王喜萍

（山西大同大學(xué)法學(xué)院，山西 大同 037009）

一、地級市立法質(zhì)量的含義

（一）法的一般質(zhì)量含義 從法的一般意義來講，法作為一種特殊的產(chǎn)品，它可以通過明確各自的權(quán)利義務(wù)、規(guī)范各自的行為、預(yù)防并懲治罪惡來保障人身和財產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)穩(wěn)定的社會秩序，實現(xiàn)公平正義等價值。然而從實用的角度出發(fā)，要想實現(xiàn)法的種種價值，法必須是高質(zhì)量的法，也即法必須是“良法”。良法的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在三個方面：“在法的內(nèi)容方面，必須合乎調(diào)整對象自身的規(guī)律；在法的價值方面，必須符合正義并促進(jìn)社會成員的公共利益；在法的形式方面，必須具有形式科學(xué)性?！盵1]具體而言好的法至少應(yīng)當(dāng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

1.法要反映人民意志，保障人民權(quán)利。法作為上層建筑，只有體現(xiàn)人民群眾的利益，才是符合歷史發(fā)展，有物質(zhì)基礎(chǔ)的產(chǎn)物。所以每一項立法反映人民意志，保障人民權(quán)利，得到人民擁護(hù)是好法的應(yīng)有之意。但在法律的制定過程中，由于存在不同的利益團(tuán)體、利益部門彼此之間的利益角逐，就會出現(xiàn)立法的團(tuán)體利益、部門利益或是地方利益化。因此立法者應(yīng)對不同的利益訴求進(jìn)行充分的調(diào)查研究，這樣才能分辨出什么是最廣大人民群眾的利益，什么是部分人的小團(tuán)體利益。相應(yīng)地將反映人民意志、保障人民權(quán)利的訴求上升為法律的高度來予以保護(hù)。立法者在調(diào)查研究的過程中，只有采用民主集中的方式方法，相信人民群眾，依賴人民群眾，廣泛聽取和吸收廣大人民群眾的的意見和建議，才能做到客觀分析，準(zhǔn)確的辨識。才能制定出反映人民意志，保障人民權(quán)利的好法。

2.符合公平正義的法則。早在古希臘時代，柏拉圖和亞里士多德等思想家就討論過公平正義的自然法則是法永恒的價值追求。羅馬人將公平正義原則運(yùn)用到司法實踐中?！斗▏穹ǖ洹分覆ㄋ怪赋觯骸皩嵍ǚㄊ怯篮愕恼x的要求，一切立法者都不過是這種永恒正義的詮釋者，否則一切法律都會具有隨意性和不確定性。”[2]作為法律范疇的公平正義應(yīng)當(dāng)是辯證的，歷史唯物主義的；是體現(xiàn)不同歷史時期，不同國家，不同民族特色的；是符合社會發(fā)展客觀規(guī)律和進(jìn)步要求的。因此要制定符合公平正義的好法就要求立法者把握住歷史發(fā)展的客觀規(guī)律，把握好不同時期，不同民族和不同地域的特色，做好立法規(guī)劃和立法決策。并通過法這雙有形的手盡量避免市場這個無形的手存在的各種弊端，引導(dǎo)市場秩序朝著良性的方向發(fā)展。

體現(xiàn)不同歷史時期，不同國家，不同民族特色的法律就要求法必須密切聯(lián)系實際，解決現(xiàn)實存在的問題。我國現(xiàn)在正處于轉(zhuǎn)型改革的歷史時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了巨大的成就，但也產(chǎn)生了很多經(jīng)濟(jì)和社會問題，諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、貧富分化、環(huán)境惡化等等。這些經(jīng)濟(jì)社會問題是立法者面臨的現(xiàn)實問題，也是社會繼續(xù)向前發(fā)展迫切需要解決的問題，要求立法者根據(jù)實際需要加強(qiáng)這方面的立法，同時還要根據(jù)國情、民情的不斷發(fā)展變化來修改和完善法律，使法律也“與時與情”俱進(jìn)。

3.法律體系全面科學(xué)。法律是一個系統(tǒng)化的龐大體系，內(nèi)容繁多涉及面廣，做到全面科學(xué)才能充分發(fā)揮其規(guī)范作用。首先法律體系的內(nèi)容要全面，可以涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種社會關(guān)系調(diào)整的需要。其次法律體系的各部分內(nèi)容要具有邏輯性，彼此之間不存在沖突，不協(xié)調(diào)之處。同時每一部法律法規(guī)的每一個法律條文之間也要相互配合，條文的整體具有邏輯性。再者做好所有法律條文和其他規(guī)范的協(xié)調(diào)和分工，讓法律在自己應(yīng)當(dāng)存在的空間和領(lǐng)域發(fā)揮作用，不能將法律和道德、習(xí)慣等范疇的規(guī)范混為一談。

4.立法程序正當(dāng)。法的程序正當(dāng)可等同于程序正義，但正義有很多種解釋和劃分標(biāo)準(zhǔn)，我們通常將實體正義和程序正義視為一對既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的概念來認(rèn)識。實體正義是指法在權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的配置及法適用后的結(jié)果是否符合立法的目的價值追求。程序正義就是程序的設(shè)置要有利于權(quán)利的實現(xiàn)、義務(wù)的履行和責(zé)任的完成。實體正義和程序正義既有區(qū)別又有聯(lián)系，彼此并不矛盾。程序不依附于實體，其本身也有獨立的價值，法的內(nèi)容再完美，程序上有障礙或有瑕疵，也不是一部好的法。

（二）地方法的特殊質(zhì)量內(nèi)涵 制定地方性的法律法規(guī)就像蓋樓房一樣，要實地考察地質(zhì)特征、人口密度以及居民的消費(fèi)能力等因素。地方立法同樣需要考察地域特色、民情和民風(fēng)等因素，即好的地方立法必須考慮各個地方的特殊性，具體而言包括以下幾個方面的考量。

1.不抵觸性?！稇椃ā返?00條、《立法法》第63條的規(guī)定內(nèi)容體現(xiàn)了“不抵觸性”的地方立法原則。

憲法是我國的根本大法，具有最權(quán)威的地位，最高級別的法律效力。憲法規(guī)定的立法權(quán)限、立法事項是地方立法的紅線，任何地方立法不得超越這條紅線。有質(zhì)量保證的地方立法，其內(nèi)在的要求是必須在憲法的框架下，并且不得與憲法、法律、行政法規(guī)的內(nèi)容和精神相沖突。

2.相對獨立性。辯證唯物主義認(rèn)為事物是矛盾的，事物的普遍性和獨立性就是矛盾的兩個方面。“地方立法之所以是地方上的立法，不僅在于其效力只能局限于本行政區(qū)域范圍內(nèi)，更重要的是，它還具有鮮明的地方特色?！盵3](P8-9)地方立法是我國法律體系中不能缺少的不具有替代性的重要組成部分，地方立法具有相對獨立性。地方立法有權(quán)在我國憲法、法律、行政法規(guī)規(guī)定的立法權(quán)限和事項范圍內(nèi)，充分發(fā)揮其能動性、積極性和創(chuàng)造性，從本地方的具體實際情況和實際需要出發(fā)，自主地通過制定地方法規(guī)的方式來處理本地方的事務(wù)。因此，地方立法必須突出地方的創(chuàng)造性和鮮明特色，而非僅是對上位法的簡單重復(fù)。只有全面突出地方的獨特之處，伴隨著個性的充分實現(xiàn)，立法的矛盾與沖突也將得到緩解，這是保證地方立法質(zhì)量的基本要求。

二、制約地級市立法質(zhì)量的典型因素

（一）公眾參與難，參與度不高 各地在制定地方性法律法規(guī)的過程，都很重視傾聽群眾的聲音。公眾參與立法在我國很多地方立法條例中都有規(guī)定，比如《山西省地方立法條例》第47條規(guī)定：列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，根據(jù)需要，主任會議可以決定將該法規(guī)草案在《山西日報》、互聯(lián)網(wǎng)或者其他媒體上公布，廣泛征求意見?！渡虾Ｊ兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》第31條規(guī)定：“ 列入常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)議案，法制委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取市人民代表大會代表、區(qū)（縣）人民代表大會常務(wù)委員會和其他有關(guān)方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！钡姷膮⑴c熱情和公眾的參與度并不高，這還是源于公眾參與制度不完善?？v觀各地的地方立法及實踐，公眾參與制度的不完善主要表現(xiàn)為公眾參與的規(guī)定操作性不強(qiáng)。比如前面列舉的山西和上海地方立法的條例中對于公眾參與地方立法的程序均予以規(guī)定，但無論是通過媒體廣泛征求意見還是采取座談會、論證會、聽證會聽取意見，都普遍是原則性列舉，沒有根據(jù)立法的目的、內(nèi)容以及對象有針對性地設(shè)置相應(yīng)的程序。即地方立法條例大多是告知公眾有參與立法的權(quán)利，并可通過這些方式參與，但如何參與就不得而知了。因此，立法語言的模糊和任意使參與者陷入不知如何參與無所適從的尷尬處境。

（二）缺乏各地的創(chuàng)新性 地方立法都應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，把著眼點放在本地經(jīng)濟(jì)、社會文化發(fā)展的實際需要上，同時也要力求在某些方面有所創(chuàng)新，這樣才能發(fā)揮專門調(diào)整和規(guī)范地方事務(wù)的特殊作用。以《上海市機(jī)動車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》為例，本規(guī)定內(nèi)容一共才十個法條，但卻是從實際出發(fā)，針對機(jī)動車與非機(jī)動車的駕駛?cè)撕托腥税l(fā)生道路交通事故時民事責(zé)任的承擔(dān)比例，使得這個在實踐中爭議很大的問題得到細(xì)化。機(jī)動車與非機(jī)動車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故，首先由交通事故強(qiáng)制責(zé)任保險賠償，不足的部分在實踐中爭議分歧很大，尤其是雙方在主要和次要責(zé)任劃分的情況下，有的法院按20 和80 的百分比來劃分賠償比例，有的法院按30 和70 的百分比來劃分賠償比例。有些當(dāng)事人會因為比例劃分提出上訴，增加了法院的訴累。上海的規(guī)定針對這個問題將責(zé)任比例固定化為40 和60 的比例劃分，實踐中就不會再有這方面的爭議，減少了當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān)，也減輕了法院的訴累。除此之外，該規(guī)則還首創(chuàng)了道路交通事故社會救助基金先行墊付制度，這些針對性、實踐性、可操作性、創(chuàng)造性都很強(qiáng)的地方立法值得被學(xué)習(xí)借鑒。

（三）立法技術(shù)不高，地方特色不突出 我國《立法法》僅對立法技術(shù)做了少量原則性的規(guī)定。實踐中地方立法存在語言表達(dá)不規(guī)范，用語含糊不清、模棱兩可的問題。地方性法規(guī)或規(guī)章的名稱隨意，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。另外，還存在體例不規(guī)范的問題，有的內(nèi)容龐雜繁瑣，有的單一不詳，地方立法內(nèi)容邏輯不夠嚴(yán)密，甚至邏輯關(guān)系混亂。

地方特色不突出的問題也很普遍，實踐中往往上位法律或法規(guī)剛出臺，有些地方立法機(jī)關(guān)隨后就制定相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章,但內(nèi)容基本和上位法沒有區(qū)別，僅是機(jī)械照搬上位法律、法規(guī)的內(nèi)容。有的可能會再加上幾條能反映本地方實際情況和實際需要的規(guī)定，明顯虎頭蛇尾，有的甚至沒有地方特色的規(guī)定，比如《朔州市飲用水水源地保護(hù)條例（草案）》，就沒有突出地方特色，將朔州市換成大同市，也能夠通用。因此，地方性立法不能機(jī)械照搬上位法律法規(guī)的內(nèi)容，也不能把其他省、市的地方性法規(guī)改個題目就直接拿來。

三、實現(xiàn)地級市立法質(zhì)量提升的途徑

（一）為公眾參與地方立法提供更豐富的便民方式 多數(shù)地方立法程序都規(guī)定了聽證程序。但我國幅員遼闊，尤其是居住在經(jīng)濟(jì)文化不發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，參加聽證會不僅交通不便，還會因為有花費(fèi)和耽誤干農(nóng)活而沒有積極性。為解決這一問題，“建議地方立法機(jī)關(guān)對于確實需要召開聽證會的事項，事先確定要了解的情況，然后層層傳達(dá)給基層人大，規(guī)定統(tǒng)一的時間，由各基層人大就此在各自轄區(qū)范圍內(nèi)同時組織聽證會，聽取各地公眾的意見，然后將聽證結(jié)果集中反饋回立法機(jī)關(guān)，這樣可使利害關(guān)系人能就地參與聽證”。[4]此外，各地可以充分利用本地區(qū)的新聞媒體或是微信平臺，提高公眾對地方立法的熟知度，相應(yīng)提高公眾的參與度。比如山西省大同市在制定《大同市電動車管理辦法（草案）》時，在本規(guī)定出臺前后都通過電視臺和廣播來聽取廣大群眾的意見和建議，還利用微信平臺收集群眾的意見，最后匯總起來分析各個群體對此管理辦法的意見和建議，這些途徑既方便又快捷，有必要推廣。

（二）將地方立法的著眼點放在地方特殊性上地方立法因為結(jié)合本地實際情況，可以更好更充分地體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奶厥庑枨?，制定可操作性?qiáng)的法律規(guī)范而使其具有獨特的價值。反之，沒有地方特色就沒有地方立法存在的必要性和價值。以《大同市電動車管理辦法（草案）》為例，該管理辦法第二條規(guī)定了本辦法調(diào)整的電動車包括電動自行車、三輪電動車、殘疾人輪椅車、二／三輪“超標(biāo)”電動車、小型低速電動汽車。就調(diào)整的對象而言，本管理辦法沒有創(chuàng)新之處，這些電動車在其他地區(qū)也廣泛存在。在大同礦區(qū)的恒安新區(qū)即“棚戶區(qū)”存在大量的電瓶車，這種電瓶車也以電池為動力來源，但不屬于本管理辦法的電動車，它是四輪但不是小型電動汽車，這種電瓶車僅在棚戶區(qū)范圍內(nèi)營運(yùn)。它的存在為那里的人們出行帶來極大的方便，有很強(qiáng)的市場需求，但也存在很多的問題。比如對電瓶車駕駛?cè)藛T的要求、是否需要購買相關(guān)保險、開展?fàn)I運(yùn)行為的準(zhǔn)入條件、道路運(yùn)行規(guī)范等等。這就急需出臺相關(guān)的規(guī)范進(jìn)行管理，《大同市電動車管理辦法（草案）》不應(yīng)將這種電瓶車排除在調(diào)整范圍之外，而應(yīng)該用專門的篇章單獨規(guī)范。

（三）提高地方立法技術(shù) 科學(xué)的立法還要有科學(xué)的立法技術(shù)來支撐，科學(xué)的立法技術(shù)可以提升立法水平。對于地方立法來說，立法技術(shù)既要重視立法的結(jié)構(gòu)形式，也要重視立法的內(nèi)容技術(shù)。簡而言之，從形式來看，地方性法律法規(guī)的名稱、總則、分則、附則應(yīng)當(dāng)完整且符合邏輯順序，章節(jié)、條款比例適當(dāng)。從具體內(nèi)容出發(fā)，相關(guān)部門權(quán)力配置要明確，執(zhí)法主體職責(zé)清晰且無交叉重復(fù)現(xiàn)象，強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)匹配相應(yīng)的法律后果。法條在語言表述上明白、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，名詞術(shù)語界定清楚、無歧義，法條的可操作性較強(qiáng)等。