徐勇

（華中師范大學政治科學高等研究院/中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

在人類社會發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)與生活形態(tài)是不斷提升的。傳統(tǒng)社會以農(nóng)業(yè)為主，主要滿足人們的溫飽生活。進入現(xiàn)代社會，以工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，人們的物質生活進入充裕階段。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，服務業(yè)成為主要產(chǎn)業(yè)，人們的生活以富足舒適為目標。與此相應，基層與地方治理也正進入到一個新的歷史階段，即以為全體民眾提供廣泛的服務為重心。以下結合筆者對日本的實地考察，作一探討。

一、以服務為重心的基層與地方治理的轉變

基層與地方治理是直接面對社會大眾的治理，包括社會的自我治理和政府主體及民眾參與的治理?；鶎优c地方治理與人們的生活直接相關，并直接面對社會民眾?；鶎优c地方治理是伴隨著人類社會發(fā)展而不斷變化的，可分為三個階段。

（一）政府無為而治，社會自我服務

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，生產(chǎn)的物質產(chǎn)品有限，人們的生活比較簡單?；鶎优c地方治理主要以社會的自我治理為主。社會成員聯(lián)合起來，形成社會自治組織，進行自我服務。由于剩余產(chǎn)品較少，財政能力有限，社會自我服務較簡單。而依靠民眾稅收支撐的政府，主要功能是對疆土的保衛(wèi)和對人民的統(tǒng)治，除此之外還適當舉辦大型公共工程，并不直接向民眾提供服務，對于民眾的日常生活實行的是“無為而治”。

（二）政府管理主導，社會自治收縮

隨著農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉變以及民族國家的建構，一方面，分散的社會權力向國家集中，另一方面，集中的國家權力向社會滲透。在基層與地方治理中，政府的地位日益突出，但其功能主要是管理，以保障社會轉變中的權威與秩序。與此同時，大量農(nóng)村人口向城市轉移，依托于傳統(tǒng)社會的自治組織的地位日益下降，社會自治迅速收縮。

（三）以服務為重心，健全服務體系

在現(xiàn)代化的中高級階段，一是城市化使得社會由城鄉(xiāng)二元結構走向城鄉(xiāng)一體化，形成一元性的國民國家；二是人們的生活需要日益豐富，依靠充裕的稅收形成的國家能力愈來愈強，人們與政府的聯(lián)系愈來愈廣泛。在基層與地方治理中，政府擁有強大的資源，能夠滿足人們廣泛的社會需求，提供豐富的公共產(chǎn)品，其功能由管理為主向服務為主轉變，社會自我服務則是補充，由此形成以服務為重心的基層與地方治理體系。基層與地方治理都是以服務為重心運轉的。

經(jīng)過1960年代到1970年代的經(jīng)濟騰飛，日本進入發(fā)達國家行列。在發(fā)達國家中，日本的第三產(chǎn)業(yè)比重不僅已達到70%以上，更重要的是國民生活品質和環(huán)境有了質的飛躍，干凈整潔安全有序程度也位居世界前列。在這一巨大轉變之中，日本的基層與地方治理也發(fā)生了重大轉變，形成了以服務為重心的治理體系和治理能力，表現(xiàn)出如下特點：

1.基層政府成為主導性的治理力量

在農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代化初期，由于以統(tǒng)治和管理為中心，治理力量主要集中于高層，政府與民眾相距甚遠。進入現(xiàn)代化中期以后，治理重心下沉，基層政府的地位日益突出，權限得以擴大。這一趨勢被日本稱之為進入到一個“地方的時代”[1]（P22）。1989年日本政府出臺《關于今后社會福利的狀況》報告，明確福利權限向基層政府轉移的原則。2006年制定的《地方分權改革推進法》，進一步強化了基層政府的權限。而基層政府的權限增大和機構擴張不是管理的擴張，主要是服務的擴張，基層政府是服務為重心的治理體系的主要承載者。

日本實行地方自治制度，其政府分為三級：中央、都道府縣、區(qū)市町村。區(qū)市町村的人口數(shù)量和性質有所不同，但都是同級政府。如北海道首府札幌市中央?yún)^(qū)人口20多萬，留壽都村所轄人口僅1800多人，但區(qū)和村的政府都是同級的自治體，即直接面對民眾的基層地方政府 （相對都道府縣層級的地方政府而言）。

“二戰(zhàn)”以后，隨著經(jīng)濟提升，日本基層地方政府的機構和公務人員數(shù)量呈不斷擴張態(tài)勢，但所增加的機構和人員主要是用于提供服務。以扎幌市中央?yún)^(qū)為例，政府內(nèi)設戶籍住民、保險年金、保健福祉、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等部門。留壽都村所轄人口盡管只有1800多人，但公務人員就有80多人。這在于留壽都村與中央?yún)^(qū)一樣設置有相應的部門，承擔一樣的職能。公務人員被明確定義為“地區(qū)全體居民的服務者”。

由于基層地方政府涉及到戶籍、納稅、保險、保健、福利、環(huán)境等諸多與國民日常生活息息相關的事務，使得民眾必須與政府打交道[2]。政府直接面對民眾，為民眾辦事。在這個意義上，基層政府與其他服務部門一樣，都是為民眾提供服務的，實行的是“居民、顧客導向”，差異在于二者提供的分別是非營利的公共服務與營利的私人服務。政府提供服務的評價引進了類似企業(yè)經(jīng)營質量評價的“ISO 認證”[3]。

為便于提供服務，基層政府的辦公方式由“單間主義”轉向“大屋主義”，眾多工作人員在空間上同處于一個大房間，并形成一個相互協(xié)調(diào)、相互支持的工作系統(tǒng)，實行開放式服務。居民辦事不需要一個一個房間尋找，而是在一個“大屋”內(nèi)就可以辦妥。

2.地方和中央政府的服務意識日益增強

除了直接面對民眾的基層地方政府以外，其他類型的政府部門的服務意識也日益增強。從層級看，北海道政府并不直接面對民眾，但政府辦公樓完全開放，民眾可以任意進出。高層政府對基層政府不是簡單地發(fā)布指令，更多的是為基層政府提供指導和服務。日本的警察機構實行垂直管理，與民眾有諸多體制上的隔離。但近年來，警察部門愈來愈重視透明度、主動介紹和展示自己的工作，增強與民眾的溝通，以獲得民眾的理解，為民眾提供便利的服務。在北海道警察署，如居民參觀可以提前一個月預約。筆者與同行者曾打電話向其說明是中國人，僅僅停留數(shù)日，被破例允許第二天參觀。唯恐我們登門不便，警署還專門安排人到賓館與我們溝通參觀事宜。

3.基層自治組織發(fā)揮日常生活的服務功能

伴隨城市化過程的不斷推進，傳統(tǒng)社會的自治功能日益弱化，形成行政和自治二元分離又相互配合的格局。町內(nèi)會在“二戰(zhàn)”前屬于國家最基層的行政組織，“二戰(zhàn)”后，根據(jù)日本地方自治法，町內(nèi)會成為居民自愿組織的自治團體。居民加入町內(nèi)會這類居民自治組織要交納會費，完全自愿。一些地方的町內(nèi)會則具有強制性，凡居住在當?shù)氐木用褡詣映蔀槌蓡T，并交納會費。當?shù)氐臋C關團體企業(yè)也成為町內(nèi)會成員，只是不擔任職務。居民自治組織主要是自我服務，如組織居民開展文化教育活動，承辦政府委托交辦的事務等。町內(nèi)會設置文體育委員、消防委員、環(huán)境委員、婦幼老人委員、“孩子會”（日語稱“子供會”，由小學生的家長組成）等。人們的日常生活與町內(nèi)會息息相關。町內(nèi)會是完全的自治組織，政府交辦的事務由政府支付費用。政府有專門負責聯(lián)系町內(nèi)會的人員，但不發(fā)號施令。居民自治組織進行自我服務，成為整個服務體系的重要補充。

在相當長的時間里，由于國家主義政策和行政主導框架，日本的社會組織不發(fā)達。隨著進入發(fā)達社會，日本的社會組織迅速興起，并在基層與地方治理中扮演重要角色。這些由志愿者參與、非營利性質的公益組織，在社區(qū)福利、人居環(huán)境、教育文化等方面發(fā)揮了特有的作用，成為為民眾提供服務的補充力量。1998年，日本制定了非營利組織法，為社會組織通過服務參與基層與地方治理提供了制度引導和規(guī)范。

4.以服務為重心的基層與地方治理的運行保障機制

以服務為重心，不僅是提供服務，更重要的是提供高質高效的服務。民眾是服務的接受者，也是服務的檢驗者。只有充分吸納民意，尊重民意，才能保障服務質量。以下機制在保障以服務為重心的基層與地方治理體系中發(fā)揮著重要作用。

一是議會。日本實行地方自治，每一個層級都設有議會和行政。在以管理為重心的體制下，議會與行政之間的關系屬于“強行政弱議會”。隨著服務為重心的治理轉變，議會的功能日益增強。行政預算必須經(jīng)過議會批準和審核，議會議員直接由選舉產(chǎn)生，選舉過程便是吸納民意的過程。

二是懇談會。議會雖然能夠在一定程度上反映和表達民意，但遠遠不夠。各種形式的懇談會因此興起。懇談會更具有專業(yè)性，其參與人員包括議會、行政人員、民眾，特別是專業(yè)人士，便于對專業(yè)性問題做出更有成效的決策。

三是財政體制。財政是服務的支撐[4]。日本實行普遍的國民待遇，民眾之所以得以享受均等的公共服務，原因在于基層與地方治理的財政保障均等化。日本實行一級政府一級稅收體系，市町村也有收稅權。但對于財政收入欠缺的地方給予專門補助，以做到財政平衡。北海道政府設有專門的農(nóng)村振興局，主管農(nóng)村振興事務，通過撥款等方式支持農(nóng)村發(fā)展，保障農(nóng)村的財政運行。北海道留壽都村的村長與北海道首府的公務員待遇一樣。村政府的財政主要為財政補貼。由于有獨立的財政支持，村長可以從村外選任更有能力的人擔任，只要服務更好。據(jù)統(tǒng)計，町村長有50%是行政職員出身，專業(yè)化水平高[1]（P56）。

四是建制合并。伴隨城市化的發(fā)展，為了節(jié)約資源，有效服務，日本對基層地方建制進行了合并。1889年全國的市町村有15859個，1999年有3229個，2006年為1820個；2010年合并為1753個，其中783個市，970個町村。進一步的合并改革目標是保留1000個市町村。

二、以服務為重心的治理體系的背景與條件

日本基層與地方治理的變遷，是在現(xiàn)代化由低級向高級階段轉變過程中發(fā)生的，主要背景與條件有以下幾個方面。

一是福利國家。隨著現(xiàn)代化的進展，國家能力大大提升，國民普遍享受國家福祉成為可能[5]，福利國家得以形成。所謂福利國家，即社會民眾普遍能夠享受到國民經(jīng)濟增長后的福利的國家。這種福利具有普惠性、保障性。從本質上說，社會福利是社會財富通過國家的方式進行的再分配和再調(diào)節(jié)，即國家以稅收的方式從社會中獲取財富，再通過福利的方式進行財富分配，讓廣大社會民眾共同享受經(jīng)濟增長的好處。1959年，日本頒布《國民年金法》，規(guī)定20～60歲的人都必須參加國民年金體系。1961年實行全民保險制度，規(guī)定所有國民都必須加入醫(yī)療保險。1973年日本政府對70歲以上的老人實行醫(yī)療養(yǎng)護制度。一系列社會福利制度的實施只能由具有公共性的國家來承擔，具體承擔者便是政府，特別是直接面向民眾的基層政府?；鶎诱拇罅渴聞斩寂c民眾的社會福利相關。從一定意義上說，政府與一般的服務部門沒有什么不同，民眾是顧客，顧客是上帝。正是在每日每時提供大量服務的活動中，基層政府公務人員的觀念發(fā)生了變化，形成一種共識，即為民眾提出服務是自身的職責所在。他們不再是過往意義上的高高在上的官僚，而是服務的提供者。

二是民主體制?！岸?zhàn)”以后，在美國刺刀下，日本走上民主化道路。但在相當長時間內(nèi)，民主主要停留在上層和表層。只是在福利國家形成的過程中，民主才深入到廣大民眾的日常生活中，進入到基層和里層。這是因為，在私人領域，由于存在多個競爭性的服務提供者，用戶可以挑選，可以用腳投票。而在公共服務領域，只有一個提供者，這就是政府，用戶要獲得更好的服務，就需要用手投票。在日本基層與地方治理中，行政首長和議會實行雙直接選舉。選民直接挑選服務供給者和意見代表者。由于直接涉及到民眾的利益，基層與地方的選舉更為熱烈，公眾參與度更高。

在日本，基層政府的名稱特別有意思。政府機構被稱為役所（在中國，政府機構曾經(jīng)被稱為“公所”）。 在日文里，“役”有服役、差役、拘役、刑期等意思。如日本報紙報道前韓國總統(tǒng)樸槿惠刑期時，使用的是“役”，“刑”與“役”具有同義性。役所的公職人員雖然是履行公務，但需要處處謹慎，猶如服役一般。在役所，公務人員不僅經(jīng)常小跑猶如公司職員，且笑臉相迎猶如主人的差役。

三是集團文化。同樣是發(fā)達國家，同樣是福利國家，同樣是民主體制，但日本社會平安平靜平和，基層與地方治理運轉有序高效，這在相當程度上得益于長期歷史發(fā)展進程中形成的層級集團責任文化。

與奉行個體主義的典型歐美國家不同，日本在長期歷史發(fā)展中積累而成了層級集團責任文化[6]。首先是家庭集團。家庭實行“長子繼承制”，以保證家庭延續(xù)，不因分家而造成家庭破產(chǎn)。其次，村落實行村落集團，村落是地方治理基本單元，以村落為單位納稅。村落有嚴格的村規(guī)民約，根據(jù)違反村規(guī)程度的不同，村民將接受不同的懲罰，如體罰、罰錢、罰糧、沒收財物、拆房子、扒屋頂、課以勞務等。村規(guī)民約猶如一個國家憲法，是村落治理的基本法。如筆者2018年4月訪問的日本留壽都村，村長辦公室高掛著“留壽都村民憲章”。此外，進入近代，各種組織也以集團的方式組成，如“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”、“財團法人”等。都道府縣和市町村政府均被定義為“地方公共團體”。總而言之，日本可以說是一個由一個個大小不一的集團構成的集團社會。任何人都必須依附于集團，與集團保持一致，對集團的存續(xù)負有集體責任，這種集體責任有助于形成一致性的集體行動。政府公務員有責任提供服務，民眾有責任自我管理和自我服務。長期歷史形成的層級集團責任文化底色為建構以服務為重心的基層與地方治理體系提供了必要的條件，如村民自覺定期集體打掃衛(wèi)生。

三、以服務為重心的治理對中國的啟示

中國正在建設社會主義現(xiàn)代化國家，現(xiàn)階段正在由現(xiàn)代化初級階段向高級階段邁進，基層與地方治理正處在轉變之中。毫無疑問，中國有自己的歷史與國情，基層與地方治理的轉變也有自己的方式。但是發(fā)達國家基層與地方治理的走向，也為中國提供不少借鑒。

其一，政府定位。1949年以后，中國一度實行計劃經(jīng)濟體制，政府無所不能，無所不包，表現(xiàn)為“大政府小社會”。在由市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟體制的轉變中，提出了“小政府大社會”的理念。受這一理念支配，政府規(guī)模不斷縮小，特別是基層政府規(guī)模大大縮小，大量的行政事務為基層自治組織所承擔。但從發(fā)達國家看，其政府規(guī)模并不小，關鍵在于政府的職能定位，特別是基層政府的職能定位。從發(fā)展趨勢看，政府，特別是基層政府的服務職能愈來愈多，治理體系表現(xiàn)為多層級的“大服務”。政府不是愈小愈好，更主要的是做什么。20世紀初期，為減輕農(nóng)民負擔，我國一些地方進行了以“減人減事減支”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。這一改革在當時有其現(xiàn)實意義。但從長遠看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的改革方向恰恰是要“增人增事增支”，為農(nóng)民提供更多更好的服務。因此，了解發(fā)達國家基層與地方治理的走向，對于改善我國基層與地方治理有重要參考價值，否則，許多改革可能只是就事論事的“無效改革”①。

其二，服務中心。新中國建立以后，為標明與舊政府的區(qū)別，中國各級政府都冠以“人民政府”的稱號，“為人民服務”成為政府宗旨。近年來，執(zhí)政黨強調(diào)執(zhí)政“以人為本”、“以人民為中心”。這一理念要通過具體的治理體系轉換為實際行動，這就是以服務為中心。民眾要通過實實在在的服務，感受和體驗到以人民為中心。

其三，重心下移。我國歷史上長期的治理結構表現(xiàn)為上重下輕，即政府層級愈高，資源愈多，基層政府人少事多、權小責大、官多員少。從發(fā)達國家看，在由現(xiàn)代化初級向中高級轉變的過程中，治理重心日益下移，直接面向民眾的基層政府的地位愈益重要。基層政府主要職責是提供服務，經(jīng)辦具體事務。

其四，財政基礎。發(fā)達國家的典型特征是民眾享有愈來愈多的福利，這是財富再分配的一種形式。隨著我國現(xiàn)代化建設的推進，政府也將通過公共服務均等化來實現(xiàn)財富的再分配，使得每個國民都能享受到基本均等的公共服務。無論是在城市還是鄉(xiāng)村、無論是對本地人還是外地人，政府都將提供同樣的服務。由此需要統(tǒng)一的財政支持，從而保障以服務為中心的治理體系的形成和運轉。

其五，文化塑造。形成以服務為中心的基層與與地方治理體系，需要多方參與，人人盡責。在這方面，中國尤其需要努力。在長期歷史進程中，中國都以家戶為基本單元，實行的是家戶制。這一體制表現(xiàn)出雙重特點：一是家戶自我責任，家戶內(nèi)能夠獲得一致性、共同性；二是在家戶以外表現(xiàn)出放任性，缺乏公共性，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”、“兔子不吃窩邊草”，一出窩邊亂吃草。進入近現(xiàn)代以來，特別是市場經(jīng)濟時代以來，社會迅速個體化，自由異化為“隨意”，由此增加了社會治理的難度。政府窮于忙于管理，維穩(wěn)至上，秩序優(yōu)先，服務中心則難以落地。

總體上看，我國現(xiàn)階段正在發(fā)生深刻的經(jīng)濟社會變化，正在進入一個滿足人民日益增長的美好生活需要成為主要矛盾的新時代。一方面，我國基層與地方治理的服務性愈來愈突出，基層與地方都設立了專門為當?shù)鼐用裉峁┓盏臋C構，“只跑一次”的服務辦事機制也正在形成。中央專門下發(fā)了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務能力的文件，這是歷史上前所未有的。另一方面，我國基層與地方治理的服務提供、服務功能、服務質量均表現(xiàn)出不平衡不充分的特點，欠發(fā)達地區(qū)的基層與地方治理面臨的困難更多。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，增強基層與地方治理的服務性，更好地滿足廣大人民對完善服務的需求，具有重要價值。

注：

①參見：徐勇：《走出“生之者寡，食之者眾”的困境——縣鄉(xiāng)村治理體制反思與改革》，西安：西北大學出版社，2004年版。