李 猛

（中國(guó)科學(xué)院大學(xué)國(guó)家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)，北京市100027）

一、引言

在“一帶一路”倡議背景下，華僑華人在“一帶一路”建設(shè)中的海外投資不僅限于在沿線地區(qū)的直接或間接性投資，其實(shí)際范圍還包括日益多元化的各類(lèi)回國(guó)投資，當(dāng)前我國(guó)政府不僅要鼓勵(lì)華僑華人在“一帶一路”進(jìn)行投資，共享機(jī)遇，還要致力于將更多華僑華人的優(yōu)質(zhì)投資更好地“引進(jìn)來(lái)”，在聯(lián)袂推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的同時(shí)更助力于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?？梢哉f(shuō)，“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”是新時(shí)期華僑華人參與“一帶一路”倡議和共享“一帶一路”機(jī)遇的兩個(gè)重要方面，對(duì)此需要同等對(duì)待、一并重視。為了更好地吸引“一帶一路”沿線乃至全球范圍內(nèi)的華僑華人回國(guó)投資，使華僑華人可以充分享有我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的各項(xiàng)制度紅利，近年來(lái)中央和地方陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列促進(jìn)華僑華人回國(guó)投資的法律政策，尤其是2019年初《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》）的出臺(tái)，更是為海外華僑華人回國(guó)投資帶來(lái)了新的歷史機(jī)遇。

作為我國(guó)法治經(jīng)濟(jì)時(shí)代的杰出產(chǎn)物，《外商投資法》用實(shí)際行動(dòng)詮釋了法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，為將來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)更高水平的對(duì)外開(kāi)放奠定了法治根基，更加良好的法治營(yíng)商環(huán)境必將有力提升我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位和對(duì)外商投資的吸引力。開(kāi)放是發(fā)展的必由之路，對(duì)于世界各地華僑華人而言，《外商投資法》為其回國(guó)投資發(fā)展開(kāi)啟了新時(shí)代，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)將會(huì)迎來(lái)華僑華人回國(guó)投資的新熱潮。但是，從《外商投資法》自身的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和內(nèi)容安排分析，主要是確立了我國(guó)新型外商投資法律制度的基本框架，其中很多規(guī)定還需要相關(guān)實(shí)施條例和配套法規(guī)給予進(jìn)一步明確、細(xì)化和補(bǔ)充，尤其是對(duì)華僑華人投資主體資格的確定、華僑華人投資資金來(lái)源的認(rèn)定、投資協(xié)議更優(yōu)惠待遇的適用等問(wèn)題仍有待解決。追溯歷史，華僑華人回國(guó)投資為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，是我國(guó)和平崛起和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一股重要力量，我國(guó)也陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列鼓勵(lì)華僑華人回國(guó)投資的法律法規(guī)，然而隨著時(shí)代變遷，其中諸多規(guī)定早已與華僑華人回國(guó)投資的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)，呈現(xiàn)出較為明顯的滯后性。如今，面對(duì)當(dāng)今世界百年未有之大變局，《外商投資法》應(yīng)當(dāng)成為維護(hù)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益和規(guī)范華僑華人回國(guó)投資行為的基本法律，擔(dān)負(fù)起促進(jìn)和保護(hù)華僑華人回國(guó)投資的歷史重任，為華僑華人回國(guó)投資營(yíng)造更好的制度環(huán)境。為此，本文將對(duì)《外商投資法》主要內(nèi)容和華僑華人回國(guó)投資現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)合研究，尋求《外商投資法》與新時(shí)期華僑華人回國(guó)投資相互融合的最優(yōu)路徑，從而為更好地利用《外商投資法》服務(wù)監(jiān)督華僑華人回國(guó)投資提供相應(yīng)對(duì)策建議。

二、制定華僑華人回國(guó)投資特殊監(jiān)管法律制度的必要性

最新的《華僑華人藍(lán)皮書(shū)：華僑華人研究報(bào)告（2018）》顯示，憑借與內(nèi)地的天然聯(lián)系，港澳臺(tái)同胞與海外華僑華人現(xiàn)已成為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)外商投資的中堅(jiān)力量。據(jù)報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至目前華僑華人在國(guó)內(nèi)投資的企業(yè)數(shù)量占到我國(guó)外資企業(yè)的70%以上，投資資金數(shù)量占到我國(guó)引進(jìn)外資總量的60%以上，成為近年來(lái)推動(dòng)和維持我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。但由于華僑華人特殊的法律主體性質(zhì)，其回國(guó)投資因此具有一定的特殊性。一方面，不同于我國(guó)政府、企業(yè)、個(gè)人等國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體在我國(guó)境內(nèi)所進(jìn)行的投資，華僑華人回國(guó)投資更具有“外商投資”的主要特征；另一方面，華僑華人也并非普通的外國(guó)投資者，在諸多方面與祖國(guó)有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，這意味著我國(guó)需要制定與華僑華人自身屬性相適應(yīng)的投資管理措施，適用于與一般國(guó)內(nèi)投資和外商投資不同的特殊監(jiān)管法律制度。

雖然我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)仍未對(duì)“華僑華人投資者”以及“華僑華人投資”進(jìn)行明確定義，但是在一些地方性法規(guī)中，當(dāng)?shù)卣菍⑷A僑華人回國(guó)投資視為外商投資的一種主要形式，例如《浙江省關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門(mén)同胞投資的規(guī)定》第七條規(guī)定“華僑、港澳投資者舉辦的擁有全部資本的企業(yè)，與浙江省境內(nèi)企業(yè)舉辦的合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，除適用《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門(mén)同胞投資的規(guī)定》和本規(guī)定外，分別參照?qǐng)?zhí)行《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施細(xì)則》《浙江省關(guān)于外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)征免地方所得稅的若干規(guī)定》，享受相應(yīng)的外商投資企業(yè)待遇。華僑、港澳投資者與浙江省境內(nèi)企業(yè)合作進(jìn)行的其他形式的投資，參照國(guó)家有關(guān)與外商進(jìn)行合作的規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)上述規(guī)定，華僑華人回國(guó)投資主要是指由華僑華人自然人和其經(jīng)營(yíng)的境外企業(yè)等法律實(shí)體所進(jìn)行的國(guó)內(nèi)投資，其投資活動(dòng)仍主要適用我國(guó)關(guān)于外商投資的現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)。

那么，我國(guó)對(duì)長(zhǎng)期居住在海外的華僑華人又是如何進(jìn)行法律定義的呢？根據(jù)1990年《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第二條，“歸僑是指回國(guó)定居的華僑，華僑是指定居在國(guó)外的中國(guó)公民”，而在2005年國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室通過(guò)的《關(guān)于對(duì)華僑定義中“定居”的解釋（試行）》又將“定居”詳細(xì)解釋為“中國(guó)公民已取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，或中國(guó)公民雖未取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，但已取得住在國(guó)連續(xù)5年以上合法居留資格，并在國(guó)外居住，視同定居”，從而將華僑華人海外定居的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加具體化。然而，伴隨著中國(guó)公民在取得海外住在國(guó)永久居留權(quán)或合法居留資格后回國(guó)投資情況的日益增多，在2009年由國(guó)務(wù)院僑辦所頒布實(shí)施的《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》中對(duì)華僑華人海外“定居”的認(rèn)定進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，提出了累計(jì)和連續(xù)居留的時(shí)間要求，更加強(qiáng)調(diào)自然人與住在國(guó)的實(shí)際聯(lián)系。例如，該法規(guī)第一條與第二條分別規(guī)定“定居是指具有中國(guó)國(guó)籍的中國(guó)公民已取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，并已在住在國(guó)連續(xù)居留兩年，兩年內(nèi)累計(jì)居留不少于18 個(gè)月。中國(guó)公民雖未取得住在國(guó)長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)，但已取得住在國(guó)連續(xù)5年以上合法居留資格，5年內(nèi)在住在國(guó)累計(jì)居留不少于30個(gè)月，視為華僑”，“外籍華人是指已加入外國(guó)國(guó)籍的原中國(guó)公民及其外國(guó)籍后裔；中國(guó)公民的外國(guó)籍后裔”。據(jù)此，可以看出除投資資金源自于境外，由于華僑仍具有中國(guó)國(guó)籍，其雖長(zhǎng)期定居海外，但仍是中國(guó)公民，所以嚴(yán)格從投資主體法律層面定義華僑投資更偏向于國(guó)內(nèi)投資者在本國(guó)境內(nèi)投資的廣義范疇。華僑所投資的國(guó)內(nèi)企業(yè)并非傳統(tǒng)法律意義上的外資企業(yè)，只有已取得外國(guó)國(guó)籍的華人利用外資進(jìn)行的回國(guó)投資方可認(rèn)定為嚴(yán)格法律意義上的外商投資，但是廣大僑居海外的華人在歷史、文化、血緣等方面與祖國(guó)卻有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，仍是中華民族生命肌體中不可分割的重要組成部分，所以華人回國(guó)投資與一般外國(guó)投資在家國(guó)情懷、民族情感、投資目的、競(jìng)爭(zhēng)策略等方面有著明顯不同，現(xiàn)實(shí)中其投資經(jīng)營(yíng)方式也是有別于一般外國(guó)投資的。[1]況且，隨著人民幣市場(chǎng)的國(guó)際化和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，華僑華人回國(guó)投資的資金來(lái)源正由境外逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)境內(nèi)，從有利于外資市場(chǎng)監(jiān)管角度考慮，也不宜將華僑華人回國(guó)投資直接套用我國(guó)對(duì)外國(guó)投資者的全部一般性規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)華僑華人自身特有的法律主體性質(zhì)和具體的投資資金來(lái)源制定與之相適應(yīng)的投資監(jiān)管法律制度，以在保障華僑華人合法投資權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其回國(guó)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有效監(jiān)督管理。

三、新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)華僑華人回國(guó)投資法律制度發(fā)展的歷史沿革

新中國(guó)成立70年來(lái)，與僑務(wù)制度發(fā)展歷史一樣，華僑華人回國(guó)投資制度也經(jīng)歷了逐步法治化的過(guò)程，并且隨著不同時(shí)期政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。在新中國(guó)建立初期，由于局勢(shì)動(dòng)蕩，投資環(huán)境尚未安定，我國(guó)政府實(shí)行以便利僑匯為主但限制華僑華人回國(guó)投資的臨時(shí)性政策，直到1951年，國(guó)內(nèi)投資環(huán)境得到一定改善，我國(guó)政府方才開(kāi)始鼓勵(lì)海外華僑華人回國(guó)投資，并且制定出臺(tái)了與該時(shí)期形勢(shì)相適應(yīng)的規(guī)范華僑華人回國(guó)投資的政策法規(guī)，例如1955年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于保護(hù)僑匯政策的法令，支持華僑華人把僑匯投入國(guó)內(nèi)建設(shè)生產(chǎn)或向國(guó)家企業(yè)入股，或贊助社會(huì)公益事業(yè)等，尤其在1957年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《華僑投資于國(guó)營(yíng)華僑投資公司的優(yōu)待辦法》，將華僑華人回國(guó)投資企業(yè)劃定為國(guó)家經(jīng)營(yíng)的僑資信托企業(yè)，并允許華僑華人以入股國(guó)內(nèi)企業(yè)的形式進(jìn)行間接投資。[2]然而，該時(shí)期的華僑華人回國(guó)投資所利用的資金以及所投資入股的企業(yè)均由國(guó)家統(tǒng)一支配和管理，華僑華人僅能夠以存款形式領(lǐng)取股息，而無(wú)法切身參與其所投資企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)，也無(wú)法向其輸入先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)設(shè)備和管理制度，因此華僑華人回國(guó)投資積極性并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，豐富的海外華僑華人資金和智力資源也未得到充分利用。

在20世紀(jì)六七十年代，受極“左”思潮影響，我國(guó)僑務(wù)工作受到較大沖擊，在華僑華人回國(guó)投資政策制定方面也因此出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，全國(guó)范圍內(nèi)由華僑華人投資開(kāi)辦的公司企業(yè)和農(nóng)林牧場(chǎng)相繼被撤銷(xiāo)，華僑華人投資入股的企業(yè)股份陸續(xù)被沒(méi)收，“文革”末期雖然政府采取了一些有利于華僑華人回國(guó)投資的補(bǔ)救措施，如重申“不承認(rèn)雙重國(guó)籍原則”，奉行華僑華人自愿選擇國(guó)籍的基本政策，鼓勵(lì)歸國(guó)華僑華人學(xué)習(xí)漢語(yǔ)并采取“提倡通婚”方針，等等，[3]但這些舉措并未從根本上糾正這一時(shí)期我國(guó)政府在華僑華人回國(guó)投資政策上的錯(cuò)誤路線。

直至“文革”結(jié)束后，包括華僑華人回國(guó)投資在內(nèi)的各項(xiàng)僑務(wù)工作方才逐漸步入法治軌道，我國(guó)開(kāi)始制定實(shí)施一些有利于華僑華人回國(guó)投資的法律法規(guī)。例如，1985年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《關(guān)于華僑投資優(yōu)惠的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），允許華僑華人回國(guó)投資采取獨(dú)資經(jīng)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等多種形式，也可向國(guó)營(yíng)華僑投資公司、信托投資公司以現(xiàn)匯存款和購(gòu)買(mǎi)債券等方式進(jìn)行投資，尤其是允許華僑華人在國(guó)內(nèi)“獨(dú)資經(jīng)營(yíng)”企業(yè)，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)促進(jìn)華僑華人回國(guó)投資政策的先河。除規(guī)定了較為靈活的回國(guó)投資方式外，《暫行規(guī)定》還對(duì)華僑華人在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以外地區(qū)投資設(shè)廠給予了11項(xiàng)具體優(yōu)惠措施。作為十一屆三中全會(huì)后規(guī)范華僑華人回國(guó)投資的第一部法規(guī)，《暫行規(guī)定》集中體現(xiàn)了改革開(kāi)放初期我國(guó)政府對(duì)吸引華僑華人回國(guó)投資工作的重視，不僅大幅度放寬了華僑華人回國(guó)投資領(lǐng)域，更是首次對(duì)華僑華人回國(guó)投資的可行方式、出資形式、優(yōu)惠措施等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。在1990年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門(mén)同胞投資的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），1985年發(fā)布的《暫行規(guī)定》即告廢止?！兑?guī)定》是截至目前最為重要的規(guī)范華僑華人回國(guó)投資的行政法規(guī)，雖然在特殊優(yōu)惠待遇方面較1985年的《暫行規(guī)定》有所減少，卻規(guī)定了更加靈活便利的投資方式，對(duì)華僑華人回國(guó)投資管理也進(jìn)行了更加全面細(xì)致的規(guī)定。[4]《規(guī)定》的出臺(tái)集中體現(xiàn)了隨著國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放戰(zhàn)略的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放程度在逐漸擴(kuò)大，引進(jìn)外資規(guī)模在逐年增加，中國(guó)正逐步融入世界經(jīng)濟(jì)全球化大潮，為此我國(guó)對(duì)華僑華人回國(guó)投資的優(yōu)惠政策也隨之做出了相應(yīng)調(diào)整。

20世紀(jì)90年代后期到21世紀(jì)之初，由于華僑華人回國(guó)投資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，所面臨的各類(lèi)投資問(wèn)題也隨之增多，為了有效規(guī)范華僑華人投資行為、合理利用回國(guó)投資資金、維護(hù)華僑華人合法投資權(quán)益，在1990年《規(guī)定》基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院適時(shí)發(fā)布了《涉僑經(jīng)濟(jì)案件協(xié)調(diào)處理工作暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。該《辦法》一方面能夠保障落實(shí)1990年《規(guī)定》，另一方面則明確了包括華僑華人回國(guó)投資在內(nèi)的主要涉僑經(jīng)濟(jì)案件類(lèi)型，以及相關(guān)的協(xié)調(diào)處理辦法和組織機(jī)構(gòu)職能。該《辦法》的實(shí)施，表明我國(guó)對(duì)于僑資的管理正在逐步走向規(guī)范化和制度化，對(duì)華僑華人回國(guó)投資的市場(chǎng)監(jiān)管能力日益提升。

如今，在國(guó)家層面除了上述華僑華人回國(guó)投資政策法規(guī)外，華僑華人回國(guó)直接投資的資本管理及其所投資企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)則參照我國(guó)現(xiàn)行涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，享受與外商投資企業(yè)相同待遇，在《外商投資法》制定出臺(tái)以前主要是指適用前述“外資三法”及其實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，華僑華人在中國(guó)境內(nèi)的其他投資形式（間接投資），以及投資股份股息、銀行存款利息、所得稅稅收優(yōu)惠、特許權(quán)使用費(fèi)等事項(xiàng)也是參照適用我國(guó)現(xiàn)行涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)對(duì)于一般外商投資的相關(guān)規(guī)定。而在地方上，為鼓勵(lì)華僑華人回國(guó)投資，江蘇、廣東、福建、四川等地方政府也相繼制定出臺(tái)了適用于本地區(qū)的涉僑投資地方性法規(guī)，比如《江蘇省保護(hù)和促進(jìn)華僑投資條例》《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》等?？梢哉f(shuō)，我國(guó)現(xiàn)已初步形成了以《關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門(mén)同胞投資的規(guī)定》《涉僑經(jīng)濟(jì)案件協(xié)調(diào)處理工作暫行辦法》和地方性華僑華人回國(guó)投資法規(guī)為特別法，以“外資三法”以及其他涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)為一般法的華僑華人回國(guó)投資法律制度的基本框架。

四、《外商投資法》的優(yōu)勢(shì)特性及其對(duì)華僑華人回國(guó)投資的影響

2019年3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》，并將于2020年1月1日起正式施行，這意味著當(dāng)前我國(guó)用于調(diào)整涉外投資法律關(guān)系的“外資三法”將被代替而統(tǒng)一整合于這部新法之中，并由其作為新時(shí)代我國(guó)促進(jìn)和保護(hù)外商投資的基礎(chǔ)性法律。新的《外商投資法》兼顧我國(guó)自身國(guó)情與國(guó)際投資規(guī)則的最新發(fā)展趨勢(shì)，秉持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中性原則，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待，妥善處理和平衡擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范間的利益關(guān)系，為新時(shí)代我國(guó)吸引外商來(lái)華投資、保護(hù)投資者合法權(quán)益、防范投資市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境提供了有力的法律支撐。

（一）《外商投資法》制定出臺(tái)的重要意義及其優(yōu)勢(shì)特性

1.奠定了我國(guó)外商投資法律制度建立的基礎(chǔ)

《外商投資法》將“外資三法”和分散于各個(gè)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的外商投資規(guī)定進(jìn)行高效整合，改變了以往我國(guó)外商投資法律法規(guī)一直存在的疊床架屋、規(guī)定煩瑣的明顯弊端，以法律形式在更高法律位階重新構(gòu)建我國(guó)外商投資法律體系，增強(qiáng)了我國(guó)外商投資法律制度的體系性、穩(wěn)定性、有效性和可預(yù)見(jiàn)性。可以說(shuō)，《外商投資法》不僅對(duì)外資準(zhǔn)入、外資保護(hù)、外資管理、法律責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行了重新規(guī)定，使得外商來(lái)華投資更加公平公正、開(kāi)放透明、自由便利，而且在我國(guó)外商投資法律體系構(gòu)建方面同樣擔(dān)負(fù)起框架性作用，成為未來(lái)我國(guó)外商投資法律體系建立的基石和支柱，尤其是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法的不斷修訂和完善，未來(lái)《外商投資法》將與《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）《中華人民共和國(guó)合同法》等其他經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)進(jìn)行有效銜接，最終實(shí)現(xiàn)外商投資特別法與一般涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的無(wú)縫對(duì)接，這無(wú)疑會(huì)成為我國(guó)外商投資立法領(lǐng)域的重大突破和創(chuàng)新。

2.進(jìn)一步放寬外商投資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

在“外資三法”時(shí)期，外資市場(chǎng)準(zhǔn)入需要經(jīng)過(guò)專門(mén)的“外資審批程序”，這與國(guó)內(nèi)一般投資者是區(qū)別對(duì)待的，外國(guó)投資者無(wú)法在市場(chǎng)準(zhǔn)入前享有國(guó)民待遇。[5]然而，在2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之初，我國(guó)便開(kāi)始在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外資管理新模式，外國(guó)投資者在市場(chǎng)準(zhǔn)入前即可享有與國(guó)內(nèi)投資者相同的國(guó)民待遇。2018年，我國(guó)政府將在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)成功實(shí)踐的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”外資管理制度正式復(fù)制推廣至全國(guó)范圍，并制定出臺(tái)了全國(guó)版外資負(fù)面清單。步入2019年，《外商投資法》是在遵循市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”和政府“法無(wú)授權(quán)不可為”原則的基礎(chǔ)之上，在國(guó)家層面以法律形式對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度加以確認(rèn)。至此，我國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了與外商投資國(guó)際慣例的接軌，更是大幅度放寬了本國(guó)對(duì)外商投資市場(chǎng)的準(zhǔn)入，使外商來(lái)華投資得以免除事前行政審批的負(fù)累，逐步建立起高效便捷的外商投資政務(wù)環(huán)境，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)投資自由化水平也因此得以顯著提高。

3.重視對(duì)外商投資的保護(hù)和促進(jìn)

不同于“外資三法”側(cè)重于市場(chǎng)監(jiān)管的傳統(tǒng)外資管理模式，《外商投資法》更加強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資合法權(quán)益的促進(jìn)和保護(hù)，尤其本法第二章與第三章更是將章節(jié)題目直接設(shè)定為《投資促進(jìn)》和《投資保護(hù)》，并且根據(jù)我國(guó)自身國(guó)情和外商投資特點(diǎn)制定了一系列保護(hù)和促進(jìn)外商投資的具體措施。例如第二十條限制征收外資條款、第二十一條投資利潤(rùn)自由匯入和匯出條款、第二十二條外資知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款、第二十四條地方政府守約踐諾條款以及第二十六條外資企業(yè)投訴工作機(jī)制條款等，均是從維護(hù)外商投資合法權(quán)益角度出發(fā)，目的是為外國(guó)投資者在華投資營(yíng)造公平、穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。本法關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)外商投資的條款數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)第四章《投資管理》部分，體現(xiàn)出《外商投資法》更加注重對(duì)外商投資的保護(hù)和促進(jìn)，彰顯了新時(shí)代我國(guó)堅(jiān)持?jǐn)U大對(duì)外開(kāi)放與大力吸收利用外資的堅(jiān)定信心。

4.強(qiáng)調(diào)對(duì)外商投資的有效監(jiān)管

《外商投資法》突破了“外資三法”以“管”為主的立法設(shè)計(jì)，通過(guò)增加外商投資安全審查制度、外商投資信息報(bào)告制度建立起“管理”與“監(jiān)督”并舉的外商投資市場(chǎng)監(jiān)管體系，外商投資管理將逐步由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)督。《外商投資法》第三十五條專門(mén)設(shè)定外商投資安全審查制度，對(duì)可能影響國(guó)家利益、公共安全的外商投資進(jìn)行安全審查，從而在法律層面實(shí)現(xiàn)了本法與我國(guó)現(xiàn)行安全審查制度的有效銜接，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)外商投資的安全監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防范。除安全審查制度外，本法第三十四條還規(guī)定了外商投資信息報(bào)告制度，實(shí)行該項(xiàng)制度的目的在于準(zhǔn)確掌握外來(lái)投資者及其投資活動(dòng)的基本情況，不僅為我國(guó)外商投資監(jiān)管制度的建立和完善提供準(zhǔn)確參考依據(jù)，同時(shí)也為更好地貫徹執(zhí)行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外資市場(chǎng)準(zhǔn)入政策、防范由此可能帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提供相應(yīng)法律制度保障。

（二）《外商投資法》對(duì)華僑華人回國(guó)投資的促進(jìn)和保障作用

1.進(jìn)一步增進(jìn)華僑華人回國(guó)投資信心

在世界范圍內(nèi)，許多華僑華人企業(yè)本身體量并不是很大，多數(shù)屬于中小型企業(yè)，相對(duì)于資金力量雄厚的大型外資企業(yè)而言，中小型華僑華人企業(yè)回國(guó)投資和發(fā)展無(wú)疑需要更加公平公正的市場(chǎng)環(huán)境和高效便捷的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。與中小型華僑華人企業(yè)的實(shí)際需求相適應(yīng)，《外商投資法》注重對(duì)外商投資的促進(jìn)和保護(hù)，堅(jiān)持對(duì)內(nèi)外資企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面一視同仁，例如“立法前征求外商建議和意見(jiàn)，加強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，實(shí)行‘準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單’外資管理制度，不得任意干涉外資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，這些集中體現(xiàn)“平等”“公平”“公正”原則的法律規(guī)定對(duì)于相對(duì)弱小的中小型華僑華人企業(yè)而言無(wú)疑顯得更為珍貴，《外商投資法》的制定出臺(tái)和日益法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境必然會(huì)增強(qiáng)華僑華人回國(guó)投資的信心和決心，未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)也將迎來(lái)華僑華人回國(guó)投資的新一輪浪潮。

2.華僑華人回國(guó)投資種類(lèi)和形式的多樣化

《外商投資法》第一章《總則》第二條允許外國(guó)投資者在我國(guó)境內(nèi)從事各類(lèi)直接或間接投資活動(dòng)，除傳統(tǒng)意義上的在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立法律實(shí)體以外，還可以通過(guò)取得境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額以及新建項(xiàng)目等多種方式進(jìn)行投資，例如購(gòu)買(mǎi)債券、股票、金融債券等，外商投資方式將更為靈活多樣，而不再局限于以往的投資建廠、企業(yè)并購(gòu)等直接投資方式。同時(shí)，該項(xiàng)條文還將外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織一并視為本法的適格投資者，多元化的外商投資主體設(shè)定意味著分布在世界各地的華僑華人可以通過(guò)多種組織形式參與回國(guó)投資?？梢哉f(shuō)，《外商投資法》中靈活多樣的投資方式和相對(duì)寬松的外商投資主體資格規(guī)定將使得華僑華人回國(guó)投資更加自由便利，海外華僑華人也將由此獲得更多回國(guó)投資機(jī)遇。

3.華僑華人回國(guó)投資活動(dòng)的法治化和規(guī)范化

《外商投資法》不僅明確了“原則是開(kāi)放，限制是例外”的高水平開(kāi)放模式，更是由“外資三法”時(shí)代的企業(yè)組織法轉(zhuǎn)變成為接軌國(guó)際慣例的投資行為法?！锻馍掏顿Y法》以規(guī)范外商投資行為為指引和依歸，集中對(duì)外資準(zhǔn)入、外資保護(hù)、外資審查、外資管理等各類(lèi)外商投資行為進(jìn)行規(guī)定，而不再規(guī)范外資企業(yè)的組織形式和設(shè)立變更，不再涉及外資企業(yè)組織關(guān)系上的問(wèn)題。本法第三十一條明文規(guī)定：外商投資企業(yè)的組織形式、組織機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)準(zhǔn)則，適用《公司法》和《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《合伙企業(yè)法》）等法律的規(guī)定，這一方面有效解決了以往“外資三法”與《公司法》《合伙企業(yè)法》等一般企業(yè)組織法存在的規(guī)范適用沖突問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了“外資三法”與其他經(jīng)濟(jì)立法的有效銜接；[6]另一方面更加專注于處理與外商投資行為相關(guān)的專業(yè)性法律問(wèn)題，將有助于提升我國(guó)政府對(duì)外商投資行為的服務(wù)監(jiān)督能力。因此，作為一部規(guī)范外國(guó)投資者行為的法律，《外商投資法》勢(shì)必會(huì)為回國(guó)華僑華人從事各類(lèi)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供最為直接有效的法律依據(jù)，在促進(jìn)和保護(hù)華僑華人回國(guó)投資的同時(shí)將對(duì)其回國(guó)投資行為進(jìn)行合理規(guī)范。

五、《外商投資法》時(shí)代華僑華人回國(guó)投資面臨的主要法律問(wèn)題

（一）法律適用主體資格的不確定性

《外商投資法》的名稱最終選用“外商”而非“外國(guó)”，從字面含義上為港澳臺(tái)同胞和華僑華人投資者適用本法掃清了障礙，但是根據(jù)本法第二條規(guī)定“本法所稱外商投資，是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)”，可以看出《外商投資法》的法律適用主體主要是指不具有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)或者其他組織，而港澳臺(tái)同胞與華僑華人具有法律主體上的特殊性，對(duì)于其是否屬于“外商”法律概念的廣義范疇，《外商投資法》并未做出準(zhǔn)確說(shuō)明，也就是說(shuō)，港澳臺(tái)同胞和華僑華人投資者并未被明確納入《外商投資法》的主體適用范圍，港澳臺(tái)同胞與華僑華人能否完全適用本法仍然存在一些疑問(wèn)和不確定性。該問(wèn)題直接關(guān)乎港澳臺(tái)同胞到內(nèi)地投資與華僑華人回國(guó)投資能否得到《外商投資法》的法律保護(hù)和享有本法所提供的各項(xiàng)優(yōu)惠待遇。但是，根據(jù)以往港澳臺(tái)和華僑華人投資者參照適用“外資三法”的實(shí)踐慣例，以及利用外資推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本立法原則，《外商投資法》理應(yīng)取代“外資三法”成為新時(shí)代調(diào)整港澳臺(tái)同胞和華僑華人內(nèi)地投資法律關(guān)系的基礎(chǔ)性法律，并為之提供更為完善的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)法律服務(wù)。

（二）依照投資資金來(lái)源確定外商投資的“法律空白”

根據(jù)《外商投資法》第一章《總則》第二條規(guī)定，本法主要按照投資者國(guó)籍來(lái)區(qū)分外商投資和國(guó)內(nèi)投資，對(duì)于投資資金來(lái)源還未有明確規(guī)定，如果外商投資資金全部或主要源自于我國(guó)境內(nèi)，那么這類(lèi)投資是否也屬于外商投資，與之相關(guān)的監(jiān)管措施是適用《外商投資法》規(guī)定，還是執(zhí)行其他國(guó)內(nèi)投資監(jiān)管制度，本法尚未做出明確說(shuō)明。按照以往慣例，華僑華人回國(guó)投資資金主要來(lái)自其在海外住在國(guó)的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)所得，華僑華人回國(guó)投資自然會(huì)起到引進(jìn)外資的作用，因此我國(guó)對(duì)于華僑華人回國(guó)投資也是參照外商投資進(jìn)行管理并給予和外國(guó)投資者相同甚至更高的待遇。然而隨著時(shí)代變遷和我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，不僅有大量華僑華人選擇回國(guó)定居，并且隨之而來(lái)的是越來(lái)越多的投資資金源自于中國(guó)國(guó)內(nèi)而非境外，對(duì)于外國(guó)投資者、港澳臺(tái)同胞和華僑華人利用國(guó)內(nèi)資金所進(jìn)行的投資是否同樣適用《外商投資法》的相關(guān)規(guī)定，該問(wèn)題仍亟待解決，這不僅涉及華僑華人投資者的身份認(rèn)同及其投資活動(dòng)的法律適用，同時(shí)也關(guān)乎投資資金的市場(chǎng)監(jiān)管以及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的長(zhǎng)期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

（三）華僑華人回國(guó)投資待遇相對(duì)降低

《外商投資法》第一章《總則》第四條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定對(duì)外國(guó)投資者準(zhǔn)入待遇有更優(yōu)惠規(guī)定的，可以按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)該項(xiàng)條文，我國(guó)在與其他國(guó)家或地區(qū)簽署的雙邊和多邊投資協(xié)議中，一旦采用更優(yōu)惠的市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇，將予以優(yōu)先適用，這說(shuō)明除《外商投資法》規(guī)定外，我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)于外國(guó)投資者而言還有著更大的開(kāi)放空間。但是海外華僑因其中國(guó)公民身份，在適用國(guó)際投資協(xié)議方面仍然存在著一定法律障礙，一般難以享有雙邊和多邊投資協(xié)議所規(guī)定的更優(yōu)惠的市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇，相較于投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民而言，華僑回國(guó)投資待遇將處于一定劣勢(shì)。除雙邊或多邊投資協(xié)議外，中國(guó)內(nèi)地在2003年先后與香港、澳門(mén)特別行政區(qū)政府簽署了《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA），允許港澳同胞可以享有比國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)更優(yōu)惠的投資待遇，尤其是伴隨著粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，為促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)間的經(jīng)貿(mào)合作交流，我國(guó)將在加入世界貿(mào)易組織（WTO）承諾基礎(chǔ)之上進(jìn)一步放寬服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，使港澳同胞在內(nèi)地投資可獲得更多優(yōu)惠待遇。[7]同樣，中國(guó)大陸與中國(guó)臺(tái)灣在2010年和2013年分別簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》和《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（ECFA），基于上述協(xié)議大陸也將在WTO制度框架下放寬對(duì)臺(tái)商的服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，臺(tái)灣同胞也將與港澳同胞一樣獲得更多投資優(yōu)惠。由此可見(jiàn)，雖然海外華僑與港澳臺(tái)同胞同樣屬于不在大陸定居的中國(guó)公民，但我國(guó)政府卻無(wú)法與海外華僑簽訂以區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的投資協(xié)議，因而海外華僑不能像港澳臺(tái)投資者一樣享有由區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)議所帶來(lái)的貿(mào)易便利和投資優(yōu)惠，這導(dǎo)致近年來(lái)海外華僑與港澳臺(tái)同胞在投資待遇方面出現(xiàn)了一定差異。

1990年《規(guī)定》作為特別法，在其制定實(shí)施之初的確為華僑華人回國(guó)投資帶來(lái)了一般外國(guó)投資者所無(wú)法享有的特殊優(yōu)惠待遇，但是隨著近年來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)立法的不斷修訂和完善，該特別法所賦予華僑華人的優(yōu)惠待遇正在逐漸失去優(yōu)勢(shì)。例如2008年《中華人民共和國(guó)所得稅法》規(guī)定，中國(guó)境內(nèi)適用25%企業(yè)所得稅稅率，而不再按照企業(yè)性質(zhì)給予稅收優(yōu)惠，這使得華僑華人企業(yè)實(shí)際稅負(fù)由15%上升到25%。此外，2003年《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》對(duì)外資企業(yè)并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)做出統(tǒng)一安排，華僑華人企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)的并購(gòu)業(yè)務(wù)也因此受到諸多限制。所以，近些年我國(guó)投資立法和投資環(huán)境的變化導(dǎo)致華僑華人回國(guó)投資待遇相對(duì)下降，華僑華人企業(yè)無(wú)法再像從前一樣充分享有1990年《規(guī)定》中的各種優(yōu)惠待遇。[8]面對(duì)國(guó)內(nèi)投資環(huán)境的急劇變化，我國(guó)對(duì)華僑華人回國(guó)投資的相關(guān)立法工作卻顯得相對(duì)滯后，未能緊隨時(shí)代發(fā)展及時(shí)做出適應(yīng)性調(diào)整。

總之，隨著我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)往來(lái)的不斷加深，國(guó)際投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民與港澳臺(tái)同胞能夠獲得比其他外國(guó)投資者和華僑華人更多的投資優(yōu)惠待遇，而國(guó)內(nèi)投資立法和投資環(huán)境的變化也使得華僑華人以往所享有的特殊優(yōu)惠待遇正逐漸減少甚至消失。步入新時(shí)代，面對(duì)華僑華人回國(guó)投資形勢(shì)的巨大變化，《外商投資法》卻未對(duì)華僑華人這一特殊群體進(jìn)行專門(mén)性規(guī)定，包括未確定華僑華人的投資主體資格、未明確華僑華人企業(yè)的法律性質(zhì)、未規(guī)定華僑是否也享有投資協(xié)議中更優(yōu)惠的投資待遇（包括CEPA 與ECFA 中的投資優(yōu)惠待遇），也未對(duì)國(guó)內(nèi)投資立法中的規(guī)范沖突做出適用說(shuō)明（是執(zhí)行最新的特別法還是適用最有利于華僑華人的相關(guān)投資規(guī)定）”，這些依然存在的立法問(wèn)題致使《外商投資法》未能有效縮減華僑華人與投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性，尚未根本改變近些年來(lái)華僑華人回國(guó)投資待遇相對(duì)降低的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（四）華僑華人投資地方性法規(guī)與《外商投資法》的不相適應(yīng)性

作為新時(shí)代我國(guó)外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，在《外商投資法》制定出臺(tái)后還需要及時(shí)完善與之配套的實(shí)施條例和實(shí)施辦法來(lái)保障其貫徹落實(shí)和執(zhí)行適用，這也將延伸至華僑華人投資權(quán)益保障地方性立法的修訂和完善當(dāng)中。由于歷史原因，我國(guó)關(guān)于保障華僑華人回國(guó)投資權(quán)益的地方性法規(guī)大多制定出臺(tái)時(shí)間較早，而且未根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化及時(shí)做出適應(yīng)性調(diào)整，其中多數(shù)條款已與《外商投資法》的最新立法宗旨和具體規(guī)定相脫節(jié)，存在著較為明顯的滯后性和不相適應(yīng)性，[9]無(wú)論是近期的《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》《江蘇省保護(hù)和促進(jìn)華僑投資條例》，還是較早的《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》《河南省歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》《廣西壯族自治區(qū)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》，雖然都對(duì)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)比《外商投資法》的立法宗旨和實(shí)施要求，其中多數(shù)條款顯得較為寬泛和籠統(tǒng)，缺少具體可行的實(shí)施細(xì)則，例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資資金的匯入和匯出、投資資產(chǎn)征收的方式和標(biāo)準(zhǔn)，以及商業(yè)秘密信息保護(hù)等事項(xiàng)多是進(jìn)行了框架式規(guī)定，卻未做出詳細(xì)闡釋和具體說(shuō)明。同時(shí)，在投資監(jiān)管方面目前鮮有地方性法規(guī)對(duì)投資市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資安全審查、投資信息監(jiān)督等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，立法中未能充分體現(xiàn)投資者權(quán)利與義務(wù)均衡原則，在促進(jìn)和保護(hù)華僑華人回國(guó)投資的同時(shí)卻沒(méi)有制定必要的監(jiān)管措施。另外，有些地方性法規(guī)甚至還與《外商投資法》規(guī)范內(nèi)容存在著一定的實(shí)施適用沖突。例如《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》第十九條規(guī)定，“華僑投資者依法投資、經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)、股息、紅利、租金、清算后的資金及其他合法收益，可以依法兌換外匯，匯往境外”，這顯然與《外商投資法》中允許合法投資利潤(rùn)可以人民幣或者外匯自由匯入、匯出的規(guī)定不相一致，因此在現(xiàn)實(shí)中四川地區(qū)華僑華人企業(yè)能否將其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)以人民幣形式匯出境外仍存在著一定的法律實(shí)施障礙。綜上所述，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于華僑華人投資權(quán)益保障的諸多地方性立法與最新制定出臺(tái)的《外商投資法》在立法宗旨、立法原則、立法內(nèi)容等方面還存在著一定的不相適應(yīng)性，尤其在華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障和投資行為監(jiān)管等方面具有明顯的滯后性、模糊性和不確定性，并且一些陳法舊規(guī)與《外商投資法》現(xiàn)有規(guī)定相互矛盾，進(jìn)而可能引起法規(guī)適用沖突情形的發(fā)生，這些亟須解決的地方性立法難題不僅會(huì)影響華僑華人回國(guó)投資熱情，也將有礙于我國(guó)華僑華人回國(guó)投資法律制度的建立和完善。

六、新時(shí)期推進(jìn)華僑華人回國(guó)投資法治保障建設(shè)的對(duì)策建議

（一）明確“華僑華人投資者”和“華僑華人投資”基本法律概念

《外商投資法》對(duì)“華僑華人投資者”和“華僑華人投資”的明確界定直接關(guān)系本法的主體適用范圍，以及華僑華人回國(guó)投資能否獲得《外商投資法》的保護(hù)和促進(jìn)。根據(jù)1990年《規(guī)定》的第七條和第十七條①，華僑華人投資者主要是指具有華僑身份的自然人，該法未將外籍華人和由華僑華人在其住在國(guó)或第三國(guó)開(kāi)辦的法律實(shí)體在我國(guó)境內(nèi)的投資明確認(rèn)定為華僑華人回國(guó)投資，這顯然不符合《外商投資法》第一章《總則》第二條“本法所稱外商投資，是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)”的基本要求，進(jìn)而導(dǎo)致多年來(lái)我國(guó)對(duì)外籍華人和華僑華人法律實(shí)體回國(guó)投資的待遇差異。所以，應(yīng)當(dāng)汲取《規(guī)定》的立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，竭力避免華僑自然人與外籍華人和華僑華人企業(yè)在回國(guó)投資待遇上的差異性，按照《外商投資法》的時(shí)代精神和基本要求，將華僑、外籍華人和華僑華人法律實(shí)體全部視為本法的適格投資者而給予和外國(guó)投資者相同的投資待遇，以便華僑華人和由華僑華人在其住在國(guó)或第三國(guó)開(kāi)辦的法律實(shí)體回國(guó)投資均可享有《外商投資法》所給予的優(yōu)惠便利措施。同時(shí)，根據(jù)近年來(lái)我國(guó)與其他國(guó)家簽訂的投資協(xié)議，多數(shù)是將由中國(guó)公民所有或控股的外國(guó)企業(yè)視為中國(guó)投資者，以股份“控制權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定外國(guó)投資者資格現(xiàn)已被多數(shù)國(guó)家認(rèn)可和接受。例如《中國(guó)—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》第一百三十五條規(guī)定，“投資包括由一方投資者擁有或控制的第三國(guó)法人，在另一方境內(nèi)已設(shè)立的投資”，所以按照互惠原則我國(guó)也應(yīng)將由華僑華人所有或控股的外國(guó)企業(yè)同樣視為適格投資者，進(jìn)而適用我國(guó)關(guān)于外商投資的相關(guān)規(guī)定?？傮w而言，建議在《外商投資法》中或以其配套法規(guī)、實(shí)施條例等形式進(jìn)一步明確規(guī)定華僑華人投資者包括華僑華人自然人、企業(yè)以及由其控股的外國(guó)法律實(shí)體，將華僑華人投資界定為由上述法律主體依照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)以直接或間接形式在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的各類(lèi)投資活動(dòng)，從而為華僑華人回國(guó)投資能夠充分享有《外商投資法》所給予的各項(xiàng)優(yōu)惠待遇提供準(zhǔn)確法律依據(jù)。

（二）補(bǔ)充根據(jù)投資資金來(lái)源確定是否屬于外商投資的規(guī)定

《外商投資法》主要依據(jù)外國(guó)投資者國(guó)籍來(lái)界定是否屬于外商投資，對(duì)投資資金源自于中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人投資是否也屬于外商投資并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定。參鑒以往我國(guó)法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只要是外國(guó)投資者以外幣形式出資即可認(rèn)定為外商投資，而無(wú)論該資金的最初是來(lái)自于中國(guó)境內(nèi)還是境外。例如《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定“外國(guó)投資者可以用可自由兌換的外幣出資，也可以用機(jī)器設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、專有技術(shù)等作價(jià)出資”，該項(xiàng)較為靈活的規(guī)定能夠在一定程度上拓寬投資資金來(lái)源，使外國(guó)投資者來(lái)華投資更為便利。因此，從鼓勵(lì)外商投資的角度考量，《外商投資法》宜將外國(guó)投資者、港澳臺(tái)同胞、華僑華人以外幣形式的投資統(tǒng)一視為外商投資，這其中包括投資者在中國(guó)境內(nèi)和海外通過(guò)各種合法融資渠道而獲得的資金，從而在最大程度上達(dá)到通過(guò)吸收和利用外資推動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。具體而言，建議未來(lái)在《外商投資法》修訂或其實(shí)施條例、配套法規(guī)的制定過(guò)程中明確將華僑華人以外幣出資或用機(jī)器設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、專有技術(shù)等作價(jià)出資的回國(guó)投資一并納入本法的調(diào)整適用范圍，只要投資資本是通過(guò)合法途徑取得并符合我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，無(wú)論其來(lái)源是中國(guó)境內(nèi)還是境外將一致受到本法的保護(hù)和監(jiān)督，以此為華僑華人回國(guó)投資創(chuàng)造更為寬松、自由、便利的制度環(huán)境。

（三）平衡華僑華人與投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性

面對(duì)華僑華人與投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間投資待遇差異日益突出的問(wèn)題，我國(guó)需要專門(mén)對(duì)華僑華人這一特殊的投資主體做出與之相適應(yīng)的特殊性制度安排：一是今后在我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)所簽訂的雙邊或多邊投資協(xié)議中增設(shè)華僑華人適格投資者條款，規(guī)定長(zhǎng)期居住在協(xié)議締約國(guó)的華僑華人回國(guó)投資也可適用該項(xiàng)投資協(xié)議，使得當(dāng)?shù)厝A僑華人能夠享有與締約國(guó)國(guó)民相同的特別優(yōu)惠待遇，以此鼓勵(lì)長(zhǎng)期居住在協(xié)議締約國(guó)的華僑華人回國(guó)投資；二是修訂和完善CEPA 與ECFA 協(xié)議，增設(shè)華僑華人適格投資者規(guī)定，將長(zhǎng)期居住在港澳臺(tái)地區(qū)的華僑華人一并納入CEPA 與ECFA 協(xié)議的法律適用范圍，有效化解兩者在內(nèi)地投資待遇上的差異性，使長(zhǎng)期居住于港澳臺(tái)地區(qū)的華僑華人可與港澳臺(tái)同胞同樣享有由CEPA 和ECFA 協(xié)議所帶來(lái)的各項(xiàng)投資貿(mào)易便利，進(jìn)而以合力之勢(shì)推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)以及中國(guó)大陸與中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)之間的自由經(jīng)貿(mào)交流；三是對(duì)于雙邊或多邊國(guó)際投資協(xié)議、CEPA 與ECFA 協(xié)議以外地區(qū)的華僑華人投資者而言，因?yàn)椴⒉婚L(zhǎng)期居住于協(xié)議締約國(guó)和港澳臺(tái)地區(qū)，如果對(duì)其直接適用上述協(xié)議中的優(yōu)惠投資待遇將是對(duì)其他住在國(guó)國(guó)民和非締約國(guó)國(guó)民的不公平、不公正，會(huì)造成華僑華人與其住在國(guó)國(guó)民和非締約國(guó)國(guó)民投資待遇上的差異性，這顯然有悖于世貿(mào)組織的最惠國(guó)待遇基本原則。[10]所以，可以考慮在遵循WTO國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇原則基礎(chǔ)上，參照我國(guó)所參加的各類(lèi)國(guó)際投資協(xié)議中的一般性規(guī)定，制定出臺(tái)專門(mén)的華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障法，并借助“上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則予以優(yōu)先適用，這不僅可以在WTO規(guī)則體系下有效平抑和縮減非協(xié)議所在地華僑華人與締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性，同時(shí)制定符合華僑華人自身主體特性且接軌國(guó)際先進(jìn)水平的新型投資規(guī)則，更能為海外華僑華人提供不低于一般國(guó)際投資協(xié)議的優(yōu)惠待遇。

一言以蔽之，未來(lái)需要通過(guò)修訂相關(guān)投資協(xié)議條款和在國(guó)家層面制定出臺(tái)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障法來(lái)減少全球范圍內(nèi)不同地區(qū)華僑華人與當(dāng)前投資協(xié)議締約國(guó)國(guó)民和港澳臺(tái)同胞之間的投資待遇差異性，以此進(jìn)一步提升華僑華人投資者的法律主體地位，使其能夠充分享有國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的回國(guó)投資待遇。

（四）構(gòu)建和完善華僑華人回國(guó)投資法律制度

建設(shè)華僑華人回國(guó)投資法律制度，不僅需要在國(guó)家層面補(bǔ)充完善《外商投資法》和適時(shí)制定出臺(tái)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益保障法，還需要根據(jù)上位法的立法宗旨、精神和原則及時(shí)對(duì)華僑華人回國(guó)投資地方性法規(guī)進(jìn)行修訂和調(diào)整，以便更好地推進(jìn)實(shí)施上位法的各項(xiàng)規(guī)定。具體而言，一是要與時(shí)俱進(jìn)跟得上《外商投資法》的時(shí)代要求，通過(guò)及時(shí)變革、補(bǔ)充和完善與其不相適應(yīng)的地方性法律法規(guī)，以擺脫地方性華僑華人回國(guó)投資立法所慣有的滯后性。二是要修改或廢止與《外商投資法》內(nèi)容相互矛盾的地方性法規(guī)，進(jìn)而有效避免和化解上位法與下位法之間法律適用沖突情形的發(fā)生。三是要遵循投資者權(quán)益與義務(wù)均衡原則，除了促進(jìn)和保護(hù)投資條款以外，還要制定具體可行的投資管理措施，其中應(yīng)當(dāng)符合《外商投資法》的基本要求，至少包括投資安全審查、投資信息報(bào)告、投資法律責(zé)任等事項(xiàng)內(nèi)容，從而在保障華僑華人回國(guó)投資合法權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其投資行為的有效監(jiān)管，竭力避免投資市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。四是探索制定能夠體現(xiàn)地方特色且更加便利化的投資保障措施。根據(jù)《外商投資法》第二章第十八條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，在法定權(quán)限內(nèi)制定外商投資促進(jìn)和便利化政策措施”，可以看出為了更好地協(xié)調(diào)配合《外商投資法》在地方上的有效實(shí)施，縣級(jí)以上地方政府可在我國(guó)現(xiàn)行法律制度框架下根據(jù)本地區(qū)的地域特點(diǎn)和實(shí)際需求制定更加便利的投資保護(hù)促進(jìn)政策，這必然會(huì)有效提升地方法治營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于吸引更多華僑華人回到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行投資。五是在國(guó)內(nèi)探索建立集訴訟、仲裁和調(diào)解“三位一體”的多元化投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，為發(fā)生在我國(guó)境內(nèi)的華僑華人投資爭(zhēng)端提供高效便利的法律服務(wù)。多數(shù)情況下，華僑華人回國(guó)投資往往懷有赤忱的愛(ài)國(guó)情懷和濃厚的思鄉(xiāng)之情，一旦發(fā)生投資爭(zhēng)端普遍傾向于借助仲裁、調(diào)解這種相對(duì)“溫和”的方式予以化解，而不愿選用相對(duì)“強(qiáng)硬”的訴訟方式，[11]所以需要在國(guó)內(nèi)盡快完善涉外仲裁和調(diào)解制度，并搭建起司法訴訟與仲裁和調(diào)解之間的有效銜接機(jī)制，以為華僑華人提供更加多元化的投資爭(zhēng)端解決方案，爭(zhēng)取在公正、便捷、高效解決投資爭(zhēng)端的同時(shí)還能維持良好的商商關(guān)系和政商關(guān)系?？傊?，為了更好地維護(hù)華僑華人回國(guó)投資權(quán)益，需要在《外商投資法》制度框架下建立起與華僑華人主體屬性相適應(yīng)的投資法律制度，通過(guò)自上而下層級(jí)分明、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完善、適用統(tǒng)一的華僑華人回國(guó)投資法律制度，進(jìn)一步凝聚華僑華人的向心力，鼓勵(lì)更多華僑華人回國(guó)投資，真正匯聚起實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的磅礴偉力。

注釋：

①《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門(mén)同胞投資的規(guī)定》第七條允許華僑在中國(guó)境內(nèi)的投資資產(chǎn)和投資所得利潤(rùn)可以依法轉(zhuǎn)讓和繼承；第十七條允許華僑委托中國(guó)境內(nèi)的親友為其代理人回國(guó)投資。