張 麗 麗

(西安理工大學 人文與外國語學院， 陜西 西安 710054)

一、 引 言

學前教育這一用語中的“教育”內涵比較豐富，既包括通常意義上的教育，也包括對學前兒童的看護和保育工作，因此，在美國和英國，“學前教育”這一概念有時又等同于“學前保育和教育”(Early Childhood Care and Education，簡稱ECCE)[1]2，在日本，“學前教育”又被稱作“保育”(1)日本學者柴崎正行、安齋智子指出，對從出生到五六歲的幼兒，應該在保護和養(yǎng)育的同時對其進行教育，所以統(tǒng)稱為“保育”。參見曹能秀等《美英日三國學前教育改革的比較研究》，人民出版社2016年版，第2頁。。在我國，有學者認為，學前教育是指從出生到入小學前兒童的教育，(2)虞永平、彭俊英指出，學前教育是指從出生到6歲兒童的教育，包括3歲前的嬰兒教育和3—6歲前的學前教育兩個有機聯(lián)系的過程。參見虞永平、王春燕《學前教育學》，高等教育出版社2012年版，第2頁。劉曉東認為，學前教育是以學齡前兒童為對象的教育。參見劉曉東、盧樂珍等《學前教育學》，江蘇教育出版社2009年版，引言部分。也有學者認為學前教育是指3歲到入學前兒童的教育(3)如霍力巖等人認為，美國的學前教育是指為3—5歲幼兒提供的早期教育和保育服務。參見霍力巖等《美、英、日、印四國學前教育體制的比較研究(上)》，北京師范大學出版社2013年版，第83頁。，還有學者基于“學前教育”的廣義和狹義之分，認為廣義的學前教育包括專門機構(幼兒園、托兒所、保育所)的學前教育、社會學前教育和家庭學前教育，狹義的學前教育僅指專門機構學前教育。(4)楊曉萍、李靜認為，學前教育可分成家庭教育、學前社區(qū)教育和學前制度化教育(托兒所和幼兒園)。參見楊曉萍、李靜《學前教育學》，西南師范大學出版社2011年版，第2頁。日本學者宮里六郎指出，廣義的學前教育指對入小學前幼兒的教育，狹義的學前教育指幼兒在幼兒園、保育所等學前教育機構接受學前教育的總稱。參見宍戸健夫·金田利·茂木俊彥監(jiān)修、保育小辭典編集委員會編《保育小辭典》，大月書店2006年版，第149頁。本文著重研究的是專門機構的學前教育，在我國，通常3歲后的兒童會進入專門機構接受學前教育，因此，本文研究的學前教育是指對3歲到入學前兒童在專門機構所進行的學前教育。

嬰幼兒時期是個體身心發(fā)展的奠基階段，是人一生中可塑性最強的關鍵階段，因此學前教育是奠基性的教育，其重大意義不僅僅在于個體未來發(fā)展，還在于國家與社會的長遠發(fā)展，其受益者不僅僅是兒童及其家庭，而是整個社會。(5)童年時期的經歷(包括所受的教育)可能對一個人產生終生的影響。在美國，兒童虐待導致的支出超過了癌癥或心臟病的支出，如果在美國能夠消滅兒童虐待，就能夠降低一半的抑郁癥發(fā)病率，能夠降低2/3的酒精濫用問題和3/4的自殺、注射毒品和家庭暴力，甚至有些過度肥胖也來源于童年時期的傷害。參見巴賽爾·范德考克《身體從未忘記 》，機械工業(yè)出版社2016年版，第141頁。1999年，經濟合作與發(fā)展組織的報告提出，向幼兒提供教育資助是面向終身學習的第一筆投資，是為滿足每個家庭更加廣泛的經濟及社會需要的一項意義遠大的政策援助。[2]25作為1989年聯(lián)合國《兒童權利公約》的締約國，我國兒童教育事業(yè)的發(fā)展對學前教育立法工作提出了現實訴求。黨的十九大報告指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，“辦好學前教育”，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。[3]高質量的學前教育在新時代已成為人民美好生活的期待與重要組成部分。

立法保障是學前教育事業(yè)發(fā)展的重中之重。在我國現階段，學前教育專門立法的缺位，是實踐中學前教育事業(yè)管理體制混亂、財政經費缺乏、權責劃分模糊、師資素質不達標、監(jiān)管不到位等諸多問題產生的根本原因，嚴重阻礙了我國學前教育事業(yè)的發(fā)展與進步。因此，十二屆全國人大常委會第三十一次會議明確指出：我國目前正在加快推動學前教育立法的進程。[4]同時，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)也將學前教育的立法工作列為重要立法事項，并就學前教育的具體立法任務、普及、體制、扶持對象等做出了明確的規(guī)劃與部署。[5]在學前教育立法中，除了學前教育的地位、學前教育法律關系主體的責、權、利等問題急需探討外，基于國家義務、國家權力在保障學前兒童受教育權方面的重要性，在學前教育立法中對國家義務結合我國經濟社會發(fā)展現狀予以合理配置也顯得尤為重要。有鑒于此，本文以學前兒童受教育權保障為初衷，從國家義務配置的視角來研究我國學前教育立法的現狀與缺憾，在此過程中借鑒域外先進經驗，提出完善我國學前教育立法體系的思路與對策，以期助力我國學前教育事業(yè)的發(fā)展。

二、 國家義務配置： 學前兒童受教育權的權力保障

受教育權是我國《憲法》賦予公民的基本權利(6)《憲法》(2018 年修正)第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展?！?。受教育權的主體是全體公民，學前兒童作為公民中的特殊群體，自然也享有這一憲法權利。憲法上的基本權利與義務的關系，包括兩方面內容：其一是公民基本權利與國家義務，其二是公民基本權利與公民基本義務。因此，憲法對公民基本權利的規(guī)定，也體現了對國家義務的配置。憲法的性質和地位決定了憲法上的權利義務關系更為復雜，從對學前兒童受教育權保障以及學前教育立法研究的角度來看，與憲法上的公民受教育權這一基本權利相對應的關注點應為國家義務。所以必須予以明確的是，本文研究的國家義務是憲法學概念。國家義務是基本權利的根本保障，國家義務的理論研究也影響著基本權利的實現。國家義務的配置反映了國家服務于公民的基本價值取向，選擇“基本權利——國家義務”作為理論基礎體現的是憲法思維的自由主義傳統(tǒng)。[6]56國家義務與國家權力是兩個相互交叉重疊卻各有側重的概念，前者強調權利的保障與實現，而后者則強調國家強制力的行使。國家權力有被濫用的風險，在其被濫用時就非常容易侵害公民權利，國家權力相互之間的分立與制衡已經充分證明了其自身的有限性與“天生缺陷”，而國家義務只能服務于公民并保障公民的基本權利。

受教育權具有不同的表現形式，也體現在不同的學習階段，包括學前教育、初等教育、高等教育、職業(yè)教育等。(7)《中華人民共和國教育法》第17條第1款：“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度?！笔芙逃龣嗑哂凶杂蓹嗪蜕鐣鄡煞N權利復合的特性。[7]103其自由權屬性決定了其不受國家機關的隨意干涉、侵犯，其社會權屬性決定了國家機關應通過各種積極作為的方式來保障公民的受教育權。進一步來看，根據德國憲法學界的基本理論觀點，可以將受教育權所對應的國家義務進行類型化，即基于防御權功能的受教育權對應的是國家不予侵犯的消極義務，基于受益權功能的受教育權對應的是請求國家積極作為的給付義務，基于客觀價值秩序功能的受教育權對應的是國家竭盡所能促成權利實現的保護義務。[6]69-71因此，與學前兒童受教育權相對應的國家義務也應包括消極義務、給付義務和保護義務這3個方面。國家義務最終應通過立法機關、行政機關和司法機關予以承擔，具體到保障學前兒童受教育權的國家義務上，國家立法機關應通過制定切實可行的法律、法規(guī)來形成學前兒童受教育權保障的完備法律體系，國家行政機關應通過依法行政、合理執(zhí)法來履行對學前兒童受教育權的保障義務，國家司法機關則要通過準確適用法律規(guī)范，確保合法、及時的救濟渠道來提供受教育權受到侵犯時的應有救濟。同時，三大國家機關還應在學前兒童受教育權的保障上相互配合，彼此制約。[8]

三、 我國學前教育立法中的國家義務配置現狀

法律通過法律規(guī)則中行為模式的設定為特定行為提供明確的準則，同時，通過法律后果的設定使行為準則的指引性更加明確，且法律具有最高的權威。在我國現階段的法律體系中，《義務教育法》《職業(yè)教育法》和《高等教育法》對不同群體的受教育權分別從法律的層面予以規(guī)范與保障，但《學前教育法》卻遺憾缺席，造成受教育權法律保護體系并不完整的局面。

(一) 現有學前教育立法概況

現有關于學前兒童受教育權保障的規(guī)定分散于各個不同層級的規(guī)范性文件中：在中央層面主要有各類行政法規(guī)、行政規(guī)章、涉學前教育機構國家標準等政策性文件，在地方層面包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、政策性文件等。至2018 年2月1日，我國現行有效的地方立法共23部，包括16部地方性法規(guī)和7部地方政府規(guī)章，與我國34個省級行政區(qū)和334個地級行政區(qū)相比，地方立法的總體數量明顯偏少。[9]從整體來看，現有規(guī)范體系存在效力位階低、規(guī)定過于原則、缺乏統(tǒng)一性、法律責任模糊、操作性不強等問題，有的地方立法并未結合當地實際情況，有的放矢進行法律規(guī)制，而只是對中央立法或文件的簡單“照搬”。除此之外，現有規(guī)范體系還存在更新緩慢甚至缺位，違反上位法等問題，遠未達到從國家層面對學前教育的相關問題進行全面系統(tǒng)規(guī)制的要求。為填補學前教育的立法空白，規(guī)范我國學前教育事業(yè)的發(fā)展，2010年黨中央與國務院共同發(fā)布了《綱要》以及為配合《綱要》實施而發(fā)布的《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(以下簡稱《意見》)。其中后者在內容上非常全面，包含了學前教育的地位、方針、政府責任、財政投入和師資建設等多個方面，在較大程度上完善了我國學前教育立法體系中的國家義務配置。2015年修訂并于2016年開始實施的新《教育法》也增加了一條，作為第18條，明確規(guī)定了國家制定學前教育標準，加快普及學前教育的義務，強調了農村學前教育公共服務體系的建立，也明確了各級人民政府在保障兒童接受學前教育上的國家義務。(8)《中華人民共和國教育法》第18條：“國家制定學前教育標準，加快普及學前教育，構建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農村的學前教育公共服務體系?！薄案骷壢嗣裾畱敳扇〈胧?，為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持?！笨梢钥闯觯趯W前教育立法上，我國各級政府及立法機關的態(tài)度可謂積極。

(二) 學前教育的財政投入

財政投入是促進學前教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障和必要條件。越是早期的教育，其社會回報率越高，學前教育的性質決定了其是國家現代化的必要“長線投資”，同時，作為“準公共產品”，學前教育的資源非常有限。因此，要實現學前教育事業(yè)的健康發(fā)展，就必須在學前教育立法中對財政投入這一國家義務進行合理配置。《意見》規(guī)定了各級政府應將學前教育經費列入財政預算，并規(guī)定了財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中要占合理比例，但“合理比例”的表述模糊不清，并未在財政投入水平上為各級政府提供明確指引。各地的學前教育立法則根據不同地域經濟發(fā)展情況確立了不同的財政投入水平，如《吉林省學前教育條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應當將學前教育經費納入財政預算，并保證財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中所占比例不低3%。[10]《浙江省學前教育條例》則規(guī)定，縣級以上人民政府應當保障學前教育經費，將學前教育經費納入財政預算，新增教育經費應當向學前教育傾斜?？h級財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例不低于5%。[11]寧波、杭州的學前教育地方立法關于財政經費投入則針對不同地區(qū)進行了差異化的規(guī)定。如《寧波市學前教育促進條例》第30條第1款規(guī)定，各級人民政府應當將學前教育經費列入財政預算。縣(市)區(qū)財政性學前教育經費占同級財政性教育經費的比例應當不低于8%，不舉辦高中的區(qū)不低于12%。[12]《杭州市學前教育促進條例》第28條規(guī)定，市和區(qū)、縣(市)人民政府應當逐步提高學前教育事業(yè)費在教育事業(yè)費中所占比例。各區(qū)學前教育事業(yè)費應當達到同級教育事業(yè)費的8%以上，各縣(市)應當達到5%以上。[13]根據教育部關于2017年全國教育經費統(tǒng)計快報，全國學前教育經費總投入為3 255億元，雖然比上年增長16.11%，但也僅占總經費42 557億元的7.65%。(9)這是目前筆者能夠查閱到的最新的統(tǒng)計數據，2018年的全國教育經費統(tǒng)計快報尚未發(fā)布。數據來源于2017年全國教育經費統(tǒng)計快報，參見http:∥www.moe.gov.cn/s78/A05/moe_702/201805/t20180508_335293.html?？梢钥闯?，現階段我國對學前教育的財政投入缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，且學前教育經費明顯不足。

(三) 學前教育的管理體制

《意見》明確規(guī)定了各級政府在學前教育領域應統(tǒng)籌協(xié)調，健全分工負責的工作機制，形成推動學前教育發(fā)展的合力。但在我國現階段的學前教育管理體制中，卻存在以下問題：首先，管理體制不健全，在絕大多數地市，甚至包括沿海發(fā)達省份的城市，均沒有設立負責學前教育管理工作的專門機構和部門。[14]其次，因為缺乏全國性統(tǒng)一立法的明確指引，各地學前教育在實踐中管理部門眾多，且各部門之間權責模糊，有效監(jiān)管缺位。現有行政機關對學前教育的監(jiān)管強度也遠遠不夠，囿于人力資源緊張等原因，一個行政機關工作人員監(jiān)管幾十所甚至上百所學前教育機構并非個別現象，這毫無疑問在客觀上會導致監(jiān)管乏力。再次，必要的政府責任承擔可以有力推動學前教育的依法開展，在《綱要》以及《意見》中，雖然都強調了“明確政府職責”這一點，但更側重于監(jiān)督而非問責，更多的是針對地方政府而非中央政府，中央政府在學前教育領域中的政府責任如何規(guī)定，依舊需要借鑒域外或我國其他類型的教育類法律規(guī)范。最后，目前我國學前教育行業(yè)的自治組織非常少，根本無法滿足行業(yè)內部自我管理、自我約束的需要?，F階段學前教育管理體制中存在的問題，表明了系統(tǒng)化、規(guī)范化的政府管理國家義務在學前教育領域的缺失，而這必然影響我國學前教育領域基本權利的保障與實現。

(四) 學前教育的師資保障

現有規(guī)范體系對于學前教育師資的準入標準、專業(yè)素質、法律地位、培訓與待遇等方面缺乏具體、明確的規(guī)定，學前教育者的教師身份尚未得到法律認可。在實踐中，學前教育的教師隊伍質量普遍不高，一方面體現在學歷普遍偏低，另一方面體現在專業(yè)技能、責任意識等嚴重欠缺。同時，由于待遇不高，缺乏職業(yè)成就感與社會認同感，加之目前還沒有設立獨立的職稱晉升系列，學前教育教師的職稱評定通常要參照小學教師的專業(yè)要求及標準[15]，由此導致了學前教育教師獲得職稱難度大、比例低、流失快。據2012年至2016年教育部網站統(tǒng)計中“幼兒園園長、專任教師學歷、職稱情況”的相關數據，2012年未定職級教師占全部教師的比例為68.72%，2013年為70.42%，2014年為71.16%，2015年為72.27% ，2016 年為72.94% 。[9]幼兒園教師未評職稱比例隨著教師隊伍的擴大在逐年增長，這使不少教師因此轉向其他職業(yè)?，F有學前教育師資保障中存在的問題極大地影響了我國學前教育的質量。

(五) 學前教育領域的司法救濟

近年來涉及學前教育的訴訟案件呈增長趨勢，主要包括因監(jiān)管不當而引發(fā)的侵權責任糾紛，以幼兒教師為被告的刑事案件，以及因學前教育機構不服各行政執(zhí)法部門的行政處罰和其他具體行政行為而提起的行政訴訟。在這些案件中，行政案件總體占比較小，絕大部分為民事案件，其中因學前兒童生命權、健康權等受到侵害而提起的民事訴訟占了相當一部分比例，反映出我國現階段學前教育領域對學前兒童的監(jiān)護保護急需加強。在涉及學前教育的刑事案件中，由于學前教育機構工作人員所實施的猥褻兒童、虐待被監(jiān)護人等犯罪行為，其侵害對象為年幼的最需保護的幼兒，因此突出反映了對學前教育機構嚴格規(guī)制的緊迫性和重大意義。從司法實踐中民事案件數量遠遠大于刑事案件這一點可以看出，目前在學前教育領域，針對犯罪行為的刑事懲戒力度明顯不夠，尚不足以起到應有的預防和震懾作用。[16]必須從另一角度予以反思的是，上述案件類型并未涉及學前兒童的受教育權，司法實踐中以侵犯學前兒童受教育權為案由的案件非常罕見，而現實中拒絕入園、強令退園等侵犯學前兒童受教育權的事件卻比比皆是，這些拒絕入園事件都未曾進入司法程序，[9]由此可見，學前兒童受教育權存在司法救濟的缺位。

四、 他山之石： 美、英、日三國學前教育立法中的國家義務配置

學前教育是世界各國社會經濟發(fā)展中必須面對和重視的問題。學前教育法律保障中的國家義務配置，包括對立法機關、行政機關、司法機關在學前教育法律保障中的國家義務的具體設定，決定了不同國家機關保障學前兒童受教育權的法定職責。通過對美、英、日三國學前教育法律保障中國家義務配置的比較研究，探索其學前教育的立法體系、財政投入、管理體制以及師資培養(yǎng)等問題，以期為我國學前教育立法提供參考。雖然三國的政治、經濟發(fā)展狀況不盡相同，但同為發(fā)達國家，其在學前教育法律保障中的國家義務配置方面，具有以下共同特點。

(一) 通過完善的立法實現國家義務配置的體系化

完善的法律、法規(guī)體系體現了學前教育法律保障中國家義務配置的全面性和體系化，是我國必須予以借鑒的域外經驗。美國已經具備了一系列學前教育法律法規(guī)來推動學前教育事業(yè)的發(fā)展。包括《提前開端法》(Head Start Act，1981)、《入學準備法》(School Readiness Act，2003)、《不讓一個孩子掉隊法》(No Child Left Behind Act，2002)等法律規(guī)范，構成了保障美國學前教育基本質量的完整法律體系。美國現有學前教育法律體系具有傾斜保障弱勢兒童群體、保障學前教育的財政投入及其逐年增長的額度、保障學前教育的師資質量等特點。英國的學前教育歷史悠久，截至目前已經形成了多樣、靈活、完善的學前教育體系。這一點從英國學前教育機構的設置種類上就可窺一斑，英國的學前教育機構主要包括保育班、游戲小組、托兒所(全日)、經過認證的保育機構、小學附屬幼兒班、早期教育中心、保育學校(私立)、特殊學校、兒童中心等[17]，英國學前教育的法律政策體系包括全國性和地方性兩個層次，具體表現形式有基本法律(UK Public General Acts)、中央政府發(fā)布的條例(regulation)、指令(order)、質量標準(Quality standard)、年度報告(annual report)、公開出版物(publications)、地方性法律(UK Local Acts)(僅適用于英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭)等，涵蓋了學前兒童成長和教育保護工作的各個環(huán)節(jié)。英國基于 “兒童利益最大化”的價值導向，對學前教育的各個領域，環(huán)節(jié)做出了連貫一致的詳盡規(guī)定。日本非常重視學前教育立法，涵蓋范圍廣泛的學前教育法律體系使得日本的學前教育躋身世界前列。其針對不同的學前教育機構制定了不同的法律規(guī)范，如與幼兒園對應的《學校教育法》《幼兒園設置基準》《幼兒園教育要領》等，與保育所對應的《兒童福利法》《兒童福利設施設置基準》等。日本學前教育的法律比較概括和全面，傾向于解決學前教育領域的整體性問題，其前瞻性很強，適用期限也很長。[18]

(二) 通過財政投入進行國家經費保障義務的配置

美國約有學齡前兒童2 660萬，約占人口總數的8.5%。為了擴大學前教育和保育的服務范圍，改善學前教育質量參差不齊的狀況，新世紀以來，美國聯(lián)邦政府對學前教育的投入有了大幅度的提高，推行了一些具有影響力的項目，如開端計劃、早期開端計劃等。美國學前教育的經費分為聯(lián)邦和州兩個層級，其中聯(lián)邦政府承擔兒童保育和教育項目經費的60%，州政府承擔其余部分。聯(lián)邦政府通過頒布各種有條件的撥款法，鼓勵州政府對學前教育和保育的資源進行整合，州一級政府對學前教育的投入也在逐年增加。聯(lián)邦政府和州政府的資金投入都優(yōu)先保證處境不利的兒童。在2004—2008年的每個財政年度，聯(lián)邦政府對開端計劃項目的撥款始終維持在68.7億美元，奧巴馬政府出臺的《0—5歲教育計劃》規(guī)定聯(lián)邦政府每年撥款100億美元用于資助各州普及學前教育。[19 ]1-2美國的《不讓一個孩子掉隊法》明確規(guī)定學校應將聯(lián)邦資金用于聘用新教師、教師培訓與專業(yè)發(fā)展、關鍵學科領域教師工資收入的提高等最重要事項，并明確規(guī)定了具體撥款數目，而且撥款數額呈逐年遞增的趨勢。[20]此外，美國還于2014年開展了“學前教育發(fā)展撥款計劃登頂競賽”，由聯(lián)邦政府依據各州具體情況開展專項獎勵，推動學前教育的發(fā)展。[21]英國約有學齡前兒童428萬，約占人口總數的7%。英國的學前教育財政經費主要用于擴大幼兒的入學機會、對抗貧困和為育齡婦女工作提供條件。英國政府財政投入是學前教育經費的主要來源，其具有鮮明的制度性，預算增長和資金撥付均有相關法律予以保障。[19 ]59-60近年來，英國政府推出了多項新政策，開展大規(guī)模的學前教育改革，《2015 年度支出秋季審查報告》提出，一直到2020年，中央政府將每年提供高于10億英鎊的資金用于幼兒教育。[22]根據《英國計劃》的要求，英國政府自2017年9月起還將為部分教育機構提供補貼，開展每周30小時的“免費保育服務計劃”。[23]日本的學齡前兒童約有700萬，占人口總數的5.4%。在學前教育的公共經費比例上，日本低于美國、英國的平均水平，學前教育的人均經費占小學人均經費的62%，占中學人均經費的52%。2010年財政年度，約有1.7萬億日元中的一半用在了兒童補貼上。[19]107-108近年來，日本對學前教育的經費投入十分重視，其注重學前教育場所內設施的安全性能，并在財政經費上予以充分保障。針對不同性質的幼兒園，日本法律規(guī)定了國家、地方政府、團體和個人等不同的經費負擔主體。

(三) 通過權責明晰的管理體制體現各級政府管理義務的配置

美國從1965 年開始實施“開端計劃”，至今從未間斷。“開端計劃”是為促進5 歲以下學前兒童教育發(fā)展而實施的計劃，在2015 年《開端計劃實施財政報告》中，明確規(guī)定了由專門設立的辦公室負責開端計劃的總體規(guī)劃，由財政部負責財政預算和監(jiān)督，由衛(wèi)生部負責學前教育機構的環(huán)境監(jiān)督，由兒童與家庭管理局負責保障兒童的身心健康。[24]英國的教育管理體制承襲了其地方自治的傳統(tǒng)，實行地方分權制，但為了避免地方自治造成的管理混亂，從1988年起英國中央政府開始對教育領域行使集中的管理權。如《兒童保育法》明確規(guī)定，“在學前管理領域，地方政府負責具體執(zhí)行政策，但其履職時必須接受國務大臣的監(jiān)督和指導”。[25]現階段英國已經形成了教育部主管、與衛(wèi)生部、財政部、國防部、家庭辦公室等協(xié)調合作，與地方當局縱向分工、共同管理的學前教育行政管理模式，明確了各級政府職能部門的職責權限，建立了完善的教育督導制度。日本政府特別重視高質量的學前教育，不斷出臺新的政策，下達了一系列指令性文件。從2013年起，日本政府加快了其教育行政管理改革的進程，大力推進保育所、托兒所、幼兒園的一體化改革，創(chuàng)建具有保育所和幼兒園兩種職能的“認定兒童園”。目前，日本的保育所在行政上隸屬于厚生勞動省，幼兒園在行政上隸屬于文部科學省，保育所與幼兒園在一體化改革之后，學前教育在行政管理上實現了歸口管理，分屬不同的部門管轄，雖仍未完成從分管型到整合型的轉換，但更加明確了中央對地方學前教育的領導權。[1]173

(四) 通過師資優(yōu)待與專業(yè)化進行國家?guī)熧Y保障義務的配置

20世紀80年代，美國在教育改革的過程中掀起了教師專業(yè)化運動，該運動也波及到了學前教育領域，各界關注的熱點開始聚焦于學前教育中的師資問題，在此過程中立法機關通過一系列法律的制定和修訂，對學前教育的師資準入、師資培訓與發(fā)展、師資待遇、教師責任等方面進行了細致規(guī)定。美國在學前教育立法的發(fā)展過程中，逐漸摸索出了一條重要經驗，那就是“優(yōu)秀的教師是任何教育改革成功的關鍵”。[26]美國的《不讓一個孩子掉隊法》第1 119條明確規(guī)定了所有教授英語、閱讀、科學等核心課程的學前教育教師，必須取得學士學位，獲得州合格證書并符合所執(zhí)教科目的能力要求，從而達到“高級資格”標準。[27]基于英國 “有效學前教育研究項目(EPPE)”的研究成果，英國高度重視幼兒教育的優(yōu)質化建設，對幼兒教師的學歷水平、資格審查、技能培訓、任職標準、職業(yè)發(fā)展、福利待遇等各方面都進行了系統(tǒng)的規(guī)制。其建立了非常嚴格的師資準入標準，其中一項就是幼兒教師的申請者要接受刑事記錄局(Criminal Records Bureau)的詳細檢查，以確保其無犯罪記錄，沒有對幼兒安全構成威脅的潛在危險。[28]根據英國《教師入職培訓教育法規(guī)》的規(guī)定，所有新任幼兒教師必須完成相當于一年時間的培訓。[29]同時，英國政府也非常注重幼兒教師的待遇保障，根據英格蘭政府2017年的規(guī)定，幼兒教師的年工資水平應維持在1.8萬到3萬英鎊之間，最低相當于大學本科畢業(yè)生的薪資水平，其同時還享有假期等福利待遇。早在1949年，日本就頒布了《教育職員許可法及其實行法》，要求教師知識廣博，專業(yè)扎實，在修完大學學分，經過嚴格的考試后，才能取得教師錄用資格。日本實行教師資格三級許可證制度，鼓勵在職教師為取得更高一級許可證而努力。在工作人員的資質上，日本對于兒童保育和教育員工的最低教育標準分類水平高于國際的平均水平，在保育部門工作的人員以及從事兒童保育和教育的工作人員，需要達到的最低學歷標準相當于國際教育標準分類中的第5級水平。日本立法將教師稱為“教育公務員”，其《地方公務員法》第19條規(guī)定：“教育公務員為完成其職責，必須經常致力于研究和研修”。《教育公務員特例法》中也指出：“必須給予研修的機會”。[1]217同時，日本為幼兒園教師提供了講座、工作坊、現場指導、正規(guī)培訓課程、網上培訓等豐富多樣的專業(yè)發(fā)展形式。為了使培訓成果和初始教育的期望適應不斷變化的社會需求，2008年3月，日本修改了托兒所國家課程標準，明確了要提高員工的質量和所有工作人員的技能。幼兒園教師每隔10年要更新一下他們的資格證。在薪酬方面，日本的學前教師的收入雖然低于小學教師，但卻比一般國家公務員高出20%左右。[19]128-129

綜上，盡管三國在學前教育法律保障中的國家義務配置方面，因本國經濟發(fā)展、政治文化、歷史傳統(tǒng)等因素而有所差異，但也有共性的地方，而這些域外的共性經驗可為我國提供有益借鑒。

五、 反思與構建： 我國學前教育立法中國家義務配置的應有進路

我國的學前教育立法在立法體系、財政投入、管理體制、師資保障、司法救濟等方面尚存在一系列問題，我們應時刻保持問題意識，以兒童為中心，堅持公益性、普惠性、公平性原則，在借鑒域外先進經驗的基礎上，進行學前教育法律保障中國家義務的合理配置。

(一) 統(tǒng)一立法保障學前教育的發(fā)展

統(tǒng)一的立法是行政機關和司法機關執(zhí)法、司法的依據，我國目前缺乏一部全國范圍內統(tǒng)一的《學前教育法》，學前教育的現有規(guī)范體系存在效力位階低、規(guī)定過于原則、缺乏統(tǒng)一性、法律責任模糊、操作性不足等問題，因此，制定統(tǒng)一的《學前教育法》的情勢已經十分迫切。美、英、日均高度重視學前教育立法工作，充分明確了學前教育在整個國家教育體系中的重要地位，并致力于通過教育領域改革推動立法，我國也應立法“先行”。現階段我國已將《學前教育法》的制定納入全國人大常委會的年度立法工作計劃。美、英、日三國的經驗表明，學前教育是整個教育系統(tǒng)中的基石，要積極應對并妥善解決新時代我國學前教育中的新問題，首要的任務就是加強立法對學前教育的重視程度。在進行具體的立法工作時，應“剛化”學前教育的價值與地位，以法的高度明確學前教育的價值與地位，以法的形式對學前教育中的各項重要問題予以規(guī)范。同時，學前教育立法還應遵循比較借鑒原則，堅持學前教育的理論聯(lián)系學前教育的實踐，學前教育的立法聯(lián)系學前教育的政策，并因地制宜，結合各地經濟發(fā)展的不同情形進行具體規(guī)定。

(二) 加大學前教育的財政投入力度

學前教育的發(fā)展需要政府提供充足的經費支撐。美、英、日三國均把充足的經費支撐作為發(fā)展學前教育的重要前提，它們通過立法保障學前教育的財政投入，向處境不利兒童開展補償性的專項財政投入，實施大型的學前教育專項項目，并構建多元化的學前教育經費投入機制，使每個適齡兒童都得到教育的機會，從而促進學前教育的公平和均衡發(fā)展。我國應當以法律的形式固定學前教育的經費在整個教育經費中所占的比例，逐步加大現階段學前教育經費的預算和支出、將學前教育經費納入中央和地方各級政府財政預算之中并明確各級政府的財政分擔比例。受限于我國各地經濟發(fā)展不均衡的現實，可以立法統(tǒng)一規(guī)定學前教育經費在政府財政預算中的最低比例，再由各地根據當地經濟發(fā)展的情況確定合理的具體比例。同時，應設立學前教育專項經費，用于支持貧困地區(qū)的學前教育工作，并積極拓寬學前教育的經費來源和投入渠道。

(三) 明確學前教育領域的政府權責

明晰具體的權責劃分可以促使政府及其職能部門勤勉盡職，履行其應該履行的法定義務，從而保證學前教育立法、政策得以落實。學前教育的發(fā)展迫切需要在明確中央和地方各級政府的主導責任的基礎上，對教育、發(fā)展改革、財政、人事、勞動保障、民政和公安等相關職能部門的職責權限予以合理分工。首先，在中央和地方設立學前教育專門行政管理機構，并配備專職學前教育管理干部，實現全覆蓋的有效管理。其次，健全學前教育發(fā)展的督導和問責制度，將學前教育工作的開展情況納入政府考核體系中，將結果向社會公示，并建立問責制度。[30]再次，完善政府承擔責任的方式。我國目前相關立法中關于學前教育領域政府法律責任的承擔方式，主要是針對行政機關工作人員的行政處分，過于單一，缺乏力度，在立法中應強化政府責任，可通過完善刑事處罰、擴寬行政訴訟、公益訴訟受案范圍等途徑完善學前教育領域內政府責任的承擔方式。最后，在學前教育領域加強政府監(jiān)督，除了政府及其職能部門之間相互監(jiān)督外，政府機關還應對幼兒園、未成年人父母或其他監(jiān)護人加強監(jiān)督。

(四) 重視學前教育師資質量的提升

教師是教育的靈魂，幼教師資水平是保證學前教育質量與可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素，高水平的師資毫無疑問也是學前教育事業(yè)發(fā)展的靈魂。美、英、日三國的立法凸顯了對學前教育師資問題的高度重視，其加大財政投入促進師資質量提升，規(guī)定高標準的師資準入標準，建立完善的師資培訓制度，且重視提高幼兒教師的薪資水平，保障其工資待遇與合法權益。域外經驗對提高我國幼教師資水平、促進學前教育事業(yè)發(fā)展具有重要的啟示。首先，我國立法應高度重視幼教師資的價值，明確幼兒教師的身份地位。當前，我國學前教育領域尚存在教師身份不被承認、地位不明確的情況。特別是在很多農村地區(qū)，幼兒教師長期以來沒有明確的教師身份，不能享受教師應有的工資、醫(yī)療保險、專業(yè)培訓等待遇保障，嚴重影響了農村幼兒教師的穩(wěn)定與質量提升。保障并重視幼兒教師的合法身份，能夠直接激發(fā)幼兒教師的積極性，穩(wěn)定幼兒教師隊伍，從而確保我國學前教育的質量。其次，立法應明確對幼兒教師的資質要求。目前我國在幼兒教師的資質方面缺乏專業(yè)化的具體規(guī)定，過于籠統(tǒng)、簡單。應借鑒域外經驗，提高對幼兒教師的綜合素質和學歷要求，對其資質要求與資格認證等加以明確規(guī)范。再次，應加大對幼教師資的財政投入力度。充分的財政投入是吸引優(yōu)秀人才從事幼教工作的保障。我國現階段學前教育經費匱乏，在全國教育經費中所占比例過小，用于提高幼教師資水平的經費更得捉襟見肘。因此，有必要將國家對幼教師資培養(yǎng)、資格認證、培訓與專業(yè)發(fā)展、工資待遇等方面的財政投入以法律的形式加以明確。最后，應保障制度化的幼兒教師專業(yè)發(fā)展。幼兒教師專業(yè)化是提高學前教育質量、幼兒教師自身素養(yǎng)與社會地位的迫切要求。目前我國幼兒教師的專業(yè)發(fā)展實際上處于邊緣化、非制度化的狀態(tài)，其培訓和專業(yè)發(fā)展機會、條件還遠未得到很好的保障，嚴重影響了幼兒教師整體素質的提升。因此，應通過立法使幼兒教師專業(yè)發(fā)展明確化、制度化。

(五) 推進學前兒童權益的司法保障

學前兒童的權益保護關系到國家、民族的未來，關系到整個社會的長遠發(fā)展。美、英、日三國均將學前兒童權益保障作為立法、司法的重要事項，建立了完善的制度體系與制裁措施。如美國的《梅根法案》《兒童虐待預防與處理法案》，英國的《預防虐童和保護兒童法》，均將虐待、忽視兒童認定為犯罪行為并規(guī)定了嚴厲的制裁措施。在我國，要推進學前兒童權益的司法保障，首先，應運用合憲性解釋使侵犯學前兒童受教育權的案例進入司法程序，彌補我國司法實踐中的空白，從而保障學前兒童的受教育權。其次，在刑法中增設虐待兒童罪，嚴厲制裁學前教育機構中出現的各種觸目驚心的虐童行為。再次，應建立關于幼兒安全保護的聯(lián)動機制，司法機關可與政府相關部門緊密配合，限制曾因性侵、虐待兒童、有暴力前科的人從事學前教育領域的相關行業(yè)，同時聯(lián)合構建侵犯學前兒童權益的應急處理機制。

我國學前教育事業(yè)的發(fā)展任重道遠，立法進程的加快至關重要。學前教育的地位、財政投入、學前教育領域政府管理體制的完善與政府權責的明確、幼兒教師的培訓和權益保障、學前兒童權益的司法保障等根本性、深層次核心問題都亟需立法予以明確和完善，在此過程中國家義務的配置意義重大，關系到我國學前教育事業(yè)的未來發(fā)展。