●朱俊杰
近幾年來,我國公共突發(fā)事件屢屢出現(xiàn)。自進(jìn)入21世紀(jì)以來,從2003年蔓延全國的“非典”,到2008年上半年南方多省受災(zāi)的冰雪災(zāi)害、“5.12”四川汶川8.0級(jí)特大地震,再到2012年北京“7.12”暴雨災(zāi)害、2013年四川雅安地震以及最近發(fā)生的臺(tái)風(fēng)“艾云尼”“山竹”侵襲廣東等沿海省市,都是典型的公共突發(fā)事件。
表1 近二十年間我國典型突發(fā)事件
這一系列事件都表明我國已進(jìn)入公共突發(fā)事件的高發(fā)期,并且這些公共突發(fā)事件所帶來的經(jīng)濟(jì)損失亦是難以計(jì)數(shù)。據(jù)測(cè)算,2008-2016年間,我國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在我國GDP中占有一定比例(見表2)。可見,公共突發(fā)事件的頻頻出現(xiàn),所造成的巨額經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)值得關(guān)注的因素。
面對(duì)頻繁出現(xiàn)的突發(fā)事件,應(yīng)急財(cái)政是應(yīng)急管理中最關(guān)鍵的一環(huán),為一切應(yīng)急活動(dòng)進(jìn)行資金的撥付。對(duì)于應(yīng)急財(cái)政資金的撥付,目前我國遵循 “急事急辦,特事特辦”以及“一方有難,八方支援”的原則,??顚S茫古灿媒亓?。
在應(yīng)急財(cái)政資金中,預(yù)備費(fèi)往往是響應(yīng)公共突發(fā)事件的第一套機(jī)制。根據(jù)我國2014年新修訂的《預(yù)算法》第四十條規(guī)定:各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi),用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支??梢婎A(yù)備費(fèi)可以說是為公共突發(fā)事件準(zhǔn)備的專項(xiàng)資金。但是,由于我國目前對(duì)于預(yù)備費(fèi)的管理研究少之又少,故這項(xiàng)專項(xiàng)資金的使用也存在著一定問題。
我國研究應(yīng)急財(cái)政的時(shí)間不長,相比國外的應(yīng)急財(cái)政研究,我國還處于相對(duì)劣勢(shì)的地位,在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中搜索“預(yù)備費(fèi)”這一關(guān)鍵詞,有關(guān)應(yīng)急財(cái)政預(yù)備費(fèi)的研究僅有70多篇,可見目前我
表2 我國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失匯總情況(單位:億元)
數(shù)據(jù)來源:2008-2016年民政部社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)年報(bào)。國對(duì)于預(yù)備費(fèi)的研究亦是相對(duì)較少。
美國對(duì)于應(yīng)急財(cái)政已經(jīng)有了較為廣泛的研究。理查德·馬斯格雷夫(Richard Musgrave,1959)認(rèn)為公共事件的突發(fā)往往可被看做是典型的市場(chǎng)失靈的表現(xiàn),政府的應(yīng)急管理發(fā)揮著巨大作用。同時(shí),羅伯特·希斯(Robert Heath,2004)在其著作中提出了危機(jī)管理的4R模型——減少(Reduction)、預(yù)備(Readiness)、響應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery),這成為目前各國構(gòu)建自身公共危機(jī)安全體系的理論基礎(chǔ)。
在應(yīng)急資金儲(chǔ)備的研究中,Paul L和Posner(1999)指出,政府對(duì)于應(yīng)急管理的問題并不在于是否要進(jìn)行應(yīng)急支出,而是在于應(yīng)該在預(yù)算程序的哪一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行確認(rèn)。故提出應(yīng)設(shè)立一項(xiàng)應(yīng)急儲(chǔ)備,確保應(yīng)急支出需求能在預(yù)算編制的程序中得以確認(rèn)。然而,也有反對(duì)設(shè)立應(yīng)急儲(chǔ)備的理論分析,如 Donahue和 Joyce(2001)指出,目前對(duì)于應(yīng)災(zāi)支出的實(shí)施現(xiàn)狀是通過上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行資金下?lián)?,無需常規(guī)預(yù)算的一些繁瑣程序,從而更具有靈活性。
國內(nèi)應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)狀的研究中,鄭潔(2013)認(rèn)為到目前為止,中國并沒有建立起成熟的財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制,應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)、調(diào)控、效率和績效評(píng)價(jià)等四個(gè)方面的機(jī)制構(gòu)建應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制。何立等(2014)分析應(yīng)重點(diǎn)從拓寬救災(zāi)資金籌集渠道、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、建立應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)警法制建設(shè)等方面展開工作。
武玲玲等(2015)認(rèn)為,應(yīng)急財(cái)政管理是一個(gè)長期、復(fù)雜、系統(tǒng)的工程,目前我國應(yīng)急財(cái)政主要有三個(gè)問題,一是常規(guī)應(yīng)急財(cái)政資金規(guī)模較小,其中預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例明顯偏低;二是應(yīng)急財(cái)政資金籌集比例不合理,即中央與地方承擔(dān)比例不合理;三是應(yīng)急財(cái)政資金管理制度不完善。
在對(duì)于預(yù)備費(fèi)的研究中,韓偉等(2012)指出目前我國預(yù)備費(fèi)提取比率偏低,應(yīng)由1%-3%改為2%-5%,并實(shí)行基金式管理,拓寬來源渠道。馬蔡琛等(2015)認(rèn)為可以為預(yù)備費(fèi)預(yù)留出更大的應(yīng)急資金彈性提取空間,不對(duì)其設(shè)立提取上限。李建人 (2018)認(rèn)為對(duì)于預(yù)備費(fèi)管理應(yīng)從以下方面入手,一是用于抗災(zāi)費(fèi)用的支出應(yīng)當(dāng)設(shè)立財(cái)政專戶,以防抗災(zāi)預(yù)備費(fèi)被挪用截留;二是建立統(tǒng)籌調(diào)劑制度,當(dāng)特大災(zāi)害發(fā)生時(shí),災(zāi)區(qū)政府不用獨(dú)自面對(duì)巨額損失。
無論是國內(nèi)還是國外的現(xiàn)有研究,均指出應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制的建設(shè)是一項(xiàng)長期工程,需要在實(shí)踐中不斷得到完善。尤其是我國目前應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制還不是很成熟,可以考慮借鑒相關(guān)發(fā)達(dá)國家一些適應(yīng)我國現(xiàn)狀的現(xiàn)有做法,并在每次應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件后總結(jié)相應(yīng)不足,完善相應(yīng)的法律法規(guī)。
本文在借鑒前人已有的研究成果上,基于預(yù)備費(fèi)的視角對(duì)我國應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)狀進(jìn)行梳理,通過定量分析以及運(yùn)用博弈論等工具分析現(xiàn)存的問題,并且運(yùn)用相關(guān)知識(shí)提出一些理論性建議。希望能夠?qū)ξ覈鴳?yīng)急財(cái)政管理尤其是預(yù)備費(fèi)管理的發(fā)展提供一些借鑒和參考。
依據(jù)我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制,我國政府預(yù)算可分為:一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。據(jù)1994年頒布的《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定,各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi),用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。而2014年新《預(yù)算法》的第四十條,預(yù)備費(fèi)的計(jì)提口徑從本級(jí)政府預(yù)算變?yōu)楸炯?jí)政府一般公共預(yù)算,不包括其他三本預(yù)算。故預(yù)備費(fèi)在一般公共預(yù)算中列支并經(jīng)過法定程序?qū)徟?,在?dòng)用時(shí),是由本級(jí)政府財(cái)政部門提出,報(bào)本級(jí)政府決定的。此外,我國預(yù)備費(fèi)的設(shè)置分為中央預(yù)備費(fèi)與地方預(yù)備費(fèi),中央與地方政府均需在每年編制預(yù)算時(shí)計(jì)提出一定比例的預(yù)備費(fèi)。
目前,《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)備費(fèi)是用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。相比較于舊《預(yù)算法》,支出范圍由自然災(zāi)害救災(zāi)開支擴(kuò)展至自然災(zāi)害等突發(fā)事件,擴(kuò)大了預(yù)備費(fèi)的支出范圍。據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條第五項(xiàng)規(guī)定:自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以啟用本級(jí)人民政府設(shè)置的財(cái)政預(yù)備費(fèi)和儲(chǔ)備的應(yīng)急救援物資,必要時(shí)調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具,進(jìn)行公共突發(fā)的應(yīng)急應(yīng)對(duì)。
但如若當(dāng)年公共突發(fā)事件較少,預(yù)備費(fèi)常會(huì)被用于其他難以預(yù)見的開支,比如彌補(bǔ)其他支出科目的缺口等。一旦公共突發(fā)事件發(fā)生,預(yù)備費(fèi)則需要緊急下?lián)苤潦転?zāi)地區(qū),通常是由應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的部門向本級(jí)財(cái)政部門提出申請(qǐng),而后由財(cái)政部門進(jìn)行審核,進(jìn)而上報(bào)本級(jí)政府。在獲得本級(jí)政府批準(zhǔn)以后,民政部門負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)備費(fèi)的使用方向進(jìn)行分配,而財(cái)政部門則根據(jù)分配的使用方向進(jìn)行資金下?lián)埽ㄒ妶D1)。
圖1 預(yù)備費(fèi)支出程序
針對(duì)預(yù)備費(fèi)的籌集、支出,新舊《預(yù)算法》均作出了明確規(guī)定,但并沒有規(guī)定如何處理預(yù)備費(fèi)的結(jié)余。無論是中央預(yù)備費(fèi)還是地方預(yù)備費(fèi),目前實(shí)行的均是流量式管理,不能進(jìn)行下一年的結(jié)轉(zhuǎn)。但從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看,如若當(dāng)年公共突發(fā)事件較少且沒有其他難以預(yù)見的開支,出現(xiàn)預(yù)備費(fèi)有結(jié)余的情況時(shí),結(jié)余的預(yù)備費(fèi)通常會(huì)被預(yù)算調(diào)整到一般公共預(yù)算里統(tǒng)籌使用或調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。
據(jù)《預(yù)算法》第七十九條第九項(xiàng)規(guī)定:縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)決算草案,重點(diǎn)審查本級(jí)預(yù)備費(fèi)使用情況。此外,《預(yù)算法》第八十八、八十九與九十條規(guī)定:各級(jí)政府財(cái)政部門、縣級(jí)以上政府審計(jì)部門以及政府各部門均對(duì)預(yù)算負(fù)有監(jiān)督檢查義務(wù)。從流程上來看,在設(shè)置預(yù)備費(fèi)時(shí),各級(jí)人大需對(duì)預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例進(jìn)行監(jiān)督審查,是一種事前監(jiān)督。在審批決算草案時(shí),各級(jí)人大常委會(huì)要重點(diǎn)審查本級(jí)預(yù)備費(fèi)使用情況,是一種事后監(jiān)督。從概念上來看,目前對(duì)于預(yù)備費(fèi)的監(jiān)督即是尋找在支出使用預(yù)備費(fèi)的具體方向上與《預(yù)算法》中相應(yīng)規(guī)定的兩個(gè)支出方向不相符合之處。由于公共突發(fā)事件具有極強(qiáng)的緊急性,往往會(huì)打破常規(guī),故目前我國預(yù)備費(fèi)的監(jiān)督與審計(jì)多以事中及事后為主,很難在公共突發(fā)事件發(fā)生后的第一時(shí)間對(duì)預(yù)備費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督。如在2008年汶川地震中,地震發(fā)生當(dāng)天即5月12日中央便緊急下?lián)軕?yīng)災(zāi)資金,而對(duì)于應(yīng)災(zāi)資金的審計(jì)卻是在6月21日由審計(jì)署開始公布,中間有一個(gè)多月的時(shí)間間隔。事后監(jiān)督意味著事實(shí)情況已經(jīng)發(fā)生,無法改變結(jié)果,只能通過相應(yīng)的財(cái)務(wù)記錄與報(bào)表進(jìn)行核實(shí),無法對(duì)本次應(yīng)急行為產(chǎn)生影響,只能通過總結(jié)本次的不足,為下一次起到警示作用。
依據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定,預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例應(yīng)在本級(jí)政府一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三之間,但是在實(shí)際設(shè)置的過程中,預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例是偏低的。在2012-2017年間,中央政府計(jì)提的預(yù)備費(fèi)額度一直是500億元,但是隨著中央政府本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的不斷增加,預(yù)備費(fèi)計(jì)提額度保持不變,使得計(jì)提預(yù)備費(fèi)的比例逐年下降(見表3)。
在定量分析了中央政府預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例之后,本文選取四川省為地方政府的代表,計(jì)算其近幾年來預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例。因?yàn)樗拇ㄊ且粋€(gè)地震災(zāi)害頻發(fā)的地方,2008年汶川地震以及2013年雅安地震都是公共突發(fā)事件,較有代表性。
表3 近幾年中央預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例(單位:億元)
表4 2013-2016年四川省政府預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例 (單位:億元)
從四川省政府計(jì)提預(yù)備費(fèi)的比例來看,在2013-2017年間,四川省計(jì)提預(yù)備費(fèi)的比例同樣也在明顯下降,并且相對(duì)于中央政府的計(jì)提比例來說,四川省政府的計(jì)提比例大部分要低0.1%-0.3%(見表4)。
故無論是中央預(yù)備費(fèi)還是以四川省為代表的地方預(yù)備費(fèi),近幾年來,由于計(jì)提出的預(yù)備費(fèi)的增長速度均低于本級(jí)政府一般公共預(yù)算支出額的增長速度,使得預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì),究其原因便是缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),由于大部分的突發(fā)事件對(duì)于不同地區(qū)的政府來說,發(fā)生的可能性較低,是一件小概率事件,再加上GDP增長速度的指揮棒作用,在計(jì)提預(yù)備費(fèi)時(shí),比例明顯偏低,這對(duì)我國應(yīng)急財(cái)政的管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
在現(xiàn)行預(yù)算體制管理以及《預(yù)算法》的規(guī)定下,中央與地方政府均需在每年編制一般公共預(yù)算時(shí)計(jì)提一定比例的預(yù)備費(fèi),在中央與地方均設(shè)置了預(yù)備費(fèi)的情況下,就會(huì)出現(xiàn)地方政府動(dòng)用預(yù)備費(fèi)積極性不高,主要由中央政府下?lián)茴A(yù)備費(fèi)以及臨時(shí)撥款的局面。
表5 2008年5月12-30日汶川地震抗震救災(zāi)預(yù)算支出信息 (單位:億元)
在2008年汶川地震發(fā)生后,中央政府第一時(shí)間響應(yīng),在災(zāi)害發(fā)生當(dāng)天便緊急下?lián)芫戎?,而地方政府在?zāi)害發(fā)生的一周內(nèi)都沒有實(shí)質(zhì)性投入(見表5),其深層次的原因便是我國應(yīng)急財(cái)政責(zé)任缺少劃分?!秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2018〕6 號(hào))指出:對(duì)困難群眾救助等其余9項(xiàng)不易或暫不具備條件制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng),地方可結(jié)合實(shí)際制定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn),待具備條件后,由中央制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。受災(zāi)人員救助,對(duì)遭受重特大自然災(zāi)害的省份,中央財(cái)政按規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補(bǔ)助,災(zāi)害救助所需其余資金由地方財(cái)政承擔(dān)。但文件只對(duì)中央與地方的應(yīng)急財(cái)政責(zé)任進(jìn)行了原則上的劃分,并沒有給予具體的細(xì)則用于執(zhí)行,更沒有可以準(zhǔn)確量化的分擔(dān)比例。故在公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí),往往出現(xiàn)“有原則可依,無細(xì)則可行”的局面,即我國應(yīng)急財(cái)政責(zé)任仍然缺少劃分。
此外,自1994年分稅制改革以來,我國稅收被劃分為中央稅、地方稅以及共享稅,地方政府財(cái)源收入變得緊張。隨著近幾年全面推進(jìn)“營改增”的進(jìn)程不斷加快及完成,地方財(cái)源進(jìn)一步被收縮,導(dǎo)致地方可支配財(cái)力減少。并且由于目前預(yù)備費(fèi)的流量式管理,計(jì)提出的預(yù)備費(fèi)不能結(jié)轉(zhuǎn)至下一年使用,在地方財(cái)政本就收支難以平衡的情況下,地方政府更不會(huì)積極動(dòng)用預(yù)備費(fèi),反而會(huì)預(yù)算調(diào)整至一般公共預(yù)算里統(tǒng)籌使用。
以博弈論的視角來看這一問題,將一次災(zāi)害中的經(jīng)濟(jì)損失量化為10個(gè)單位,如果中央政府設(shè)置的預(yù)備費(fèi)先到,則中央與地方的損失分?jǐn)偙壤秊?∶1;如果中央與地方的預(yù)備費(fèi)同時(shí)到達(dá),損失分?jǐn)偙壤秊?∶3;如果地方政府預(yù)備費(fèi)先到達(dá),損失分?jǐn)偙壤秊?∶4;如果中央與地方預(yù)備費(fèi)均后到,則中央政府不會(huì)放任災(zāi)情蔓延,會(huì)履行自己的職能承擔(dān)全部損失。其中預(yù)備費(fèi)先到的成本為2個(gè)單位,以 CG(Central Government)代表中央政府,LG(Local Government)代表地方政府(見圖 2)。
圖2 中央政府與地方政府的預(yù)備費(fèi)博弈關(guān)系
如果CG與LG預(yù)備費(fèi)同時(shí)到達(dá),LG承擔(dān)的損失為5個(gè)單位;如果CG預(yù)備費(fèi)先到而LG等待,LG承擔(dān)的損失為1個(gè)單位??梢娫贑G預(yù)備費(fèi)先到的情況下,LG會(huì)選擇等待使得自己承擔(dān)的損失最少,從而達(dá)到最優(yōu)。
如果CG選擇等待而LG預(yù)備費(fèi)先行到達(dá),LG承擔(dān)的損失為6個(gè)單位;如果CG與LG均選擇等待,則LG承擔(dān)的損失為0個(gè)單位。故在CG選擇等待的情況下,LG依然會(huì)選擇等待使得自己承擔(dān)損失最少,從而達(dá)到最優(yōu)。
故無論是在CG選擇預(yù)備費(fèi)先到還是等待的情況下,LG的最優(yōu)選擇均是等待,最終導(dǎo)致LG設(shè)置、動(dòng)用預(yù)備費(fèi)的積極性不高。
根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定,預(yù)備費(fèi)的用途可分為兩類,一類是用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出,一類是其他難以預(yù)見的開支。在公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí),預(yù)備費(fèi)是應(yīng)急財(cái)政資金的第一道防線,但在實(shí)際撥付中,往往會(huì)出現(xiàn)預(yù)備費(fèi)被用于其他方面的支出從而無法應(yīng)對(duì)災(zāi)情的局面。
表6 四川省政府2013-2017年預(yù)備費(fèi)支出明細(xì)
從表6可以看出,用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件所動(dòng)用的預(yù)備費(fèi),其所占比例的波動(dòng)較大,除了在2013年四川省自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的情況下達(dá)到了76.86%,其他年份里均低于11%,甚至在2015年不足1%??梢娫陬A(yù)備費(fèi)支出的兩個(gè)方向上,用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件的占比明顯偏低,大部分預(yù)備費(fèi)被用于彌補(bǔ)省級(jí)短收或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。推其原因筆者認(rèn)為有兩方面:一方面是用于抗災(zāi)的支出并不能為當(dāng)年省級(jí)GDP作出貢獻(xiàn);另一方面是我國應(yīng)急財(cái)政責(zé)任缺少劃分,地方政府動(dòng)用預(yù)算費(fèi)用于抗災(zāi)支出的積極性不高,動(dòng)力不足,這與上文觀點(diǎn)相吻合。
較低的預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件時(shí),會(huì)出現(xiàn)因資金短缺而造成的災(zāi)情延誤,使得因受災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失被擴(kuò)大。故在計(jì)提預(yù)備費(fèi)的時(shí)候,應(yīng)在現(xiàn)有比例上,提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例。全國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失與全國一般公共預(yù)算相比,在2009-2016年間,有5個(gè)年份的比例已經(jīng)超過了3%(見表7),說明當(dāng)年即使將預(yù)備費(fèi)按最大比例計(jì)提也不能彌補(bǔ)損失缺口。然而,隨著我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展,全國一般公共預(yù)算支出額也在不斷上漲,由于全國一般公共預(yù)算支出額的增長速度高于因?yàn)?zāi)直接損失的增長速度,故損失占預(yù)算額的比重也在逐年下降,但相對(duì)于現(xiàn)行的計(jì)提比例,還是要高出0.8%-1%,但二者之間的差距在逐漸減?。ㄒ妶D3)。
表7 因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失占全國一般公共預(yù)算支出額的比例 (單位:億元)
故可預(yù)測(cè),在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例,再加上全國一般公共預(yù)算支出額的快速增長,在不出現(xiàn)重大公共突發(fā)事件的前提下,未來幾年內(nèi)的預(yù)備費(fèi)與全國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失的缺口會(huì)進(jìn)一步縮小,甚至預(yù)備費(fèi)可能完全消化當(dāng)年的因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失,在進(jìn)行抗災(zāi)救災(zāi)時(shí),僅調(diào)用預(yù)備費(fèi)而無需下?lián)芷渌麘?yīng)急資金,這對(duì)我國實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡以及財(cái)政收支平衡有重要作用。
圖3 預(yù)備費(fèi)現(xiàn)行計(jì)提與理論計(jì)提的比例
在解決地方政府設(shè)置預(yù)備費(fèi)積極性不高這一問題上,可以考慮將地方預(yù)備費(fèi)與中央下?lián)苜Y金進(jìn)行捆綁。這就意味著,當(dāng)自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí),地方政府首先要?jiǎng)佑帽炯?jí)預(yù)備費(fèi),當(dāng)本級(jí)預(yù)備費(fèi)不能解決損失時(shí),再向中央政府上報(bào),此時(shí)中央政府再根據(jù)地方政府投入的預(yù)備費(fèi)和災(zāi)害損失之間的差值進(jìn)行資金下?lián)堋H舯炯?jí)預(yù)備費(fèi)能夠解決公共突發(fā)事件帶來的損失,但需要災(zāi)后重建資金,仍可向中央政府上報(bào),中央政府在科學(xué)預(yù)測(cè)災(zāi)情狀況的嚴(yán)重性后向地方政府進(jìn)行資金下?lián)?。如此可以很大程度上提高地方政府設(shè)置預(yù)備費(fèi)的積極性。
然而,實(shí)行掛鉤制度只能一定程度上讓地方政府的積極性“被迫”提高,最為根本的仍是需要明晰我國中央與地方的應(yīng)急財(cái)政責(zé)任的劃分。如針對(duì)某一次公共突發(fā)事件,可將其劃分為防災(zāi)、減災(zāi)、應(yīng)災(zāi)以及災(zāi)后重建四個(gè)階段,在每一個(gè)階段中,中央政府應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任、承擔(dān)多少比例,地方政府又應(yīng)該怎樣去承擔(dān)責(zé)任,均需要在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改革,以大的原則為背景,制定出更為具體的細(xì)則。從而在進(jìn)行應(yīng)急財(cái)政支出的時(shí)候能夠真正做到有政策可循,有細(xì)則可依。
由于《預(yù)算法》中只規(guī)定了預(yù)備費(fèi)的兩個(gè)支出方向,但沒有細(xì)化到每個(gè)方向所占的比例,導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)在支出方面“重其他支出而輕抗災(zāi)支出”。故在預(yù)備費(fèi)的支出方向上,應(yīng)設(shè)定兩個(gè)方向所占比重的最低標(biāo)準(zhǔn),從而防止預(yù)備費(fèi)以用于其他難以預(yù)見的支出的名義被挪用,導(dǎo)致沒有足夠的資金來應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的發(fā)生。
表8 抗災(zāi)支出占中央預(yù)備費(fèi)的比例(單位:億元)
然而若設(shè)定的抗災(zāi)支出占預(yù)備費(fèi)比重過高,則會(huì)導(dǎo)致在災(zāi)害等公共突發(fā)事件較少的年份中,預(yù)備費(fèi)大量結(jié)余,出現(xiàn)閑置預(yù)備費(fèi)不能夠得到有效利用的局面。若比重過低,則會(huì)使得抗災(zāi)資金短缺,造成災(zāi)情延誤。從2012-2017年統(tǒng)計(jì)出的抗災(zāi)支出以及預(yù)備費(fèi)情況看來,在這6年間,抗災(zāi)支出占預(yù)備費(fèi)的比重大約在15%-23%的區(qū)間內(nèi),故可以考慮將抗災(zāi)支出占預(yù)備費(fèi)的比重限定在18%-20%的合理區(qū)間內(nèi),從而實(shí)現(xiàn)預(yù)備費(fèi)的有效利用。
除此之外,我國現(xiàn)行的預(yù)備費(fèi)管理模式是流量式管理,當(dāng)年計(jì)提出的預(yù)備費(fèi)不能留存至下一年使用,近幾年來,中央和地方政府大多是把其預(yù)算調(diào)整到一般公共預(yù)算里統(tǒng)籌使用或調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行流量式管理的優(yōu)點(diǎn)在于可以每年靈活設(shè)置預(yù)備費(fèi),使得預(yù)備費(fèi)具有較強(qiáng)的機(jī)動(dòng)性。但缺點(diǎn)在于預(yù)備費(fèi)的連貫性會(huì)受到很大制約,缺乏對(duì)于預(yù)備費(fèi)的長期管理,使得實(shí)現(xiàn)預(yù)備費(fèi)的平衡變得十分困難,從而影響預(yù)算平衡。如遇到2008年汶川地震這樣的重大公共突發(fā)事件,預(yù)備費(fèi)相對(duì)于抗災(zāi)支出以及損失來說就是杯水車薪。因此可以考慮對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行滾動(dòng)管理,即上一年的預(yù)備費(fèi)若出現(xiàn)了結(jié)余,可以結(jié)轉(zhuǎn)至下一年,以若干年為一個(gè)周期,到了周期后不再繼續(xù)增加,若預(yù)備費(fèi)仍有結(jié)余,即可調(diào)度至預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或一般公共預(yù)算中統(tǒng)籌使用。到下一個(gè)周期重新開始結(jié)轉(zhuǎn),從而在一個(gè)周期內(nèi),預(yù)備費(fèi)的結(jié)轉(zhuǎn)累積可以使得抵御自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件的能力大大增強(qiáng)?!?/p>