黃 燕

(山東工商學(xué)院金融學(xué)院，山東煙臺(tái) 264005)

從華夏幾千年歷史看,王朝興衰更迭,其實(shí)質(zhì)無(wú)非是權(quán)力不停地在中央與地方之間輪轉(zhuǎn),地方勢(shì)力與中央對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治與軍事權(quán)力的爭(zhēng)奪成為中國(guó)封建王朝權(quán)力輪回的最深線(xiàn)索。

無(wú)論是西周初期以封建諸侯形式建立的“諸侯聯(lián)邦制”①筆者認(rèn)為,封建后的諸侯國(guó)擁有獨(dú)立的司法、行政、租賦、財(cái)稅權(quán)力,西周的封建藩籬更類(lèi)似一種聯(lián)邦制,這也是后期春秋戰(zhàn)國(guó)周王室無(wú)力轄制各國(guó)勢(shì)力的根本原因。,還是秦王朝統(tǒng)一六國(guó)后以郡縣模式建立的中央集權(quán)制,往往是在王朝初期,贏得爭(zhēng)霸的勢(shì)力挾軍事優(yōu)勢(shì)建立新政權(quán),恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的同時(shí)建立新的中央集權(quán)制度。此時(shí),原有的地方勢(shì)力②本文所討論的地方勢(shì)力包括地方政府、地方封建政治勢(shì)力(如藩王)、地方宗法勢(shì)力(如地方豪門(mén)大姓)與地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力(如地方富紳)等。一般已被混戰(zhàn)摧毀或嚴(yán)重削弱,而新生的政權(quán)也會(huì)迅速打擊殘存的舊有勢(shì)力使之徹底瓦解,前車(chē)之鑒猶存,新政權(quán)往往會(huì)汲取前朝覆亡教訓(xùn),因此會(huì)存在四五代人的穩(wěn)定階段。之后或由于地方勢(shì)力坐大,或由于中央政府的決策層設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差,二者的平衡開(kāi)始逐漸被打破,一般表現(xiàn)即是地方為了本地區(qū)的集團(tuán)利益謀求更多的權(quán)力,這其中包括對(duì)土地、人口、財(cái)富、政治決策權(quán)及軍事權(quán)等多方面的爭(zhēng)奪,使得建朝之初的種種制度設(shè)計(jì)無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行,中央政府針對(duì)這種局面不得不嘗試各種變革,希望在新形勢(shì)下建立更好的均衡。

韋森先生在《皇權(quán)專(zhuān)制政制下中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩千多年中的周期性興衰》中認(rèn)為,這種自西漢以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與皇權(quán)專(zhuān)制下的以禁榷為代表的官營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷斗爭(zhēng)并取得螺旋上升的結(jié)果③參見(jiàn)韋森:《法治缺位與市場(chǎng)自發(fā)擴(kuò)展:皇權(quán)專(zhuān)制政制下中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩千多年中的周期性興衰》,《2007年全國(guó)法經(jīng)濟(jì)學(xué)論壇論文集》,第53-65頁(yè)。。但筆者認(rèn)為,相較于兩種經(jīng)濟(jì)模式的爭(zhēng)奪,兩種權(quán)力層次的爭(zhēng)奪似更有說(shuō)服力。這樣也可以解釋曾在南宋、明中后期多次出現(xiàn)的政治腐敗與經(jīng)濟(jì)繁榮共存的現(xiàn)象。各種地方經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體固然普遍存在貪污腐敗、橫征暴斂等現(xiàn)象,但為了獲取經(jīng)濟(jì)利益,不可避免地會(huì)存在一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),而這種競(jìng)爭(zhēng)是有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。

公元前581年隋朝開(kāi)國(guó)皇帝楊堅(jiān)受禪稱(chēng)帝,結(jié)束了自晉以來(lái)近300年的分裂,重新在版圖上統(tǒng)一了中國(guó)。之后隋政府通過(guò)建立三省六部的中央政權(quán)體制與廢郡立州縣、地方官任免權(quán)收歸中央、建立科舉制、戶(hù)籍制的政治改革再次建立了中央集權(quán)的政治制度,但僅僅38年即被唐取代,成為中國(guó)歷史上繼秦之后的第二個(gè)承上啟下的過(guò)渡性大一統(tǒng)王朝。隋朝覆滅的表象是“過(guò)度使用民力”,但表象之下,地方割據(jù)勢(shì)力,尤其是豪門(mén)大姓(即便是唐太祖李淵,其背后真正的支持者也是當(dāng)時(shí)具有雄厚地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力、強(qiáng)大軍事力量、擁有北方胡族血統(tǒng)的關(guān)隴貴族集團(tuán))拒絕放棄自身利益、拒絕中央過(guò)度集權(quán)成為王朝更替的深層原因。①李淵祖父李虎,北魏隴西郡公,受封“八柱國(guó)”之一?！顿Y治通鑒·卷第一百六十三》:“初,魏敬宗以爾朱榮為柱國(guó)大將軍,位在丞相上……其后功參佐命,望實(shí)俱重者,亦居此官,凡八人,曰安定公宇文泰,廣陵王欣,趙郡公李弼,隴西公李虎,河內(nèi)公獨(dú)孤信,南陽(yáng)公趙貴,常山公于謹(jǐn),彭城公侯莫陳崇,謂之八柱國(guó)?！币园酥鶉?guó)為首的軍事貴族集團(tuán)建立了北魏、東魏、西魏、北齊、北周等政權(quán),包括隋朝建立者楊堅(jiān)亦是此集團(tuán)內(nèi)貴族。

一、收支集權(quán)的租庸調(diào)制帶來(lái)的高效復(fù)蘇

唐初的貞觀之治與漢初極為類(lèi)似,在歷史的演變過(guò)程中,似乎存在一種過(guò)渡朝代的情況(如上述的秦朝和隋朝)。唐王朝是以隋的繼承者身份登上歷史舞臺(tái)的,其在土地制度、政治制度甚至文化上都全面繼承了“隋制”。以唐太宗李世民為首的政治家集團(tuán),在政體上幾乎照搬了三省六部制、戶(hù)籍制等高度中央集權(quán)的隋朝范式。貞觀朝的幾項(xiàng)重要國(guó)策,其一是抵御外敵,鞏固疆土；其二是撫恤安民,重建社會(huì)秩序；其三是建立中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)制度,打擊舊有豪門(mén)及地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力,把壟斷在私姓手中的資源重新掌握在政府權(quán)力之下；其四是對(duì)外交流,兼收并蓄,推動(dòng)唐文化不斷發(fā)展。而這些政策中最重要的就是完善從北魏發(fā)展演化而來(lái)的租庸調(diào)財(cái)稅制度。

錢(qián)穆先生曾盛贊租庸調(diào)財(cái)稅制度是一個(gè)近乎完美的“為民制產(chǎn)之德政”②錢(qián)穆:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史》,北京聯(lián)合出版公司2016年版,第195頁(yè)。,但筆者認(rèn)為固然唐朝實(shí)行該制度的初衷可能是“為民置產(chǎn)”,卻在執(zhí)行中逐漸偏離了最初的原則。唐朝租庸調(diào)的課征方法如下:

(課戶(hù))每丁歲入租粟二石。調(diào)則隨鄉(xiāng)土所產(chǎn)，綾絹絁各二丈，布加五分之一。輸綾絹絁者，兼調(diào)綿三兩；輸布者，麻三斤。凡丁，歲役二旬，若不役，則收其庸，每日三尺。有事而加役者，旬有五日免調(diào)，三旬則租調(diào)俱免。③《舊唐書(shū)·卷四十八·食貨上》,中華書(shū)局1975年版,第2088頁(yè)。

所謂“有田則有租,有家則有調(diào),有身則有庸”,租庸調(diào)制既確保農(nóng)民有安定的家園,更在此基礎(chǔ)上保證了國(guó)家財(cái)政收入。在財(cái)政管理體制上,租庸調(diào)的設(shè)計(jì)思想是一種統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度,朝廷直接管轄全國(guó)350余州,全國(guó)財(cái)政由戶(hù)部統(tǒng)一管理。中央政府確定稅率和征收方式,地方政府按期完稅、上供、轉(zhuǎn)運(yùn),即各州的賦稅均由戶(hù)部統(tǒng)籌、地方執(zhí)行。各州及其屬縣的開(kāi)支亦由戶(hù)部調(diào)撥。政府官員俸祿、各種行政開(kāi)支、軍隊(duì)供給、工程水利等,由地方造冊(cè)申請(qǐng),按中央核準(zhǔn)數(shù)目,在應(yīng)上交糧物中予以扣留。其余的錢(qián)物則由戶(hù)部及其他中央各部決定,運(yùn)送中央或遞送邊防,或貯庫(kù)備邊。

租庸調(diào)制的核心是將勞動(dòng)力即“丁”,通過(guò)戶(hù)籍、授田、服役等制度與土地、政府膠合在一起,授田的實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的限期轉(zhuǎn)讓。此制度的執(zhí)行,使每個(gè)農(nóng)戶(hù)都可以從政府領(lǐng)到田地并以此為基礎(chǔ)形成自己的財(cái)產(chǎn),隱匿的民戶(hù)開(kāi)始從豪門(mén)蔭庇下分析出來(lái),納入官府戶(hù)籍,正常向政府納稅,成效卓然。

從人口數(shù)字看,唐武德元年(618年)有一百八十萬(wàn)戶(hù),唐貞觀十三年(639年)有三百零四萬(wàn)戶(hù),唐高宗永徽三年(652年)有三百八十萬(wàn)戶(hù),到了天寶十四年戶(hù)口已達(dá)五千二百九十一萬(wàn)九千三百九④《通典·卷七·食貨·歷代盛衰戶(hù)口》,中華書(shū)局1984年版,第41頁(yè)。。學(xué)者們綜合各方面史料推測(cè),公元8世紀(jì)中葉,唐朝全國(guó)實(shí)際人戶(hù)超過(guò)一千三四百萬(wàn)戶(hù),實(shí)際人口超過(guò)七千萬(wàn)。雖然其中還有大量的不納稅人口,但納稅人口也是大幅增長(zhǎng)了。

從物價(jià)看,市場(chǎng)價(jià)格絹一匹易米一斗。到貞觀四年,已是“馬牛布野,外戶(hù)不閉。又頻至豐稔,米斗三四錢(qián),行旅自京師至于嶺表,自山東至于滄海,皆不賚糧,取給于路。入山東村落,行客經(jīng)過(guò)者,必厚加供待,或發(fā)時(shí)有贈(zèng)遺,此皆古昔未有也”⑤《貞觀政要集校》,中華書(shū)局2003年版,第52頁(yè)。。至玄宗開(kāi)元年間,“至十三年(注:指開(kāi)元十三年)封泰山,米斗至十三文,青齊谷斗至五文。自后天下無(wú)貴物,兩京米斗不至二十文,面三十二文,絹一匹二百一十文。東至宋(注:今河南商丘南)汴(注:今河南開(kāi)封),西至岐州(注:今陜西鳳翔),夾路列店肆待客,酒饌豐溢。每店皆有驢賃客乘,倏忽數(shù)十里,謂之驛驢。南詣荊襄(注:今湖北江陵、襄樊),北至太原、范陽(yáng)(注:今北京),西至蜀川(注:今四川成都)、涼府(注:即涼州,今甘肅武威),皆有店肆,以供商旅,遠(yuǎn)適數(shù)千里,不持寸刃?！雹佟锻ǖ洹ぞ砥摺な池洝v代盛衰戶(hù)口》,中華書(shū)局2003年版,第41頁(yè)。

從全國(guó)租庸調(diào)的總收入看,據(jù)劉云博士整理推算,貞觀年間的年均財(cái)政收入約為八百四十六萬(wàn)石粟、二百五十萬(wàn)匹絹、五百四十二萬(wàn)端布、六十三萬(wàn)屯綿②劉云:《論唐代前期的土地產(chǎn)權(quán)制度》,《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。。而杜佑在《通典》中按照天寶年間計(jì)賬及課丁的大約數(shù)乘當(dāng)時(shí)的平均稅率估算了天寶中全國(guó)租庸調(diào)的總收入,計(jì)為:租,粟一千二百六十萬(wàn)石,布五百七十萬(wàn)端；庸調(diào),絹七百四十萬(wàn)匹,布一千零三十五萬(wàn)端,綿一百八十五萬(wàn)屯③《通典·卷六·食貨·賦稅下》,中華書(shū)局1984年版,第34頁(yè)。。

對(duì)比初唐的蕭條,可以認(rèn)為高度集權(quán)的租庸調(diào)制迅速地穩(wěn)定了社會(huì)秩序,恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為大唐盛世的到來(lái)奠定了基礎(chǔ)。

二、租庸調(diào)制無(wú)法克服的內(nèi)生障礙

租庸調(diào)制的前提是土地國(guó)有制,而唐代實(shí)際上是土地國(guó)有和土地私有兩種制度并存的。雖然“普天之下莫非王土”的土地公有制一直是中華民族追求的“圣王”制度,在歷史發(fā)展中,也不斷有理想主義者進(jìn)行著這方面的嘗試,但是在“天下為公”基礎(chǔ)上的財(cái)稅制度在中國(guó)古代社會(huì)帶有一些先天性無(wú)法克服的內(nèi)生障礙。

首先是此制度只適用于國(guó)家動(dòng)蕩、人口銳減的歷史時(shí)期。

隋煬帝時(shí)期,人口數(shù)曾達(dá)到九百萬(wàn)戶(hù)、四千六百萬(wàn)口④《隋書(shū)·地理志》,中華書(shū)局1997年版,第808頁(yè)。。然而經(jīng)歷了隋末的全國(guó)暴亂,十年之后,全國(guó)人口數(shù)下降了70%,如前文所述,唐初武德年間,人口數(shù)只有不足二百萬(wàn)戶(hù),至太宗貞觀年間,才上升至三百萬(wàn)戶(hù)。在勞動(dòng)力嚴(yán)重缺失的情況下,全國(guó)存在大量的生熟荒地,土地國(guó)有并進(jìn)行再分配的制度是非常適當(dāng)?shù)?。但是相?duì)于政治安定、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及唐朝鼓勵(lì)人口繁育政策而帶來(lái)的人口迅速增長(zhǎng),新的土地開(kāi)墾卻是有限的?！伴_(kāi)元天寶之中,耕者益力,四海之內(nèi),高山絕壑,耒耜亦滿(mǎn)”⑤《新校元次山集·卷九·問(wèn)進(jìn)士·第三》,世界書(shū)局1984年版,第140頁(yè)。,天寶中墾田數(shù)達(dá)到五百萬(wàn)頃左右⑥鄭學(xué)檬等:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)通史:第4卷》,湖南人民出版社2002年版,第394頁(yè)。?！拔骸R、周、隋,兵革不息,農(nóng)民少而曠土多,故均田之制存。至唐承平日久,丁口滋眾,宙無(wú)閑田,不復(fù)給授,故田制為空文”⑦《玉?！?江蘇古籍出版社1987年版,第3234頁(yè)。?；牡卦跍p少,新增耕地速度與新增人口速度相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后,于是租庸調(diào)制的核心“授田制”的執(zhí)行就難以維持了。

其次,以舊有豪門(mén)和地方政府為代表的利益集團(tuán)同朝廷爭(zhēng)奪財(cái)稅資源。

資源從地方向中央的轉(zhuǎn)移無(wú)疑是會(huì)受到反抗的。傳統(tǒng)的豪門(mén)勢(shì)力和地方政府、宗族鄉(xiāng)紳相呼應(yīng),在中央朝堂和地方為自己的集團(tuán)謀求最大利益。地方勢(shì)力可以分為地方政府和其他私人經(jīng)濟(jì)勢(shì)力,作為一級(jí)經(jīng)濟(jì)主體,地方是存在自己的收支需求的。

從縱向觀察,地方政府以本級(jí)官員為核心,于公于私都存在迫切的收支需求。于公,他們肩負(fù)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、撫恤教導(dǎo)民眾的責(zé)任；于私,官員們出于晉升或者其他需要都要謀求政績(jī)。在統(tǒng)收統(tǒng)支的制度下,地方?jīng)]有收支決策權(quán),如果想要在本地區(qū)更多地掌握資源,一方面是要盡量地與中央談判,降低解繳中央數(shù)量,增加本地留存收入；另一方面就要盡量減少本地區(qū)的稅收總收入,即所謂的“藏富于民”。

從橫向觀察,地方的其他經(jīng)濟(jì)勢(shì)力還包括舊有豪門(mén)、本朝新貴、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳(如中央高級(jí)官員在家鄉(xiāng)一般出自“望族”,即使出身貧寒,成為高級(jí)官員之后,宗族也會(huì)因?yàn)椤奥曂蹟n”而逐漸發(fā)展成為當(dāng)?shù)亍巴遴l(xiāng)紳”)、富商巨賈及地方豪強(qiáng)等。在唐初立法之時(shí),唐朝就為權(quán)貴階層劃出了免稅特權(quán),如貞觀朝三百萬(wàn)戶(hù)的人口中,納稅戶(hù)和享有免稅免役特權(quán)的不課稅戶(hù)約各占一半。

“自王公以下,皆有永業(yè)田。太皇太后、皇太后、皇后緦麻以上親,內(nèi)命婦一品以上親,郡王及五品以上祖父兄弟,職事、勛官三品以上有封者若縣男父子,國(guó)子、太學(xué)、四門(mén)學(xué)生、俊士,孝子、順孫、義夫、節(jié)婦同籍者,皆免課役。凡主戶(hù)內(nèi)有課口者為課戶(hù)。若老及男廢疾、篤疾、寡妻妾、部曲、客女、奴婢及視九品以上官,不課?！雹唷缎绿茣?shū)·卷五十一·食貨志》,中華書(shū)局1975年版,第1343頁(yè)。

在這些免稅人口中,有王公貴族,有官吏家屬,有朝廷表彰人員,有奴婢階層,還包括各種喪失勞動(dòng)能力者和出家人。于是利益集團(tuán)不斷通過(guò)各種渠道推動(dòng)大量的人口成為免稅人口,使得政府的財(cái)政狀況是“每歲租米,不實(shí)倉(cāng)廩,隨即出給,才供當(dāng)年”①《通典·卷十二·食貨十二·輕重》,中華書(shū)局1984年版,第70頁(yè)。。故而財(cái)政稅收大量流失,國(guó)家租賦大半入于私門(mén)。

從政府人事任用來(lái)說(shuō),盡管從隋朝就開(kāi)始出現(xiàn)了更進(jìn)步、更客觀的科舉制度,但唐前期官員的選拔仍然以推薦、門(mén)蔭等方式為主,科舉出身的官員只是極少數(shù),地方勢(shì)力從各個(gè)領(lǐng)域阻礙著權(quán)力的集中。

再次,租庸調(diào)制要求極高的行政成本及管理技術(shù)是唐代財(cái)政無(wú)法負(fù)荷的。

租庸調(diào)以丁為核心,以授田為基礎(chǔ),于是對(duì)人口的統(tǒng)計(jì)及對(duì)土地的清丈、登記管理便成為政府的日?；A(chǔ)工作。在唐代,基層政府所承擔(dān)的行政業(yè)務(wù)量是非常巨大的:

京畿及天下諸縣令之職，皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化，撫字黎氓，敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察冤屈躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦。所管之戶(hù)，量其資產(chǎn)，類(lèi)其強(qiáng)弱，定為九等。其戶(hù)皆二年一定，以入籍賬。若五九、三疾、及中、丁多少，貧富強(qiáng)弱，蟲(chóng)霜旱澇，年收耗實(shí)，過(guò)貌形狀及差科簿，皆親自注定，務(wù)均齊焉②《唐六典》,中華書(shū)局1992年版,第753頁(yè)。。

縣令一級(jí)官員要管理社會(huì)秩序、教育、司法、經(jīng)濟(jì)、救災(zāi)、社會(huì)保障等各個(gè)方面,且需親力親為。單從租庸調(diào)制來(lái)說(shuō),地方政府需要每年統(tǒng)計(jì)修正數(shù)據(jù),每三年進(jìn)行一次人口普查,建立登記簿并存檔管理。

在中央層面,為了準(zhǔn)確掌握勞動(dòng)力數(shù)據(jù),唐朝多次進(jìn)行人口普查——括戶(hù)。高祖武德四年(621年)、太宗貞觀十六年(642年)、武則天晚年都曾下詔檢括戶(hù)口,影響最大的是開(kāi)元年間的宇文融括戶(hù):“諸道收沒(méi)戶(hù)八十余萬(wàn),田亦稱(chēng)是。歲終,羨錢(qián)數(shù)百萬(wàn)緡”③《舊唐書(shū)·卷一○五·宇文融傳》,中華書(shū)局1975年版,第3218頁(yè)。。普查的同時(shí)要不斷對(duì)納稅人資料進(jìn)行修訂,“每一歲一造計(jì)賬,三年一造戶(hù)籍”④《唐六典》,中華書(shū)局1992年版,第74頁(yè)。。如此龐大的行政成本使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù),這也成為該制度無(wú)法存續(xù)下去的技術(shù)因素。

盡管存在各種困難,但租庸調(diào)制“集財(cái)富于中央”的效果使得中央政府的權(quán)力不斷加強(qiáng),為之后巔峰經(jīng)濟(jì)的到來(lái)奠定了基礎(chǔ)。從武德貞觀朝的制度新建,到女皇武則天和玄宗李隆基朝都大大強(qiáng)化了中央集權(quán)。武周朝廷通過(guò)告密、酷吏政治嚴(yán)厲打擊了以關(guān)隴集團(tuán)為代表的門(mén)閥望族,并以“制舉”、“策問(wèn)”等方式大力扶持庶族,玄宗朝則通過(guò)簡(jiǎn)括逃戶(hù)、免征租庸調(diào)、恢復(fù)常平倉(cāng)等積谷備荒政策,從經(jīng)濟(jì)上加強(qiáng)中央政府的實(shí)力。

遺憾的是最終歷史還是再次駛?cè)胛鳚h鼎盛時(shí)期及其后的相似軌道,依靠英明君主個(gè)人的魅力具有極大的不確定性,高度集權(quán)的中央政府一旦出現(xiàn)問(wèn)題,地方勢(shì)力即迅速反噬。安史之亂固然是政治、軍事、社會(huì)諸多原因共同導(dǎo)致,但所涉及的幾乎所有地方政府面對(duì)叛軍都不敵一合之戰(zhàn),只能指望中央救援,本身就證明了高度中央集權(quán)之后,地方政府力量過(guò)于孱弱的弊病。開(kāi)元年間過(guò)于嚴(yán)厲的搜括逃戶(hù)加劇了中央與地方勢(shì)力之間的經(jīng)濟(jì)沖突。國(guó)家危難之際,地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力但求自保,號(hào)稱(chēng)中國(guó)古代社會(huì)巔峰的“開(kāi)元盛世”于數(shù)年之后以摧枯拉朽之勢(shì)崩塌,中央政府幾乎完全喪失了對(duì)地方的控制。原來(lái)以軍事鎮(zhèn)邊為目的設(shè)置的武裝藩鎮(zhèn)日益壯大,并取代原有氏族門(mén)閥嚴(yán)重侵蝕了中央的財(cái)政權(quán)力。

三、解決收支失衡進(jìn)行的財(cái)政分權(quán)改革

為了挽救危局,安史之亂后的唐朝推行了歷史上著名的劉晏與楊炎的財(cái)稅改革。鹽法、漕運(yùn)、物價(jià)與兩稅法的改革都是為了在盡量安撫地方政府的范圍內(nèi)緩解中央財(cái)政困難。尤其是兩稅法改革,劃分了中央與地方各自的事權(quán)與財(cái)權(quán),界定了中央與地方的財(cái)力,有力地約束了地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。

這次為緩解收入危機(jī)為目的,以國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)為核心的改革首先從唐肅宗上元元年(760年),劉晏任鹽鐵使兼任轉(zhuǎn)運(yùn)使改革鹽制開(kāi)始。在鹽制上,除供應(yīng)偏遠(yuǎn)地區(qū)(江南、嶺南一帶)的常平鹽繼續(xù)實(shí)行“民制、官收、官運(yùn)、官銷(xiāo)”外,其余地區(qū)一律改為“民制、官收、商運(yùn)、商銷(xiāo)”,寓征于價(jià),就場(chǎng)征稅。此項(xiàng)改革使鹽稅從原來(lái)的四十余萬(wàn)貫上升到六百余萬(wàn)貫,占國(guó)庫(kù)總收入一千二百余萬(wàn)貫的一半。大歷年間,“通計(jì)一歲征賦所入總1200萬(wàn)貫,而鹽利且過(guò)半”⑤《舊唐書(shū)·卷一二三·劉晏傳》,中華書(shū)局1975年版,第3514頁(yè)。。其次是針對(duì)糧食物資的運(yùn)輸,利用運(yùn)河不同水段的特點(diǎn),設(shè)計(jì)了分段轉(zhuǎn)運(yùn)的漕運(yùn)制度,極大提高了運(yùn)輸規(guī)模與運(yùn)輸效率。第三是以巡院為據(jù)點(diǎn),置驛相望,傳遞物價(jià)信息,使“四方物價(jià)之上下,雖極遠(yuǎn)不四五日知”①《舊唐書(shū)·卷一二三·劉晏傳》,中華書(shū)局1975年版,第3515頁(yè)。,以此調(diào)整全國(guó)物價(jià)水平。劉晏的三項(xiàng)改革,對(duì)財(cái)政收入危機(jī)的緩解,起到了一定的效果,王夫之稱(chēng)其“廣軍國(guó)之用,未嘗有搜求苛斂于民”②《讀通鑒論·卷二十四》,中華書(shū)局1975年版,第503頁(yè)。。但是這并沒(méi)有從根本上解決中央與地方的利益分配問(wèn)題。而楊炎主持的兩稅法改革則是試圖通過(guò)制度上的設(shè)計(jì)來(lái)徹底解決中央與地方的經(jīng)濟(jì)集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

安史之亂后,地方勢(shì)力趁亂而起,土地大量兼并,納稅人口流失,勞動(dòng)力與土地的關(guān)聯(lián)被切斷,租庸調(diào)制已經(jīng)徹底失去了基礎(chǔ)。關(guān)于當(dāng)時(shí)蕭條的社會(huì)狀態(tài),時(shí)人有很多記述:

夫以東周之地，久陷賊中，宮室焚燒，十不存一。百曹荒廢，曾無(wú)尺椽，中間畿內(nèi)，不滿(mǎn)千戶(hù)。井邑榛棘，豺狼所嗥。既乏軍儲(chǔ)，又鮮人力。東至鄭、汴，達(dá)于徐方，北自覃、懷，經(jīng)于相土，人煙斷絕，千里蕭條③《舊唐書(shū)·卷一九○·郭子儀傳》,中華書(shū)局1975年版,第3457頁(yè)。。

政府也在敕令中有真實(shí)記載:

自頃寇難薦興。已三十載，服干櫓者，農(nóng)桑其盡。居里閭者，杼軸其空。革車(chē)方殷，軍食屢調(diào)，人多轉(zhuǎn)徙，田卒汙萊。④《唐大詔令集·卷一一二·減鹽鐵價(jià)敕》,中華書(shū)局2008年版,第584頁(yè)。

繁榮的經(jīng)濟(jì)被徹底破壞,勞動(dòng)力或在戰(zhàn)亂中死亡,或背井離鄉(xiāng)逃難至其他地區(qū),成為無(wú)地的“客戶(hù)”,或淪為其他地主的“蔭戶(hù)”。

此時(shí)中央為取得財(cái)政收入,不得不授予節(jié)度使財(cái)權(quán),并要求他們將賦稅按比例上交中央。財(cái)權(quán)的下放是財(cái)政體制改革的開(kāi)始,從建中元年(780年)開(kāi)始推行的以支定收的兩稅法改革是首次對(duì)地方與中央在事權(quán)財(cái)權(quán)上的明確化,徹底將中央集權(quán)向財(cái)政分權(quán)轉(zhuǎn)化。

兩稅法的改革思想是廢除租庸調(diào),改征戶(hù)稅與地稅,一年分兩次征收,其核心內(nèi)容是:

凡百役之費(fèi)，一錢(qián)之?dāng)?，先度其?shù)而賦于人，量出以制入。戶(hù)無(wú)土(主)客，以見(jiàn)居為簿；人無(wú)丁中，以貧富為差。不居處而行商者，在所州縣稅三十之一，度所取與居者均，使無(wú)僥幸。居人之稅，秋夏兩征之，俗有不便者正之。其租庸雜徭悉省，而丁額不廢，申報(bào)出入如舊式。其田畝之稅，率以大歷十四年墾田之?dāng)?shù)為準(zhǔn)而均征之。夏稅無(wú)過(guò)六月，秋稅無(wú)過(guò)十一月。逾歲之后，有戶(hù)增而稅減輕，及人散而失均者，進(jìn)退長(zhǎng)吏，而以度支總統(tǒng)焉。⑤《新唐書(shū)·卷一四五·楊炎傳》,中華書(shū)局1975年版,第4724頁(yè)。

兩稅法在中央與地方的收支分配上有兩個(gè)要點(diǎn):

第一,下放財(cái)權(quán),承認(rèn)地方擁有一定獨(dú)立的財(cái)政收支權(quán)力。

兩稅收入,劃分為留州、留使、上供三部分,稱(chēng)為兩稅三分。趙云旗先生認(rèn)為這是“中國(guó)封建社會(huì)分稅制的萌芽⑥翁俊雄:《唐后期中央實(shí)行的三分制財(cái)政體制——中國(guó)封建社會(huì)分稅制萌芽探索》,《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2006年第3期?！?而陳明光先生則認(rèn)為這是對(duì)以節(jié)度觀察等地方使職長(zhǎng)官為首的使級(jí)財(cái)政和以刺史為首的州級(jí)財(cái)政,在限定收入范圍及其數(shù)量的同時(shí),實(shí)行“定額以給資”的財(cái)政支出定額包干管理體制⑦陳明光:《唐代后期地方財(cái)政支出定額包干制與南方經(jīng)濟(jì)建設(shè)》,《中國(guó)史研究》2004年第4期。。在對(duì)兩稅三分的定性上,筆者更傾向于“定額包干”。兩稅法的設(shè)計(jì)是中央采取以支定收的方法,嚴(yán)格核定州、使兩級(jí)地方預(yù)算的收入項(xiàng)目及數(shù)量,以滿(mǎn)足州、使兩級(jí)的行政與軍事的財(cái)政開(kāi)支。兩級(jí)地方政府既無(wú)開(kāi)征新稅種的權(quán)力,也無(wú)確定稅收數(shù)量、征稅范圍的權(quán)力,因此并不具有獨(dú)立的稅收權(quán),只能算是與中央政府的定額分成。

兩稅法在歷史上第一次提出“以支定收”的預(yù)算思想。租庸調(diào)制的實(shí)質(zhì)是全部財(cái)稅收入都屬于中央,地方支出由中央批準(zhǔn)從收入中劃撥；而兩稅法的實(shí)質(zhì)是承認(rèn)由地方在中央確定征稅范圍、征收總量及稅種的前提下,擁有一定的自主權(quán),上繳中央政府的收入占比減少,而地方留存收入的占比擴(kuò)大了。岑仲勉先生依據(jù)《通典·賦稅下》和《資治通鑒》卷二二六的記載,計(jì)算出建中元年,兩稅錢(qián)總收入為3139.8萬(wàn)貫,劃分給中央的是1089.8萬(wàn)貫,劃分給地方的是2050萬(wàn)貫；兩稅米總額為1615.7萬(wàn)石,劃分給中央的是215.7萬(wàn)石,劃分給地方的是1400萬(wàn)石。兩稅錢(qián)劃分中央和地方的比例大約為1:2,兩稅糧劃分中央和地方的比例大約是1:6,合計(jì)中央和地方的比例大約為1:3。①岑仲勉:《隋唐史》下冊(cè),中華書(shū)局1982年版,第383頁(yè)。

第二,從以人丁為核心課稅改為以財(cái)產(chǎn)為核心課稅。

如前所述,以勞動(dòng)力為核心課稅的租庸調(diào)制所面對(duì)的最大障礙就是政府需要不斷地把“丁”與“地”綁縛在一起,并為此付出巨大的會(huì)計(jì)成本與監(jiān)督成本。楊炎放棄了勞動(dòng)力與土地的關(guān)系,無(wú)論是不是土地?fù)碛姓?無(wú)論是成年還是未成年,均以財(cái)產(chǎn)為核心課稅。于是對(duì)地方利益集團(tuán)的征稅增加了,對(duì)貧困平民的課稅減少了,是相對(duì)更公平的稅收制度。當(dāng)然,這個(gè)政策從另外一面表現(xiàn)出來(lái)的是中央政府對(duì)地方的讓步,即中央變相承認(rèn)了地方經(jīng)濟(jì)勢(shì)力通過(guò)強(qiáng)取豪奪兼并的土地及其他財(cái)產(chǎn)的合法性。綜上兩點(diǎn)可以看出,兩稅法的設(shè)計(jì)初衷是中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的讓步,以此作為取得財(cái)政收入的交換。

雖然唐中后期地方節(jié)度使多有貪腐暴戾之輩,但兩稅法將更多收入留給地方使用,相較于高度集權(quán)時(shí)期,更多的地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了主動(dòng)作用,如賑濟(jì)災(zāi)害。元和四年(809年)十一月,淮南、浙西旱,憲宗恐諸道折來(lái)米不到,詔“宜委淮南、浙西觀察使且各以當(dāng)?shù)儡娂Z米,據(jù)數(shù)給旱損人等…賑貸。待江西等道折糴和糴米到,各處依數(shù)收管”。②《冊(cè)府元龜·卷一○六(帝王部·惠民二)》,中華書(shū)局1960年版,第1269頁(yè)?？梢钥闯?朝廷在地方義倉(cāng)糧食不夠的情況下,先借用地方軍糧賑災(zāi),之后再以朝廷折糴米填補(bǔ)。又如提供地方公共物品,興修水利工程,發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。唐代后期經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的淮南、江南各道,所修建的水利工程比唐前期大為增多。當(dāng)時(shí)最發(fā)達(dá)的江南各道,唐代共修筑大型水利工程六十七項(xiàng),而唐后期就占五十項(xiàng)。著名的杭州“錢(qián)塘湖”就是長(zhǎng)慶年間杭州刺史白居易修筑的。

地方政府包括地方其他經(jīng)濟(jì)勢(shì)力對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)或阻礙表現(xiàn)出很大的不確定性,在法律約束缺位的狀態(tài)下,只能依靠道德約束,比如利用財(cái)政留存甚至個(gè)人私財(cái)興修公共工程或提供社會(huì)保障的情況更集中于相對(duì)溫和恭順的南方藩鎮(zhèn)。陳明光先生認(rèn)為“使、州兩級(jí)地方官員的政治品質(zhì)與行政能力如何,直接決定著地方財(cái)政結(jié)余的使用狀況與經(jīng)濟(jì)效益”③陳明光:《唐代后期地方財(cái)政支出定額包干制與南方經(jīng)濟(jì)建設(shè)》,《中國(guó)史研究》2004年第4期。。但相較于高度集權(quán)的唐前期,這種社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)畢竟是一種進(jìn)步。

兩稅法在執(zhí)行過(guò)程中有諸多弊病存在,后世對(duì)楊炎也多持批判態(tài)度,如兩稅法原本將各種雜稅合并征繳,但后期兩稅之外又出附加。李錦繡先生指出,兩稅法的各種附加稅的征收,使“兩稅成為疊床架屋、含多種稅收的復(fù)雜稅制,與建中初定兩稅時(shí)的單一賦稅原則完全背道而馳了”④李錦繡:《唐代財(cái)政史稿》下卷,北京大學(xué)出版社2001年版,第677頁(yè)。。但筆者認(rèn)為,從兩稅法的財(cái)政思想和實(shí)踐成果來(lái)看,都必須承認(rèn),這是一次出色的財(cái)稅改革。

兩稅法之后,建中二年(781年)收入就增至“一千三百五十萬(wàn)六千零七十五貫,鹽利不在此限”⑤《舊唐書(shū)·卷十二·德宗上》,中華書(shū)局1975年版,第327頁(yè)。?？梢?jiàn)這一千三百余萬(wàn)貫,比之劉晏改革后的六百萬(wàn)貫增收,又增加了一倍以上,有效地緩解了中央政府迫在眉睫的財(cái)政壓力,維持了唐朝的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是由于當(dāng)時(shí)的政治腐敗、宦官專(zhuān)權(quán)與朋黨之爭(zhēng)等,財(cái)政制度設(shè)計(jì)的先進(jìn)性根本無(wú)法完全體現(xiàn)。后來(lái)的五代十國(guó)這一次中國(guó)的全國(guó)性混亂持續(xù)了大概不到二百年的時(shí)間之后,地方勢(shì)力再度完全掌握了經(jīng)濟(jì)權(quán)力。

唐代從租庸調(diào)至兩稅法的演變,其實(shí)質(zhì)是財(cái)政從高度中央集權(quán)向地方分權(quán)的一次嘗試。唐初期財(cái)富集中有效地保障了戰(zhàn)亂后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和社會(huì)重建。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,過(guò)度的集權(quán)既會(huì)損傷地方經(jīng)濟(jì)的活躍性,又會(huì)加大因中央政府失誤而導(dǎo)致危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。因此筆者認(rèn)為財(cái)政稅賦集中度的選擇既帶有不同歷史時(shí)期政府的主觀意愿,也存在一定的歷史客觀性,財(cái)政分權(quán)與集權(quán)的合理區(qū)間值得我們深思。