方照

【摘 要】2018年9月30日，經(jīng)國務院批準，同意撤銷山西省長治市市郊，合并設立長治市潞州區(qū)，同時劃撥潞城市為長治市潞城區(qū)。文章通過對長治市潞城區(qū)為例，分析了潞城市在撤縣（市）設區(qū)過程中的政府內(nèi)外職能關系和政府在撤縣（市）設區(qū)中遇到的困境，探討了長治市與新設區(qū)潞城區(qū)政府之間的制度安排與職能關系，認為政府對內(nèi)對外的職能協(xié)調(diào)內(nèi)容是撤縣（市）設區(qū)的核心內(nèi)容，所以要提高撤縣（市）設區(qū)過程的高效性就需要政府之間的內(nèi)外職能協(xié)調(diào)有序。

【關鍵詞】撤縣（市）設區(qū);政府職能關系;長治市潞城區(qū)

一、潞城市撤縣（市）設區(qū)的發(fā)展概況

撤縣（市）設區(qū)，又稱“撤縣建區(qū)”、“縣改區(qū)”，是改變行政體制的一種特殊行政區(qū)劃調(diào)整方式。從撤縣（市）設區(qū)的定義來講，它主要是從直轄市或較大的城市為視角出發(fā)的，即是指調(diào)整都市群的行政區(qū)劃，將部分縣域或地區(qū)納入中心城市行政區(qū)域的過程。.

潞城就在不斷單獨以縣域為中心發(fā)展著。新中國成立以后，潞城市的行政區(qū)劃變革主要經(jīng)歷了三個階段：1962年到1994年恢復潞城縣歸屬于長治市地級政府管轄，1994年至2018年撤縣設立潞城市，2018年至今，潞城市僅僅歷時24年后，撤市設潞城區(qū)，成為長治市市轄區(qū)。

二、潞城市撤縣（市）設區(qū)過程中面臨的困境

撤縣（市）設區(qū)的本質(zhì)上是城市區(qū)劃的重新調(diào)整，而城市區(qū)劃則是政府權力以城市為中心的排列重組。撤銷縣區(qū)雖可在短期內(nèi)有效擴大城市發(fā)展和市場運行空間，減少不必要的資源浪費，避免市縣間惡性競爭，促進我國城鄉(xiāng)融合。然而，撤縣也帶來了許多問題：“虛假城市化”使長治市不斷向外蔓延，“文化認同”增強了對原有地名的文化認同。從政府職能關系的視角來看，這些問題的根源在于政府內(nèi)部職能的差異和撤縣過程中城市公共權力分配的困難。

（一）政府縱向權力配置的困境

長治市政府往往為了擴大城區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展實力、整合附近可利用的資源，通過選擇撤縣設區(qū)的權力配置方式來維護甚至加強省市縣規(guī)則下的自身利益，杜絕了身處中間（省與縣之間）而被忽視的尷尬處境。然而撤市設區(qū)之后，潞城市政府的權力是否被削弱成為了關注的問題，即市縣體制的集權與分權矛盾。在這種情況下，長治市采取了對潞城市下放財政權，進而形成市縣之間的財政性分權。長治市處于“中間層的地級政府”，接受了山西省政府的權力下放，同時還截取了應下放給潞城市等縣級政府單位的權力，出現(xiàn)了分權中集權的現(xiàn)象。但這種權力配置模式僅僅處于試水狀態(tài)，是否適合兩地的發(fā)展狀況還有待商榷。

（二）政府間橫向權力協(xié)調(diào)配置的困境

政府間橫向權力協(xié)調(diào)配置，主要是指各地方政府權利運行的協(xié)調(diào)配置。在撤縣（市）設區(qū)之前，潞城市政府從屬于于長治市政府管轄，雖然之前長治市的城區(qū)和高新區(qū)在等級上是平行于潞城市政府的，但綜合其行政職能和職能模式來看，潞城市在某種方面屬于長治市的“干兒子”;撤縣（市）設區(qū)之后，潞城市從“干兒子”轉(zhuǎn)身變?yōu)椤坝H兒子”，同時帶來一系列因身份變化而引起的困境：

1、缺少合作的配套制度

即使設區(qū)改革后潞城區(qū)與潞州區(qū)（原長治市城區(qū)和高新區(qū)）政府進行合作，各主體的利益差異仍然存在，由于缺乏利益共享體制和補償體制，合作后的利益補償問題是困擾合作各方的焦點。

2、權能關系不明確

主要是長治市政府的社會資本不夠豐富，政府之間、各轄區(qū)機構之間的信任度、交互度不高，民間交往在亞文化圈的影響下往往難以跨越地域障礙。值得重視的是，各轄區(qū)政府機構交往和溝通是推動長治市政府發(fā)展重要的潛在基礎，這種自下而上的推動往往有著驚人的爆發(fā)力。如何培育地方政府間的職能往來是值得思考的一個問題。

（三）政府與社會權力配置困境

從政府職能轉(zhuǎn)變的角度看，長治市職能機構在下放權力方面主要采取分擔職能要素和參與政策運行兩種手段。然而在實際條件下，鑒于“官本位”思想的影響，權力機構人員習慣采用強制性的方式，而不是參與合作式的政策行為，使雙方關系位于尷尬處境，導致政府采取的權利下放模式陷入僵局，進而使社會在政策參制定方面的作用微乎其微。

三、撤縣（市）設區(qū)中政府職能的優(yōu)化路徑

權力機構職能關系的協(xié)調(diào)是不同的政府管理機制和公共權力分配困境的突破口。從撤縣（市）設區(qū)過程來看，政府內(nèi)部功能關系的制度化，是縣政府成功撤縣設區(qū)、有效促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本前提。政府對外職能的擴展是鞏固社會團結合作的重要途徑，而創(chuàng)新城市協(xié)調(diào)運行機制是保證撤縣設區(qū)有效運行的重要方法。

（一）明晰政府職能，促進政府層級職能的法制化

實行撤縣（市）設區(qū)改革，構建美麗和諧的市與轄區(qū)關系，必須明確市與轄區(qū)的職能范圍。通過撤縣設區(qū)的變革調(diào)整，省、市、區(qū)的職責更加分明，省主要負責總體決策規(guī)劃，市主要負責城市建設和市政服務，區(qū)主要負責執(zhí)行市決策，提供基層公共服務和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展機遇，撤縣（市）設區(qū)后原縣（市）政府會與省政府的接觸越來越少，而與市政府接觸增多，或直屬于市管轄。因此只有在各級政府各司其職，物盡其用、分工明確、實現(xiàn)各級政府從“越位”到“退位”、從“缺位”至“到位”再從“錯位”到“正位”的徹底職能轉(zhuǎn)變。

（二）合理劃分權限，加強政府權能配置的制度化

首先，需大力完善權力和責任機制，踏入撤縣設區(qū)的規(guī)范化軌道。要逐步在全市實行省、縣財政機制，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量才會有大幅度的提高，在此基礎上再考慮撤縣（市）設區(qū);同時在撤縣設區(qū)過程中政府可以考慮財政和行政權的分離模式。其次，由于當前沒有一致的法律規(guī)范國家各級行政區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整，致使包括縣、市的撤銷在內(nèi)的改革具有很大的主觀隨意性，可能導致撤縣（市）設區(qū)發(fā)生“反向運行”。從長遠來看，法治化和規(guī)范化的中央和地方分權是根本政策。

（三）政社協(xié)調(diào)發(fā)展，保障外部職能關系的合理化

縣的遷移和區(qū)的建立，不僅在于行政系統(tǒng)內(nèi)部職能范圍的優(yōu)化組合，還涵蓋行政部門與社會公共管理權限的分配問題。優(yōu)化公民政策參與渠道是協(xié)調(diào)政治的重要途徑。在民主化浪潮中，當忽視公民的政治主體作用時，任何公共政策的實施都可能遭遇“民眾意志”的阻力。然而為了消除群眾抗議，許多設區(qū)市的撤縣設區(qū)計劃都是權力機關內(nèi)私下進行的，或者壓根不進行民主測評，忽略各民主黨派的意見，經(jīng)國務院批準后再統(tǒng)一處理。只要不發(fā)生重大事件或集體抗議，撤縣（市）設區(qū)都會成功實施。然而，盡管政府在決策過程中繞過了公民參與，但在隨后的實施過程中，公眾甚至其他官員將抵制和消極執(zhí)行政策本身，導致撤縣設區(qū)成為政府政策實施的一項敗筆。

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