王立云

(周口師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,河南 周口466001)

近年來,圍繞土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛數(shù)量呈上升趨勢。據(jù)成都市中級人民法院統(tǒng)計,2015年以前,土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛雖時有發(fā)生,但數(shù)量較少,受案數(shù)每年只有幾十件,且總體持平。但從2015年起出現(xiàn)了較大幅度的增加——當(dāng)年受案數(shù)達(dá)267件,較2014年增長了4.04倍,且當(dāng)年受理50畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)糾紛的數(shù)量是2014年受理數(shù)量的22.89倍;2016年受案數(shù)達(dá)到470件,2017年受案數(shù)更是高達(dá)535件,其中近80%為土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛[1]。北京、上海兩地僅2018年1至3月便公開審理土地糾紛案件366件,同比上升169.12%[2]。由此可見,如何化解農(nóng)村土地糾紛已成為當(dāng)下必須解決的問題。

一、土地糾紛產(chǎn)生的直接原因

(一)土地流轉(zhuǎn)過程的不規(guī)范

雖然《中華人民共和國土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)做出了詳盡的規(guī)定,但在實踐中仍有很多土地糾紛是因為土地流轉(zhuǎn)過程中不合法、不規(guī)范引起的。北京市人民法院公開的涉及土地糾紛排名前三的案由分別是農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛和土地租賃合同糾紛,其中農(nóng)村土地承包合同糾紛位居首位,占比五成[2]。糾紛產(chǎn)生的原因有歷次土地確權(quán)的不徹底、不規(guī)范造成大量的歷史遺留問題;土地承包人因生老病死引起的變化;土地承包人因轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)引起的承包人的變化;在土地流轉(zhuǎn)過程中,因土地流轉(zhuǎn)形式不明確、承包合同不規(guī)范、權(quán)利證書填寫錯誤以及時間久遠(yuǎn)造成的檔案材料流失引發(fā)的糾紛等。有些糾紛則是長期不變的土地政策引起的,如農(nóng)村某些宅基地使用權(quán)糾紛。長期不變的土地政策使村集體沒有土地提供給需要宅基地的村集體成員,這些村民只能通過私下買賣、占用可耕地，占用集體空地等方式解決。

(二)土地確權(quán)后有潛在的巨大經(jīng)濟(jì)利益

1.土地確權(quán)后維權(quán)途徑更順暢

在土地確權(quán)以前,由于缺少土地權(quán)屬憑證,發(fā)生土地糾紛時,首先要證明的不是侵權(quán)的事實及由此引起的后果,而是要證明自己對土地?fù)碛惺褂脵?quán)(所有權(quán))。因種種原因,村民要證明享有土地使用權(quán)非常困難。土地確權(quán)后,由土地管理機(jī)關(guān)頒發(fā)土地權(quán)屬證書,當(dāng)發(fā)生土地糾紛時,土地權(quán)屬證書便是土地歸自己使用(或所有)的權(quán)利支撐,維權(quán)的途徑會更為順暢。

2.土地價值得到更充分的利用

土地確權(quán)后,附著土地上的其他價值進(jìn)一步彰顯。根據(jù)2015年8月10日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán),在滿足基本條件后可以通過抵押農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行貸款。這一舉措拓寬了土地的利用渠道,給農(nóng)民融資提供了方便。

2012 年,浙江麗水市成為全國首個經(jīng)央行批準(zhǔn)的農(nóng)村金融改革試點,農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)順勢大力推進(jìn)。截至2016 年末,麗水市累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款 30 073 筆，共79.96 億元,平均單筆貸款金額 27萬元[3]。2008年10月,成都錦江區(qū)仿照出讓國有土地的方式,掛牌出讓兩宗集體建設(shè)用地。這兩宗使用期40年的商用土地最終以每畝80萬元價格由一家私營企業(yè)競得,并取得“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”。這是自1987年中國法律允許國有土地使用權(quán)“招、拍、掛”以來,首次經(jīng)由公開競價實現(xiàn)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓[4]。截至2018年10月,成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所累計成交各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易1.5萬余宗,成交總額近800億元[5]。

土地利用形式的創(chuàng)新使土地?fù)碛懈蟮臐撛趦r值,擁有土地就是擁有了財富,在巨額財富的誘惑下土地糾紛數(shù)量也會增加。

3.安置補償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高

根據(jù)2010年6月26日國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求,各地應(yīng)建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況,每2至3年對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整,逐步提高征地補償水平。目前實施的征地補償標(biāo)準(zhǔn)已超過規(guī)定年限的省份,應(yīng)按此要求盡快調(diào)整修訂。未及時調(diào)整的,不予通過用地審查。

2016年7月27日,河南省人民政府公布了《關(guān)于調(diào)整河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》,調(diào)整后的征地補償標(biāo)準(zhǔn)有顯著提高。更具特色的是,河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)不含被征地群眾社會保障費用。而我們見到的補償數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)中,以鄭州市為最高,鄭州下屬的登封市達(dá)到71 000元/畝,鄭州市區(qū)內(nèi)村莊為225 000元/畝,周口市川匯區(qū)為46 000～70 000元/畝。

二、土地糾紛的歷史原因

(一)農(nóng)村以“戶”為主體的土地政策長期不變與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展之間的矛盾

為了解決溫飽問題,調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,黨的十一屆三中全會后黨中央做出了分田到戶、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大決定。農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”分離(村集體擁有土地的所有權(quán),農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán)),從1978年到1984年,全國糧食總產(chǎn)量由30 477萬噸增加到40 731萬噸,增長了33.6%,年均增長5%;人均占有糧食由319kg增加到396kg,增長了24.1 %,年均增長3.7%,從根本上解決了全國人民的吃飯問題[6]。

糧食產(chǎn)量的提高,經(jīng)濟(jì)改革帶來的就業(yè)市場的擴(kuò)大,分田到戶以解決種糧積極性的基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。中央1984年1號文件在安徽巢湖地區(qū)傳達(dá)貫徹后,全區(qū)農(nóng)村發(fā)展商品生產(chǎn)的勢頭很猛。但與此同時,巢湖地區(qū)也出現(xiàn)農(nóng)戶要求退田轉(zhuǎn)包的問題,僅1984年巢湖地區(qū)出現(xiàn)的拋荒田就約有5萬畝,占全區(qū)耕地面積的1.2%。有的農(nóng)戶轉(zhuǎn)包不出去,就寧愿承受負(fù)擔(dān),任耕地拋荒[7]。被譽為“農(nóng)村改革發(fā)源地”的小崗村,開創(chuàng)農(nóng)村改革開放的先河后,并沒有令農(nóng)民在致富的道路上走得更遠(yuǎn),按當(dāng)年力主單干的小崗村“農(nóng)民領(lǐng)袖”嚴(yán)宏昌的說法是:“一年跨越溫飽線,卅年未過小康關(guān)?！盵8]

基本溫飽問題解決后,我國有關(guān)農(nóng)村土地的法律制度已從鼓勵個體經(jīng)營向鼓勵規(guī)?；⒓s化、社會化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變,以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率。2005年農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,就村集體成員之間土地流轉(zhuǎn)問題做出規(guī)定;2008年十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營;2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的亂象進(jìn)行規(guī)范。2018年7月2日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,截至2018年上半年,全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.97億畝,占家庭承包耕地總面積的36.5%[9]。

(二)農(nóng)村以“戶”為主體的土地政策長期不變和土地利用現(xiàn)狀之間的矛盾

農(nóng)村集體土地在使用的過程中,其流轉(zhuǎn)過程異常復(fù)雜。有些是通過國家的征地安置補償,有些是私人的強(qiáng)行占有,其他如“買賣”、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、合伙等形式使土地的使用權(quán)利人發(fā)生了變化。在流轉(zhuǎn)過程中,有些土地使用性質(zhì)發(fā)生了變化：如耕地變成了住宅用地、商業(yè)用地，或工業(yè)用地、林地變成了可耕地;有些是自然狀況發(fā)生變化,如坑塘溝渠河道變成了農(nóng)田等;還有因土地項目整理而改變的溝渠路壩打破了村組之間的范圍,使地界發(fā)生了變化。由于土地利用現(xiàn)狀發(fā)生改變,長期不變的土地政策不能反映真實的土地利用現(xiàn)狀。

(三)農(nóng)村以“戶”為主體的土地政策長期不變與人口不斷發(fā)生變化之間的矛盾

2011年我國的第六次全國人口普查結(jié)果顯示,0～14歲人口為222 459 737人,其中居住在農(nóng)村的人口50.32%,農(nóng)村土地承包30年不變的政策開始于1998年,這意味著出生于1997以后的、居住在農(nóng)村而無土地者至少有1.1億(考慮到相當(dāng)部分人戶籍在農(nóng)村但在城市生活,再加上2011年以后出生的人口,這個數(shù)字更為龐大)。以貴州省湄潭縣為例,該縣作為全國“增人不增地、減人不減地”試點,從1987年至2015年已經(jīng)有28年,其間新增人口12萬多人,占總?cè)丝诘?6%左右[10]。

可以看出,與30年前土地分配時的“人口現(xiàn)狀”相比，我們國家的人口已發(fā)生很大的變動。但土地承包現(xiàn)狀依然停留在30年前的人口數(shù)字上，這無異于刻舟求劍。

三、農(nóng)村土地糾紛對法律和道德造成的影響

(一)土地糾紛對法律的影響

1.現(xiàn)行土地制度造成土地所有權(quán)關(guān)系混亂,損害公平公正。在我國擁有土地所有權(quán)的主體只有兩個,即土地的國家所有和土地的集體所有。但我國實施的土地承包長期不變的政策,變相讓“土地承包經(jīng)營戶”成為新的實際土地所有權(quán)的主體。具體表現(xiàn)為:(1)國家的征收拆遷上按照“土地承包經(jīng)營” 的土地面積計算進(jìn)行補償,直接補貼到“土地承包經(jīng)營戶”而不是村集體。村集體作為“名義上”的土地所有人在不通過村民會議或村民代表大會同意的情況下,與拆遷主體達(dá)成所謂的“安置補償協(xié)議”；由于沒有村民的參與，這樣的“安置補償協(xié)議”往往不被“安置補償對象”所認(rèn)可,更有甚者可能釀成惡性事件。(2)地方政府在遇到土地審批障礙時的“以租代征”按照“土地承包經(jīng)營”的土地面積計算進(jìn)行補償,直接補貼到“土地承包經(jīng)營戶”而不是村集體。(3)村集體對土地利用時按照“土地承包經(jīng)營”的土地面積計算進(jìn)行補償,直接補貼到“土地承包經(jīng)營戶”而不是全體村民。(4)村民以“土地承包經(jīng)營戶”的身份直接與其他主體簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議或土地互換協(xié)議。

這種變相的土地所有權(quán)主體必然引起現(xiàn)實的不公平,具體有以下幾類:(1)最后一次“集體承包經(jīng)營權(quán)”確定時的不公平,承包地的地理位置、肥沃程度、好壞優(yōu)劣不相同的情況下一次分配定終身——承包經(jīng)營權(quán)長期不變的政策。(2)遇到拆遷征收時,被拆遷征收“土地承包經(jīng)營戶”與其他沒有被拆遷征收“土地承包經(jīng)營戶”之間的不公平,被拆遷征收主體的意愿往往在拆遷中不能體現(xiàn)。(3)安置補償款的分配不公平,安置補償分配到“承包經(jīng)營戶”而不是所有村集體成員,在集體還是土地所有權(quán)主體的情況下,村集體的個別成員享受了屬于全體村民的利益。(4)“土地承包經(jīng)營戶”改變土地利用現(xiàn)狀與“土地承包經(jīng)營戶”嚴(yán)格按照國家法律規(guī)定利用土地者之間的不公平。

2.制度混亂,標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。(1)國家在管理與征收時的區(qū)別對待。土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變和農(nóng)村土地屬于集體所有之間的沖突,造成法律適用上的不統(tǒng)一。在日常對土地的管理中政府把村集體作為統(tǒng)一管理的對象,村集體擁有集體土地的登記管理資格。也就是說“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”之間的土地承包情況,由村集體進(jìn)行證實。但由于村級集體的管理能力、管理水平、服務(wù)意識等參差不齊,加之“承包經(jīng)營權(quán)”長期所有就是所有權(quán)“私有”意識的存在,“承包經(jīng)營權(quán)”主體以土地“所有者”自居,隨意處置自己承包經(jīng)營的土地。當(dāng)國家通過征收征用集體土地時,又把“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”作為談判和補償?shù)闹饕獙ο?把村民有組織的集體分化為一個一個的個體,這無形中降低了談判的難度,降低了補償標(biāo)準(zhǔn)。(2)證書辦理上的不統(tǒng)一。在“承包經(jīng)營權(quán)證”“宅基地使用證”“房屋所有權(quán)證”的辦理上,各地沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有些縣市對“承包經(jīng)營權(quán)證”“宅基地使用證”“房屋所有權(quán)證”有統(tǒng)一的規(guī)定,鼓勵辦理上述證書,但沒有完全推廣,造成出現(xiàn)糾紛時,部分能夠提供權(quán)屬證書,部分不能提供權(quán)屬證書,這也是本次農(nóng)村土地確權(quán)的主要原因。如河南省周口市在2003年4月出臺的《周口市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》規(guī)定:符合條件的村民可以向村集體申請一處宅基地,村民的宅基地申請經(jīng)縣(市)人民政府批準(zhǔn)后,應(yīng)當(dāng)自收到批準(zhǔn)通知之日起30日內(nèi),向縣(市)國土資源部門申請辦理集體土地使用權(quán)登記,由縣(市)人民政府頒發(fā)《集體土地使用證》。據(jù)筆者了解，該管理辦法并沒有完全在周口市貫徹執(zhí)行。(3)部分縣鄉(xiāng)頒發(fā)的土地使用證不被認(rèn)可。由于上級政府缺乏對土地頒證制度的統(tǒng)一管理,一些縣鄉(xiāng)政府“私自”頒發(fā)加蓋縣級政府印章的各種土地使用權(quán)證。這些證書年代久遠(yuǎn),無法核實當(dāng)時的情況,且沒有相應(yīng)的檔案資料,在發(fā)生糾紛需要確權(quán)時往往不被上級政府認(rèn)可。

在法律規(guī)定的權(quán)利不能享有,法律制度不統(tǒng)一甚至相互矛盾的情況下,發(fā)生糾紛時村民會無所適從,即便是法律專業(yè)人士也感到困惑。于是便有了手持《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國物權(quán)法》抗拒強(qiáng)拆的畫面。2004年4月1日上午,北京的63歲老人黃振沄的房子挺立在一片拆遷后的廢墟中,當(dāng)強(qiáng)制拆遷的人員來到他家,他拿著一本《憲法》進(jìn)行抵制,使得這座建于清朝的院落暫時保留了下來[11]。

(二)土地糾紛對道德的沖擊

1.撕裂親情,破壞和諧

農(nóng)村土地糾紛大致可分為承包經(jīng)營權(quán)糾紛和宅基地糾紛。下面以宅基地糾紛為例說明糾紛對道德的影響。宅基地糾紛多發(fā)生在親兄弟或親戚朋友之間,宅基地糾紛的主要原因是住宅的剛性需求。農(nóng)村宅基地由聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前的村集體統(tǒng)一規(guī)劃解決,到土地承包經(jīng)營權(quán)主體變成“戶”后,村集體再無土地提供給急需宅基地的村民,這就導(dǎo)致了宅基地供給上的斷崖，由此帶來的后果卻要村民承受。筆者在百度上搜索“爭宅基兄弟反目”,有23 600個相似結(jié)果,在360網(wǎng)站搜索時相似結(jié)果為18 400個。網(wǎng)絡(luò)傳播的土地糾紛尚且如此多,現(xiàn)實生活中宅基地糾紛的數(shù)量可想而知。在農(nóng)村由于法治觀念不強(qiáng)、管理混亂等原因，辦理宅基地手續(xù)的并不多。當(dāng)需要證明宅基地權(quán)屬時,有力證據(jù)不外乎村委會出具的證明、鄰居出具的證人證言等。同屬一個村的村民因為作證被分為兩派,兩個人之間的矛盾被放大。

2.管理混亂,滋生腐敗

當(dāng)發(fā)生農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)糾紛和宅基地糾紛時,糾紛當(dāng)事人為了得到對自己有利的結(jié)果,其中一方或雙方會動用各種關(guān)系取得有利于自己的證據(jù),如“村委會證明”“土地管理所證明”等。如鄒城市石墻鎮(zhèn)望云二村村民委員會與被告邵某某土地承包合同糾紛案中,鄒城市石墻鎮(zhèn)望云二村原村主任兼村書記司某洲與邵某某私自簽訂《(西窯坑)荒地承包合同》,將村西坡舊窯廠廢荒土地26畝承包給邵某某[注]參見鄒城市石墻鎮(zhèn)望云二村村民委員會與被告邵某某土地承包合同糾紛案,山東省鄒城市人民法院民事判決書(2013)鄒商初字第39號。;蔡西軍訴趙某某土地侵權(quán)案中,因為與村主任關(guān)系好,趙某某竟然從村委會拿到了一個證明,證明以前村委會給蔡某某出具的證明是假的[12];蔣某某等訴白某某農(nóng)村土地承包合同糾紛一案中,蔣某某等未經(jīng)無定河鎮(zhèn)大石砭村委會同意,將位于無定河鎮(zhèn)大石砭村二社的鹽堿地30.4畝承包給了被告白某某,并簽訂了《永世不變長期有償轉(zhuǎn)讓書》。本案中為了證明自己的訴訟請求,蔣某某等三原告出具了烏審旗無定河土地管理所提供的該土地流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)發(fā)包方同意的證明[注]參見蔣某某等訴白某某農(nóng)村土地承包合同糾紛一案,內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗人民法院民事判決書(2015)烏民初字第2508號。。

若鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、村委會等基層組織的水平低、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、法制意識淡薄,那么縣級機(jī)構(gòu)頒發(fā)相關(guān)的“土地證書”應(yīng)做到發(fā)證有事實依據(jù)并符合法律規(guī)定。但事實并非如此,如田某嶺等訴田某信、周口市人民政府等復(fù)議案中,田某嶺認(rèn)為,田守信持有的《集體土地建設(shè)用地使用證》已侵害田某嶺的合法權(quán)益,并向周口市人民政府提起行政復(fù)議申請。2015年4月13日,周口市人民政府做出行政復(fù)議決定,撤銷鄲城縣人民政府為田某信頒發(fā)的涉案集體土地建設(shè)用地使用證。該案件經(jīng)過漯河市中級人民法院一審、河南省高級人民法院二審、中華人民共和國最高人民法院再審,最終以再審申請人田某嶺提起本案行政復(fù)議超過法定期限為由,駁回再審申請人田某嶺的再審申請[注]參見田某嶺等訴田某信等復(fù)議案,最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申64號。。 通過該案件可知,在涉及農(nóng)村宅基地糾紛時,爭議雙方對時間、金錢投入的毫不吝惜和對結(jié)果執(zhí)拗的追求。

雖無證據(jù)證明以上明顯與事實不符、違反法律規(guī)定或超越職權(quán)的“證明”或“土地證書”在開具或發(fā)證時有“權(quán)錢交易”“人情關(guān)系”及其他的利益交換摻雜其中,但這些作為證據(jù)的“證明”和“產(chǎn)權(quán)證書”,增加了查清事實的難度,增大了擁有“證明”和“產(chǎn)權(quán)證書”一方勝訴的概率。同時,這些“證明”和“產(chǎn)權(quán)證書”也會把基層組織或政府推向訴訟的前沿,甚至把訴訟當(dāng)事人之間的爭執(zhí)演變?yōu)樵V訟當(dāng)事人與政府之間的矛盾,嚴(yán)重時會激起村民和政府之間的仇恨，誘發(fā)群體性事件。

四、解決農(nóng)村土地糾紛的對策

(一)做好土地確權(quán)工作,解決好承包地地塊面積不準(zhǔn)、四至不清問題

2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,進(jìn)一步提出“在穩(wěn)步擴(kuò)大試點的基礎(chǔ)上,用五年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。通過土地確權(quán)能初步解決絕大多數(shù)承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬問題,但本次土地確權(quán)沒有考慮到因自然原因可能使坑、塘、溝、渠、河流、灘涂等土地的原始面貌發(fā)生了根本性的改變或因土地項目整理而改變的溝渠路壩打破了村組之間的范圍導(dǎo)致地界發(fā)生變化的情形。比如,在豫東的自然村落里很多池塘干涸,被村民填上用于建住宅或被開荒,水位逐年降低也使灘涂變成了耕地等。因此,按照本次土地確權(quán)的目標(biāo)并不能準(zhǔn)確把握土地的變動情況及使用現(xiàn)狀,也就不能為理順土地規(guī)?；?jīng)營關(guān)系打下基礎(chǔ)。

(二)根據(jù)實際情況解決住宅剛性需求

國家長期的土地政策使村集體沒有多余的土地提供給村集體成員作為宅基地,于是與村民的剛需之間出現(xiàn)矛盾,具體表現(xiàn)是宅基地的“違建”“亂占”,包括田頭路邊占地建房及利用干涸的坑、塘、溝、渠等建房。要利用本次土地確權(quán)的機(jī)會妥善解決宅基地的“剛需問題”。建議:第一,重新丈量村集體內(nèi)坑、塘、溝、渠、河流、灘涂等原始面貌發(fā)生了改變的土地,并統(tǒng)計其面積,統(tǒng)一分配。第二,一戶多宅的、有兩處以上宅基地的，清查后多余的宅基地收歸集體所有。有學(xué)者調(diào)查,江西省部分地區(qū)現(xiàn)階段農(nóng)戶戶均宅基地1.2處,22.1%的農(nóng)戶占有2處及以上宅基地,多余宅基地獲取的途徑主要是繼承(46.0%)和“老宅未拆、新地再建”(33.6%),“購買”(6.6%)和首次宅基地分配不夠標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的二次補償分配(6.6%)的情況不多,親戚朋友轉(zhuǎn)贈屬于個別現(xiàn)象(0.7%)[13]。這些一戶多宅及宅基地超標(biāo)的也由村集體收回,統(tǒng)一分配。第三,確權(quán)后多余的土地進(jìn)行置換后成片利用。通過重新對土地丈量、回收及小片土地的整體利用使村集體重新具備分配宅基地的能力,解決農(nóng)村宅基地的“剛性需求”。解決農(nóng)村宅基地的“剛性需求”一定要改變宅基地只能由集體“分配”,集體不能從村民“回收”多余宅基地的狀況。

(三)提高服務(wù)意識，普及法治教育，規(guī)范流轉(zhuǎn)形式

正在進(jìn)行的土地確權(quán)涉及大量的事實認(rèn)定和法律關(guān)系厘定,要在具體完善雙方協(xié)議的過程中樹立法治觀念。事實認(rèn)定的過程伴隨法律知識的普及,這樣可以使土地確權(quán)的過程變成生動的法治教育過程。在確權(quán)過程中,參與確權(quán)的基層組織人員要把農(nóng)民的切身利益放在同確權(quán)工作一樣的高度去對待。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分離,成功調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其作用和意義都相當(dāng)重大。但同時我們也應(yīng)當(dāng)看到,農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展使糧食單產(chǎn)顯著增加,市場經(jīng)濟(jì)改革帶來就業(yè)市場的擴(kuò)大,農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)市場轉(zhuǎn)移,分田到戶解決種糧積極性問題已經(jīng)不具實效性。我國有關(guān)農(nóng)村土地的法律制度已從鼓勵個體經(jīng)營到鼓勵規(guī)?；c集約化的社會化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。土地使用權(quán)重新歸屬于集體,土地的重新集體化與正在進(jìn)行的土地規(guī)?；?jīng)營并不矛盾,所有權(quán)與使用權(quán)重新統(tǒng)一,更有利于規(guī)?；?jīng)營與保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。同時,農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一又能徹底解決由宅基地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)引起的糾紛。

五、結(jié)語

我國實施的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變的政策與飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和不斷變化的社會實際嚴(yán)重脫節(jié),已不能真實反映社會發(fā)展的現(xiàn)狀,更不能促進(jìn)和推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加上土地流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范,促使農(nóng)村土地在利用流轉(zhuǎn)過程中土地糾紛增加——這些糾紛撕裂親情、破壞和諧,加之土地管理制度不健全、適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,致使法律制度在處理糾紛中主觀性、隨意性增加,一般村民對法律產(chǎn)生困惑甚至誤解。解決農(nóng)村土地糾紛，短期來講，要做好農(nóng)村土地確權(quán)工作,理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,完善法律制度;但要從根本上解決農(nóng)村土地糾紛，需要集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的重新統(tǒng)一。當(dāng)前解決農(nóng)村土地糾紛在做好農(nóng)村土地確權(quán)的同時,要有目的地加強(qiáng)法制宣傳與普法教育,加強(qiáng)社會主義核心價值觀在農(nóng)村的宣傳普及,把正在進(jìn)行的農(nóng)村土地確權(quán)工作變成增強(qiáng)干群關(guān)系、化解土地糾紛的突破口,在確權(quán)的過程中推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)以徹底化解土地矛盾,解決土地糾紛。