牛草原

當(dāng)前，刷爆微信朋友圈的除了微商廣告、社會熱點(diǎn)，就要數(shù)各類養(yǎng)生及食品安全的話題了，反映出隨著人民生活水平的提高，“舌尖上的安全”越來越受到關(guān)注。習(xí)近平總書記說：“民以食為天。加強(qiáng)食品安全工作，關(guān)系我國13億多人的身體健康和生命安全，必須抓得緊而又緊?！薄笆称钒踩鐣P(guān)注度高，輿論燃點(diǎn)低，一旦出問題，很容易引起公眾恐慌，甚至釀成群體性事件。”

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截止2018年底，錦州市戶籍人口294.96萬，鄉(xiāng)村人口170多萬。農(nóng)村是最大的食品消費(fèi)市場，農(nóng)民是最大的食品消費(fèi)群體。受經(jīng)濟(jì)、文化、交通等諸多因素影響，農(nóng)村食品流通領(lǐng)域呈現(xiàn)出點(diǎn)多、線長、面廣、流動性強(qiáng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致監(jiān)管難度大，加之經(jīng)營者主體意識不強(qiáng)、消費(fèi)者維權(quán)意識薄弱，使農(nóng)村成為食品安全事故的易發(fā)區(qū)。抓好農(nóng)村食品流通領(lǐng)域安全工作就抓住了農(nóng)村食品安全工作的薄弱環(huán)節(jié)，抓好農(nóng)村食品安全工作就抓住了食品安全工作的主體和重點(diǎn)。

創(chuàng)建國家食品安全示范城市，必須緊盯薄弱環(huán)節(jié)，著力補(bǔ)齊短板，下大力做好農(nóng)村食品流通領(lǐng)域安全工作，確保農(nóng)村食品安全工作水平整體提升，確保農(nóng)村與城鎮(zhèn)食品安全工作均衡發(fā)展。

一、農(nóng)村食品流通領(lǐng)域安全現(xiàn)狀

近年來，各級政府監(jiān)管部門在農(nóng)村食品流通安全上投入大量精力、人力、物力、財(cái)力，監(jiān)管部門每年都開展農(nóng)村食品安全專項(xiàng)整治，農(nóng)村食品流通安全形勢持續(xù)向好，連續(xù)幾年未出現(xiàn)大的事故案件。但容不得盲目樂觀，一些風(fēng)險(xiǎn)隱患仍舊存在。

（一）經(jīng)營者層面

1.經(jīng)營條件簡陋。農(nóng)村食品經(jīng)營場所大多利用自家現(xiàn)有住房，位置一般設(shè)在路邊屯中，投資少、規(guī)模小，場地、設(shè)施因陋就簡，區(qū)域設(shè)置、食品貯存、環(huán)境衛(wèi)生等一般規(guī)定難以落實(shí)，食品與非食品混售、食品貯存條件不達(dá)標(biāo)、經(jīng)營者對食品安全知識一知半解等問題比較普遍。

2.制度堅(jiān)持不好。能夠建立進(jìn)貨查驗(yàn)、安全自查等制度，但進(jìn)貨臺帳記錄不規(guī)范、索證索票不全、不能定期對食品安全狀況進(jìn)行檢查評價(jià)，導(dǎo)致對經(jīng)營的食品安全底數(shù)了解不清、掌握不準(zhǔn)。

3.銷售的“問題食品”多。相對于城鎮(zhèn)，臨近保質(zhì)期食品占比大，經(jīng)營過期、變質(zhì)、“三無”、來源不明等“問題食品”現(xiàn)象較多。

（二）消費(fèi)者層面

1.在場所的選擇上，通常采取就近原則，只圖方便，通常是誰家便宜選誰家，業(yè)者的經(jīng)營理念、設(shè)施條件等一般不在考慮之內(nèi)，特別是在交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，這一現(xiàn)象更為突出。

2.在食品的選擇上，價(jià)格便宜是首要因素，通常是什么便宜買什么，口味好壞也是憑經(jīng)驗(yàn)或由熟人、經(jīng)營者推薦，質(zhì)量是否過關(guān)一般無人問津。

3.在問題食品的處理上，只要不出大的問題，一般都會不了了之，或者通過退換貨而息事寧人，導(dǎo)致問題僅存在于經(jīng)營者和消費(fèi)者之間，反饋不到監(jiān)督層面，食品安全問題無法在根本上得以解決。

（三）監(jiān)管層面

各級政府在加強(qiáng)農(nóng)村食品流通安全的監(jiān)管上缺少主動性、實(shí)效性，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)管作用發(fā)揮不明顯;受點(diǎn)多、線長、面廣、流動性強(qiáng)等客觀因素制約，基層監(jiān)管所工作繁重，日常監(jiān)管的經(jīng)常性難以保證;在開展日常監(jiān)管工作中，執(zhí)法人員還僅能停留在眼睛看、鼻子聞、手摸及查看記錄等“望聞問切”的原始階段，對簡單的食品標(biāo)簽不清、不齊全，過期變質(zhì)，證照不全或無證等還能檢査識別，而高油高糖高鹽及甜味劑、防腐劑超標(biāo)等問題卻無法識別。

二、農(nóng)村食品流通領(lǐng)域存在問題的原因

一是經(jīng)營者主體責(zé)任不落實(shí)?！妒称钒踩ā返谒臈l規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)。經(jīng)營者是食品安全的第一責(zé)任人，承擔(dān)主體責(zé)任。反觀農(nóng)村食品流通領(lǐng)域存在的安全問題，經(jīng)營者主體責(zé)任不落實(shí)是根本。在具體經(jīng)營活動中，首先，一些經(jīng)營者主張主體權(quán)利多，把經(jīng)營活動僅僅當(dāng)成一個(gè)買賣過程，完全以盈利為目的，把小本經(jīng)營、利潤小掛在嘴邊也落實(shí)在行動上，履行主體義務(wù)及責(zé)任的意識行動差，不在改善經(jīng)營條件、完善設(shè)備設(shè)施上投入。在組織“雙隨機(jī)、一公開”檢查中發(fā)現(xiàn)，像乳制品等一些對貯存條件有明確要求的食品多是因?yàn)槿鄙倮洳卦O(shè)備而無法達(dá)到溫度要求。其次，由于經(jīng)營者對落實(shí)主體責(zé)任的認(rèn)知程度不同，導(dǎo)致“主體責(zé)任是什么”“落實(shí)主體責(zé)任干什么”“不落實(shí)主體責(zé)任怎么樣”等想法并存，導(dǎo)致食品安全管理制度不建立或執(zhí)行情況不好，履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)走過場，索證索票不全，對供貨商的資質(zhì)無從了解，對所售食品的安全性無法保證，出現(xiàn)食品安全問題無法尋根溯源等問題存在。再次，隨著城鎮(zhèn)食品流通領(lǐng)域管理的日趨規(guī)范，經(jīng)營者誠信經(jīng)營及落實(shí)主體責(zé)任意識的增強(qiáng)，居民維權(quán)意識和能力的提高，“問題食品”已經(jīng)沒有流轉(zhuǎn)空間，而部分貪圖暴利的農(nóng)村食品經(jīng)營者通過非法渠道購進(jìn)廉價(jià)食品，還有供貨商把城區(qū)無法流通的臨近保質(zhì)期的“臨界食品”等紛紛銷往農(nóng)村、流轉(zhuǎn)到農(nóng)村小店，導(dǎo)致農(nóng)村部分地區(qū)過期變質(zhì)、“三無”、來源不明等“問題食品”經(jīng)?？梢姟Ｍ瑫r(shí)，由于安全自查制度建立執(zhí)行不好，對經(jīng)營的食品安全底數(shù)不清楚，加之農(nóng)村市場有限、供需量小，食品流轉(zhuǎn)速度慢、周期長，發(fā)生過期、變質(zhì)問題就在所難免。

二是消費(fèi)者食品安全意識不強(qiáng)。首先，收入水平低導(dǎo)致消費(fèi)理念落后。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2018年，錦州市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入32490元;農(nóng)村常住居民人均可支配收入15384元。收入水平?jīng)Q定消費(fèi)水平。這就導(dǎo)致一部分農(nóng)村消費(fèi)理念中，“便宜”仍舊是首先被考慮的因素。農(nóng)村市場對低價(jià)食品有著較大需求，從而為售價(jià)相對低廉的“問題食品”提供了流通空間。其次，法制觀念差導(dǎo)致維權(quán)意識不強(qiáng)。農(nóng)村消費(fèi)主體是老人和孩子，受文化程度、傳統(tǒng)觀念、經(jīng)歷閱歷等因素制約，對《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等賦予的權(quán)益和保護(hù)知之甚少，對“問題食品”缺乏辨識力，當(dāng)買到“問題食品”時(shí)，有的按照傳統(tǒng)的生活習(xí)慣認(rèn)為扔掉浪費(fèi)、可惜，認(rèn)識不到“問題食品”的問題所在;有的礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面而自認(rèn)倒霉，如果能退換貨還會感覺撿了大便宜;有的雖能意識到通過投訴舉報(bào)解決問題，但受舊有思想禁錮，認(rèn)為投訴舉報(bào)太麻煩，弄不好還搭錢搭工，如果因?yàn)橥对V舉報(bào)導(dǎo)致行政處罰，不僅影響鄰里關(guān)系，還顯得“不合群”，擔(dān)心被鄉(xiāng)親孤立，所以寧可吃點(diǎn)小虧，也不自找麻煩，一定程度上也被不法經(jīng)營者所利用，致使問題普遍存在又得不到應(yīng)有處理。

三是監(jiān)管作用發(fā)揮不明顯。思想認(rèn)識上有偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有真正重視并履行食品安全監(jiān)管職能，使本該負(fù)總責(zé)的食品安全監(jiān)管工作落實(shí)不好。在開展食品安全建設(shè)年的大背景下，各級雖都在努力提高食品安全水平，但仍有僥幸心理存在，片面認(rèn)為轄區(qū)偏遠(yuǎn)，被抽查機(jī)率小。出于保護(hù)轄區(qū)企業(yè)、增加農(nóng)民收入考慮，一些違法違規(guī)行為得不到及時(shí)有效的整治，一定程度上也助長不法行為的存在和蔓延。監(jiān)管力量不夠強(qiáng)。對于基層監(jiān)管部門，車輛、經(jīng)費(fèi)保障困難，無鑒定資質(zhì)、檢測設(shè)施不完善、檢測成本高。監(jiān)管人員少、地域大、任務(wù)重，按要求履行日常監(jiān)管職責(zé)都很難保證。普法宣傳上有欠缺。受監(jiān)管力量不足、區(qū)域大、分布分散、交通不便等因素制約，履行誰執(zhí)法誰普法義務(wù)難度大，《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等與老百姓息息相關(guān)的法律法規(guī)宣講不到位，導(dǎo)致大部分人對食品安全的基本內(nèi)容不了解、如何維權(quán)不清楚，人人關(guān)注食品安全、人人參與食品安全的意識氛圍未形成。處罰執(zhí)行上不順暢。較之以往，《食品安全法》加大對違法行為的處罰力度，以銷售過期食品為例，起線就是5萬元，盡管依據(jù)《遼寧省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》，可減輕或者從輕處罰，但對于收入普遍偏低的農(nóng)村業(yè)者且危害后果輕微、非主觀故意的，仍不符合過罰相當(dāng)原則，面臨執(zhí)行難或無法執(zhí)行的問題，使得這一有效的監(jiān)管手段發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。

三、做好農(nóng)村食品流通安全的對策建議

一是要切實(shí)提高農(nóng)民收入水平，從根本上轉(zhuǎn)變落后的消費(fèi)觀念。相對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入水平偏低，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)差距更為明顯?！板X袋子決定菜籃子”，各級政府應(yīng)當(dāng)著眼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大格局，采取有效措施，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。只有把這一管根本的問題解決好，讓農(nóng)民的錢袋子鼓起來，才會帶動購買力的提高，帶動農(nóng)村市場份額的增大，才會吸引正規(guī)的食品流通企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村市場，讓農(nóng)民有能力、有心情選購質(zhì)量過硬的食品，從而使“問題食品”徹底失去存在空間。

二是要抓住食品安全建設(shè)年這一有利契機(jī)，強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任。各級政府要對農(nóng)村食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)，堅(jiān)持把安全監(jiān)管工作放在突出位置來抓。要引導(dǎo)各級政府認(rèn)清農(nóng)村食品安全的嚴(yán)峻形勢，明確在做好農(nóng)村食品安全工作中的地位職能，找準(zhǔn)本地區(qū)影響農(nóng)村食品安全工作質(zhì)量效益的癥結(jié)，制定出管實(shí)際、管長遠(yuǎn)的整治措施并在實(shí)際監(jiān)管中抓好貫徹落實(shí)。要加強(qiáng)對各級政府履行農(nóng)村食品安全監(jiān)管職能的監(jiān)督檢查，突出評比通報(bào)的激勵(lì)作用，形成一級帶動一級干，一級促動一級干的濃厚氛圍。

三是加大宣傳培訓(xùn)力度，使知法守法深入人心。采取大分散小集中、邊執(zhí)法邊普法等方法，針對經(jīng)營戶普及簡單、實(shí)用的法律法規(guī)，諸如經(jīng)營過期變質(zhì)食品會受到哪些處罰，落實(shí)主體責(zé)任如何進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票，從抓住主要矛盾入手逐漸推開，引導(dǎo)督促經(jīng)營者重信守諾。對消費(fèi)者側(cè)重講清“問題食品”的危害，維護(hù)自身權(quán)益不受侵害是法律賦予的權(quán)力，遇到權(quán)益受到侵害如何投訴等。

四是探索制定實(shí)際管用的處罰機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管效能提升。把工作重心由流通監(jiān)管向生產(chǎn)監(jiān)管傾斜，由消費(fèi)末端前移到生產(chǎn)源頭，變被動堵為主動斷，既可以掐斷“問題食品”的源頭，也會由于監(jiān)管數(shù)量的減少而降低行政資源成本。堅(jiān)持以日常監(jiān)管為基礎(chǔ)、抽檢為手段、專項(xiàng)整治為提高，注重抓好三種方法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相輔相承，突出技術(shù)手段，忌各自為政、打亂仗。鞏固作風(fēng)建設(shè)取得的成果，堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)，牢固樹立為民服務(wù)理念，體現(xiàn)到工作中的細(xì)枝末節(jié)，解答、解決好群眾的正當(dāng)訴求。本著過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合等原則，建議探索制定適合本地實(shí)際的處罰機(jī)制，適度降低行政處罰門檻，使之與經(jīng)濟(jì)收入水平相匹配，利于操作執(zhí)行。

五是借鑒集中配送的路子，改變傳統(tǒng)供應(yīng)模式。建議依托現(xiàn)代信息技術(shù)和手段，構(gòu)建供銷指揮調(diào)配平臺。統(tǒng)籌交易主體備案登記，確保供貨商主體資質(zhì)齊全、合法、有效，對供應(yīng)商品集中抽檢，結(jié)果不合格即作退市處理，嚴(yán)把入市關(guān)口。建立并完善食品安全誠信管理制度，將食品生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全信用狀況全面納入社會誠信體系范圍，其在食品領(lǐng)域的安全失信行為在金融、土地、許可等領(lǐng)域都能受到聯(lián)合懲戒，督促生產(chǎn)經(jīng)營者落實(shí)主體責(zé)任。在指揮調(diào)配平臺下，采取一村一店方式，形成覆蓋農(nóng)村的食品銷售網(wǎng)絡(luò)。平臺負(fù)責(zé)收集匯總各經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)需求，分揀理貨，寫卡打單，統(tǒng)一冷鏈運(yùn)送，實(shí)現(xiàn)購銷臺帳、索證索票的電子化，形成來源可追溯、去向可查證、責(zé)任可追究的全程可控的質(zhì)量安全追溯鏈條，確保采購、運(yùn)輸、銷售等各環(huán)節(jié)安全，提升農(nóng)村食品流通領(lǐng)域的安全工作質(zhì)量效益。

（作者單位：錦州市市場監(jiān)督管理局）