張 溪

(許昌學院 法政學院，河南 許昌 461000)

深化司法責任制改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。自黨的十六大以來，這一課題一直是學術界關注的熱門話題。十九大提出深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，讓人民群眾真正體會到司法公平正義。深化司法責任制改革，無論從國家層面司法權與行政權(此處司法權與立法權、行政權對應)，還是司法體制內部司法權與行政權(本文指法院系統(tǒng)內的審判權與行政管理權)，都不能脫離中國社會的實際，尤其在“權力本位”“官本位”文化影響的國家，改革涉及諸多重大利益調整和重要關系變更，牽一發(fā)而動全身。傳統(tǒng)中國，司法行政權即管理權處于強勢，審判權處于弱勢，改革意味著規(guī)范行政管理權，凸顯審判權，推進審判為中心訴訟制度改革，從而樹立司法權威，實現(xiàn)司法公正。

司法體制改革的目標是追求司法公正。公正的司法，贏得當事人和社會的認可，司法公信力就樹立起來。司法公信力在于通過每一個具體的案件的審理，使當事人體悟到司法的公平和公正，并通過每個當事人的活動向社會傳遞司法的公正性，從而逐漸積累形成全社會的對司法公信力。因為法律生命力在于實施，法律權威在于實施，法律的公正通過法律實施表現(xiàn)出來。法律的實施就是司法管理人員與司法專業(yè)人員各司其職，各盡其責，在各自權力范圍內恪盡職守，依法行使職權。但司法實踐中，司法權力不規(guī)范，關系案、人情案、金錢案的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響惡劣，司法權威和法律的實施受到損害，根本原因在于司法體制系統(tǒng)行政管理權與司法權權力界限不清，配置不科學，存在權力“越位”和“錯位”現(xiàn)象。

一、司法改革中的司法權及其屬性

司法權是是以審判為中心，與立法權和行政權相區(qū)別的國家權力，是一種適用法律、處理案件的專屬權力，具有執(zhí)行、裁判、救濟的特性。嚴格意義上的司法權指法院的審判權，在我國，司法權包括審判權和檢察權[1]。狹義講司法權就是對案件事實和法律的判斷權和裁決權，其核心是審判權。(本文僅指狹義) “司法權是判斷權和裁量權”，這是新一輪人民法院司法體制改革的重要理論基礎[2]。司法權是一種裁量判斷，顧名思義就是享有司法權的人依法對案件進行裁判的權力，是判斷權和裁量權的合一。

(一)裁判權的主體，即具有審理案件資格的員額制法官

依據(jù)我國《法官法》規(guī)定：“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員?！边@一順序排列是按照權力科層等級體系，從高到低排列，顯示出行政化特性。目前全國法院系統(tǒng)有39萬多人，截至 2017 年 7 月底，全國各級法院共遴選產生 120 138 名法官(包含最高人民法院首批入額法官 367 名)[2]。法官占人數(shù)比例為31%，為此2014年7月，最高人民法院公布《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》，推進法院人員分類管理改革，其目的是厘清法官和司法內部的行政管理人員，讓審者裁判，由裁判者負責，并落實法官在職責范圍內對辦案質量終身負責，它向著司法公正和尊重司法規(guī)律邁向一大步。2019年02月最高人民法院公布《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》，繼續(xù)推進以司法責任制為核心的審判權力運行體系改革，完善承辦案件法官責任制度。

(二)裁判權主體的親歷性

深化司法體制改革，就是不斷改進權力行使的程序，使其符合司法運行規(guī)律。法官行使審判權，其權力來源于法律，在法官面前，只有事實和法律是至上的，沒有其它可置于法律之上，改革必須賦予法官依法獨立辦案的權力并構建以法官為權力主體的辦案制度，實現(xiàn)過去由法院整體獨立承擔責任向法官獨立承擔責任的轉變，向“責任司法”邁進，使法官有權必有責，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，這符合權力義務相一致。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“健全司法權力運行機制”“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制”“誰辦案，誰負責”。實際上是讓審判長、主審法官或合議庭終身負責，他們是親歷庭審的“審判長”而非過去行政化的、非親歷性的“庭長”、院長及審判委員會，他們參與案件全過程，知道案件的來龍去脈，熟悉案件事實和法律適用，案件審理是否公正，是否枉法裁判，惟有親歷者清楚。

(三)裁判主體的獨立性環(huán)境

法官要獨立行使裁判權，尊重事實和法律，保持內心確信，就要不斷優(yōu)化權力運行的外在環(huán)境，使其敢于和勇于判斷。這也是建立預防法院內外不當干預機制、完善法官依法履職保障等制度的重要基點。對內“司法機關內部人員不得違反規(guī)定干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度?！狈ü僖朔偷种剖烊松鐣摹八痉ㄈ饲榛保赐瑢W之情、朋友之情、同事之情、熟人之情、親人之情、師生之情、戰(zhàn)友之情等[3]。對外建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定，對領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的情況，司法人員應當全面、如實記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查。對這些制度的設計，是為了保證司法裁判人員獨立行使司法權，確保司法公正。

二、司法改革中的行政權及其特性

在我國，行政權一般是對公共事務實施行政管理活動的權力，它具有公益性、專屬性、積極主動性、單方性、強制性等特征。司法體制改革中的行政權，涉及兩方面關系，一方面是外部， 即法院與檢察院、政府、政協(xié)、人大以及社會團體、其它組織間的關系。另一方面內部即法院內部的行政管理權和具體審判業(yè)務之間關系。十八屆四中全會提出，優(yōu)化司法職權配置，探索實行法院行政事務管理權和審判權相分離。這一規(guī)定既涉及內部法院關系，又牽涉外部法院與檢察院、公安、司法行政關系。對內部來說，目的是強調法院管理去行政化，構建類型化的審判組織體系，建立人員分類管理制度，實現(xiàn)審判權與司法行政事務管理權在分清主次基礎上優(yōu)質高效分離運行，提高效率，保障公正司法。司法體制內部管理事務繁多，管理權就是行政權，內容復雜且審判與管理職權相互交織。以法院為例，法院的審判管理，它是人民法院運用組織管理等方法，對審判工作合理安排，對司法資源進行高效合理整合，以確保司法公正、廉潔[4]。審判管理是基于法官審判權的運行需要而衍生的管理工作，必須以審判為核心，符合審判權運作的基本規(guī)律和特征，尊重程序公正等司法價值理念，它必須服務于法官的審判工作，保證法官的審判工作客觀公正，不受外部干預。審判管理權，一方面，建立健全各項審判管理制度，應以法官主體審理工作需求為主導。另一方面，審判管理應以服務法官審理為宗旨，為法官行使審判權提供助力[5]。在法院系統(tǒng)內，院長、副院長等系列行政人員，一面是行政職務，行使管理職權，一面又是法官，行使審判權，是雙重角色，沿襲了傳統(tǒng)的行政官兼司法(法官)的混合特色。在履行職責時，他們應根據(jù)每一個角色的工作職責和范圍，在權限范圍內開展審判工作和管理工作。但實務工作中，往往是管理權高于一切，管理權起決定作用，一切圍繞管理權，“審判權在有些地方是以某種非司法化的狀態(tài)運行，決定案件最終判決的并非法官，而是院庭長或審委會，”[6]在新一輪司法改革中，深化法院內部資源配置，實行員額制改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三類，并分別實行不同的管理制度，實現(xiàn)各歸其位、各負其責，回歸司法規(guī)律，并在法官員額制基礎上，實現(xiàn)審判權與管理權科學合理配置，使管理權服務審判權，以審判為中心，尊重司法規(guī)律，讓法官在審判中發(fā)揮獨立審判職能，實現(xiàn)司法公正。

三、司法改革中司法權與行政權區(qū)別

(一)司法權是解決當事人之間發(fā)生的糾紛。這種糾紛多種多樣，概括起來可分三類，一是民事爭端，也可能是行政爭議，還可能是刑事爭端[7]

無論哪種沖突，與法院沒有利害關系，法院不陷入雙方的利益之爭，法院只是作為中立者平等對待雙方，依據(jù)事實和法律居中裁判。行政權與司法權截然不同，在司法改革中，關鍵是解決司法系統(tǒng)內部司法行政管理權與具體裁判權合理分工，明確行政管理權界限，即法院院長、副院長、庭長、副庭長對具體案件的領導權、分配權、指揮權，在案件按程序分配給法官以后，領導及同事不得過問、打聽或干預案件的具體審理，在行使管理職權過程中，嚴格權力界限，在對法官進行評先、表優(yōu)、考核和職務晉升管理中，要客觀公正，不要憑關系、重人情，擺脫人情的束縛。

(二)司法權行使堅守“無救助就無權利”法律理念

通過司法手段，設置合理程序，使受到損害的一方當事人權利通過司法，利用法律程序，使其受到損害的權利得以恢復或補救，撫慰其心理受到的傷痛。同時使違反法律規(guī)定的義務人承擔責任，使其受到懲罰，從而平衡當事人之間的利益沖突。行政權是行政管理主體代表國家和公共利益，對案件的分工、協(xié)商和服務管理，為法官依法行使審判權服務，處于一種從屬和輔助地位。

(三)司法權是一種裁判權(僅指法院)

它具有中立性、被動性、消極性和程序性等特點，在審理案件中，必須保持與雙方等距離，堅持“等臂原則”，不偏不倚，恪守中立，不能積極主動。原因在于“司法部門既無軍隊、又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行為?！盵8]行政權是指司法機關積極主動行使國家賦予的管理職權(管轄權) 。法院的管理機關在案件立案后，及時按照程序在法定期限分配給法官承辦，使其著手進行庭審準備，及時開展審判工作。

(四)司法權行使堅守不告不理原則

對于民事、行政案件，法院對糾紛的解決處理必須是當事人將糾紛提交法院，請求法院予以解決，法院不能積極主動介入，挑起訴訟或者搞虛假訴訟。對于刑事案件，必須有公訴機關或自訴人提起訴訟，追究犯罪嫌疑人或被告人的刑事責任，法院保持被動消極中立，才能獲得爭議雙方當事人及社會公眾對司法公正性的信賴。否則，法院主動行使司法權，提前介入當事人沖突糾紛，明顯有損司法公正，使一方當事人產生法院有偏向于另一方當事人的嫌疑，影響司法公信力。司法行政權的行使必須積極主動，案件到法院以后，法律規(guī)定有具體的期間，管理部門必須及時、主動按照法律規(guī)定履行各自的職責，否則就是失職或瀆職。法律設定這種制度，促使行使公權力的人履行職責，發(fā)揮管理職能，維護人民利益、國家利益和社會利益，從而維護良好的社會秩序。

(五)司法權要保持中立和獨立

它排除各方面的干擾，實現(xiàn)最大限度的公正，這是司法的本意所在。美國Christopher M﹒Larkins就認為，現(xiàn)代意義的獨立司法具有三個特征：一是不偏不倚或稱公正性，即法官依據(jù)事實和法律，不以個人偏好為轉移。二是政治疏離，或稱自主性，指法官不能成為實現(xiàn)政治目的的工具，不能因為法官做出不受歡迎的判決就解任他，也不能為了維護政治利益，就改變法庭的組成。三是司法機構所擁有的司法權限，能夠真正發(fā)揮其規(guī)范政府行為、維護正義[9]。從現(xiàn)代國家的法治理論和法治建設實踐來看，在案件進入司法程序以后，任何人、任何組織、管理部門及時退出，確保司法活動及過程獨立性。任何人包括院長、庭長、副庭長、其他法官都不能插手干涉。任何組織包括政黨、婦聯(lián)、共青團等社會組織。司法機關的行政管理權，法院上下級行政機關應按照行政管理的規(guī)則，遵從下級服從上級，司法機關的行政主管應對其領導行政事務承擔個人責任，這樣，才能保證政令暢通，達到行政管理目的。

四、司法改革中司法權和行政權現(xiàn)實狀況

1997年黨的十五大首次提出推進司法改革,從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權。2002年黨的十六大報告提出要推進司法體制改革，保證審判機關依法獨立公正地行使審判權。 2007黨的十七大提出,要“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為”。2012黨的十八大提出“進一步深化司法體制改革，確保審判機關依法獨立公正行使審判權。十八屆三中、四中全會確定的129項司法改革任務，118項已出臺改革意見，11項正深入研究制定改革方案[2]，這些措施都是圍繞司法權和行政權合理分配落實司法責任制而展開，是深化司法改革的重要措施。

深化司法責任制改革，優(yōu)化司法權與行政權配置，最高人民法院采取如下措施：一是完成巡回法庭總體布局。在試點的基礎上，在鄭州、西安、重慶和南京又設置四個巡回法庭，實現(xiàn)最高審判權力重心下移，使審判權逐步擺脫地方行政權干預，既方便群眾訴訟，又確?？鐓^(qū)劃案件審理的司法公正。二是設立跨行政區(qū)劃人民法院。2014 年 12 月，經全國人大常委會批準，北京四中院、上海三中院在北京、上海分別設立，開展跨行政區(qū)劃人民法院試點工作，審理跨地區(qū)重大行政、民商事案件、重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件和部分重大刑事案件，跨行政區(qū)劃案件依法審判，使司法權擺脫行政權的干預。三是推動員額制改革。各級法院，結合本級法院實際情況，確定員額制法官人數(shù)，落實裁判者負責，突出司法審判權，以法官為中心，弱化行政管理權。四是簡化程序。推進案件繁簡分流，取消行政審批，縮減行政權力，突出審判，提高辦案效率，各級人民法院按照特別程序、督促程序、小額訴訟程序、簡易程序等多層次訴訟制度體系功能，繁簡得當，加快審判方式改革。五是人員分類改革和落實《法官法》。在實行法官員額制基礎上，實現(xiàn)法官等級與行政職級脫鉤，在等級設置、晉升方式、晉升年限、選升比例、考核懲戒和工資制度等方面，按期晉升、擇優(yōu)選升和特別選升相結合，實行有別于其他公務員的人事管理制度。建立法官單獨的工資制度，較大幅度提高工資水平[2]。

五、厘清司法體制改革司法權和行政權界限的價值追求

(一)法院系統(tǒng)審判權與行政管理權改革

實行法官員額制和單獨職務序列，實行分類管理,權責一致，關鍵核心是改革后人員利益問題，它影響各類人員的積極性。實行司法人員分類管理后，司法行政人員、員額法官、審判輔助人員工資收入實行不同薪級標準。司法行政人員包括政工黨務、行政事務、后勤管理人員，對這些人，要探索符合司法行政人員工作特點的業(yè)績考評機制、干部交流培養(yǎng)和晉職晉級機制，以調動積極性，對于司法行政人員中具有法官資格，具備法官選任條件者，允許參加入額法官遴選或者先調整至審判輔助崗位。擔任司法行政部門領導職務者，入額后應當按照有關程序免職，并調整至審判崗位，屬于員額法官。入額法官可以擔任院長、副院長和立案、審判、執(zhí)行、審判監(jiān)督、法律研究等審判業(yè)務部門的領導職務。員額法官不得在政治部(處)、辦公室、監(jiān)察室等司法行政部門任職，員額制法官按照《法官法》薪級標準進行；審判輔助人員包括法官助理、書記員、司法警察。司法警察按警察職務序列進行管理，法官助理、書記員按照綜合管理類公務員的相關規(guī)定進行管理。司法行政崗位職責和工作量等因素，根據(jù)實際需要配備司法行政人員，司法行政人員按照綜合管理類公務員的相關規(guī)定進行管理。

員額法官作為單獨系列，按照審判績效考核機制，對法官的審判工作實績、辦案數(shù)量、審判業(yè)務和法學理論水平、工作態(tài)度等進行全面考核。考核結果作為法官等級和職務升降的重要依據(jù)，在年度考核中被確定為不稱職的，依據(jù)相關程序降低其法官等級。

法官分類改革后，入額的院長、副院長、庭長和副庭長參加主審法官選任。選任后作為以主審法官為主、行政職務為輔直接審理案件，入額法官無正當理由不辦案或者辦案達不到要求的，應當退出員額。 改革裁判文書簽署制度。入額的員額制法官作為主審法官必須在法律文書簽字，簽字意味法律責任，沒有參與審理案件的院、庭長不能簽字，更無權再對案件判決書進行審批[3]。無論獨任制還是合議制審判，法官簽字就要對案件質量終身負責。

(二)落實司法責任制配套措施

根據(jù)權責統(tǒng)一原則，員額法官只應當對其有決定權的行為負責，如果不能獨立做出真實意思表示行為，相應后果超出其意志控制范圍，對其追責則喪失正當性和合理性。為此，首先排除外部權力干預，確保員額制法官依法獨立行使審判權。任何黨政機關、領導干部都不得違反規(guī)定過問和干預其他人員正在辦理的案件，不得違反規(guī)定為案件當事人轉遞涉案材料或者打探案情，不得以任何方式為案件當事人說情打招呼。其次司法人員的職業(yè)保障。一方面是身份保障，員額法官非因法定事由、非經法定程序不被調離、免職、辭退或做出降級、撤職處分。不服處分可依法申請復議、復核，提出申訴、再申訴。“非因故意違反法律、法規(guī)或者有重大過失導致錯案并造成嚴重后果的，不承擔錯案責任?！绷硪环矫媸切匠瓯Ｕ希腩~的法官，要按照《法官法》規(guī)定，實行單獨序列薪酬標準，確保職業(yè)尊嚴和司法獨立。漢密爾頓說：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權?！盵8]薪俸固定是除職務固定之外最有助于維護法官獨立的手段。

落實司法責任制，關鍵是明確審判權和司法行政管理界限，嚴格規(guī)范司法人員辦案責任和管理人員的管理責任，明晰各自的權力和責任，構建有權、有責，權責一致的運作機制，確保司法改革中各項措施落實，達到審判者裁判，裁判者終身負責的目的。