彭朝暉 阮小葭

摘 要 “法缺失”問(wèn)題是高職院?；旌纤兄聘母飳?shí)踐中亟需解決的問(wèn)題，圍繞解決“法缺失”問(wèn)題形成了公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。三條源流各自的發(fā)展變化，以及外部事件的沖擊、正面政策效果的積累，是推動(dòng)公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法的動(dòng)力因素。政策企業(yè)家有效利用政策之窗打開的機(jī)會(huì)，將促成問(wèn)題、政策方案與政治形勢(shì)三種因素得以充分結(jié)合，三源流耦合的實(shí)現(xiàn)將決定公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法最終被提上政策議程。

關(guān)鍵詞 多源流理論;公辦高職院校;混合所有制辦學(xué);立法;動(dòng)力

中圖分類號(hào) G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2019）30-0052-05

高職院校混合所有制辦學(xué)是混合所有制經(jīng)濟(jì)形式在職業(yè)教育領(lǐng)域的創(chuàng)舉，目的在于聚集社會(huì)力量興辦高職教育，激發(fā)及增強(qiáng)高職教育辦學(xué)活力，是中國(guó)特色職業(yè)教育體系構(gòu)建、我國(guó)職業(yè)教育現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)和內(nèi)在要求。截至2019年6月，我國(guó)高職高專院校（簡(jiǎn)稱高職院校）共有1423所，其中公辦高職院校1068所，占比75%以上。因此，公辦高職院校也就成了高職教育領(lǐng)域內(nèi)混合所有制改革的主戰(zhàn)場(chǎng)。自2014年6月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》[1]（下文簡(jiǎn)稱《決定》）首次以官方文件正式提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”以來(lái)，在院校整體、二級(jí)學(xué)院或生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地三個(gè)層面上，各地公辦高職院校多數(shù)從自身實(shí)際情況出發(fā)，在某一層面上開展了混合所有制辦學(xué)探索，各種形式的混合所有制辦學(xué)試驗(yàn)均有成功案例，但實(shí)踐過(guò)程中也遇到了諸多需要解決的問(wèn)題。其中，反映最突出、最具基本性的問(wèn)題是法律制度基礎(chǔ)的缺失。實(shí)行至今，“法缺失”問(wèn)題不解決，高職院?；旌纤兄聘母锞蜁?huì)裹步不前，很難推進(jìn)。法律法規(guī)的設(shè)立有其特點(diǎn)和議程，既需要立法動(dòng)力源的持續(xù)推力，也需要非常事件在特殊機(jī)緣下或關(guān)鍵時(shí)刻的觸發(fā)促動(dòng)。在多源流理論中，這些立法動(dòng)力源被稱為各種源流，進(jìn)入立法程序即表明“法缺失”問(wèn)題被提上政策議程。本文嘗試從多源流分析框架視角來(lái)探析公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的立法動(dòng)力。

一、多源流理論的要義與應(yīng)用

多源流理論由美國(guó)公共政策學(xué)家約翰·W·金登首先提出，是用來(lái)解釋政策議程過(guò)程的一種方法。該方法在系統(tǒng)層面上提出理論框架，將整個(gè)系統(tǒng)或獨(dú)立決策作為分析單元，試圖解釋決策者為何關(guān)注、選擇解決這些問(wèn)題，而忽略、排斥另外一些問(wèn)題，其理論前提是政策議程的建立是在民主政府的前提下完成的，也就是政策產(chǎn)生的環(huán)境應(yīng)是具備一定開放性和多樣性的政治系統(tǒng)[2]。多源流理論認(rèn)為，在政策系統(tǒng)中存在著問(wèn)題、政策、政治三種源流：?jiǎn)栴}源流是解釋被定義為問(wèn)題的實(shí)際情況是如何受到關(guān)注、重視并上升到政策議程及敦促政府采取行動(dòng)解決問(wèn)題的過(guò)程，包括種種有待政府加以解決的問(wèn)題;政策源流指特定領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人士從政策“原湯”中不斷提出主張、議案以及討論、修改或重新設(shè)計(jì)后再提出的反復(fù)過(guò)程，包括各種意見(jiàn)、政策主張、政策建議、政策方案或解決方案;政治源流指對(duì)政策決策產(chǎn)生影響的政治因素過(guò)程，由反映政治形勢(shì)與政治背景等方面狀況的國(guó)民情緒、利益集團(tuán)間的壓力競(jìng)爭(zhēng)、政治領(lǐng)袖執(zhí)政理念、執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)、政府變更、行政機(jī)構(gòu)重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成[3][4][5]。這三條源流既相互分離、獨(dú)立發(fā)展，同時(shí)又相互影響、相互作用[6][7]。一方面，各源流具有自身的決策選擇動(dòng)力和規(guī)則，能夠單獨(dú)對(duì)政策議程產(chǎn)生約束或者促進(jìn)作用;另一方面，任何一條源流的改變都將導(dǎo)致或者促進(jìn)其他源流發(fā)生變化，從而降低三大源流耦合過(guò)程的偶然性，提升政策出臺(tái)的可能性①。多源流理論認(rèn)為，政策形成過(guò)程中三條源流的耦合是關(guān)鍵，只有三條源流實(shí)現(xiàn)匯合問(wèn)題才能最后進(jìn)入政策議事日程，而三條源流的耦合是在某個(gè)特殊的機(jī)會(huì)或者關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)下實(shí)現(xiàn)的，這個(gè)機(jī)會(huì)或者時(shí)間點(diǎn)被稱為“政策之窗”，亦即三源流的耦合離不開政策之窗的打開，同時(shí)還需要“政策企業(yè)家”大力推動(dòng)的“軟化”作用。政策之窗的開啟很大程度上源于問(wèn)題源流內(nèi)和政治源流內(nèi)發(fā)生了變化，正是一系列政治事件的出現(xiàn)觸發(fā)政策之窗打開，而政策之窗開啟時(shí)政策企業(yè)家才有機(jī)會(huì)促成問(wèn)題的解決（方案）被提上政策議程。

金登的多源流分析框架具有目標(biāo)模糊（目標(biāo)可以根據(jù)即時(shí)的情況加以調(diào)整）、流動(dòng)性參與（參與決策的人員具有一定程度的流動(dòng)性）等特征，對(duì)政策議程的預(yù)測(cè)性較差，但是對(duì)模糊狀態(tài)下公共政策的制定過(guò)程具有極強(qiáng)的解釋性和運(yùn)用效力[8]。至今，多源流理論分析框架已成為政策分析的重要理論工具。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者立足于我國(guó)政治體制和政府決策過(guò)程的特征特點(diǎn)，將多源流理論運(yùn)用于計(jì)劃生育、公共安全、高校教改、教育立法、基礎(chǔ)研究、區(qū)域合作、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等領(lǐng)域或主題內(nèi)政策制定過(guò)程或政策變遷的分析，研究成果豐碩。

二、公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法動(dòng)力的多源流解析

（一）問(wèn)題源流：辦學(xué)現(xiàn)實(shí)困境突顯之驅(qū)動(dòng)力

問(wèn)題源流來(lái)源于實(shí)際情況，實(shí)際情況引起決策者的注意并轉(zhuǎn)化為問(wèn)題，關(guān)鍵取決于官員了解實(shí)際情況的方法以及對(duì)問(wèn)題界定的方法和程式。政府官員識(shí)別問(wèn)題、界定問(wèn)題的過(guò)程可以表述為：政府官員對(duì)于具有普遍性的、必要的和有影響的指標(biāo)加以分析，辨別出一個(gè)問(wèn)題的存在，并把這些具有代表性的指標(biāo)歸類為焦點(diǎn)事件（包括災(zāi)害、危機(jī)、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和符號(hào)）等有特點(diǎn)待解決的事件，通過(guò)對(duì)焦點(diǎn)事件的變異形式的分析判別來(lái)判斷一個(gè)問(wèn)題的存在，綜合所有的表現(xiàn)形式之后反饋給政府決策者，政府決策者對(duì)該問(wèn)題加以分析評(píng)述，通過(guò)研究討論挑選出適當(dāng)?shù)膯?wèn)題將其提上議程當(dāng)中加以解決[9]。這樣，經(jīng)過(guò)“事件—指標(biāo)—焦點(diǎn)事件—問(wèn)題的反饋—問(wèn)題的界定”過(guò)程，問(wèn)題源流得以形成。

“十二五”以來(lái)，在國(guó)家構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的過(guò)程中，職業(yè)教育體制機(jī)制方面的政策得到很好響應(yīng)，但由于政策宣傳不足且效果不理想、投入及行政推動(dòng)力不足、政府督導(dǎo)監(jiān)管乏力，政策的總體執(zhí)行成效不理想、目標(biāo)達(dá)成度不高;產(chǎn)教融合、校企合作等政策的社會(huì)認(rèn)可程度比較高，實(shí)際工作中也存在諸多問(wèn)題，反映最突出的是“法”的缺失[10]，職業(yè)教育法律的規(guī)定中行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的法律定位以及相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)缺少明確的界定。在高職院?；旌纤兄聘母锓矫?，公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)作為創(chuàng)新型辦學(xué)模式，其發(fā)展受制于現(xiàn)有的法制政策、習(xí)慣觀念理念，推進(jìn)得并不順利，問(wèn)題很多②。首要問(wèn)題是政府部門、公辦高職院校、企業(yè)等多元主體的“疑慮”和“抵觸”，關(guān)鍵問(wèn)題是相關(guān)法律的“缺失”和“沖突”，核心問(wèn)題則是產(chǎn)權(quán)交易的“不暢”與產(chǎn)權(quán)保護(hù)的“不易”[11]。公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)，涉及參與人主體、合作模式、合作實(shí)體的法律性質(zhì)定位、合作實(shí)體的治理模式、人員安排、激勵(lì)機(jī)制、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等諸多方面，目前都沒(méi)有明確的規(guī)則指引，這些問(wèn)題凸顯了公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)面臨的制度困境[12]。公辦高職院校混合所有制辦學(xué)面臨的內(nèi)生動(dòng)力缺乏、治理機(jī)制不健全、利益分配機(jī)制滯后等諸多問(wèn)題，最終都可以歸結(jié)于相關(guān)法律制度基礎(chǔ)的缺失，表現(xiàn)為這一新型辦學(xué)體制和運(yùn)作機(jī)制的政策法規(guī)依據(jù)不充足：一是《教育法》與《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定有抵牾之處，社會(huì)資本投資職業(yè)教育的法律依據(jù)不充足;二是社會(huì)資本對(duì)職業(yè)院校增資擴(kuò)股或并購(gòu)?fù)顿Y缺乏制度依據(jù)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)不順暢;三是混合所有制院校的治理機(jī)制、管理體制、運(yùn)行方式、行政關(guān)系、人事政策不明晰;四是產(chǎn)權(quán)保護(hù)不完善，高職院校形成的國(guó)有資產(chǎn)、租賃資產(chǎn)、法人資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)如何有效保護(hù)缺乏明晰的法律規(guī)定[13]。

黨中央和國(guó)務(wù)院在國(guó)家層面上提倡、鼓勵(lì)高職院校混合所有制改革，但在院校和企業(yè)層面，由于缺乏相關(guān)法律制度的支撐和指引，各相關(guān)利益方參與及推進(jìn)混合所有制辦學(xué)的動(dòng)能不足、積極性不高，導(dǎo)致高職院?；旌纤兄聘母锏奶剿魍七M(jìn)遲滯。事物發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題和問(wèn)題的解決是一體兩面，是矛盾雙方實(shí)現(xiàn)螺旋式上升的必然。黨和國(guó)家加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決策推動(dòng)高職教育領(lǐng)域內(nèi)混合所有制改革的破冰前行，與公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)實(shí)踐過(guò)程中凸顯的“法缺失”“法沖突”困境之間的矛盾，以及這一矛盾的早日解決，成為高職院校混合所有制辦學(xué)立法被提上政策議事日程的問(wèn)題源流之驅(qū)動(dòng)力。

（二）政策源流：政策企業(yè)家軟化作用之推動(dòng)力

當(dāng)問(wèn)題被界定出來(lái)并得到一些社會(huì)專業(yè)人士關(guān)注時(shí)，圍繞該問(wèn)題的解決就會(huì)產(chǎn)生許多政策建議，一系列備選方案和政策建議從被提出到最終得到重視的選擇過(guò)程形成了政策源流。多源流模型中，政策源流產(chǎn)生于“政策共同體”，政策共同體即“政策企業(yè)家”聯(lián)盟，政策企業(yè)家指關(guān)注某一政策領(lǐng)域內(nèi)問(wèn)題的官員、各級(jí)人大代表或政協(xié)委員、專家學(xué)者、智庫(kù)研究人員、新聞媒體工作者等，是那些愿意投入時(shí)間、精力、資金或聲譽(yù)等并竭力促成合法有效解決問(wèn)題的人。政策企業(yè)家的政策建議能否被決策者關(guān)注乃至被采納，還要受到技術(shù)可行性、價(jià)值一致性、公眾接受度、費(fèi)用可承受等要素的約束。為了讓自己的政策建議能夠進(jìn)入決策議程，政策企業(yè)家往往會(huì)通過(guò)極力的“說(shuō)服”工作來(lái)獲取更多人的認(rèn)可和接納，這便是政策企業(yè)家的“軟化”過(guò)程。

我國(guó)政策決策過(guò)程具有“單方案”決策的特征與“摸著石頭過(guò)河”的決策模式特征，一般是某一政策方案在地方政策試驗(yàn)成功后才能進(jìn)入到中央政府的政策視野當(dāng)中成為決策議程的備選方案[14]，“頂層設(shè)計(jì)”成為國(guó)家改革和政府決策的指導(dǎo)思想后，“先行先試”“摸著石頭過(guò)河”的決策仍是實(shí)踐中的重要決策模式，國(guó)家鼓勵(lì)高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的政策決策也不例外。實(shí)際上，高職院?；旌纤兄妻k學(xué)是主體實(shí)踐先行、政策鼓勵(lì)在后?！盎旌纤兄坡殬I(yè)院校”概念雖然是在《決定》中被首次正式提出，但在此之前，多地區(qū)多所高職院校便已先行嘗試混合所有制辦學(xué);后來(lái)，國(guó)家決策層對(duì)“混合所有制高職院?！钡膽B(tài)度，已由《決定》的“探索發(fā)展”上升到《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》的“鼓勵(lì)發(fā)展”，提法不同意味著認(rèn)知和影響已加深、推促力度大大增強(qiáng)。同時(shí)，《方案》明確提出“支持組建國(guó)家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會(huì)”“成員包括政府人員、職業(yè)教育專家、行業(yè)企業(yè)專家、管理專家、職業(yè)教育研究人員、中華職業(yè)教育社等團(tuán)體、社會(huì)各方面熱心職業(yè)教育的人士”，主要職責(zé)是“提出重大政策研究建議，參與起草、制定國(guó)家職業(yè)教育法律法規(guī)，開展重大改革調(diào)研，提供各種咨詢意見(jiàn)”。在我國(guó)的政策形成過(guò)程中，此類較常見(jiàn)的“指導(dǎo)咨詢委員會(huì)”是政策共同體的重要成員。此外，新聞媒體工作者也是政策共同體不可或缺的部分，新聞媒體通過(guò)新聞報(bào)道、政策解讀、專題討論、人物訪談、深度調(diào)查等多種方式來(lái)引起公眾對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注，以及影響公眾輿論、引導(dǎo)公眾情緒，而且媒體也可以在政策共同體內(nèi)部充當(dāng)溝通者，大眾傳媒的介入對(duì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程間接地產(chǎn)生影響。

這些國(guó)家政策的頒布和期間相關(guān)配套政策文件措施的出臺(tái)，以及政策的落實(shí)、反饋與調(diào)整，黨和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話和批示，指導(dǎo)咨詢委員會(huì)等智囊團(tuán)的工作開展，專家學(xué)者們的研究建議，新聞媒體的介入，整個(gè)過(guò)程中，各類政策企業(yè)家的身影或顯或隱展現(xiàn)著，充分體現(xiàn)或者內(nèi)含了政策共同體的努力推動(dòng)和政策企業(yè)家的“軟化”過(guò)程和作用。

（三）政治源流：政治活動(dòng)和事件之觸動(dòng)力

政治源流包括國(guó)民情緒、政治領(lǐng)袖執(zhí)政理念、執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)等因素，它們均可能影響政策議程的建立或變化，但力量不均等。執(zhí)政黨的執(zhí)政理念對(duì)政策的形成起到?jīng)Q定性的作用，是公共政策形成過(guò)程中的關(guān)鍵因素。

職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行混合所有制改革，其政治因素的考量，可以尋跡于習(xí)近平總書記關(guān)于職業(yè)教育的重要論述，黨中央和國(guó)務(wù)院的職業(yè)教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略訴求，以及職業(yè)教育“服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)”的辦學(xué)方向定性。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，對(duì)公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法動(dòng)力的政治源流解析，可以從政治領(lǐng)袖對(duì)教育和法治的重要論述、黨中央和國(guó)務(wù)院決策決定的貫徹落實(shí)以及國(guó)民情緒三方面來(lái)進(jìn)行。

1.政治領(lǐng)袖對(duì)教育和法治的論述

習(xí)近平總書記指出：教育對(duì)“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義”“必須高度重視、加快發(fā)展，要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置”“引導(dǎo)社會(huì)各界特別是行業(yè)企業(yè)積極支持職業(yè)教育，努力建設(shè)中國(guó)特色職業(yè)教育體系”“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。政治領(lǐng)袖的這些重要論斷論述，是政治源流的重要成分。

2.黨中央決策和國(guó)務(wù)院決定的貫徹落實(shí)

黨中央國(guó)務(wù)院決策決定的貫徹落實(shí)是很重要的政治活動(dòng)或事件，也是政治源流的重要成分。具體到高職院校混合所有制改革，黨中央和國(guó)務(wù)院的政策導(dǎo)向、文件精神和關(guān)聯(lián)內(nèi)容，主要體現(xiàn)于《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》?！毒V要》提出“深化公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革，積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)”;《方案》要求“推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育”，明確“鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”，“建立公開透明規(guī)范的民辦職業(yè)教育準(zhǔn)入、審批制度，探索民辦職業(yè)教育負(fù)面清單制度，建立健全退出機(jī)制”。這些政策文件及相關(guān)內(nèi)容是公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的政策依據(jù)，而文件精神和相關(guān)內(nèi)容的貫徹落實(shí)是公辦高職院校推進(jìn)混合所有制辦學(xué)并取得顯著成效的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

3.國(guó)民情緒

大批民眾對(duì)某個(gè)問(wèn)題沿著某些路線進(jìn)行思考時(shí)表現(xiàn)出的言行傾向即是該問(wèn)題的國(guó)民情緒。國(guó)民情緒對(duì)政策議程和決策結(jié)果有重要影響，但往往不易直接尋得。高職院?；旌纤兄妻k學(xué)方面，專家學(xué)者、新聞媒體的辦學(xué)立法呼吁，公辦高職院校教職員工對(duì)混合所有制辦學(xué)的認(rèn)知、接受及參與程度，都表現(xiàn)為一種國(guó)民情緒。但是，該議題的國(guó)民情緒可能更多的是蘊(yùn)含于黨和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)職業(yè)教育辦學(xué)方向的規(guī)定性中，因?yàn)椤皬娜嗣窭娉霭l(fā)謀劃思路、制定舉措、推進(jìn)落實(shí)”，這些規(guī)定性既凝聚了黨和政府對(duì)職業(yè)教育相關(guān)的社情民意輿情的考量，也體現(xiàn)了黨和政府對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的定位、規(guī)劃和引導(dǎo)、期許。

除了上述的執(zhí)政理念、政策貫徹落實(shí)、國(guó)民情緒之外，地方立法的經(jīng)驗(yàn)和推動(dòng)也是政治源流的重要成分。有學(xué)者建議“職業(yè)教育統(tǒng)籌管理要由地方政府統(tǒng)籌向地方立法統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變”“推進(jìn)全國(guó)各地的職業(yè)教育沿著法治的軌道多元發(fā)展、自主發(fā)展、特色發(fā)展”[15]。高職教育地方立法的試行及推行以及該領(lǐng)域內(nèi)地方立法的經(jīng)驗(yàn)和推動(dòng)，將加快國(guó)家層面的公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法的進(jìn)程。

三、三源流耦合與政策之窗打開：立法進(jìn)入議程之合力

多源流理論認(rèn)為，問(wèn)題最終被提上政策議程，關(guān)鍵在于政策之窗打開后三條源流得以實(shí)現(xiàn)匯合。問(wèn)題的變化、方案可行性的增強(qiáng)、政治形勢(shì)的變化、外部事件的沖擊、正面政策效果的積累是政策變遷的五種動(dòng)力因素[16]，亦即三源流耦合的五種動(dòng)力因素。其中，外部事件的沖擊通過(guò)引起問(wèn)題的變化而對(duì)三源流的匯合產(chǎn)生作用，但外部事件是不可預(yù)測(cè)和難以控制的，因此，外部事件的沖擊對(duì)政策之窗開啟的影響具有不確定性;正面政策效果的積累表現(xiàn)為舊問(wèn)題的解決與新問(wèn)題的出現(xiàn)，亦即問(wèn)題發(fā)生了變化，故而也是通過(guò)引起問(wèn)題的變化而影響三源流的匯合，表現(xiàn)為階段性的推進(jìn)而非突發(fā)性的觸動(dòng)。

政策之窗是政策建議者提出其最優(yōu)解決方案的良機(jī)或者促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。在我國(guó)，可以預(yù)期的政策之窗有全國(guó)人大會(huì)議、全國(guó)政協(xié)會(huì)議，人大代表和政協(xié)委員每年都會(huì)抓住這個(gè)政策之窗打開的機(jī)會(huì)提出很多建議，而政府內(nèi)部的政策之窗的打開則難以預(yù)測(cè)。政策之窗的關(guān)閉意味著政策議案被提上政策議程的條件尚未成熟，政策之窗的打開通常由某種突然出現(xiàn)且非常緊迫的問(wèn)題或者政治源流中的某種特定事件觸發(fā)。三源流的耦合即是問(wèn)題、政策方案和政治契機(jī)的充分結(jié)合，意味著對(duì)問(wèn)題的解決被提上政府決策的議事日程。三源流耦合與政策之窗打開之間的邏輯關(guān)系表現(xiàn)為“問(wèn)題源流或政治源流內(nèi)發(fā)生變化→政策之窗打開→政策企業(yè)家有效利用機(jī)會(huì)→三條源流實(shí)現(xiàn)交匯”。問(wèn)題源流內(nèi)發(fā)生變化，如受到廣泛關(guān)注的指標(biāo)發(fā)生了變化、出現(xiàn)了惹人注目的事件、負(fù)面政策效果的反饋，觸發(fā)“問(wèn)題之窗”打開;政治源流內(nèi)發(fā)生變化或政治形勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，觸發(fā)“政策之窗”打開。政策之窗的開啟并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策方案轉(zhuǎn)化為最終的政策決策，需要政策企業(yè)家有效利用政策之窗打開之良機(jī)，政策企業(yè)家的政策推動(dòng)是多源流耦合的根本動(dòng)力。

“全面深化改革”是黨的十八屆三中全會(huì)的決定，“鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！笔菄?guó)家職業(yè)教育改革的取向，公辦高職院校混合所有制辦學(xué)是混合所有制經(jīng)濟(jì)移植高職教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革和創(chuàng)新?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”以及“立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，執(zhí)政黨的這一法治理念，要求公辦高職院?；旌纤兄频母母飸?yīng)在法治軌道上推進(jìn)，要有法律作保障護(hù)航，而改革涉及的“法”有適應(yīng)的有不適應(yīng)的，這就要求修改法，乃至立新法廢舊法。具體就高職院?；旌纤兄聘母飦?lái)說(shuō)，立法決策在人大，政策決策在政府，兩類決策的共同指向是推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育加快發(fā)展，政府的改革方案需要一并考慮涉及的立法工作，人大的督促有助于加快立法步伐，推動(dòng)改革急需的、重大的、條件成熟的法律及時(shí)出臺(tái)。例如，人大常委會(huì)對(duì)《職業(yè)教育法》實(shí)施情況開展的執(zhí)法檢查，既是檢查《職業(yè)教育法》的貫徹落實(shí)情況，也是為《職業(yè)教育法》的修訂或新法律的起草做準(zhǔn)備，更可為職業(yè)教育發(fā)展中面臨的突出困難和問(wèn)題提供解決意見(jiàn)和建議;反映在政策源流上，這些意見(jiàn)建議將成為政策企業(yè)家增強(qiáng)其政策方案可行性的重要參考。實(shí)際上，公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)實(shí)踐過(guò)程中，很多問(wèn)題在現(xiàn)有法律制度范圍內(nèi)可以得到妥善解決，但也有很多問(wèn)題必須突破現(xiàn)有法律制度規(guī)定才有可能得到有效解決，如“法缺失”“法沖突”等問(wèn)題。據(jù)此而言，立法決策與改革決策之間的關(guān)系，決定了高職院校混合所有制改革立法的必要性和前導(dǎo)性，是推動(dòng)公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法的政策之窗打開的原動(dòng)力。從我國(guó)改革的歷史實(shí)踐看，政策之窗“開啟”的原動(dòng)力主要表現(xiàn)為政治源流的變化。

四、結(jié)語(yǔ)

高職院?；旌纤兄聘母镆〉酶筮M(jìn)展，前提是妥善解決實(shí)踐中反映最突出的法律制度缺失問(wèn)題，而解決“法缺失”問(wèn)題是與黨和政府治國(guó)理政之“問(wèn)題導(dǎo)向”執(zhí)政理念相應(yīng)的。法律制度的制定設(shè)立有其特殊的程式，尤其是全國(guó)人大層面的立法，而且就高職院?；旌纤兄聘母锏南嚓P(guān)立法，在時(shí)機(jī)和內(nèi)容上，可能都還需要與《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》的修訂一并考慮。多源流理論的特點(diǎn)是解釋性強(qiáng)而預(yù)測(cè)性差，故在該理論視域下分析公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)立法問(wèn)題時(shí)，在立法時(shí)機(jī)方面，我們認(rèn)為，今后一段時(shí)間內(nèi)仍將處于政策企業(yè)家進(jìn)行軟化活動(dòng)、等待時(shí)機(jī)到來(lái)的時(shí)期;在立法動(dòng)力方面，我們認(rèn)為，有關(guān)公辦高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的立法議案最終走上立法議程，是在圍繞尋求解決“法缺失”問(wèn)題所形成的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的各自驅(qū)動(dòng)下，在政策企業(yè)家聯(lián)盟有效利用政策之窗打開機(jī)會(huì)的推動(dòng)下，因“問(wèn)題的變化、方案可行性的增強(qiáng)、政治形勢(shì)的變化、外部事件的沖擊、正面政策效果的積累”這五種因素所形成的推動(dòng)力的合力，促成問(wèn)題、政策方案與政治形勢(shì)三種因素的最終有機(jī)結(jié)合而得以實(shí)現(xiàn)。

參 考 文 獻(xiàn)

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