李運(yùn)華 劉亞南

(武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072)

全面建設(shè)小康社會(huì)離不開衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展。黨的十九大報(bào)告對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革提出了新的發(fā)展方向，要求實(shí)施“健康中國(guó)”戰(zhàn)略，完善國(guó)民健康政策，為人民群眾提供全方位、全周期的健康服務(wù)。這一高屋建瓴的定位，要求政府要從醫(yī)療公共服務(wù)產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”，通過(guò)加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)融資供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域投融資的熱情。

鑒于公共事業(yè)領(lǐng)域平均收益低、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委2014年發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》建議，要積極發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共事業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)，加強(qiáng)公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大投融資渠道，促進(jìn)投資主體多元化發(fā)展。[注]國(guó)家發(fā)改委：《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》2014年12月2日。醫(yī)療服務(wù)PPP(Public-Private Partnerships)項(xiàng)目就此提上了各地政府工作議程。據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年3月底，全國(guó)843個(gè)PPP落地示范項(xiàng)目涵蓋了市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等19個(gè)一級(jí)行業(yè)，投資額達(dá)2.3萬(wàn)億元，其中醫(yī)療衛(wèi)生類項(xiàng)目26個(gè)，只占總落地項(xiàng)目的3.1%。[注]《中國(guó)PPP大數(shù)據(jù)之全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)》，2018年5月7日。然而，同期的PPP，Canada和IUK的數(shù)據(jù)則顯示，加拿大和英國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目占比分別達(dá)到49%和19%。這表明，在醫(yī)療改革持續(xù)向縱深推進(jìn)的過(guò)程中，在現(xiàn)實(shí)需求與政策支持的雙重利好下，我國(guó)PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資還有相當(dāng)大的發(fā)展空間。

一、醫(yī)療服務(wù)融資：供求矛盾與破解方案

醫(yī)療服務(wù)融資是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展主要依靠財(cái)政撥款。改革開放以后，我國(guó)從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)了PPP模式，并在北京、廣州等發(fā)達(dá)城市進(jìn)行了公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式的初步探索。

(一)醫(yī)療服務(wù)融資需求持續(xù)增長(zhǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府圍繞“醫(yī)院要?jiǎng)?chuàng)收、醫(yī)保要控費(fèi)、個(gè)人要降費(fèi)”等經(jīng)濟(jì)博弈問(wèn)題在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域就醫(yī)療服務(wù)供給、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制、藥品定價(jià)流通等方面進(jìn)行了一系列的探索改革。但是，科學(xué)的醫(yī)療治理與醫(yī)療服務(wù)融資并不是一個(gè)可逆的推導(dǎo)，因?yàn)橘Y金是醫(yī)療服務(wù)的基石，是繪制“健康中國(guó)”藍(lán)圖的物質(zhì)基礎(chǔ)，而醫(yī)療服務(wù)融資的最終目的也是為了滿足最廣大群眾的基本醫(yī)療服務(wù)需求。

1.成本溢出推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)的融資需求。根據(jù)成本效益原則，因成本增進(jìn)的融資是不可避免的內(nèi)在推動(dòng)。醫(yī)療成本包括固定的醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)費(fèi)、藥品耗材費(fèi)、介入材料的使用費(fèi)、機(jī)器減損費(fèi)以及醫(yī)院管理費(fèi)用等。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)平均工資、物價(jià)指數(shù)、市場(chǎng)利率、通貨膨脹率等衡量經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的指標(biāo)相互交織影響，由“經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利”帶來(lái)的成本增加對(duì)醫(yī)療融資產(chǎn)生了新的要求。

2.多樣性需求誘導(dǎo)醫(yī)療服務(wù)的融資需求。需求誘導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)融資，首先表現(xiàn)為需要獲得或體驗(yàn)醫(yī)療服務(wù)的人數(shù)在持續(xù)增加，隨著醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋面的擴(kuò)展及多層次醫(yī)療保障體系的建立，越來(lái)越多的人群在享受醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)，也增加了醫(yī)療服務(wù)融資的主體需求。其次表現(xiàn)為醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目需求的增加，高科技的大型醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療人工智能將吸引大部分高收入患者，這會(huì)提高醫(yī)療服務(wù)融資合作項(xiàng)目的利潤(rùn)，也會(huì)調(diào)動(dòng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資動(dòng)力。再次表現(xiàn)為老齡化社會(huì)中，老年人通常是醫(yī)療服務(wù)的高消費(fèi)群體。老年人醫(yī)療消費(fèi)具有發(fā)病率高、醫(yī)治期長(zhǎng)且常伴有并發(fā)癥、慢性疾病居多、需要長(zhǎng)期護(hù)理和用藥等特征，這在很大程度上提高了社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求，從而推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)融資需求的增長(zhǎng)。

3.功能拓展促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)的融資需求。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著生活水平的提高，人們的飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，過(guò)度的營(yíng)養(yǎng)化、精細(xì)化使得心腦血管病、糖尿病等“富貴病”逐漸呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，健康管理的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)從“治”轉(zhuǎn)向了“防”。這就要求醫(yī)療服務(wù)供給側(cè)必須拓展其功能范圍，重視健康教育、健康普查與健康干預(yù)工作，加強(qiáng)預(yù)防和康復(fù)管理，積極做好宣傳工作部署、講座活動(dòng)安排，以基層為核心、預(yù)防為重點(diǎn)，進(jìn)入“預(yù)防經(jīng)濟(jì)”的拐點(diǎn)。這一系列工作所需要的人力、物力都對(duì)醫(yī)療服務(wù)融資提出更新更高的需求。

(二)醫(yī)療服務(wù)融資供給不足

醫(yī)療服務(wù)融資是醫(yī)療資源的一種配置機(jī)制，供給不足則表明我國(guó)現(xiàn)階段醫(yī)療資源配置有所失衡。

1.財(cái)政投入整體水平低下。醫(yī)療服務(wù)融資是兼具公益性和營(yíng)利性的事業(yè)，這種事業(yè)通過(guò)營(yíng)運(yùn)能獲得一定的收入，但不足以支付正常的項(xiàng)目運(yùn)行成本，也達(dá)不到預(yù)期的利潤(rùn)目標(biāo)，通常需要政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。我國(guó)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的融資主要是政府主導(dǎo)的以公立醫(yī)院為主的融資模式，經(jīng)歷了從“高度集中”到“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”模式的過(guò)渡、從“住院統(tǒng)支全額管理、定額補(bǔ)助”到“全額管理、差額補(bǔ)助”模式的轉(zhuǎn)變，[注]廖宏韜、李羅絲：《中國(guó)公立醫(yī)院融資機(jī)制探討》，《中國(guó)現(xiàn)代醫(yī)學(xué)雜志》2010年第3期。一定程度上增加了醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾利益訴求的不斷變化，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和直接投入等公共財(cái)政方式，投入到醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域的資金雖呈逐年上升趨勢(shì)，但總額占財(cái)政支出比重仍然非常有限。

2.公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資能力下降。隨著醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的不斷深化以及多部門聯(lián)合推動(dòng)，以公立醫(yī)院為代表的“國(guó)家隊(duì)”進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生改革的深水區(qū)。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2016年工作總結(jié)》顯示，全國(guó)已有1568家公立醫(yī)院取消藥品加成，藥品占比從2010年的46.33%降至40%，公立醫(yī)院收入增幅由2010年的18.97%降至10%左右。[注]《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2016年工作總結(jié)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月28日。公立醫(yī)院因醫(yī)療健康消費(fèi)收入減少而出現(xiàn)“資金池”注入不足，取消藥品加成對(duì)公立醫(yī)院的收入產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)，基本藥物供應(yīng)制度在解決公立醫(yī)院“以藥養(yǎng)醫(yī)”問(wèn)題的同時(shí)，也加大了公立醫(yī)院的融資難度。另外，傳統(tǒng)的融資模式因公立醫(yī)院“盈利率”的降低而出現(xiàn)融資困境。隨著還款能力、負(fù)債率、債務(wù)增速等指標(biāo)的變動(dòng)，公立醫(yī)院日積月累的“倒貸”行為最終可能會(huì)成為長(zhǎng)期負(fù)債，以至于面臨信用打折、再融資難的困境，對(duì)公立醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響。

3.民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資能力受限。2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》指出，要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，形成公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的多元辦醫(yī)格局，大力支持社會(huì)資本舉辦民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》國(guó)發(fā)〔2013〕40號(hào)，《人民網(wǎng)》2013年10月14日。在這一背景下，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量有了大幅提升，占全國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)超過(guò)了57%。但就市場(chǎng)份額來(lái)說(shuō)，我國(guó)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍然承擔(dān)著國(guó)民醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的絕大部分，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在技術(shù)、人員、品牌、設(shè)備、區(qū)域位置等方面都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，年門診量高居80%以上，這是民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不能“望其項(xiàng)背”的。對(duì)于民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)講，醫(yī)療服務(wù)融資尚處在試點(diǎn)階段，優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人才和核心醫(yī)療技術(shù)的匱乏是民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在短時(shí)期內(nèi)難以突破的“瓶頸”，加上醫(yī)療服務(wù)融資特有的長(zhǎng)期性和不確定性，民營(yíng)資本在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域融資更有其難以言說(shuō)的限制。

(三)破解方案：“競(jìng)爭(zhēng)與合作”的融資模式

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了新變化，以需求為調(diào)節(jié)、價(jià)格為導(dǎo)向、信息透明、自由競(jìng)爭(zhēng)為特征的市場(chǎng)資源配置體系刺激了社會(huì)資本進(jìn)行自發(fā)性改革，加上金融政策的利好環(huán)境，吸引了大批社會(huì)資本轉(zhuǎn)向醫(yī)療服務(wù)融資，逐漸出現(xiàn)了“市場(chǎng)主導(dǎo)”的醫(yī)療服務(wù)融資路徑。單從職能和效率的角度上看，政府與市場(chǎng)各有其作用領(lǐng)域，但在復(fù)雜多維的醫(yī)療融資范疇內(nèi)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系正在不斷地被重新詮釋。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深化，醫(yī)改進(jìn)入了深水區(qū)，醫(yī)療服務(wù)改革是否應(yīng)該走市場(chǎng)化道路的問(wèn)題成為業(yè)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。目前，我國(guó)醫(yī)療服務(wù)的主要矛盾是公民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生保健需求的無(wú)限性和政府供給資源的有限性之間的矛盾。對(duì)于醫(yī)療服務(wù)的供給，政府無(wú)疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要責(zé)任，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期背景下來(lái)自社會(huì)資本的重要作用也應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膭?lì)?！案?jìng)爭(zhēng)與合作”的醫(yī)療服務(wù)融資模式就是在“政府-市場(chǎng)”的二元范式下，收縮“政府觸角”、調(diào)整“市場(chǎng)教義”，政府在醫(yī)療服務(wù)中由直接供給轉(zhuǎn)向指導(dǎo)醫(yī)療融資，是踐行有限政府職能定位的表現(xiàn)，也是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、尊重健康轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求。在推行“競(jìng)爭(zhēng)與合作”醫(yī)療服務(wù)融資模式中，應(yīng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，既要體現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府在政策制定、制度建設(shè)及監(jiān)督管理等方面的職責(zé)，也要明確政府職能的有限性，積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)靈活性，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，拓寬社會(huì)資本投資渠道，提升醫(yī)療服務(wù)整體水平，避免因日益膨脹的醫(yī)療費(fèi)用支出而“捉襟見肘”。

在醫(yī)療服務(wù)改革實(shí)踐中，首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到因政府職能緊縮而形成的“小而精”的政府機(jī)構(gòu)只能“抓大放小”，抓住涉及到醫(yī)、教、研的核心技術(shù)以及涉及到“?；鶎印钡目h醫(yī)院和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，建立覆蓋全國(guó)的基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)體系，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，盡力避免醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)的逆選擇，有效實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)再分配，盡量滿足窮人的醫(yī)療服務(wù)需求。其次，通過(guò)政策供給、扶持資助、資源整合、方向引領(lǐng)等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與醫(yī)療服務(wù)事業(yè)建設(shè)，搭建醫(yī)療融資平臺(tái)，創(chuàng)新投融資方式和拓寬投融資渠道，最終形成政府主導(dǎo)，同時(shí)面向市場(chǎng)，面向民營(yíng)(外資)開放“競(jìng)爭(zhēng)與合作”的醫(yī)療服務(wù)供給機(jī)制，加速推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)供給側(cè)改革，積極引導(dǎo)醫(yī)療回歸公益和服務(wù)本位，多舉措促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，致力于把“醫(yī)療蛋糕”越做越大。

二、PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資的可行性分析

(一)PPP模式用于醫(yī)療服務(wù)融資

PPP模式的核心要義是“共建”，即一些單獨(dú)靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)不了，完全靠政府又顯得力所不及的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，需要政府與市場(chǎng)聯(lián)合起來(lái)，形成有效合力，使項(xiàng)目建設(shè)既能充分發(fā)揮社會(huì)資本在資源整合與經(jīng)營(yíng)運(yùn)作上的優(yōu)勢(shì)，又能得到政府部門提供的便利和幫助，從而達(dá)到更優(yōu)的建設(shè)效果。

PPP模式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在合作過(guò)程中政府與社會(huì)資本形成平等的伙伴關(guān)系，政府必須參與項(xiàng)目合作的全過(guò)程，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)折算、股權(quán)合作或直接投資一定比例等方式與社會(huì)資本建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP管理模式中，項(xiàng)目合作風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有從政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方，而是在利益共同體中形成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府應(yīng)盡可能地承擔(dān)起自己占優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方則盡可能地根據(jù)其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)具體管理職責(zé)，雙方盡最大努力將整體風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)。二是利益共享?；赑PP模式特有的公益性，PPP項(xiàng)目的利益主體不光包括政府與社會(huì)資本兩方，還涉及到項(xiàng)目所具體服務(wù)的社會(huì)公眾。PPP模式中政府和社會(huì)資本方并不是分享利潤(rùn)，而是政府與社會(huì)資本方共享PPP模式帶來(lái)的社會(huì)成效，即政府和社會(huì)資本方基于對(duì)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兼顧統(tǒng)一、成本-收益-風(fēng)險(xiǎn)基本對(duì)等、收益分配公開透明等因素的綜合考量，設(shè)計(jì)建立一套能顧及各方利益訴求，且具備激勵(lì)相容功能的利益共享機(jī)制，一方面保證政府能為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，另一方面社會(huì)資本方也能取得合理穩(wěn)定的投資收益。

(二)PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資的實(shí)踐形式

早在1985年，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)就開始引入PPP機(jī)制進(jìn)行試點(diǎn)改革，嘗試讓社會(huì)私營(yíng)資本參與到公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)管理，遺憾的是由于當(dāng)時(shí)各方面條件的限制，這種經(jīng)營(yíng)模式?jīng)]有將PPP的先進(jìn)理念融合吸收，也沒(méi)有取得明顯的成效。直到2011年，國(guó)家新一輪醫(yī)療改革倡導(dǎo)改變過(guò)去公立醫(yī)院的醫(yī)療中心地位，要求公立醫(yī)院把部分先進(jìn)的人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、品牌等優(yōu)質(zhì)資源輸出到民營(yíng)醫(yī)院，全面提升醫(yī)療資源的利用率。在這樣的背景下，PPP模式助力醫(yī)療服務(wù)融資推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革才成為了可能。

一是醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目融資。借鑒英美等發(fā)達(dá)國(guó)家PPP助力醫(yī)療服務(wù)融資的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，民營(yíng)資本可以與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)以BOT(建造-運(yùn)營(yíng)-移交方式)、BOO(建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng))、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)等多樣化合作方式，參與基礎(chǔ)工程、醫(yī)藥器械與服務(wù)、衛(wèi)生與醫(yī)院IT等領(lǐng)域建設(shè)，促進(jìn)公立醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建、大型知名醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)分院、創(chuàng)辦體檢中心、建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合標(biāo)的等項(xiàng)目的建設(shè)，積極改善就醫(yī)環(huán)境，提高醫(yī)療服務(wù)技術(shù)水平，增加病床數(shù)量和醫(yī)療設(shè)施功能，緩解“看病難、住院難”等問(wèn)題。二是醫(yī)療服務(wù)融資。除了公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目融資，PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資還可以應(yīng)用于服務(wù)供給方面，如新型醫(yī)藥產(chǎn)品研發(fā)、社區(qū)醫(yī)療護(hù)理設(shè)施建設(shè)、社區(qū)基礎(chǔ)醫(yī)療護(hù)理培訓(xùn)等，利用醫(yī)療“融資池”資金，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。當(dāng)然，為了公共部門和私營(yíng)部門能夠進(jìn)行長(zhǎng)期有效合作，還需要約定和踐行具體的實(shí)現(xiàn)形式。

(三)PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資的功能價(jià)值

1.拓寬醫(yī)療服務(wù)融資來(lái)源。PPP模式是由政府通過(guò)發(fā)行債券、信托、基金等方式籌集社會(huì)資本，并與社會(huì)資本方合作共同承擔(dān)建設(shè)社會(huì)公共項(xiàng)目。PPP模式的功能價(jià)值首先表現(xiàn)為它以有限追索甚至無(wú)追索模式拓寬了項(xiàng)目的融資渠道，并具有融資期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的優(yōu)點(diǎn)。通過(guò)權(quán)責(zé)清晰、結(jié)構(gòu)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，不僅無(wú)需政府直接承擔(dān)全部融資風(fēng)險(xiǎn)，而且提高了項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。PPP模式助力下的醫(yī)療服務(wù)融資，是在醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與還款能力基礎(chǔ)上，兼具政府的信用支持，將更多的社會(huì)資本吸引到醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)中，通過(guò)增強(qiáng)社會(huì)資本的融資力量，降低其融資成本，提高項(xiàng)目運(yùn)行的可及性，且與社會(huì)資本方在基于“競(jìng)爭(zhēng)與合作”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)盈利，優(yōu)化治理。

2.優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)。不同融資結(jié)構(gòu)有著不同的行為方式，醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)可能會(huì)與融資的公平性、醫(yī)療服務(wù)的使用、醫(yī)療績(jī)效、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)程度及醫(yī)療服務(wù)提供的效率等因素有關(guān)。在既有醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)文獻(xiàn)中，有研究者認(rèn)為我國(guó)醫(yī)療范圍融資體制的公平性有待提高。[注]王諾、張艾：《我國(guó)醫(yī)療融資體制的公平性：從公共與私人資金的國(guó)際統(tǒng)計(jì)口徑》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2010年第11期。也有研究者在分析了不同收入類型國(guó)家的醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)后指出，醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)不僅受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約，更受政治意愿和政治選擇的影響。[注]張仲芳：《衛(wèi)生籌資結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較與計(jì)量分析》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2011年第2期。由此，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)的研究，能夠更好地觀察公共部門在醫(yī)療服務(wù)融資中的角色變遷，而且有助于回答未來(lái)醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)可能的發(fā)展方向以及是否存在“最優(yōu)”醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)等問(wèn)題。[注]李慶霞：《經(jīng)合組織國(guó)家醫(yī)療融資結(jié)構(gòu)的收斂:經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《社會(huì)保障研究》2013年第5期。PPP模式通過(guò)公私兩種性質(zhì)融資的不同作用形式，有利于醫(yī)療服務(wù)融資結(jié)構(gòu)的適時(shí)調(diào)整，優(yōu)化治理機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)，減少醫(yī)療部門內(nèi)部的運(yùn)行成本，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的整體質(zhì)量。

3.增強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)融資適應(yīng)性。PPP通過(guò)共建合作的管理模式，可以實(shí)現(xiàn)在適當(dāng)滿足社會(huì)資本投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)更高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府與社會(huì)資本共同投資醫(yī)療服務(wù)“融資池”，能比較自如地根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求狀況，及時(shí)調(diào)節(jié)流量的進(jìn)出“閥門”，適時(shí)控制資金的整體規(guī)模且能做到及時(shí)有效地補(bǔ)給。除此之外，在面臨各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府公共資本和社會(huì)私營(yíng)資本可以采用各自擅長(zhǎng)的方式積極合理地分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)融資資金的調(diào)度適應(yīng)性。由此，在社會(huì)資金充足而其投資風(fēng)險(xiǎn)難以保障、投資渠道匱乏的情況下，PPP模式是一個(gè)既能緩解政府財(cái)政壓力，又能拓展社會(huì)資本投資渠道，提升醫(yī)療服務(wù)供給水平的可行途徑，是助力我國(guó)新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的有效方式。

三、發(fā)展PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資的制約因素分析

(一)政府與社會(huì)資本方存在利益沖突

任何PPP項(xiàng)目都是公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目的任何合作方都不以追求利潤(rùn)最大化為合作目的。從醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品的公益性出發(fā)，醫(yī)療服務(wù)供給應(yīng)在最大范圍內(nèi)滿足社會(huì)需求，提高公眾滿意度，這決定了PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目的投資期限長(zhǎng)且回報(bào)率不會(huì)很高，可是從融資價(jià)值角度看，社會(huì)資本投資醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品又都帶有盈利的目的。一般情況下，社會(huì)資本進(jìn)入公共醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)參與運(yùn)營(yíng)，基本上是看好藥品和設(shè)備耗材這兩方面的高額利潤(rùn)，但在PPP模式項(xiàng)目的基本準(zhǔn)則和醫(yī)療行業(yè)“去商業(yè)化”的框架下，藥品加成、設(shè)備耗材費(fèi)用都出現(xiàn)大幅縮水，以抑制過(guò)快增長(zhǎng)的個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出。這里出現(xiàn)了一個(gè)悖論：政府因?yàn)樨?cái)政緊張引入社會(huì)資本投資醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，希望借社會(huì)資本力量提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平和效率，減少個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出，從而降低醫(yī)療保障財(cái)政支出；而社會(huì)資本因?yàn)槿瞬拧⒓夹g(shù)、名氣、設(shè)備等各方面因素限制，無(wú)法開設(shè)能與公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，他們以融資的方式參與公共醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作運(yùn)營(yíng)，企圖以多樣化的方式有效利用其資本，以期獲得更大利潤(rùn)。如此這般，則PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目很可能會(huì)扭曲為社會(huì)資本方攫取高額利潤(rùn)的便利路徑，出現(xiàn)公平性異化。因此，如何平衡PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目的公益性與營(yíng)利性是這一模式能否長(zhǎng)期健康發(fā)展的難點(diǎn)。

(二)PPP項(xiàng)目合作期長(zhǎng)且存在風(fēng)險(xiǎn)

政府和民營(yíng)資本合作開發(fā)PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目，都源自于對(duì)特定“利益”的追求?！袄妗辈粌H是PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目得以建成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也決定了合作雙方會(huì)在自我預(yù)期的毅力目標(biāo)函數(shù)范圍內(nèi)尋求自身利益的實(shí)現(xiàn)與平衡，綜合考量現(xiàn)實(shí)條件后可能會(huì)改變之前的合作方案，這在無(wú)形中增加了PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目的“不確定性”，并外化為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府把原來(lái)一次性支付的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)通過(guò)PPP模式合作項(xiàng)目，變成按照預(yù)算分批支付。這不是簡(jiǎn)單地把還款周期拉長(zhǎng)，而是對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的一種運(yùn)營(yíng)管理方式。但是，合作周期越長(zhǎng)，存在的風(fēng)險(xiǎn)就越多越高。在政策制度不完善、合作經(jīng)驗(yàn)不豐富的現(xiàn)實(shí)狀況下，PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目可能會(huì)面臨類似財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、壟斷風(fēng)險(xiǎn)、民營(yíng)化風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)供給風(fēng)險(xiǎn)等多種不確定因素，這些不確定因素與長(zhǎng)期合作過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾相互交織，亦會(huì)呈現(xiàn)出累積性與疊加性，對(duì)合作項(xiàng)目的順利開展形成威脅。

(三)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)融資水平不均

新一輪的醫(yī)療服務(wù)綜合體改革加快了城鄉(xiāng)醫(yī)療一體化建設(shè)進(jìn)程。通過(guò)探索建立有效的“社區(qū)首診、雙向轉(zhuǎn)診”分級(jí)診療制度、組建高層次和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的“醫(yī)聯(lián)體”、全科醫(yī)生和家庭醫(yī)生隊(duì)伍，在一定程度上緩解了醫(yī)療服務(wù)條塊分割的問(wèn)題，增加了農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)融資需求。但是，長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和由此衍生的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相對(duì)固定，而醫(yī)療服務(wù)需求是弱彈性的，這源自于醫(yī)療服務(wù)購(gòu)買力在各收入階層以及城鄉(xiāng)間的巨大差異，資本的逐利性以及城鄉(xiāng)投資環(huán)境的現(xiàn)實(shí)差異性的客觀存在，決定了PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資很難實(shí)現(xiàn)絕對(duì)公平。在推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)融資的進(jìn)程中，由于農(nóng)村地區(qū)交通不便、人口不集中、醫(yī)療購(gòu)買力低下等原因，導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療融資吸引力十分有限，甚至出現(xiàn)“融資價(jià)值洼地”，很難在短時(shí)間內(nèi)形成遍布城鄉(xiāng)的醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。加上城市PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資開發(fā)的成效與收益遠(yuǎn)大于農(nóng)村，利益的驅(qū)使將使更多的社會(huì)資本集中于城市，并進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)醫(yī)療融資不平衡的鴻溝。

(四)相關(guān)法律制度有待完善

醫(yī)療服務(wù)的主體是人，鑒于醫(yī)療服務(wù)需求與供給的復(fù)雜性和多樣性，醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，加上缺乏完善的基礎(chǔ)信息管理制度、合作共建機(jī)制、完整的合同體系、健全的監(jiān)督管理制度等，PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資無(wú)法照搬其他PPP項(xiàng)目融資模式的管理經(jīng)驗(yàn)。因此，我國(guó)的PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資還將處于“摸著石頭過(guò)河”的階段，而且會(huì)出現(xiàn)存量項(xiàng)目融資易于增量項(xiàng)目融資的現(xiàn)象。社會(huì)資本一般會(huì)傾向于投資成熟的存量項(xiàng)目，而新建的或模式不成熟的增量項(xiàng)目則缺乏吸引力。另外，醫(yī)療健康服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)、技術(shù)門檻高、對(duì)人才依賴度高，雖然可以通過(guò)PPP模式籌集到用于醫(yī)療服務(wù)建設(shè)發(fā)展的資金，但在后續(xù)管理的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，社會(huì)資本并不能依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)確定和調(diào)整彼此的權(quán)利和義務(wù)，很難展現(xiàn)其在管理、運(yùn)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)。值得一提的是，有些被收購(gòu)或者愿意進(jìn)行PPP模式改革的醫(yī)療機(jī)構(gòu)多半存在內(nèi)部管理不善的問(wèn)題，融資后即使暫時(shí)緩解了物質(zhì)上的困難，但在醫(yī)療服務(wù)需求與供給上，仍然難以徹底改變其固有的管理模式，尤其是難以改變其工作人員的行為習(xí)慣，從而弱化了PPP模式應(yīng)有的價(jià)值功能。

四、PPP模式助力醫(yī)療服務(wù)融資的實(shí)現(xiàn)路徑

PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資的核心是吸引利益相關(guān)方參與醫(yī)改，將醫(yī)療服務(wù)落到實(shí)處。要想社會(huì)資本參與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，必須保證實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的公平公正。對(duì)此，政府在推進(jìn)PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資時(shí)要從政策供給和金融服務(wù)上狠下功夫，厘清“共建”邏輯、理順“共享”機(jī)制、踐行“共擔(dān)”責(zé)任，把PPP模式的建設(shè)過(guò)程同化為契約、法制、信用、公平的建設(shè)過(guò)程，供給高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，為構(gòu)建集“醫(yī)療、醫(yī)養(yǎng)及醫(yī)護(hù)”服務(wù)為綜合體的醫(yī)養(yǎng)護(hù)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)促進(jìn)政府與社會(huì)資本方?jīng)_突的相互融合

在PPP模式促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目合作過(guò)程中，政府應(yīng)始終保持主導(dǎo)地位，做好政策設(shè)計(jì)和制度安排，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，綜合考慮政府、社會(huì)資本、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社保機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織和社會(huì)公眾多方利益，保持公共利益最大化。PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)必要的“政府付費(fèi)”以及合理的“使用者付費(fèi)”，讓社會(huì)資本方獲得合理的投資回報(bào)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目公益性與營(yíng)利性激勵(lì)相容。社會(huì)資本通過(guò)PPP項(xiàng)目融資對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行固定投資承諾，改善醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療設(shè)施設(shè)備，取得對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)若干年內(nèi)的管理和營(yíng)運(yùn)權(quán)，從而收取藥品耗材費(fèi)、管理費(fèi)。盡管單筆利潤(rùn)空間不大，但由于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)模大，會(huì)形成可觀的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，加上持續(xù)增長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求也會(huì)提高行業(yè)景氣度，社會(huì)資本方可以利用可用性服務(wù)費(fèi)及后勤服務(wù)費(fèi)彌補(bǔ)其投資及運(yùn)營(yíng)成本獲得合理回報(bào)。最后，加強(qiáng)醫(yī)療行業(yè)的“供應(yīng)鏈+管理費(fèi)模式”建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)資本參與企業(yè)改良自身的運(yùn)營(yíng)管理，提升參與企業(yè)議價(jià)能力和毛利率。

(二)注重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與監(jiān)管

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不僅是PPP模式的基本內(nèi)涵，也是PPP模式功能價(jià)值發(fā)揮的必要前提。首先，應(yīng)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，將項(xiàng)目合作過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制通過(guò)協(xié)議預(yù)先商定，并分配給對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)最具控制能力的一方。政府和社會(huì)資本應(yīng)形成穩(wěn)定有效的分險(xiǎn)聯(lián)合體，才能促進(jìn)合作預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，由于醫(yī)療服務(wù)與公眾日常生活密切相關(guān)，民眾對(duì)依托相關(guān)PPP項(xiàng)目所提供的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)值價(jià)格等變量可能比較敏感，這些指標(biāo)也容易引起民意反彈，所以政府應(yīng)制定嚴(yán)格的監(jiān)管制度或引入第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，在兼顧各方訴求的同時(shí)，增強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)PPP模式合作項(xiàng)目的透明度，以防出現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)或可能的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(三)大力推動(dòng)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)一體化

隨著醫(yī)療衛(wèi)生體制供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，基層衛(wèi)生服務(wù)水平有了一定的提高，但長(zhǎng)期以來(lái)受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系也呈現(xiàn)出二元分化的格局，嚴(yán)重影響了公民基本健康權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。為了有效整合農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)資源，推動(dòng)基層PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資事業(yè)的發(fā)展，必須首先意識(shí)到農(nóng)村地區(qū)由于內(nèi)外等多方條件的限制，在發(fā)展PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資的過(guò)程中可能會(huì)面臨更多的障礙與挑戰(zhàn)。這就要求政府一方面要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)資源建設(shè)的扶持力度，另一方面應(yīng)正確引導(dǎo)農(nóng)村在借鑒城市發(fā)展PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出一條與農(nóng)村實(shí)際相匹配的特色PPP醫(yī)療服務(wù)融資道路。政府應(yīng)科學(xué)評(píng)估農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)需求，統(tǒng)籌考慮PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資項(xiàng)目成熟度，集中精力拓寬農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)融資渠道，適當(dāng)調(diào)整利益分配制度，夯實(shí)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)，吸引更多私營(yíng)資本入駐，有效推動(dòng)醫(yī)療保障制度的銜接與整合，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配的公平公正。在“醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)院”三醫(yī)聯(lián)動(dòng)改革的推動(dòng)下，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資的宣傳和扶持力度，不斷提高農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)的能力和質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)

無(wú)論是那種形式的社會(huì)資本，于PPP模式都要經(jīng)歷從設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)到終止等階段才能形成一個(gè)完整的生命周期。要想建立真正的合作伙伴關(guān)系，避免合作雙方的失當(dāng)行為對(duì)項(xiàng)目造成負(fù)面影響，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)染枰嚓P(guān)法律法規(guī)予以明確和保護(hù)。因此，要想建立PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資發(fā)展的制度體系，必須及時(shí)修訂現(xiàn)行的不適應(yīng)當(dāng)前PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資發(fā)展的法律法規(guī)，并積極推動(dòng)更高層次的立法，呼吁相關(guān)部門盡快出臺(tái)相關(guān)的統(tǒng)一基礎(chǔ)性法律，解決相關(guān)法律制度、部門規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問(wèn)題，規(guī)范 PPP 模式下各方利益與行為，充分預(yù)防合作各方的不當(dāng)行為對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作的損害。另外，除了法規(guī)制度方面的約束，還需要針對(duì)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的特殊性，建立PPP模式實(shí)踐的管理體制及各項(xiàng)配套措施，如設(shè)計(jì)一套“物有所值”的評(píng)價(jià)指引、建立常規(guī)性的“再談判”機(jī)制、創(chuàng)新醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)療服務(wù)人群的管理方式等，打造科學(xué)完整的PPP模式體系，促進(jìn)PPP模式醫(yī)療服務(wù)融資流程化發(fā)展。

總之，PPP模式助力醫(yī)療服務(wù)融資能有效地促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府財(cái)政投入和管理方式，糾正公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)壟斷市場(chǎng)資源和社會(huì)資本方一味追求利潤(rùn)等一系列問(wèn)題，對(duì)建立維護(hù)公益性、調(diào)動(dòng)積極性、保障可持續(xù)性的公立醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化具有積極的促進(jìn)作用。