國卉男 高曉曉

摘 要 為完善我國地方層面終身教育立法，推進國家層面終身教育的立法進程，將福建、寧波、上海、河北、太原五地的終身教育立法文本內(nèi)容作為研究對象，以我國終身教育立法進程為切入點進行探索分析，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國地方終身教育立法表現(xiàn)出四個方面的價值取向：立足工作實際，普遍著力于“學(xué)校外”教育;堅持以人為本，突出對弱勢群體學(xué)習(xí)權(quán)利的保障;體現(xiàn)大教育理念，強調(diào)整合各方資源;回應(yīng)現(xiàn)實需求，注重立法的實用性和可操作性。我國終身教育立法的特色與成效顯著：明確了實踐工作的具體范圍，理順了管理機制和管理職能，提供了財政支持和相關(guān)保障，指明了資源整合的基本方向，但依然存在終身教育內(nèi)涵狹隘化、政府與非政府角色失衡、硬性約束條款缺乏等問題。展望未來，我國終身教育立法還需回歸終身教育理念導(dǎo)向，提升立法宗旨;恪守終身教育的核心內(nèi)涵，拓寬立法的適用范圍;提高立法專業(yè)性，確實保證立法有效性。

關(guān)鍵詞 終身教育;地方立法;立法進程;價值取向

中圖分類號 G922.16 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）31-0042-07

推進終身教育法制建設(shè)，是貫徹落實國家《教育現(xiàn)代化2035》提出的“建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”總體目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)的關(guān)鍵舉措之一。終身教育已成為我國教育改革發(fā)展的重要理念和方向之一，并且在本土化、政策化、法制化的實踐路徑上不斷邁進。推進終身教育法制建設(shè)既是完善終身教育體系的必要法律保障，也是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

在法制建設(shè)上，在國家終身教育立法遲遲未出的情況下，五個省市先后出臺了地方性終身教育專門法，以推動解決實踐中的一些瓶頸問題。為全面總結(jié)地方立法經(jīng)驗并為國家立法提供經(jīng)驗，文章從梳理我國終身教育立法進程出發(fā)，對福建省、寧波市、上海市、河北省、太原市五地終身教育立法文本進行了價值取向、經(jīng)驗特色、偏頗束縛幾個方面的分析研究，以期為促進地方終身教育立法修訂完善與國家終身教育立法出臺提供參考和建議。

一、我國終身教育的立法進程

自十六大正式提出“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，各地有關(guān)部門相繼出臺了一系列相關(guān)政策，對此進行了詳細規(guī)劃和實踐推動，加快了終身教育的立法進程。

（一）國家層面的終身教育立法進程

1995年，終身教育被寫入我國教育基本法——《中華人民共和國教育法》，從此確立了終身教育在我國的法律地位，并正式揭開了我國終身教育的立法進程。在此之后的20世紀(jì)末期，提及終身教育的政策文本層出不窮，自1999年開始，教育部幾乎每年都將終身教育立法寫入年度工作要點，以推進終身教育觀念普及和法律體系構(gòu)建[1]。1996年國家教委印發(fā)的《關(guān)于師范教育改革和發(fā)展的若干意見》、1998年教育部印發(fā)的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》、2010年國務(wù)院常務(wù)會議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、2017年十九大報告、2019年中共中央及國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》等，都不同程度提到了發(fā)展終身教育的迫切性和重要性。2015年，《中華人民共和國教育法》再次修訂，明確提出“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現(xiàn)代化水平”“促進不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動全民終身學(xué)習(xí)”，促使終身教育在我國教育體系中的地位更加明確。

在這些政策的推動下，國家已多次提出關(guān)于終身教育立法的提案、議案。例如2001年，教育部在其簽發(fā)的《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》中提出，“2005年在健全、完善教育法律體系方面的目標(biāo)之一是‘調(diào)研、起草《終身教育法》”;2013年，在十二屆全國兩會中，會議代表提出《關(guān)于加快推動終身教育立法進程》的提案，之后直至2018年，每年兩會都有關(guān)于推進終身教育立法的提案議案;2014年，教育部、中央文明辦等七部門印發(fā)的《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》中明確指出，要推進法規(guī)制度建設(shè)，推進終身學(xué)習(xí)立法進程，研究出臺終身學(xué)習(xí)的相關(guān)地方法規(guī)和政策。但是，時至今日，我國國家層面的終身教育立法仍處于調(diào)研階段。

（二）地方層面的終身教育立法進程

與此同時，我國各地關(guān)于終身教育立法的探索實踐卻如火如荼地進行著，在國家層面的終身教育立法遲遲未出的情況下已取得初步成果。

2005年，福建省頒布《福建省終身教育促進條例》，是我國大陸地區(qū)第一部地方性終身教育法律。此后2010至2015年間，上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）以及寧波市（2015年）相繼完成了地方終身教育立法，并且都以“終身教育促進條例”進行命名，見表1。

在我國地方層面終身教育立法先行于國家層面終身教育立法的現(xiàn)實背景下，地方層面的終身教育立法實踐情況成為國家層面進行終身教育立法的重要參考依據(jù)，可以起到由小及大、由點到面、見微知著的作用，為推進我國國家層面的終身教育立法進程提供參考。

（三）終身教育立法研究概述

21世紀(jì)后，隨著終身教育思想在我國的傳播和推廣，終身教育上升為國家戰(zhàn)略后，終身教育立法在研究界開始受到越來越多的關(guān)注。以“終身教育立法”為主題在中國知網(wǎng)中進行檢索，共檢索到184篇文獻，所涉及的時間范圍為1995年至2019年，其中核心期刊以及CSSCI期刊來源的文獻有77篇。早期21世紀(jì)前關(guān)于終身教育立法的文章強調(diào)成人教育的立法研究，試圖通過加快成人教育立法來實現(xiàn)構(gòu)建終身教育體系的目標(biāo)。

已有研究的主題主要涵蓋三個方面：一是關(guān)于國外終身教育立法的借鑒比較研究，尤其是對美國、法國、日本等國家終身教育立法的相關(guān)研究較多;二是關(guān)于我國地方終身教育立法的研究，該方面既有對某一地方性終身教育立法的評述分析研究，也有通過總結(jié)分析多地立法從而推進國家層面終身教育立法出臺的相關(guān)研究;三是從教育和法律角度具體分析我國國家層面終身教育立法建設(shè)的意義內(nèi)涵、方法策略、思考建議等。

總體而言，關(guān)于終身教育立法的研究成果相對較少，有待進一步拓展豐富。為此，對各地立法的經(jīng)驗進行總結(jié)，尤其是對五地“促進條例”進行系統(tǒng)文本分析尤為必要。

二、我國終身教育立法的價值取向

從1995年公布的《中華人民共和國教育法》明確提出“構(gòu)建終身教育體系”開始，無論是黨的代表大會報告，還是指導(dǎo)教育改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，都強調(diào)構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會（城市）。各地終身教育立法的根本目的是落實中央及地方相關(guān)政策關(guān)于“完善終身教育體系”“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會（城市）”的要求，見表2。因此，各地終身教育立法最根本的價值取向是“實踐導(dǎo)向”，即順應(yīng)實踐需求，立足既有經(jīng)驗，針對薄弱環(huán)節(jié)，提供有效保障，開拓實用、有操作性的路徑，促進終身教育發(fā)展。

（一）立足工作實際，針對薄弱環(huán)節(jié)——著力“學(xué)校外”教育

這一取向直接體現(xiàn)在各地終身教育立法的適用范圍中，五地“終身教育促進條例”的相關(guān)表述基本皆為“國民教育體系外的終身教育活動”。眾所周知，理論上，終身教育是指人們在一生各階段當(dāng)中所受各種教育的總和，最突出、最核心的特征在于教育的統(tǒng)合性，即包含覆蓋人一生的各種類型的教育。而五地立法都沒有采用這一表述邏輯，究其原因，主要是為了適應(yīng)工作的實際需要。

所謂國民教育體系，并沒有專門、明確的概念與界定。一般認(rèn)為，其是指“傳統(tǒng)意義上的學(xué)校教育”，即學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育等有組織學(xué)校教育的統(tǒng)稱。在我國教育行政序列中，除這些教育形式外，剩余的絕大部分都是針對成人開展的各類型教育。根據(jù)高頻詞匯分析結(jié)果可以看出，終身教育立法的范圍涉及企業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)、農(nóng)村、老年等多種校外教育形式，大部分屬于成人教育領(lǐng)域，而“終身教育”在我國的理念與實踐，正是由“成人繼續(xù)教育、補償教育”逐步演進到“人一生所受教育”，見表3。在終身教育最初的推廣工作中，負責(zé)推進終身教育的部門往往由負責(zé)成人教育的部門轉(zhuǎn)型而來，其所采取的實踐策略、行政資源等，也是由繼承、突破“成人教育”而來。

除此之外，與“國民教育體系”相比，“國民教育體系”領(lǐng)域外的各教育形式發(fā)展長期處于弱勢地位。不僅是家庭教育、農(nóng)村教育、婦女教育等教育形式，由于國家教育資源有限，長期難以獲得充分支持而發(fā)展滯后，而且社區(qū)教育、老年教育等較晚興起的教育形式，由于發(fā)展時間短、各方支持少而發(fā)展緩慢。也就是說，即便從整體出發(fā)構(gòu)建終身教育體系，這一部分的教育形式也需要通過傾斜性投入來推動發(fā)展。

更為關(guān)鍵的是，“國民教育體系”內(nèi)諸多教育形式已經(jīng)進行了專門立法，從終身教育體系出發(fā)，對國內(nèi)所有教育形式的銜接進行整合設(shè)計需要長期、繁重的工作。慮及這些實際，各地為快速推進工作，終身教育立法才采用了這一論述。

（二）堅持以人為本，體現(xiàn)學(xué)習(xí)權(quán)利保障——突出對弱勢群體的保障

黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本”的新要求，并作為科學(xué)發(fā)展觀的核心，被提升為發(fā)展的最高價值取向。若簡單概括終身教育理念，可以用“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時科學(xué)”來總結(jié)。顯而易見，兩者在一定程度上有所契合。各地終身教育促進條例，在立法理念、基本方針上都強調(diào)為全體公民建立一個能保障終身學(xué)習(xí)權(quán)的法律制度[2]，為所有市民提供平等享用終身教育資源的機會，尤其是對弱勢人群的關(guān)注。

從整體來看，各地終身教育立法中，福建省、太原市、河北省將對象指向于公民;上海市、寧波市則將面向?qū)ο蠹毣诒臼惺忻?內(nèi)容則更加明確具體，各地的條例內(nèi)容重點強調(diào)對于終身教育學(xué)習(xí)條件與機會的提供與創(chuàng)造，更加突出對“弱勢群體”（主要是在學(xué)習(xí)上處于弱勢地位的群體）的保障。根據(jù)高頻詞匯分析結(jié)果，以下各類人群被予以了重點關(guān)注：在職人員教育培訓(xùn)，各地促進條例皆倡導(dǎo)“各單位支持在職人員接受教育培訓(xùn)”，重點是倡導(dǎo)建立“帶薪學(xué)習(xí)制度”;農(nóng)民教育培訓(xùn)，各地促進條例皆要求對“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的居民”提供“技術(shù)培訓(xùn)”;老年教育，各地促進條例都倡導(dǎo)“老有所教”，提供“適合老年人、能提升晚年生活質(zhì)量”的教育培訓(xùn);殘疾人教育培訓(xùn)，各地促進條例都涉及殘疾人的教育培訓(xùn)，要求根據(jù)“殘疾人身心特點”組織職業(yè)技能等方面教育服務(wù)，見表4。除此之外，部分終身教育促進條例，還提及對“失業(yè)人員、進城就業(yè)農(nóng)村勞動者”等人群提供教育培訓(xùn)服務(wù)。

（三）鞏固既有工作成果，體現(xiàn)“大教育”理念——強調(diào)整合各方資源

各地在進行終身教育立法之前，終身教育推進工作已經(jīng)得到了發(fā)展，并取得了一定成績，許多經(jīng)驗與做法被證明是行之有效的，各地終身教育促進條例都對此進行了采納與規(guī)劃。

政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)作，是我國終身教育體系建設(shè)的重要特點之一。一方面，體現(xiàn)在我國構(gòu)建終身教育體系的政治優(yōu)勢以及基本特點——黨和政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，地方政府設(shè)立專門指導(dǎo)小組，負責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與保障工作，具體包括編制規(guī)劃、立法和制定政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)費保障、督查評估等;另一方面，除地方政府之外，強調(diào)發(fā)揮社會各方力量的積極性，搭建政府主導(dǎo)推動與社會多元發(fā)展的聯(lián)合運行機制，形成了黨政主導(dǎo)力、市場調(diào)節(jié)力、社會參與力、教育支撐力、基層社區(qū)和單位自治力、社會民眾主體力等“多力合一”的整合力量[3]，以實現(xiàn)高效、多元、統(tǒng)合的工作推行機制。

在此基礎(chǔ)上，各地促進條例進一步體現(xiàn)“大教育”理念，明確終身教育協(xié)調(diào)機構(gòu)、各部門職責(zé)、群眾團體及社會團體等共同參與，整合社會方方面面資源進行支撐保障，結(jié)合立法文本的高頻詞匯統(tǒng)計表可以總結(jié)為以下幾個方面：擴充專門的終身教育資源，尤其是數(shù)字化資源，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段和當(dāng)?shù)匚幕Y源開展終身教育活動;推動普通教育資源提供終身教育服務(wù)，支持傳統(tǒng)學(xué)校教育機構(gòu)結(jié)合實際情況，向社會開放教育設(shè)施設(shè)備及學(xué)習(xí)場所，提供師資、課程、科研等終身教育服務(wù);引導(dǎo)社會資源參與終身教育服務(wù)，要求圖書館、美術(shù)館、青少年活動、博物館等公共文化機構(gòu)，舉辦講座、體驗學(xué)習(xí)、科普教育等終身教育活動;除河北省之外，其他各地還明確提出要設(shè)立專門的終身教育機構(gòu)，即終身教育促進委員會，不同地方對該專門機構(gòu)的行政等級規(guī)定因?qū)嶋H情況有所不同，見表5。

（四）回應(yīng)工作需求，體現(xiàn)專業(yè)保障——注重實用性和可操作性

推進終身教育，是一項專業(yè)復(fù)雜的工作，涉及到社會方方面面。在實踐中，針對國家、地方政策為此規(guī)劃了專門的路徑框架與系統(tǒng)的專業(yè)保障，各地終身教育促進條例予以規(guī)范，明確了工作要求，體現(xiàn)了立法規(guī)范的實用性和可操作性。一般而言，終身教育的可持續(xù)發(fā)展，需要推進專業(yè)化發(fā)展，而這離不開專業(yè)的終身教育師資隊伍、規(guī)范的終身教育制度等多方面的支持與保障，結(jié)合對立法文本的詞頻分析結(jié)果，可以窺見各地終身教育促進條例主要涵蓋了以下幾方面保障，見表6。

關(guān)于發(fā)展地位及經(jīng)費投入，各地促進條例都明確規(guī)定須將終身教育工作納入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，專門研究推動終身教育，規(guī)定建立多渠道籌措終身教育經(jīng)費的機制，要求政府將終身教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，并保證持續(xù)增長;將提供足額教育培訓(xùn)經(jīng)費定為企業(yè)義務(wù)，并提出相關(guān)費用可在稅前已發(fā)扣除;鼓勵個人、法人或社會組織捐資辦學(xué)，并為此初步構(gòu)建了獎勵性舉措。

在從事終身教育工作人員師資方面，上海市、太原市、寧波市都明確規(guī)定專業(yè)教師應(yīng)具備相應(yīng)資格，上海市、太原市還專門指出專業(yè)工作人員與其他相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員具有相同權(quán)利，上海市、寧波市還明確提出應(yīng)將專業(yè)教師的職稱評聘納入相關(guān)評聘系列等。

在有關(guān)其他終身教育專門性制度上，各省市都規(guī)定，逐步建立公民學(xué)分積累、轉(zhuǎn)換與認(rèn)證制度，上海市、寧波市還提出建立終身教育統(tǒng)計制度等。

三、我國終身教育立法的特色與成效

各地終身教育立法的價值取向，決定了各終身教育促進條例將與實際工作深度“綁定”，其直接引領(lǐng)終身教育相關(guān)主體積極進行有益探索，可以明顯發(fā)現(xiàn)通過立法推動，我國終身教育實踐中的管理機制、財政支持、資源整合等方面取得的進展與形成的特色。

（一）明確了實踐工作的具體范圍

雖然大多地方立法針對工作實際的適用范圍進行設(shè)計，對于終身教育理念而言有諸多不足或不完整之處，但是立法的整體框架是完整的、范圍是明確的，尤其是對實踐工作的組織、實施范圍有明確針對性，明確規(guī)定了“由誰負責(zé)開展教育活動以及開展什么樣的教育活動”的實踐工作。目前，包含在職人員教育培訓(xùn)、失業(yè)人員、農(nóng)民工教育、殘疾人教育培訓(xùn)、老年教育、社區(qū)教育、青少年校外教育等各類教育活動，都明確了相應(yīng)部門的職責(zé)范圍。以青少年校外教育活動為例，河北省在其條例中明確規(guī)定“縣級以上人民政府教育行政部門和共青團組織應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門開展青少年校外教育活動，加強青少年教育培訓(xùn)，促進青少年全面發(fā)展”[4];寧波市終身教育立法條例中亦明確指出“教育等部門和婦聯(lián)、共青團等單位應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和推進婦女兒童教育和青少年校外教育，普及家庭教育知識，促進以家庭教育素養(yǎng)、身心健康素養(yǎng)為主題的家長素養(yǎng)工程”等[5]。

（二）理順了管理機制和管理職能

各地終身教育條例的另一個特色是明確了各級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)部門的管理職能，依賴政府行政力量建立高效完整的管理機制和管理職能，為個人積極、主動接受教育提供機會與路徑，促進終身教育體系的構(gòu)建、學(xué)習(xí)型社會的形成。這體現(xiàn)在實踐中，主要表現(xiàn)為在人民政府領(lǐng)導(dǎo)下建立了終身教育促進委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)開展教育培訓(xùn)活動。如寧波市的終身教育促進條例明確規(guī)定：“市和縣（市）區(qū)設(shè)立終身教育與學(xué)習(xí)型促進委員會，實行聯(lián)席會議制度，負責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和推動本行政區(qū)域內(nèi)的終身教育工作。終身教育與學(xué)習(xí)型社會促進委員會的日常工作由本級人民政府教育行政部門承擔(dān)?！?/p>

（三）提供了財政支持和相關(guān)保障

在有效的行政管理體制推動下，最大的成效之一是為終身教育實踐推薦提供了有效財政來源與資金保障。如福建省終身教育促進條例提出，“地方各級財政應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域終身教育發(fā)展情況及財力，安排相應(yīng)的終身教育經(jīng)費”[6];上海市終身教育促進條例提出，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將終身教育經(jīng)費列入本級政府教育經(jīng)費預(yù)算，保證終身教育經(jīng)費逐步增長……”[7]，等等，這些條文為實踐工作提供了清晰、持續(xù)的支持。除此之外，各地終身教育立法條例還在法律末尾設(shè)定部分約束性條款，如“ 違反本條例規(guī)定，政府有關(guān)部門及其工作人員未履行終身教育職責(zé)的，由監(jiān)察機關(guān)依法給予行政處分”“違反本條例規(guī)定，情節(jié)輕微的，由教育行政部門責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，由監(jiān)察機關(guān)依法追究其主要負責(zé)人和有關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”[8]，這些條例為終身教育活動的開展提供了有力保障。

（四）指明了資源整合的基本方向

另外一個重要成效是各地條例為該地創(chuàng)新實踐模式、路徑方法以及推進教育資源整合提供了法律依據(jù)和有效支撐。推進終身教育的關(guān)鍵在于打破校內(nèi)外的連接壁壘，有效整合教育資源，我國目前無論在理論還是實踐層面都對此達成了重要共識。各地終身教育促進條例，明確將各領(lǐng)域的教育培訓(xùn)活動內(nèi)容涵蓋在內(nèi)，均提出將這些不同的教育培訓(xùn)活動連接起來，并為此鼓勵各地嘗試構(gòu)建學(xué)分銀行制度、在線學(xué)習(xí)平臺、資源共享與配送平臺等，推動實現(xiàn)終身教育資源整合。如寧波市的終身教育條例中提出，“建立市、縣兩級終身教育信息化公共服務(wù)平臺，逐步整合各類信息化學(xué)習(xí)教育資源，為市民開展個性化學(xué)習(xí)提供服務(wù)”“教育行政部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門利用終身教育信息化公共服務(wù)平臺，為學(xué)習(xí)者建立個人終身學(xué)習(xí)檔案”“教育行政部門應(yīng)當(dāng)建立和完善適應(yīng)終身教育發(fā)展的學(xué)分管理體系”“逐步建立和完善終身教育學(xué)分積累制度”“鼓勵國家機關(guān)、事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)（學(xué)）會通過終身教育學(xué)分記錄方式開展各類培訓(xùn)”“逐步建立終身教育學(xué)分轉(zhuǎn)換制度，實現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接”等。

四、我國終身教育立法的偏差與束縛

各地推進終身教育規(guī)定了明確的目的、清晰的范圍、具體的原則，大大推動各地的實踐工作，但同時也導(dǎo)致立法取向過于“狹窄”，尤其是相對終身教育基本理念、核心內(nèi)涵而言，各項條款內(nèi)容存在著終身教育內(nèi)涵狹隘化、工作化，政府與非政府角色失衡、缺乏硬性約束條款等諸多瓶頸。

（一）終身教育內(nèi)涵的狹隘化

自黨的十六大報告中首次同時提及“終身教育體系”和“國民教育體系”兩詞后，十七大報告、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等都相繼沿用兩詞。國民教育體系涵蓋各級各類正規(guī)的學(xué)校教育活動，但從條例適用范圍看，我國的立法條例指向于各類校外教育活動。根據(jù)“終身教育”一詞的內(nèi)涵，終身教育立法應(yīng)從終身教育的角度出發(fā)指向人一生中所受到的教育的總和，促進各類教育資源的整合，打破校內(nèi)外教育的割裂狀態(tài)。然而當(dāng)前我國各地的終身教育立法條例都明確將學(xué)校教育排除在外，指向國民教育體系之外的各級各類教育培訓(xùn)活動，造成終身教育的概念內(nèi)涵狹隘化。

（二）政府與非政府角色的失衡

我國各地終身教育立法內(nèi)容中都同時強調(diào)了“終身教育工作應(yīng)當(dāng)堅持政府主導(dǎo)、社會參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源共享的原則”。細觀我國各地的終身教育立法條例內(nèi)容可以看出，一方面，政府行政部門在各級各類教育活動中都扮演著領(lǐng)導(dǎo)的角色，占據(jù)主導(dǎo)地位，其他非政府單位部門基本扮演著組織者與實施者的角色，形成了上下級的組織關(guān)系;另一方面，在組織培訓(xùn)的群體中，依然是政府單位承擔(dān)著主要角色[9]。然而終身教育需要協(xié)同社會力量共同辦學(xué)，協(xié)同合作挖掘各級各類教育資源，構(gòu)建互聯(lián)互通的教育體系。

（三）硬性約束條款的缺乏

當(dāng)一項立法具備了一定的可操作性，滿足了可實施條件后，執(zhí)行立法過程中的法力效果便成為考量該項立法的重要指標(biāo)。通常為保證立法內(nèi)容的有效性會明確規(guī)定違規(guī)情況以及相應(yīng)的處罰內(nèi)容，從而設(shè)立硬性約束條款，使得在有法可依基礎(chǔ)上進行違法必究，最終加強立法的有效性和規(guī)范性。當(dāng)前除了河北省、福建省之外，上海、寧波、太原三地均在立法條例的最后部分比較詳細地規(guī)定了相關(guān)法律責(zé)任，而處罰內(nèi)容主要針對終身教育專項經(jīng)費的濫用情況;上海市終身教育條例還對培訓(xùn)機構(gòu)未經(jīng)登記擅自從事培訓(xùn)活動的行為進行了處罰規(guī)定。明確的處罰規(guī)定是保障立法有效性、加強立法執(zhí)行性的重要因素，但從我國各地終身教育立法內(nèi)容可見，明確具體的處罰規(guī)定較少，缺乏硬性約束條款，盡管處罰不是保障立法有效性的唯一因素，但全面的法律責(zé)任規(guī)定是加強立法有效性的關(guān)鍵所在。

五、我國終身教育立法的對策建議

顯而易見，我國各地終身教育立法，盡管在內(nèi)容上存在不同方面的差異，包括立法的責(zé)任規(guī)定、立法的結(jié)構(gòu)體系、立法的實施內(nèi)容等，但是面向?qū)嵺`導(dǎo)向，在立法的目的、適用范圍、立法的整體結(jié)構(gòu)等立法框架以及核心要素上，都存在統(tǒng)一性。因此，應(yīng)當(dāng)進一步加強立法研究，汲取地方終身教育立法的特色經(jīng)驗，進一步修正其偏差與束縛，加快推進國家層面的立法。其中，最為關(guān)鍵的是，要跨越“實踐”的價值導(dǎo)向，更充分體現(xiàn)終身教育根本理念，采取“保障公民學(xué)習(xí)權(quán)”的“高”價值導(dǎo)向。

（一）回歸終身教育理念導(dǎo)向，提升立法宗旨

綜合終身教育理念的研究，核心共識如下總結(jié)：終身教育的基石是堅持學(xué)習(xí)者是學(xué)習(xí)的主體，全面貫徹“自由、自主與自助”原則，確立并保障終身學(xué)習(xí)是公民的基本權(quán)利;終身教育的目標(biāo)是構(gòu)建“學(xué)習(xí)社會”，促進個體全面發(fā)展，實現(xiàn)“人生真正價值的轉(zhuǎn)換”;推進終身教育的關(guān)鍵是打破各教育形式、教育資源間被“隔裂”的鴻溝與壁壘，圍繞人一生的需要構(gòu)建一個融合、開放、完善的終身教育體系。

以此為指導(dǎo)，要提升國家終身教育立法宗旨，確立明確且“寬廣”的指導(dǎo)思想。具體而言，在立法宗旨上，要體現(xiàn)保護個體終身學(xué)習(xí)權(quán)利的核心導(dǎo)向，強調(diào)為提升個體文化素養(yǎng)及生活質(zhì)量提供多元開放的學(xué)習(xí)機會;在指導(dǎo)思想上，要圍繞學(xué)習(xí)者為主體、政府為主導(dǎo)等核心導(dǎo)向，倡導(dǎo)公益性、公平性與非功利性等原則。

（二）恪守終身教育的核心內(nèi)涵，拓寬立法的適用范圍

毋庸置疑，終身教育體系是指覆蓋“搖籃到拐杖”個體一生的教育體系，在內(nèi)涵上自然應(yīng)當(dāng)包括學(xué)校教育體系、學(xué)校外教育體系，所有各種正規(guī)或非正規(guī)乃至非正式的教育形態(tài)。國家終身教育立法，應(yīng)該由此出發(fā)，擺脫地方適用范圍“狹隘化”，將終身教育立法適用范圍涵蓋所有教育形式，或者明確指明終身教育立法與其他教育領(lǐng)域?qū)ｉT立法間的關(guān)系，對“國民教育體系”“終身教育體系”兩個體系的爭論做出明確規(guī)劃，對各種教育形式在教育體系中的地位、功能進行有序、規(guī)范的規(guī)定。

需要指明的是，拓寬終身教育立法適用范圍，并不意味著忽略立法在實踐中的適用性與可操作性。為此，應(yīng)當(dāng)突出終身教育所要解決的關(guān)鍵任務(wù)與核心使命，即以有序的形式充分整合既有的教育資源。終身教育立法，在內(nèi)容上要以有序方式，圍繞人的一生對所有教育形式、教育資源確定實踐任務(wù)、實踐路徑與保障機制;此外還需在此基礎(chǔ)上，為教育形式間的銜接溝通建立其必要制度，即建立學(xué)分銀行制度，架構(gòu)起連接學(xué)校與學(xué)校外教育的終身教育“立交橋”。

（三）體現(xiàn)立法專業(yè)性，保證立法有效性

教育領(lǐng)域的各個教育形態(tài)之間有交叉重疊，教育立法也會出現(xiàn)同樣的情況。進行立法研究時要對每部立法的目的有清晰思路，充分體現(xiàn)終身教育立法的專業(yè)性與有效性。

第一，在終身教育立法的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與目的意義基礎(chǔ)上，要突出終身教育立法的獨特性，這是進行終身教育立法的必要與關(guān)鍵之處。這意味著，終身教育立法在立法內(nèi)容上，應(yīng)明確指出終身教育立法與其他教育法的上下位關(guān)系，但是也需將推進終身學(xué)習(xí)、發(fā)展終身教育的目的與宗旨在整個立法結(jié)構(gòu)內(nèi)容中進行充分體現(xiàn)。

第二，要重視我國不同地區(qū)層面終身教育的差異性，增強終身教育立法的針對性與本土化特色。終身教育在我國各地的發(fā)展?fàn)顩r存在差異，每個地區(qū)的發(fā)展特色、具體情況不同，亦面臨著不同的實踐問題，雖然終身教育立法要超越實踐導(dǎo)向，但是也不能過于空泛，而是應(yīng)當(dāng)適時進行實地調(diào)研，采取針對性的、個別化的立法措施實現(xiàn)求同存異。

第三，在立法的價值取向上，應(yīng)注重保障個體接受終身教育以及提供終身教育資源的公平性。例如個別地區(qū)社區(qū)教育、老年教育開展的教育培訓(xùn)活動出現(xiàn)一票難求、資源緊張的狀況，在這樣的情況下如何保障各類公民接受終身教育機會的公平、如何保障不同區(qū)域提供終身教育資源的公平成為立法的重要考慮問題之一。

第四，應(yīng)及時調(diào)整立法內(nèi)容，完善立法條款。一方面，立法內(nèi)容應(yīng)緊隨時代發(fā)展變化、適應(yīng)社會實踐需求，為我國終身教育的發(fā)展提供法律保障;另一方面，立法內(nèi)容還應(yīng)在我國終身教育發(fā)展過程中起引導(dǎo)性作用，引領(lǐng)我國終身教育發(fā)展的方向。我國在《中國教育現(xiàn)代化2035》中提出更加注重終身學(xué)習(xí)，到2035年總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，邁入教育強國行列，推動我國成為學(xué)習(xí)大國、人力資源強國和人才強國等。因此，倡導(dǎo)實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會應(yīng)成為終身教育立法的重要目的之一。

參 考 文 獻

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