權強度，給予地方政府擁有的信息優(yōu)勢，實現(xiàn)最為優(yōu)化的區(qū)域資源配置；第二，應加強地方政府的激勵機制設計，轉變“唯GDP論”的傳統(tǒng)舊觀念，必須將經濟增長質量納入到政府重點績效考核機制當中，著力解決地區(qū)經濟、社會以及環(huán)境發(fā)展不平衡不充分的問題，全面提升地區(qū)經濟的可持續(xù)增長動能，加速實現(xiàn)新時代下建成小康社會的步伐。第三，通過財稅政策相互配合著重提升經濟發(fā)展的生產要素供給質量，完善體制環(huán)境和優(yōu)化經濟結構，從而有效推進經濟發(fā)展的增量提質。二是完善基礎設施要加快步伐。基礎設施水平是貫徹實施“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的本質表現(xiàn)。為此，新時期城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅持走“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化道路，區(qū)別以往傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展注重經濟效益而忽視了社會效益的公共資源配置理念，全面優(yōu)化社會性公共服務投資，提高基本公共服務均等化水平，尤其加大高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障以及基本設施的社會性公共服務財政支出，正確引導政府在構建和諧社會進程中堅持“以人為本”和改善民生福祉這一基本要義，這樣才能更好地彰顯“以人為本”新型城鎮(zhèn)化的特色。三是改善環(huán)境質量刻不容緩。適度地方財政分權的環(huán)境質量效應十分明顯，繼續(xù)完善環(huán)境治理領域內財權和事權的匹配機制，提高工業(yè)污染治理完成投資占GDP的比重，防范環(huán)境支出被周期短、見效快的經濟性支出所擠占和壓縮，將環(huán)境污染治理納入政府績效考核機制，弱化GDP理念和“自上而下”的官員晉升機制，同時運用財稅政策加快推進工業(yè)“三廢”的污染治理，認真貫徹環(huán)境污染的稅收減免和征收管理的相應規(guī)定，全面提升環(huán)境質量。