李 珒

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

一、美國(guó)與歐洲福利模式的區(qū)別

在福利資本主義的分類學(xué)中,考斯塔·艾斯平-安德森(Gosta Esping-Andersen)根據(jù)政府、市場(chǎng)與家庭的關(guān)系,中產(chǎn)階級(jí)的福利狀況,去商品化程度,社會(huì)資源整合程度和社會(huì)政策分層五個(gè)維度將福利國(guó)家分為了三種類型——以瑞典為代表的斯堪的納維亞地區(qū)的福利國(guó)家的社會(huì)民主主義模式(亦被稱為福利國(guó)家的“第一世界”),以德國(guó)為代表的西歐地區(qū)的福利國(guó)家的保守主義模式(福利國(guó)家的“第二世界”)和以美國(guó)為代表的福利國(guó)家的自由主義模式(福利國(guó)家的“第三世界”)。福利國(guó)家的“第一世界”中,國(guó)家是社會(huì)福利的主要提供者,為民眾提供普遍的福利與服務(wù)。家庭和市場(chǎng)的作用是邊際性的。國(guó)家提供的社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)人的需求程度及工作表現(xiàn)無(wú)關(guān),主要取決于民眾的公民(或長(zhǎng)期居住)資格。因此,“第一世界”福利國(guó)家的社會(huì)保障有普遍性和均等性特征,社會(huì)再分配程度高。福利國(guó)家的“第二世界”中,市場(chǎng)在社會(huì)保障中的作用仍是邊際性的。國(guó)家遵循普遍性的給付原則,以工作業(yè)績(jī)?yōu)樯鐣?huì)權(quán)利的計(jì)算基礎(chǔ),為家庭生計(jì)的主要負(fù)擔(dān)者提供福利和社會(huì)服務(wù),力圖降低或消除勞動(dòng)力面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此,“第二世界”福利國(guó)家的社會(huì)保障同樣具有普遍性和平均性特征,社會(huì)福利的覆蓋面廣,社會(huì)再分配程度高。上述兩種社會(huì)福利模式雖然在社會(huì)福利的提供方式和最終效果上存在差異,但對(duì)公民權(quán)的普遍維護(hù)這一共同宗旨使得政府在公民福利的保障中所承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越重,從而最終走向普惠和均一的國(guó)家福利模式。①楊立雄:《“不情愿的福利國(guó)家”與金融危機(jī)——美國(guó)福利模式解析 》,《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2012年第5期。

與社會(huì)民主主義模式和保守主義模式形成鮮明對(duì)比的是以美國(guó)為代表的福利資本主義的“第三世界”模式,即自由主義模式。美國(guó)是自由主義模式的代表,該模式有如下特征:首先,自由主義模式以市場(chǎng)為核心,政府和家庭都只扮演邊際性角色。社會(huì)凝聚形成的主要方式是個(gè)人式的,即靠個(gè)人在市場(chǎng)得到福利和服務(wù),實(shí)際的勞動(dòng)力去商品化程度很小。美國(guó)傳統(tǒng)的定額式普救主義促成了兩極分化的格局——窮人靠國(guó)家、剩下的人靠市場(chǎng),甚至中產(chǎn)階級(jí)也游離于國(guó)家的福利支持之外。在美國(guó)的社會(huì)保障制度中,對(duì)福利資源的分配以市場(chǎng)原則為主,通過(guò)經(jīng)濟(jì)和家庭統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)公民的福利資格進(jìn)行認(rèn)定。此外,濟(jì)貧是美國(guó)福利模式的另一個(gè)重要特點(diǎn)。貧困人口救助是美國(guó)社會(huì)政策關(guān)注的重點(diǎn)。換言之,美國(guó)福利制度設(shè)計(jì)的本意不在于滿足居民的物質(zhì)和文化需求,而是僅僅滿足那些收入較低、需要依賴國(guó)家救助而得以生存的居民的需要。大多數(shù)居民的福利保障依賴市場(chǎng),而那些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的弱勢(shì)群體才是福利保障體制關(guān)注的對(duì)象。因此,美國(guó)的社會(huì)保障覆蓋面低。市場(chǎng)在福利分配中的廣泛介入,造成福利的再分配程度低和勞動(dòng)力的去商品化程度低,并由此導(dǎo)致了社會(huì)福利的總體程度較低的現(xiàn)狀。

二、美國(guó)福利模式的形成原因

有學(xué)者認(rèn)為,美國(guó)之所以沒(méi)有形成政府主導(dǎo)的“國(guó)家”福利體制的原因是美國(guó)對(duì)自由放任意識(shí)形態(tài)的堅(jiān)持。自由放任意識(shí)形態(tài)的核心就是尊重市場(chǎng)的自律機(jī)制和原則,避免政府干預(yù),甚至可以被理解為,只要是企業(yè)“能夠做好的事,政府都不介入”①李嘉琎:《歐洲福利國(guó)家模式與美國(guó)自由放任主義模式之比較》,《池州學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。。美國(guó)建國(guó)于資本主義產(chǎn)生和發(fā)展之后,此時(shí),自由放任主義意識(shí)形態(tài)早已在資本主義世界立足并獲得支持和推崇。隨后才建國(guó)的美國(guó)自然將自由放任主義思想視為主導(dǎo)思想,并使該思想主導(dǎo)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然20世紀(jì)20、30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條后,倡導(dǎo)國(guó)家干預(yù)的羅斯福新政得到推廣,但70年代的經(jīng)濟(jì)“滯脹”又使國(guó)家干預(yù)理論受到質(zhì)疑,繼而又回到了以自由放任為主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道上。因此,建國(guó)200多年以來(lái),自由放任的意識(shí)形態(tài)在美國(guó)始終占據(jù)主導(dǎo)地位,成為多數(shù)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念。不僅如此,自由主義理念還由經(jīng)濟(jì)政策擴(kuò)展到包括社會(huì)政策在內(nèi)的各個(gè)政策門(mén)類,這也使美國(guó)的社會(huì)福利體制有了深深的自由主義烙印。

另一個(gè)造成美國(guó)沒(méi)有建立“國(guó)家”福利體制的原因是美國(guó)的勞工組織發(fā)展得相對(duì)遲緩。②Hicks,A.Social Democracy and Welfare Capitalism:A Century of Income Security Politics,Ithaca:Cornell University Press,1999.美國(guó)被稱為移民國(guó)家,不僅因?yàn)樵搰?guó)是由移民建立的,而且因?yàn)榻▏?guó)之后的200余年,移民不斷補(bǔ)充著該國(guó)人口。這些移民使美國(guó)成為了世界上移民數(shù)量和比重最高的國(guó)家之一。美國(guó)的鋼鐵業(yè)、汽車(chē)業(yè)、電力業(yè)等產(chǎn)業(yè)被一批批來(lái)自世界各地的移民充斥著,使產(chǎn)業(yè)工人在每個(gè)時(shí)代都有著較高的異質(zhì)性,難以組織。③Stephens,J.D.The Transition from Capitalism to Socialism,London:Macmillan,1979.此外,由于移民更多地追求在新環(huán)境立足而不是更高的生活質(zhì)量,這也使得美國(guó)的產(chǎn)業(yè)工人不易形成勞工維權(quán)的集體行動(dòng),因而也無(wú)法迫使政府采取維護(hù)勞工權(quán)益的措施。由于缺乏來(lái)自勞工需求的推動(dòng)力,美國(guó)沒(méi)有形成政府主導(dǎo)的“國(guó)家”福利模式。

政黨原因也被認(rèn)為是導(dǎo)致美國(guó)福利模式缺乏“國(guó)家”色彩的原因之一。福利國(guó)家的形成和發(fā)展與左翼政黨密切相關(guān)。相對(duì)于右翼保守派政黨減少公共開(kāi)支、尊重市場(chǎng)原則的執(zhí)政理念,左翼政黨更加關(guān)注兒童、婦女、貧困人口、少數(shù)族裔等弱勢(shì)群體的權(quán)益,主張?jiān)黾庸查_(kāi)支,對(duì)弱勢(shì)群體施加更多的照顧。英國(guó)、德國(guó)、瑞典等福利國(guó)家的產(chǎn)生和發(fā)展與左翼政黨的上臺(tái)和相對(duì)較長(zhǎng)的執(zhí)政時(shí)間有著直接的關(guān)系④劉璐嬋:《福利制度中的政黨政治干預(yù)——基于英美社會(huì)救助制度的比較研究》,《學(xué)術(shù)論壇》2015年第8期。。而美國(guó)的政黨發(fā)展史與歐洲各國(guó)有著明顯的不同。建國(guó)之初的半個(gè)世紀(jì),聯(lián)邦黨和民主共和黨互爭(zhēng)高下。雖然后來(lái)發(fā)展為民主黨(左翼)的社會(huì)民主黨在最初的幾十年占據(jù)了較長(zhǎng)的執(zhí)政時(shí)間,但建國(guó)之初的主要矛盾并非維護(hù)弱勢(shì)群體的利益,而是梳理和確立中央與地方的關(guān)系。因此,即便是偏向左翼的政黨執(zhí)政,社會(huì)福利的建設(shè)也未得到執(zhí)政黨的關(guān)注。伴隨建國(guó)之初的兩大主要政黨——民主共和黨和聯(lián)邦黨的改革與重組,美國(guó)政壇進(jìn)入變化后的平穩(wěn)期。進(jìn)入平穩(wěn)期后,自1837年起的70余年,近20位美國(guó)總統(tǒng)中共和黨(右翼)總統(tǒng)的數(shù)量超過(guò)一半。這段時(shí)期正是資本主義高速發(fā)展(甚至發(fā)展成為帝國(guó)主義)、勞工數(shù)量不斷擴(kuò)大且被資產(chǎn)階級(jí)壓榨最嚴(yán)重的時(shí)期。而在此時(shí)期,在美國(guó)占據(jù)更長(zhǎng)執(zhí)政時(shí)間的共和黨領(lǐng)導(dǎo)人卻未對(duì)勞工的權(quán)益以及貧困人口的利益予以適當(dāng)?shù)年P(guān)注。美國(guó)現(xiàn)代的社會(huì)保障政策于富蘭克林·羅斯福上臺(tái)的20世紀(jì)30年代才開(kāi)始出臺(tái),隨后的杜魯門(mén)、肯尼迪、約翰遜、卡特、克林頓等民主黨總統(tǒng)才陸續(xù)開(kāi)始出臺(tái)由政府主導(dǎo)的扶貧、濟(jì)貧、維護(hù)工人利益、提升全民生活質(zhì)量的政策。當(dāng)然,這其中也穿插著部分共和黨總統(tǒng)的“去福利化”措施?？偨Y(jié)來(lái)看,在美國(guó),本應(yīng)代表和維護(hù)勞工等弱勢(shì)群體利益的左翼政黨在早期未對(duì)弱勢(shì)群體的福利予以關(guān)注,中期(也是最關(guān)鍵的時(shí)期)少有上臺(tái)執(zhí)政和切實(shí)維護(hù)弱勢(shì)群體福利的機(jī)會(huì),直至晚期才逐漸落實(shí)對(duì)弱勢(shì)群體福利的維護(hù)。因此,美國(guó)左翼政黨的執(zhí)政和發(fā)展時(shí)間未與民眾的福利需求相一致,加之左翼政黨相對(duì)較晚的對(duì)社會(huì)福利體系的關(guān)注時(shí)間,共同導(dǎo)致了美國(guó)現(xiàn)今相對(duì)薄弱的“國(guó)家”福利體系。

通過(guò)文獻(xiàn)可知,對(duì)自由放任的意識(shí)形態(tài)的堅(jiān)持、勞工組織相對(duì)遲緩的發(fā)展、政黨因素等均為美國(guó)為何沒(méi)有產(chǎn)生像歐洲國(guó)家那樣的“國(guó)家”福利體制的現(xiàn)象提供了理論分析和解釋。在這些原因當(dāng)中,除了勞工組織因素外的其他的因素都忽略了民眾對(duì)福利和保障的需求,而從歐洲各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,民眾的需求才是推動(dòng)政府建立“國(guó)家”福利體制的根本推動(dòng)力——民眾對(duì)社會(huì)保障的需求會(huì)干擾社會(huì)秩序的穩(wěn)定,進(jìn)而威脅統(tǒng)治階層的地位①周弘:《福利國(guó)家向何處去》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。。對(duì)美國(guó)為什么沒(méi)有建立起像歐洲各國(guó)那樣的“國(guó)家”福利模式的問(wèn)題亦可被理解為美國(guó)社會(huì)為什么沒(méi)有像歐洲社會(huì)那樣形成對(duì)社會(huì)保障的強(qiáng)烈需求。而對(duì)此問(wèn)題的解答需要從美國(guó)的民情入手。托克維爾的《論美國(guó)的民主》為我們提供了了解美國(guó)民情的素材。

三、民情：美國(guó)福利模式的社會(huì)基礎(chǔ)

民情是托克維爾《論美國(guó)的民主》中用以解釋美國(guó)現(xiàn)行制度(尤其是民主制度)形成的原因之一。其余兩個(gè)原因分別是獨(dú)特而幸運(yùn)的地理環(huán)境和法制。地理環(huán)境、法制和民情雖然都對(duì)美國(guó)的民主制度有所貢獻(xiàn),但若按貢獻(xiàn)程度將這三者分級(jí)的話,托克維爾認(rèn)為,“自然環(huán)境不如法制,而法制又不如民情”②[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第358頁(yè)。,這是因?yàn)椤白罴训牡乩砦恢煤妥詈玫姆ㄖ?沒(méi)有民情的支持也不能維護(hù)一個(gè)政體；但民情卻能減緩最不利的地理環(huán)境和最壞的法制的影響”③[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第358頁(yè)。。因此,在托克維爾的筆下,民情是形成美國(guó)現(xiàn)行制度的最關(guān)鍵因素。福利制度是美國(guó)現(xiàn)行制度的一個(gè)方面,因此也受到民情因素的深刻影響。

民情在《論美國(guó)的民主》中出現(xiàn)了197次,并非為書(shū)中的高頻詞匯,但書(shū)中所提到的很多內(nèi)容卻無(wú)不關(guān)乎民情。民情的拉丁文詞匯是moeurs或mores,“不僅指通常所說(shuō)的心理習(xí)慣方面的東西,而且包括人民擁有的各種簡(jiǎn)介和社會(huì)上流行的不同觀點(diǎn),以及人民的生活習(xí)慣所遵循的全部思想……我把這個(gè)詞理解為一個(gè)民族的整個(gè)道德和精神面貌”④[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第332頁(yè)。。此外,民情還“是一個(gè)民族的唯一的堅(jiān)強(qiáng)耐久的力量”⑤[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第315頁(yè)。。因此,民情可被理解為一個(gè)民族的文化和精神,同時(shí)也是一種社會(huì)力量,是上層建筑形成和發(fā)展的基礎(chǔ)和推動(dòng)力。這種力量是持續(xù)的、穩(wěn)定的。對(duì)于這一點(diǎn),諾斯在其非正式制度的論述中也有過(guò)說(shuō)明。

民情與美國(guó)福利模式的成形和發(fā)展息息相關(guān),主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:第一,清教是最早來(lái)到美國(guó)的英國(guó)移民的共同信仰,清教教義是美國(guó)的政策(包括社會(huì)政策)的思想淵源。托克維爾提到,最初來(lái)到美洲大陸的移民多屬于清教徒。清教徒來(lái)到美洲大陸的重要原因就是,其在英國(guó)“受到政府的迫害,感到自己所在的社會(huì)日常生活有損于自己教義的嚴(yán)格性,所以去尋找世界上人跡罕至的不毛之地,以便在那里按原來(lái)的方式生活和自由崇拜上帝”⑥[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第56頁(yè)。。隨著越來(lái)越多的清教徒的到來(lái),清教在美洲大陸越發(fā)推廣,清教的教義也成為眾多政策的基本思想。清教的核心價(jià)值觀包括,通過(guò)個(gè)人的勤奮和努力改變命運(yùn)；生活節(jié)儉；重視機(jī)會(huì)平等而非結(jié)果平等；重視自主權(quán)；重視契約訂立程序和自愿的原則；國(guó)家和社會(huì)確保個(gè)人自主性的發(fā)揮并減少對(duì)個(gè)人活動(dòng)的限制,最大限度地提供競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)等。⑦Degler,C.N.Out of Our Past,New York:Harper＆Row Publishers,Inc.,1984.馬克思·韋伯筆下的資本主義精神便是由這種倫理道德體系中產(chǎn)生的。也是由于清教教義的影響,美國(guó)的福利模式有著明顯的“濟(jì)貧”(意為多關(guān)注最貧困的人群)和“有限性”的特點(diǎn)。由于堅(jiān)信人的命運(yùn)掌握在自己手中,因此,面對(duì)貧困人群時(shí),美國(guó)人更易責(zé)備這些弱勢(shì)群體,而非斥責(zé)社會(huì)保障制度。⑧Ja nsson,B.The Reluctant Welfare State:American Social Welfare Policies—Past,Present,and Future(3th),Pacific Grove:Brooks/Cole Publishing Company,1997.受此思想的影響,美國(guó)各級(jí)政府的社會(huì)福利保障責(zé)任在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都沒(méi)有得到擴(kuò)展。19世紀(jì)晚期,美國(guó)的保守主義社會(huì)保障思想基本成型,認(rèn)為社會(huì)問(wèn)題是暫時(shí)的,不會(huì)影響國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,因此未在制度方面進(jìn)行改良,更多地是通過(guò)對(duì)貧困人群的道德說(shuō)教和懲戒相結(jié)合的方式來(lái)改變他們的生活境況,并賦予嚴(yán)格的社會(huì)責(zé)任⑨李嘉琎:《歐洲福利國(guó)家模式與美國(guó)自由放任主義模式之比較》,《池州學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。。因此,一直以來(lái),美國(guó)政府對(duì)窮人的保障是極其有限的。

第二個(gè)形塑美國(guó)社會(huì)福利制度的民情內(nèi)容是美國(guó)人的獨(dú)立精神。這種獨(dú)立并非是公民個(gè)體間的獨(dú)立,而是公民群體相對(duì)于政府的獨(dú)立。多數(shù)時(shí)候,公民與政府的關(guān)系亦可被理解為一種“分立”,甚至“對(duì)立”①鄭杭生:《我國(guó)社會(huì)建設(shè)社會(huì)管理的參照系及其啟示——一種中西比較的視角》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。。而正是這種分立和對(duì)立最終導(dǎo)致了美國(guó)薄弱的“國(guó)家”福利體制,即政府僅僅在福利制度中扮演邊際性角色而未承擔(dān)起福利的責(zé)任?！懊绹?guó)的居民從小就知道必須依靠自己去克服生活的苦難。它們對(duì)社會(huì)的主管當(dāng)局投以不信任和懷疑的眼光,只在迫不得已的時(shí)候才向它求援。”②[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第213頁(yè)。一直以來(lái),美國(guó)人民對(duì)政府有著明確的不信任。在一百多年前,托克維爾就觀察到了美國(guó)民眾對(duì)政府的質(zhì)疑。這種不信任感使美國(guó)的民眾更加獨(dú)立。多數(shù)情況下,美國(guó)民眾更傾向于獨(dú)立解決困難和問(wèn)題,不愿依賴政府,也不會(huì)寄希望于政府。較低的民眾期望和社會(huì)需求使美國(guó)政府沒(méi)有動(dòng)力完成政府主導(dǎo)的完整而全面的國(guó)民福利體系的建設(shè),這也使得美國(guó)無(wú)法成為像瑞典、德國(guó)等那樣的政府負(fù)擔(dān)民眾福利的國(guó)家。因?yàn)椤蔼?dú)立”,所以自治。美國(guó)民情中的獨(dú)立因素也催生了美國(guó)人的自立、自治的習(xí)慣和傳統(tǒng)。民情中的自治因素也是用以解釋為何在美國(guó)的福利體制之中政府的角色邊緣化的另一個(gè)原因。對(duì)政府的不信任使美國(guó)社會(huì)與政府分立,人民獨(dú)立于政府。獨(dú)立解決問(wèn)題的能力進(jìn)而使美國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展得比其他國(guó)家更為強(qiáng)大,而這些社會(huì)組織能夠承擔(dān)相當(dāng)多的本屬于政府的職能。因此,部分本屬于政府的責(zé)任,如社會(huì)福利保障,在一定程度上被社會(huì)組織的強(qiáng)大功能所“退化”掉,進(jìn)而造成美國(guó)政府在社會(huì)保障建設(shè)中的邊緣化角色。美國(guó)人的自立、自治的習(xí)慣和傳統(tǒng)是自小就培養(yǎng)起來(lái)的:“它們從上小學(xué)就開(kāi)始培養(yǎng)這種(依靠自己去克服生活的苦難)習(xí)慣。孩子們?cè)趯W(xué)校里游戲時(shí)要服從自己制定的規(guī)則,處罰由自己制定的犯規(guī)行為。”③[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第214頁(yè)。經(jīng)過(guò)代際的延續(xù)和傳承,這種自立、自治的習(xí)慣至今仍未有所淡化。而美國(guó)人的自立、自治的傳統(tǒng)也成為了社團(tuán)建立和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。美國(guó)的社團(tuán)眾多——“除了依法以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市、縣為名建立的常設(shè)社團(tuán)以外,還有許多必須根據(jù)個(gè)人的自愿原則建立和發(fā)展的社團(tuán)”④[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第213頁(yè)。。這些社團(tuán)或社會(huì)組織多為市民自愿參與而自發(fā)形成,覆蓋生活中的方方面面。相比于政府,這些社會(huì)組織能夠更加快速而高效地解決社會(huì)問(wèn)題——“假如公路上發(fā)生故障,車(chē)馬行人阻塞不通,附近的人就會(huì)自動(dòng)組織起來(lái)研究解決辦法。這些臨時(shí)聚集在一起的人,可以選出一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu),在沒(méi)有人去向有關(guān)主管當(dāng)局報(bào)告事故之前,這個(gè)機(jī)構(gòu)就開(kāi)始排除故障了。假如是事關(guān)慶?；顒?dòng),則自動(dòng)組織活動(dòng)小組,以使節(jié)日增輝和活動(dòng)有條不紊。而且,還有反對(duì)各種道德敗壞行為的組織。比如,把大家組織起來(lái)反對(duì)酗酒。在美國(guó),為促進(jìn)公安、商業(yè)、工業(yè)和宗教,也建有社團(tuán)。人民的愿望一定會(huì)通過(guò)私人組織的強(qiáng)大集體的自由活動(dòng)得到滿足”⑤[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第214頁(yè)。。由此可知,美國(guó)發(fā)達(dá)的社會(huì)組織和社團(tuán)在很多方面已經(jīng)承擔(dān)了本屬于政府的功能,比如交通的管理、社會(huì)秩序的維護(hù),甚至是人的培養(yǎng)、教育和行為約束等。因此,在其他國(guó)家本屬于政府職能的社會(huì)保障,在美國(guó)也在一定程度上由社會(huì)組織負(fù)責(zé)。醫(yī)療保健、看護(hù)、兒童與女性的權(quán)益保護(hù)、老年人服務(wù)、就業(yè)保障、幫助貧困人口等工作均由美國(guó)種類繁多、數(shù)量龐大的社會(huì)組織所覆蓋。⑥王媛媛:《美國(guó)非盈利組織參與社區(qū)福利服務(wù)對(duì)我國(guó)的啟示》,《開(kāi)放世界》2013年第11期。這也在一定程度上導(dǎo)致了政府在社會(huì)保障中的邊緣地位。

相信個(gè)人努力能夠改變命運(yùn)、養(yǎng)活自己和家人的民情,獨(dú)立解決問(wèn)題的民情和自治的民情,也為美國(guó)帶來(lái)了異于其他國(guó)家的慈善主體構(gòu)成。不同于歐洲各國(guó),美國(guó)的慈善事業(yè)主體中,私人組織占據(jù)了半壁江山。托克維爾在《論美國(guó)的民主》結(jié)尾部分提到,由于小額資金在窮人手中無(wú)法取得收益,因此,世界各國(guó)普遍出現(xiàn),部分以慈善為懷的人組成慈善團(tuán)體,把貧困人口的積蓄收集在一起,并使其產(chǎn)生收益。⑦[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第877頁(yè)。在托克維爾的年代,在世界范圍內(nèi),這種慈善團(tuán)體與國(guó)家的關(guān)系尚未明確——部分國(guó)家將慈善團(tuán)體合并入政府,部分國(guó)家由政府將慈善團(tuán)體取代。而經(jīng)過(guò)百年的發(fā)展,慈善團(tuán)體與國(guó)家的關(guān)系日漸明朗,即多數(shù)國(guó)家將慈善團(tuán)體的工作內(nèi)容納入政府工作范疇。而在美國(guó),或許是受民情因素的影響,經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,慈善事業(yè)至今仍獨(dú)立于政府工作范疇之外。同其他OECD國(guó)家相比,美國(guó)的私人社會(huì)性支出比重是全部OECD國(guó)家中最高的,而公共社會(huì)性支出的比重則遠(yuǎn)低于歐洲國(guó)家。政府在社會(huì)項(xiàng)目上相對(duì)較低的關(guān)注和支出被私人慈善組織彌補(bǔ)。而由民情催生的相對(duì)發(fā)達(dá)的私人慈善組織,或許也是導(dǎo)致政府較少關(guān)注社會(huì)福利項(xiàng)目的重要原因。

第三,民情中自食其力及其通用人才觀因素也可以解釋美國(guó)的福利保障模式不同于歐洲國(guó)家的原因。勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,福利國(guó)家的誕生源于勞動(dòng)分工的不斷細(xì)化為勞工帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。資本主義的發(fā)展帶來(lái)了市場(chǎng)的擴(kuò)大,而市場(chǎng)的擴(kuò)大需要更加高效的生產(chǎn)。于是,資本主義世界的分工不斷細(xì)化①亞 當(dāng)·斯密的環(huán)形針生產(chǎn)實(shí)驗(yàn)證明,分工越細(xì)致,則生產(chǎn)的效率越高。因此,為了追求更加高效的生產(chǎn),資本主義世界的生產(chǎn)車(chē)間往往高度分工。,勞工的技能專有性隨之增強(qiáng)。而分工的細(xì)化帶來(lái)了眾多社會(huì)問(wèn)題,其中最重要的就是專用型技能勞工所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。細(xì)致的分工使專用型技能勞工只會(huì)做其所屬的工作,也只能在很狹窄的某一個(gè)或幾個(gè)行業(yè)內(nèi)創(chuàng)造生產(chǎn)價(jià)值,其技能在多個(gè)行業(yè)間是不可遷移的。因此,這些勞工失業(yè)后在其他行業(yè)再就業(yè)的可能性微乎其微。換言之,若專用型技能工人在某個(gè)行業(yè)下崗,他無(wú)法憑借其專用技能較快地在其他行業(yè)找到工作,從而結(jié)束失業(yè)并再度在勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取收入。由于較弱的再就業(yè)能力帶來(lái)較高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),在資本主義世界內(nèi)占多數(shù)的專用型技能勞工與左翼政黨聯(lián)手,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力,敦促政府著力建設(shè)國(guó)家福利制度體系,保障由技能專有性帶來(lái)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活質(zhì)量下降。由此,政府主導(dǎo)的社會(huì)福利體系在資本主義世界各國(guó)普遍建立,福利國(guó)家也由此誕生。然而,在美國(guó),福利國(guó)家模式與其他資本主義國(guó)家全然不同,這或許也與該國(guó)不同于其他國(guó)家的社會(huì)分工有關(guān)。相比于歐洲國(guó)家,美國(guó)的專用型技能勞工所占的比重相對(duì)較低。這或許可以歸因于美國(guó)偏向于“通用型”的人力資源培養(yǎng)模式。通用型人力資源培養(yǎng)表現(xiàn)之一便是美國(guó)比較普及的注重基礎(chǔ)知識(shí)和綜合性知識(shí)的初等教育,以及相對(duì)稀缺的注重專業(yè)性知識(shí)培育的高等教育——“在美國(guó),初等教育人人均可受到,而高等教育卻很少有人問(wèn)津”,“我認(rèn)為,世界上再?zèng)]有一個(gè)人口與美國(guó)大致相等的國(guó)家會(huì)像美國(guó)這樣,無(wú)知識(shí)的人竟如此之少,而有學(xué)識(shí)的人又如此不多”②[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第78頁(yè)。。

第四,民情的另一個(gè)方面——平等在教育中的體現(xiàn)是美國(guó)福利模式的有一個(gè)重要影響因素。這一點(diǎn)與第三個(gè)原因具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)?！霸诿绹?guó),人們不僅在財(cái)富上平等,甚至他們本身的學(xué)識(shí),在一定程度上也是平等的?！卑殡S教育平等而來(lái)的便是初等教育的普及和高等教育的相對(duì)匱乏(至少在托克維爾的年代是這樣的)。相對(duì)于高等教育,初等教育更加重視對(duì)學(xué)生通用性知識(shí)的培育,而非特殊的專業(yè)性知識(shí)的培養(yǎng)。美國(guó)人的教育不僅重視通用性知識(shí),而且教育的時(shí)間相對(duì)較早。15歲之前,多數(shù)美國(guó)人會(huì)“專心于接受普通教育”③[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》,董果良譯,商務(wù)印書(shū)館2015年版,第78頁(yè)。,而這個(gè)年齡恰恰是法國(guó)人開(kāi)始進(jìn)入學(xué)校接受教育的年齡。由于美國(guó)人的學(xué)校教育開(kāi)始得早,且多數(shù)美國(guó)人接受的是較為基礎(chǔ)和總和性較強(qiáng)的初等教育,因而其技能也較為偏向于通用型技能而非專業(yè)性技能。通用型技能勞工能夠在多個(gè)行業(yè)遷移,其失業(yè)后再就業(yè)的可能性大大高于專業(yè)型技能勞工。因此,美國(guó)勞工面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低,所以勞工無(wú)需聯(lián)合左翼政黨迫使政府為勞工的生存和就業(yè)做出保障。

四、美國(guó)福利模式的走向

國(guó)家福利模式產(chǎn)生的根本原因和動(dòng)力來(lái)自于社會(huì)的需求。社會(huì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織和政黨的主張和訴求,進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志和政策。美國(guó)不同于其他國(guó)家的社會(huì)福利體制的建立受諸多因素影響。筆者認(rèn)為,形成美國(guó)特殊福利模式的根本因素應(yīng)當(dāng)是美國(guó)的社會(huì)沒(méi)有產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會(huì)保障需求,所以沒(méi)有動(dòng)力形成“國(guó)家”福利體制。而對(duì)美國(guó)社會(huì)為什么沒(méi)有形成社會(huì)保障需求的分析應(yīng)當(dāng)從美國(guó)的民情入手。在此意義上,托克維爾的《論美國(guó)的民主》為我們提供了素材。與西方其他兩種福利模式產(chǎn)生原因的不同,導(dǎo)致了美國(guó)福利模式特殊的走向。

第一,美國(guó)福利模式建立在個(gè)人奮斗的精神基礎(chǔ)之上,對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)必將起到持續(xù)的促進(jìn)作用。美國(guó)的這種福利模式將會(huì)不斷凝聚其國(guó)民的共識(shí),存在著進(jìn)一步強(qiáng)化的內(nèi)在動(dòng)力。第二,由于美國(guó)福利模式強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的作用,必將減少政府開(kāi)支和投入,導(dǎo)致政府職能清晰、重點(diǎn)突出。同時(shí),政府對(duì)于國(guó)民福利的開(kāi)支將會(huì)得到一定意義上的忽視,存在導(dǎo)致國(guó)民與政府矛盾的可能性。第三,由于美國(guó)福利模式建立在民眾自發(fā)的社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)之上,強(qiáng)化了社會(huì)力量的培育和發(fā)展,限制了政府權(quán)力,政府與社會(huì)界限分明。基于強(qiáng)社會(huì)、弱政府的福利模式,必將存在政府與社會(huì)分離的傾向。第四,建立在個(gè)人奮斗基礎(chǔ)之上的社會(huì)福利模式,如果上升為國(guó)家層面,便會(huì)出現(xiàn)以國(guó)家的自我發(fā)展為核心的國(guó)際關(guān)系理念,減少國(guó)際關(guān)系中的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。這便是特朗普目前的國(guó)際關(guān)系理念。