□桑寧霞 鄭苗苗

我國(guó)雖未出臺(tái)國(guó)家層面的終身學(xué)習(xí)法律，但地方性立法卻持續(xù)進(jìn)行著，目前已經(jīng)有兩個(gè)省份（福建、河北）和三個(gè)城市（上海、太原、寧波）分別頒布了《終身教育促進(jìn)條例》，促進(jìn)了地方相關(guān)實(shí)踐的開(kāi)展與探索。 與國(guó)外終身學(xué)習(xí)立法相比，我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)立法的探索呈現(xiàn)出鮮明的本土化特征，即在立法理念、立法內(nèi)容和立法實(shí)施等方面都體現(xiàn)出政策沿革、環(huán)境和策略的時(shí)效性等特征。法律的出臺(tái)作為終身學(xué)習(xí)政策因果鏈上的終端，植根于政策的基因密碼，也具有我國(guó)立法環(huán)境和文化傳承的鮮明特質(zhì)，實(shí)踐證明充分的“本土化”探索與實(shí)踐才能構(gòu)建出適應(yīng)我國(guó)終身學(xué)習(xí)事業(yè)發(fā)展的終身學(xué)習(xí)立法。

一、立法理念：三級(jí)更新逐步體現(xiàn)學(xué)習(xí)型社會(huì)新蘊(yùn)含

盤(pán)點(diǎn)我國(guó)大陸現(xiàn)有的五部終身學(xué)習(xí)地方性立法，可以發(fā)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)立法理念表現(xiàn)出明顯的時(shí)代性特征，它隨著教育政策的演變，逐漸呈現(xiàn)出不斷完善的變化趨勢(shì)。三個(gè)階段立法理念的完善與教育政策理念更新有著鮮明的依存關(guān)系，這也成為我國(guó)終身學(xué)習(xí)立法迥異于其他國(guó)家終身學(xué)習(xí)立法的顯著標(biāo)志。

1995 年，我國(guó)教育領(lǐng)域基本法《教育法》頒布，它受到二十世紀(jì)六十年代流行的終身教育理念的影響，主動(dòng)融入“終身教育”這一新內(nèi)涵，為2005 年頒布相關(guān)條例提供了重要的法律依據(jù)。在這部國(guó)家層面的教育大法中，終身教育的提及，不僅有助于國(guó)際終身教育理念的引進(jìn)，也有助于終身教育理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的本土化探索。自從終身教育列入國(guó)家層面的《教育法》且被確定為基本國(guó)策之后，終身教育寫(xiě)入政策文本的數(shù)量也急劇攀升，文本內(nèi)容逐步更新，“終身教育”出現(xiàn)頻數(shù)日益增加，促進(jìn)終身教育理念漸趨完善發(fā)展[1]。此后，終身教育向新一級(jí)立法臺(tái)階邁進(jìn)， 實(shí)現(xiàn)了終身教育本土化的最大突破，即對(duì)我國(guó)內(nèi)陸首部終身教育促進(jìn)條例的出臺(tái)起到了重要的指導(dǎo)作用。 2005 年，《福建省終身教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《福建條例》）在此背景下誕生，其立法理念也體現(xiàn)出明顯的《教育法》的宗旨。 《福建條例》的第一條指出“發(fā)展終身教育，鼓勵(lì)終身學(xué)習(xí)，提高公民素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展”[2]，其立法理念主要基于《教育法》中“建立和完善終身教育體系”[3]的闡述，是對(duì)該教育法規(guī)的繼承與延展，成為我國(guó)地方終身學(xué)習(xí)立法在本土化推進(jìn)第一階段的主要成果。

從2011 年5 月至2012 年12 月，上海、太原在一年多時(shí)間里相繼出臺(tái)了相關(guān)法律，立法理念有了進(jìn)一步的完善，其探索水到渠成地邁入了第二階段。這一階段的立法理念承繼《綱要》的表述，主要強(qiáng)調(diào)“市民終身學(xué)習(xí)需求”和“學(xué)習(xí)型社會(huì)”。這種立法理念的表述既延續(xù)了前期理念的內(nèi)涵，又適時(shí)融入了新的時(shí)代內(nèi)涵，呈現(xiàn)出不斷完善發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

2010 年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》正式發(fā)布（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），其五處提及終身教育，六處涉及終身學(xué)習(xí)，不僅融合了世界上最前沿的理念，而且全面總結(jié)回顧了這一理念內(nèi)涵，為接下來(lái)兩年中上海和太原出臺(tái)終身學(xué)習(xí)相關(guān)法律提供了政策依據(jù)。 這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。 首先，《綱要》進(jìn)一步指出“構(gòu)建體系完備的終身教育。 ……終身教育體系基本形成”[4]。 終身教育體系自20 世紀(jì)90 年代表述為 “建立和完善”，到2010 年，已經(jīng)發(fā)展為“基本形成”，體現(xiàn)出這一理念隨時(shí)代發(fā)展的演進(jìn)性特征。相應(yīng)的，隨后兩年頒發(fā)的地方性終身學(xué)習(xí)立法理念也融入新闡述，即《上海市終身教育促進(jìn)條例》和《太原市終身教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上海條例》和《福建條例》）在第一條都明確指出“發(fā)展終身教育事業(yè)”[2]，基于前法表述，這一時(shí)期將終身教育作為一項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行定位，該定位則更加明確具體，具有進(jìn)步性。其次，《綱要》中指出“提供多次選擇機(jī)會(huì)，滿足個(gè)人多樣化的學(xué)習(xí)和發(fā)展需要”[4]，而隨后頒發(fā)的上海和太原條例立法理念中也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，即《上海條例》和《太原條例》都明確“為了滿足市民終身學(xué)習(xí)的需求”[2]，如此種種都昭示著，這一時(shí)期的終身學(xué)習(xí)地方立法理念不僅承繼《綱要》，而且也體現(xiàn)出對(duì)先前頒布條例的補(bǔ)充與更新，即立法理念從原來(lái)的“提高公民素質(zhì)”逐漸上升為“滿足市民終身學(xué)習(xí)的需求，發(fā)展終身教育事業(yè)”。 再次， 發(fā)展階段的地方立法適時(shí)融入“學(xué)習(xí)型社會(huì)”這一前沿理念。 在《綱要》“基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”和“到2020 年，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)”[8]的背景下,《上海條例》和《太原條例》立法中都強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”。兩地都將“學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”的推進(jìn)作為條例提上日程，這些無(wú)不體現(xiàn)著地方性終身學(xué)習(xí)立法理念對(duì)不斷更新的教育政策理念的承接。

2014 年5 月和10 月河北省和寧波市相繼通過(guò)了本地區(qū)的《終身教育促進(jìn)條例》，從此我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)立法的本土化探索邁入第三個(gè)階段，即趨于成熟階段。這一時(shí)期的地方終身學(xué)習(xí)立法理念主要基于十八大報(bào)告等國(guó)家政策，并在此基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出更新提升的趨勢(shì)，即提出了“健全終身教育體系”的表述。

隨著終身學(xué)習(xí)理念不斷融入新內(nèi)涵，我國(guó)大政方針政策也引入這一新理念并逐步完善更新。從十六大報(bào)告涉及“終身教育體系”以來(lái)，其闡述從“構(gòu)建”至“建設(shè)”和“基本完成”，直到2012 年十八大報(bào)告提升為“完善”，即“完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”，這樣的表述延展一方面體現(xiàn)出這一概念的重要性，另一方面則表明該理念不斷深入完善，這對(duì)2014 年頒布的兩部地方性終身學(xué)習(xí)立法理念的本土化探索也起著重要的作用。 2014 年《河北省終身教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《河北條例》）中指出“為健全終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”[5]，這不僅體現(xiàn)出對(duì)以往教育政策的繼承，而且展示出新的時(shí)代特征，進(jìn)一步提出對(duì)終身教育體系的完善。 從第一階段提出發(fā)展終身教育，到第二階段將其定位成一項(xiàng)事業(yè)，再到第三階段作為“體系”建立，其中，“建立健全終身教育體系”的表述體現(xiàn)出《河北條例》立法理念隨著十八大報(bào)告等國(guó)家政策的更新而不斷補(bǔ)充深入和日趨完善。

總之，我國(guó)內(nèi)陸五部地方性終身學(xué)習(xí)立法實(shí)踐在本土化探索的歷程中，緊跟法規(guī)政策腳踵，分別依據(jù)1995 年《教育法》、2010 年《教育規(guī)劃綱要（2010-2020）》、2012 年十八大報(bào)告等一系列教育法規(guī)和重要政策，不斷更新終身學(xué)習(xí)的立法理念，在萌芽、發(fā)展和成熟的不同發(fā)展階段過(guò)程中整體呈現(xiàn)出層層遞進(jìn)的趨勢(shì)，是對(duì)我國(guó)教育大政方針的更高層次上的總結(jié)與完善，也體現(xiàn)出地方性終身學(xué)習(xí)立法理念逐步趨向于學(xué)習(xí)型社會(huì)新蘊(yùn)含的走勢(shì)。

二、立法體系：三級(jí)擴(kuò)容逐步體現(xiàn)終身教育體系新拓展

縱觀我國(guó)五部地方性終身學(xué)習(xí)立法體系的探索，不難發(fā)現(xiàn)是在不斷更新和超越現(xiàn)有的國(guó)民教育體系基礎(chǔ)上進(jìn)行的，探索逐步融入新的教育類(lèi)型，是對(duì)終身教育體系內(nèi)涵的新詮釋。這一探索隨著不同階段的演進(jìn)而不斷更新和完善：即2005 年《福建條例》承襲1995 年《教育法》新理念；2011 年《上海條例》和2012 年《太原條例》體現(xiàn)《綱要》新要義；2014 年的《河北條例》和《寧波條例》融合十八大新解讀。 隨著本土化探索的不斷深入，我國(guó)終身教育體系內(nèi)涵越來(lái)越豐富，逐漸體現(xiàn)出全員、全程、全時(shí)學(xué)習(xí)型社會(huì)的特征。

在我國(guó)地方終身學(xué)習(xí)立法本土化探索的第一個(gè)階段，依據(jù)《教育法》引入的新理念，2005 年的《福建條例》在立法體系上如此強(qiáng)調(diào)教育類(lèi)型的豐富與受惠群體范圍的擴(kuò)大，即不再拘泥于單一的青少年學(xué)校教育，還將教育活動(dòng)擴(kuò)展到學(xué)校范圍之外；惠及人群也不僅定睛于學(xué)齡期兒童，而是轉(zhuǎn)向更大范圍的社會(huì)成員?！陡＝l例》立法體系的豐富擴(kuò)展在一定程度上是對(duì)終身教育體系概念的新闡釋。

1995 年，我國(guó)《教育法》強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的成人教育”“促進(jìn)各級(jí)各類(lèi)教育協(xié)調(diào)發(fā)展”[3]，這表明在教育大法中，不同類(lèi)型的教育形式都得以重視，終身學(xué)習(xí)教育理念得以重視，這些都對(duì)2005 年《福建條例》立法內(nèi)容的擴(kuò)充起著積極的推動(dòng)作用。在地方性終身學(xué)習(xí)法本土化探索的萌芽階段，《福建條例》的立法內(nèi)容更加豐富，其探索具有我國(guó)本土拓展的終身學(xué)習(xí)的形式特點(diǎn)，主要在兩個(gè)方面得以展現(xiàn)：第一，開(kāi)展教育培訓(xùn)類(lèi)型增多?！陡＝l例》涉及的教育培訓(xùn)不僅局限于學(xué)校教育培訓(xùn)，還增加了“職業(yè)技能培訓(xùn)”“農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)”等內(nèi)容[2]，包括對(duì)老年人群體社區(qū)居民、在職人員和特殊群體等教育培訓(xùn)，涉及到在職人員教育、老年教育、特殊群體教育和社區(qū)教育等多種教育類(lèi)型。 其中，職工培訓(xùn)中著重強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)營(yíng)管理人員的培訓(xùn)，這是對(duì)原有學(xué)校型教育的突破與創(chuàng)新，表明《福建條例》依據(jù)《教育法》精神，在原有學(xué)校教育的條件下，加入了新的教育類(lèi)型，進(jìn)一步豐富原有教育形態(tài)，是對(duì)終身教育體系的新探索；第二，教育培訓(xùn)受惠人群范圍擴(kuò)大。 伴隨教育培訓(xùn)類(lèi)型的增加，《福建條例》涉及的受教育群體也逐漸擴(kuò)大。教育活動(dòng)受惠人群不再局限于學(xué)齡期兒童與青少年，更多受教育群體參與到終身教育體系中來(lái)，其中包括在職員工、農(nóng)民、社區(qū)居民等，這體現(xiàn)出地方終身學(xué)習(xí)立法擴(kuò)大終身教育服務(wù)對(duì)象，以法律的形式保障成人接受教育培訓(xùn)。 總之，在《福建條例》本土化探索階段， 教育培訓(xùn)類(lèi)型的增加和受惠人群范圍的擴(kuò)大， 這些都是創(chuàng)新性引入終身教育初步概念的體現(xiàn)，是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)民教育體系的創(chuàng)新與突破。

在我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)立法本土化探索的第二個(gè)階段，伴隨2010 年《綱要》的頒布，《上海條例》和《太原條例》的立法內(nèi)容進(jìn)一步豐富終身教育體系，各教育類(lèi)型的規(guī)定也逐漸深入明確，還增加了家庭和成人學(xué)歷教育的新內(nèi)容， 教育形式日趨豐富；相應(yīng)的，服務(wù)人群涉及范圍更為寬泛，終身教育實(shí)踐拓展也更為深廣。

2011 年《上海條例》和2012 年《太原條例》的立法內(nèi)容以《綱要》為依據(jù)，逐漸完善了我國(guó)終身教育體系。 這主要可從三個(gè)維度得以體現(xiàn)。 第一，《綱要》明確指出“重視老年教育”“廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”[4]，在此規(guī)定導(dǎo)引下，我國(guó)《上海條例》也不斷將前法中拓展的教育類(lèi)型進(jìn)一步具體化，終身教育體系的實(shí)踐探索更加深入。 以老年教育為例，對(duì)比《福建條例》和《上海條例》第十六條，可以發(fā)現(xiàn)：對(duì)于老年教育的具體規(guī)定上，《福建條例》僅指出制定優(yōu)惠政策來(lái)完善老年教育設(shè)施，而《上海條例》則對(duì)此進(jìn)一步具體明確，教育機(jī)構(gòu)面對(duì)老年人差異化的教育需求，開(kāi)發(fā)出有針對(duì)性的教育類(lèi)型，老年人根據(jù)自身需要參與教育培訓(xùn)，既可以補(bǔ)充知識(shí)，增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)，又可以休閑娛樂(lè)，陶冶情操等，這表現(xiàn)出原有的教育類(lèi)型在該階段發(fā)展更為豐富深化。 再如：在職業(yè)技能培訓(xùn)上，《福建條例》主要從城鄉(xiāng)兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定，一方面是城市內(nèi)特殊群體的就業(yè)基本知識(shí)和職業(yè)技能培訓(xùn)，另一方面則是農(nóng)民勞動(dòng)技術(shù)培訓(xùn)。而在發(fā)展階段的《上海條例》規(guī)定中，教育類(lèi)型劃分的更為細(xì)致，主要分為三類(lèi)：一類(lèi)是針對(duì)農(nóng)民開(kāi)展的農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)，主要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中各種應(yīng)用能力的培訓(xùn)，如關(guān)鍵技術(shù)和新技術(shù)等；一類(lèi)是居住在城市中未參加工作的人和農(nóng)民工等流動(dòng)人群的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；另一類(lèi)是殘疾人教育培訓(xùn)，依據(jù)殘疾人自身特點(diǎn)，組織活動(dòng)開(kāi)發(fā)其潛能的職業(yè)技能培訓(xùn)，這可以看出：該階段的教育培訓(xùn)類(lèi)型表述更具針對(duì)性。第二，發(fā)展階段的教育類(lèi)型加入新的內(nèi)容，形式更加多樣。 其中，《上海條例》中加入了成人學(xué)歷教育和家庭教育的內(nèi)容[2]，《太原條例》中則加入農(nóng)村成人教育培訓(xùn)和家庭教育的類(lèi)型[2]。 另外，《綱要》增加“開(kāi)放大學(xué)”等規(guī)定，不論是《上海條例》的“開(kāi)放大學(xué)”，還是《太原條例》的“廣播電視大學(xué)”，發(fā)展階段的地方性終身學(xué)習(xí)立法也更注重資源的整合與公益性服務(wù)的提供，重視學(xué)習(xí)資源的共享與平臺(tái)的搭建，體現(xiàn)出該階段對(duì)教育類(lèi)型的豐富完善。第三，受教育范圍擴(kuò)大，惠及人群增多。在前法惠及人群主要涉及在職員工、社區(qū)居民、老年人、殘疾人的基礎(chǔ)上，從《太原條例》第十一條規(guī)定可以看出，其服務(wù)范圍加入學(xué)齡前兒童、從業(yè)待業(yè)人員、學(xué)生、農(nóng)村成人和家庭成員等群體，即越來(lái)越多的群體加入到終身學(xué)習(xí)中來(lái)。總之，這些不斷具體明確的教育類(lèi)型和不斷擴(kuò)大的惠及人群都體現(xiàn)了地方相關(guān)立法內(nèi)容對(duì)教育體系的重新解讀，終身教育體系逐漸進(jìn)入人們的視野，在實(shí)踐探索中融入新的內(nèi)涵[6]。

在我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)立法本土化探索的第三個(gè)階段，依據(jù)十八大報(bào)告，我國(guó)《河北條例》和《寧波條例》教育類(lèi)型更加具體，惠及人群更加擴(kuò)大，終身教育體系內(nèi)容得以補(bǔ)充，這一階段立法體系是對(duì)終身教育體系的補(bǔ)充豐富與進(jìn)一步完善。

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”，我國(guó)2014 年頒布的《河北條例》也相應(yīng)加入新的內(nèi)容，即第十四條中加入青少年校外教育培訓(xùn)，《寧波條例》則更進(jìn)一步，在十五條中又加入婦女兒童教育的內(nèi)容，教育服務(wù)群體在職工、居民、殘疾人、老年人等基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展到婦女兒童和青少年等群體[7]，終身教育體系的受惠人群逐漸呈現(xiàn)出全員參與的特征，涉及的教育類(lèi)型中不僅有適齡兒童參與的學(xué)校教育，也有邁出學(xué)校大門(mén)步入工作崗位的職工參與的培訓(xùn)，農(nóng)村勞動(dòng)者生產(chǎn)所需的職業(yè)技能教育培訓(xùn)，社區(qū)居民、老年人、家庭成員等參與的教育類(lèi)型等，還有青少年校外教育和婦女兒童教育等。同時(shí)教育涉及范圍擴(kuò)大，不論是處于家庭中，還是社區(qū)、工作環(huán)境中，全員全程全時(shí)接受教育在我國(guó)《河北條例》和《寧波條例》中都有體現(xiàn)，這一理念也貫穿于日益豐富的終身教育體系中，教育類(lèi)型的補(bǔ)充也逐漸擴(kuò)展了該體系的內(nèi)涵，使其在這一階段不斷得以更新完善。在趨于成熟階段，我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)立法體系不斷完善，教育類(lèi)型涉及到各個(gè)年齡階段和不同的地域范圍，且日益多樣化、多元化，惠及人群隨之呈現(xiàn)擴(kuò)大化的態(tài)勢(shì)。 這些發(fā)展既突破了傳統(tǒng)國(guó)民體系的視域，又不斷豐富完善終身教育體系的含義，有利于全員、全時(shí)、全程學(xué)習(xí)的實(shí)現(xiàn)。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)的立法體系在不同的階段不斷更新和補(bǔ)充，是一個(gè)不斷提升的過(guò)程。 無(wú)論從教育類(lèi)型上來(lái)看，還是從教育惠及人群來(lái)看，隨著法規(guī)政策的更新，我國(guó)終身學(xué)習(xí)法的立法體系逐步更新提升，進(jìn)一步完善豐富了終身教育體系的內(nèi)涵，擴(kuò)充了其實(shí)踐新視域[8]。

三、立法實(shí)踐：三級(jí)提升逐步體現(xiàn)政府治理新改革

縱觀我國(guó)內(nèi)陸五部地方性終身學(xué)習(xí)立法的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)隨著不同階段教育法規(guī)政策的發(fā)展提升，我國(guó)政府的治理能力也在不斷加強(qiáng)。首先，在地方終身學(xué)習(xí)立法探索萌芽階段，《福建條例》的立法實(shí)踐著重強(qiáng)調(diào)政府的管理職責(zé)，經(jīng)費(fèi)投入也主要來(lái)源于地方政府財(cái)政；其次，伴隨《綱要》規(guī)定內(nèi)容逐漸豐富提升， 終身學(xué)習(xí)探索過(guò)渡到發(fā)展階段，《上海條例》和《太原條例》實(shí)踐主體也相應(yīng)融入學(xué)校和社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多元力量，使得教育治理主體由政府一元化向多元化的傾向漸顯[9]，經(jīng)費(fèi)投入渠道多樣化，不僅注重公民、法人與組織機(jī)構(gòu)捐助，還加入政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)，服務(wù)主體也不斷加入新活力，向多元化發(fā)展；再次，在十八大報(bào)告的引領(lǐng)下，終身學(xué)習(xí)探索趨于成熟，《河北條例》和《寧波條例》則在明確政府指責(zé)的同時(shí)，進(jìn)一步具體細(xì)化組織機(jī)構(gòu)各主體的責(zé)任，完善多渠道籌集終身教育經(jīng)費(fèi)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，各教育類(lèi)型的實(shí)施日益完善?？傊覈?guó)內(nèi)陸五個(gè)地方性終身學(xué)習(xí)立法實(shí)踐隨著法規(guī)的完善與更新日趨深化，政府結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)公共治理能力，以構(gòu)建符合社會(huì)大眾心愿的服務(wù)型政府，政府治理能力在組織機(jī)構(gòu)不斷參與的過(guò)程中，逐步呈現(xiàn)出提升的趨勢(shì)。

在我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)立法本土化探索的第一階段，1995 年出臺(tái)的教育基本法中指出“國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織采取措施”[3]，這為我國(guó)2005 年《福建條例》立法實(shí)踐提供了依據(jù)與方向。 在實(shí)踐主體方面，第一，明確政府管理責(zé)任。《福建條例》沿襲《教育法》的表述，在第八條中將用人單位和社會(huì)團(tuán)體等主體列入法律，但具體規(guī)定僅限于較為模糊的創(chuàng)造條件和提供便利等表述，具體實(shí)施主要還依靠政府自上而下的行政管理權(quán)力，如福建設(shè)立終身教育促進(jìn)委員會(huì)負(fù)責(zé)一系列工作，明確在其發(fā)展過(guò)程中，政府協(xié)調(diào)指導(dǎo)推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的職責(zé)，具體活動(dòng)則由有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，然而有關(guān)部門(mén)的具體表述則并未提及；第二，在教育類(lèi)型的實(shí)施過(guò)程中，《福建條例》的責(zé)任主體也主要指政府管理。 如特殊群體培訓(xùn)、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)和老年教育等教育類(lèi)型的實(shí)施則主要強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，從制定特殊群體教育培訓(xùn)優(yōu)惠政策、逐步完善社區(qū)教育設(shè)施和支持老年教育工作等角度出發(fā)，對(duì)不同教育類(lèi)型的實(shí)施加以規(guī)定，如第十二條職工教育規(guī)定中也有企事業(yè)單位的實(shí)施責(zé)任，即職業(yè)技能培訓(xùn)實(shí)施中企事業(yè)單位的責(zé)任主體得到重視，具體規(guī)定則從職工培訓(xùn)制度角度展開(kāi)；第三，經(jīng)費(fèi)籌集以政府投入為主。《福建條例》注重終身教育經(jīng)費(fèi)主要由政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，而對(duì)鼓勵(lì)捐助的社會(huì)力量未有具體表述。 總之，各教育類(lèi)型主要依靠政府管理，政府職責(zé)得以明確，經(jīng)費(fèi)也依賴(lài)政府財(cái)政支出，這是《福建條例》在地方終身學(xué)習(xí)立法探索第一階段的主要實(shí)踐特點(diǎn)。

在地方性終身學(xué)習(xí)立法本土化探索的發(fā)展階段，受《綱要》“鼓勵(lì)學(xué)校、科研院所、企業(yè)等相關(guān)組織開(kāi)展繼續(xù)教育”“健全多渠道投入機(jī)制”[4]影響，我國(guó)2011 年《上海條例》和2012 年《太原條例》在立法實(shí)踐中逐步發(fā)展到新高度。 第一，行政管理部門(mén)職責(zé)細(xì)化具體。 終身學(xué)習(xí)立法的實(shí)施過(guò)程中，在此階段中的不同教育類(lèi)型各行政管理部門(mén)職責(zé)更加具體明確。相比《福建條例》將責(zé)任主體定位于政府和相關(guān)部門(mén)，《上海條例》在這一時(shí)期則主要將管理的行政部門(mén)進(jìn)一步細(xì)分，如成人學(xué)歷教育舉辦開(kāi)展活動(dòng)由學(xué)校組織，歸教育部門(mén)主管；農(nóng)村勞動(dòng)者就業(yè)具體培訓(xùn)工作交于專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)展，歸入人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)；家庭教育由婦女聯(lián)合會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)，具體工作由學(xué)校和文化指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)等。同時(shí)，各教育類(lèi)型的實(shí)施方式逐漸更新。 以職工教育為例，在前期職工培訓(xùn)基礎(chǔ)上，《上海條例》還進(jìn)一步提出帶薪學(xué)習(xí)制度，而《太原條例》更加入了聯(lián)合辦學(xué)，委托培訓(xùn)的方式，對(duì)工作人員的學(xué)習(xí)開(kāi)展方式進(jìn)行探索。 總之，終身學(xué)習(xí)實(shí)踐工作需要各個(gè)責(zé)任主體攜手努力，多種教育類(lèi)型的開(kāi)展也離不開(kāi)多個(gè)部門(mén)的協(xié)同合作， 實(shí)踐方式也在這一時(shí)期得以創(chuàng)新。 這一階段對(duì)于行政管理部門(mén)不斷具體細(xì)化，有利于明確各部門(mén)職責(zé)，推動(dòng)終身教育實(shí)踐的完善與發(fā)展。 第二，權(quán)力下放，組織機(jī)構(gòu)多元參與。 相比上一階段， 立法實(shí)踐在思路和方向上都有創(chuàng)新與突破，此階段中的《上海條例》和《太原條例》組織實(shí)施終身學(xué)習(xí)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)不斷增多，呈現(xiàn)出多元參與的特點(diǎn)。 一方面都主張建立專(zhuān)門(mén)的促進(jìn)委員會(huì)，明確政府和行政部門(mén)的工作職責(zé)。 另一方面，終身教育實(shí)施權(quán)力重心下移，終身學(xué)習(xí)工作開(kāi)展不斷落實(shí)到各級(jí)組織機(jī)構(gòu)中去。《上海條例》中終身學(xué)習(xí)實(shí)踐機(jī)構(gòu)主要有學(xué)校和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。 另外，普通學(xué)校發(fā)揮場(chǎng)地、設(shè)施等優(yōu)勢(shì)，各種社會(huì)公益機(jī)構(gòu)根據(jù)市民需求采取多種方式開(kāi)展活動(dòng)，各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)教育資源， 不斷規(guī)范其培訓(xùn)行為。 除此之外，《太原條例》還加強(qiáng)社區(qū)各層次教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)，盤(pán)活社會(huì)資源的利用，推動(dòng)終身學(xué)習(xí)實(shí)踐進(jìn)展，這些都表明終身教育工作的開(kāi)展，不再局限于政府和各級(jí)行政部門(mén)，而且融入了其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，政府治理由政府獨(dú)攬轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、多元參與，這是政府公共治理改革的具體體現(xiàn)。 第三，經(jīng)費(fèi)籌集需融入社會(huì)力量。一方面，《上海條例》在前法基礎(chǔ)上，主張政府是教育經(jīng)費(fèi)投入的主體。 值得注意的是，太原市對(duì)于經(jīng)費(fèi)的規(guī)定更具體，提出每年人均兩元的標(biāo)準(zhǔn)，使得政府經(jīng)費(fèi)投入更具有可操作性。 另一方面，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織等一系列社會(huì)力量也不斷融入。比如，自然人、法人等機(jī)構(gòu)對(duì)于終身學(xué)習(xí)的作用受到上海重視；太原也進(jìn)一步鼓勵(lì)這些機(jī)構(gòu)捐助終身教育事業(yè)，還加入對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)管。更重要的是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)被提及，逐漸體現(xiàn)政府行政職能的轉(zhuǎn)變與政府治理能力的提升，體現(xiàn)出政府構(gòu)建服務(wù)型政府的新改革。

隨著十八大報(bào)告提出“鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)”“加大對(duì)教育的投入”和“加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)”，我國(guó)2014年頒布的《河北條例》和《寧波條例》則根據(jù)報(bào)告進(jìn)一步補(bǔ)充完善，在立法實(shí)踐上趨于成熟。第一，參與的組織機(jī)構(gòu)增多?！秾幉l例》不僅重視政府及行政部門(mén)的管理，還善于發(fā)揮企事業(yè)和民辦非企業(yè)單位的優(yōu)勢(shì)，集中社會(huì)力量和相關(guān)團(tuán)體的智慧，關(guān)注全日制學(xué)校資源的開(kāi)發(fā)利用， 有效利用社會(huì)資源，團(tuán)結(jié)一切能為我國(guó)終身學(xué)習(xí)實(shí)踐添磚加瓦的組織力量，建立跨地區(qū)、跨行業(yè)的終身教育資源整合機(jī)制。這表明，各類(lèi)機(jī)構(gòu)不僅強(qiáng)調(diào)資源的開(kāi)放利用，而且在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善提高，關(guān)注資源使用的質(zhì)量，從而發(fā)揮各組織的價(jià)值。 在終身學(xué)習(xí)實(shí)踐過(guò)程中，各組織機(jī)構(gòu)的參與體現(xiàn)政府治理由一元化向一主多元的方向轉(zhuǎn)變， 提高政府公共治理的能力，明確各機(jī)構(gòu)在終身學(xué)習(xí)實(shí)踐中的職責(zé)。這也體現(xiàn)出在終身學(xué)習(xí)立法實(shí)踐中政府治理的新改革，政府在職能改革過(guò)程中不斷走向服務(wù)型政府[9]；第二，經(jīng)費(fèi)籌集渠道擴(kuò)寬。《河北條例》和《寧波條例》在前法基礎(chǔ)上，延續(xù)上海的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)定，即將終身教育經(jīng)費(fèi)列入政府職責(zé)，此外，在經(jīng)費(fèi)投入方面，社會(huì)捐助終身教育事業(yè)發(fā)展，受教育者在終身學(xué)習(xí)中投入的作用也不容忽視。這種多渠道籌集終身教育經(jīng)費(fèi)的措施，通過(guò)法律建設(shè)形成制度，以確保資金來(lái)源與工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，在此階段，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在前期實(shí)踐基礎(chǔ)上發(fā)展更為完善，服務(wù)主體范圍也不斷擴(kuò)大，體現(xiàn)出政府投入方式的創(chuàng)新。 政府出資購(gòu)買(mǎi)企業(yè)和社會(huì)各機(jī)構(gòu)中的教育資源，并將其應(yīng)用于終身學(xué)習(xí)服務(wù)中去，這樣的投入方式是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體現(xiàn)。這一推進(jìn)，不僅有助于激發(fā)社會(huì)活力，加大社會(huì)參與度， 也有助于提高政府治理能力，利于政府職能的轉(zhuǎn)變。 可以看出，隨著政策的推進(jìn)和地方終身學(xué)習(xí)立法實(shí)踐的不斷深入，“全能型政府”已不再適用于日益豐富完善的終身學(xué)習(xí)實(shí)踐，全新的“服務(wù)型政府”正融入終身學(xué)習(xí)實(shí)踐，漸入人們視線[10]；第三，服務(wù)隊(duì)伍主體多樣。 《河北條例》和《寧波條例》都鼓勵(lì)專(zhuān)家、學(xué)者提供志愿服務(wù)，建立完善信息資料庫(kù)制度。這都表現(xiàn)出在終身學(xué)習(xí)立法實(shí)踐過(guò)程中，服務(wù)主體進(jìn)一步擴(kuò)大，參與終身學(xué)習(xí)的人員越來(lái)越多。 政府在終身學(xué)習(xí)服務(wù)主體方面，不但鼓勵(lì)支持有知識(shí)的人員參與志愿服務(wù)，也鼓勵(lì)社區(qū)居民貢獻(xiàn)自己的力量。社會(huì)公民的參與和專(zhuān)家學(xué)者的志愿服務(wù)，以及教師編制的設(shè)立都表現(xiàn)出政府實(shí)踐能力的新提升。其中，終身教育專(zhuān)職隊(duì)伍主要分為兩個(gè)群體：一是教育系統(tǒng)之外的專(zhuān)業(yè)人員，主要是對(duì)在職人員進(jìn)行培訓(xùn)的技術(shù)人員，他們有的是在企事業(yè)單位，有的是在行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)，可以是全職，也可以是兼職。二是教育系統(tǒng)內(nèi)社區(qū)學(xué)院和學(xué)校的專(zhuān)職人員。他們大都是教育系統(tǒng)的在編教師，例如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校教師，也有派駐各社區(qū)學(xué)校的中小學(xué)教師，更有社區(qū)學(xué)院專(zhuān)門(mén)從事社區(qū)教育工作的教師[11]。 除了專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)人員參與終身教育外，社區(qū)公民和專(zhuān)兼職教師在終身學(xué)習(xí)實(shí)踐過(guò)程中也充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承擔(dān)志愿者，為公民終身學(xué)習(xí)提供服務(wù)。

總之，在終身學(xué)習(xí)法的本土化推進(jìn)中，政府行政部門(mén)職能的明確與細(xì)化， 組織機(jī)構(gòu)的不斷參與、經(jīng)費(fèi)籌集渠道的拓寬與服務(wù)隊(duì)伍的擴(kuò)大，這些都詮釋出政府角色的轉(zhuǎn)變。

我國(guó)地方性終身學(xué)習(xí)立法將終身學(xué)習(xí)理念逐步上升到法律層面加以實(shí)施，有利于人人、時(shí)時(shí)、事事、處處學(xué)習(xí)的終身學(xué)習(xí)事業(yè)的推進(jìn)，也有利于終身教育體系的建立健全，促進(jìn)全員、全時(shí)、全程學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)與完善。黨的十九大報(bào)告明確提出“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國(guó)民素質(zhì)”的戰(zhàn)略任務(wù)，這為我國(guó)終身教育實(shí)踐指明了方向，是新時(shí)代下國(guó)家《終身學(xué)習(xí)法》探索的新航標(biāo)。我們相信，唯有結(jié)合我國(guó)國(guó)情，積極回應(yīng)國(guó)家方針政策，借力地方性終身學(xué)習(xí)立法經(jīng)驗(yàn)，不斷尋求本土化探索新路徑，中國(guó)《終身學(xué)習(xí)法》勢(shì)必能在新時(shí)代下誕生并大放光芒。