方 珂 蔣卓余

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心，浙江杭州，310058)

一、研究背景

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略自2013年11月提出至今，已經(jīng)在中國(guó)推行了5年多的時(shí)間，并取得了一些顯著的成效。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量已經(jīng)從2013年末的8249萬(wàn)人下降到2017年末的3046萬(wàn)人，降幅達(dá)到63.1%。[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R/OL].[2018-02-28].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.在這一過(guò)程中，中國(guó)的社會(huì)保障政策也在快速擴(kuò)展，[1]特別是對(duì)社會(huì)救助的政策支持在不斷完善。在反貧困領(lǐng)域，社會(huì)保障政策的擴(kuò)展體現(xiàn)在最低生活保障制度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的大幅上漲。以云南省為例，在過(guò)去5年中，該省的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)從2012年四季度的1676.18元上漲到2017年四季度的3342.02元，[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部.2012年農(nóng)村低保12月份省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL].[2013-01-28].http://files2.mca.gov.cn/cws/201301/2013012818014994.htm;農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)表(各省，2017年12月) [EB/OL].[2018-03-13].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/2018/201803131535.html.漲幅達(dá)到99.4%。由此可見，在收入保障和社會(huì)救助的維度上，中國(guó)社會(huì)保障的政策體系在不斷完善，并發(fā)揮出很好的反貧困的兜底效果。

然而，以公共財(cái)政托底的方式對(duì)貧困群體進(jìn)行社會(huì)救助僅僅是集中性消除極端貧困的一種手段。事實(shí)上，由于貧困群眾缺乏內(nèi)生動(dòng)力以及扶貧對(duì)象脫貧基礎(chǔ)脆弱、脫貧質(zhì)量不高，目前的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐仍然面臨著潛在的“福利陷阱”和“返貧陷阱”，[2]尚不足以確保扶貧成果的長(zhǎng)效化。其中，由于農(nóng)村在長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元背景中處在發(fā)展滯后的地位，并且大多處在交通較不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)，因而仍然存在著致貧和返貧的風(fēng)險(xiǎn)，反貧困任務(wù)仍然十分艱巨。從“三農(nóng)”問(wèn)題研究的視角看，農(nóng)村地區(qū)的貧困風(fēng)險(xiǎn)可以被聚焦為農(nóng)戶的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，[3]即農(nóng)戶缺乏人力資本、自然資本、物質(zhì)資本、金融資本和社會(huì)資本引發(fā)了生計(jì)脆弱性以及抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的不足。實(shí)際上，按照大多數(shù)學(xué)者所采納的定義，作為謀生方式的生計(jì)建立在能力、資產(chǎn)和謀生生活動(dòng)的基礎(chǔ)之上。[4]而從社會(huì)政策的視角看，能力和資產(chǎn)建設(shè)都是發(fā)展型社會(huì)政策所討論的議題。在關(guān)于改進(jìn)貧困群體福祉的路徑中，發(fā)展型社會(huì)政策十分強(qiáng)調(diào)貧困群體的能力建設(shè)，并倡導(dǎo)通過(guò)社區(qū)工作、社會(huì)投資戰(zhàn)略以及資產(chǎn)建設(shè)戰(zhàn)略等政策手段來(lái)增強(qiáng)貧困群體的發(fā)展能力，從而幫助后者擺脫貧困。

實(shí)際上，在公共資源大量投入，特別是社會(huì)救助體系不斷完善的背景下，收入意義上的絕對(duì)貧困可以通過(guò)政策手段得到較好的控制，而貧困群體發(fā)展能力的提升則將成為下一步需要應(yīng)對(duì)的議題。在政策實(shí)踐和研究過(guò)程中，我們有必要將審視貧困問(wèn)題的視野從基本的收入型貧困轉(zhuǎn)向更為寬廣的能力型貧困的議題，并通過(guò)幫助貧困群體提升其發(fā)展能力來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困治理取得更好績(jī)效。因此，本研究從能力貧困的視角出發(fā)，結(jié)合中國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的具體案例，分析在這些案例中貧困群體發(fā)展能力的現(xiàn)狀和困境，并圍繞精準(zhǔn)扶貧中的能力建設(shè)問(wèn)題提出相應(yīng)的政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧

在貧困治理的討論中，“三農(nóng)”問(wèn)題學(xué)者與社會(huì)政策學(xué)者是兩股重要的研究力量。他們具有不同的理論傳統(tǒng)和分析范式。在“三農(nóng)”問(wèn)題研究領(lǐng)域，農(nóng)戶的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)被視為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的核心問(wèn)題。[5]學(xué)者運(yùn)用英國(guó)國(guó)際發(fā)展署(DFID)的可持續(xù)生計(jì)分析框架(SLA)對(duì)貧困農(nóng)戶的生計(jì)資本和生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)量，[6]并建議通過(guò)完善社會(huì)保障體系建設(shè)和增加公共服務(wù)投資來(lái)增強(qiáng)農(nóng)戶抵御生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。[7]在社會(huì)政策研究領(lǐng)域，發(fā)展型社會(huì)政策的理論針對(duì)發(fā)展中地區(qū)的貧困問(wèn)題，提出了一條有別于再分配機(jī)制的理論路徑，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用在于社會(huì)投資、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和發(fā)展人力資本。[8]這一理論也被運(yùn)用到中國(guó)的反貧困研究之中，并引申出發(fā)展型社會(huì)救助、[9][10]資產(chǎn)為本的社會(huì)政策等一系列政策主張。[11]事實(shí)上，生計(jì)理論和發(fā)展型社會(huì)政策均起源于阿瑪?shù)賮啞ど岢龅哪芰ω毨Ю碚?，都將貧困看作是?duì)基本的可行能力的剝奪，從而將解決貧困問(wèn)題的落腳點(diǎn)聚焦于貧困群體的能力建設(shè)。[12]

在當(dāng)前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究中，學(xué)者從精準(zhǔn)扶貧的概念界定、理論解析和實(shí)踐困境等視角對(duì)這項(xiàng)扶貧工程展開探討。[13][14][15]對(duì)于精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的實(shí)踐困境，王雨磊將機(jī)制層面的解釋歸結(jié)為技術(shù)偏差、組織失靈、政治權(quán)變、關(guān)系運(yùn)作和施政倫理五大理論范疇。[16]具體來(lái)說(shuō)，技術(shù)偏差的視角聚焦于扶貧開發(fā)工作中存在的瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離和精英捕獲問(wèn)題，[17]組織失靈、政治權(quán)變和關(guān)系運(yùn)作的視角則分別從科層組織的行動(dòng)激勵(lì)邏輯、政策執(zhí)行者的選擇性執(zhí)行和變通以及非正式關(guān)系出發(fā)來(lái)進(jìn)行解釋，并集中反映在“科層理性-關(guān)系理性”的分析框架之中；[18]而施政倫理則從基層社會(huì)倫理訴求的視角來(lái)透視基層貧困治理問(wèn)題。實(shí)際上，不論是技術(shù)層面的目標(biāo)失準(zhǔn)、“科層理性-關(guān)系理性”框架中的決策偏移，還是基于社群倫理的施政錯(cuò)位，最終都是通過(guò)制約政策在推動(dòng)農(nóng)戶能力建設(shè)中的效用，來(lái)影響扶貧的最終績(jī)效。這就使得我們有必要從能力建設(shè)的視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐進(jìn)行評(píng)估和考量。

在中國(guó)，從能力建設(shè)的視角來(lái)研究貧困問(wèn)題起始于傳統(tǒng)開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的局限性，即“貧困者有機(jī)會(huì)、有能力從扶貧項(xiàng)目中受益”的隱含預(yù)設(shè)以及難以有效應(yīng)對(duì)疾病、教育等致貧風(fēng)險(xiǎn)的困境。[19]基于此，為貧困群體提供發(fā)展機(jī)會(huì)和增進(jìn)其發(fā)展能力成為反貧困研究的新理念。[20]沿著這一路徑，現(xiàn)有研究主要從教育和知識(shí)、[21]社會(huì)工作和社區(qū)建設(shè)、[22]人力資本和社會(huì)保障、[23]村干部和村基層組織等方面對(duì)反貧困議題展開研究，[24]并聚焦于貧困群體發(fā)展能力的提升。在針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究中，學(xué)者也運(yùn)用可行能力的范式來(lái)加以闡述，并指出能力建設(shè)的視角與精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的建立、[25]貧困群體的精準(zhǔn)識(shí)別、[26]政府和貧困農(nóng)戶關(guān)系的構(gòu)建[27]等議題存在著內(nèi)在的耦合性。然而，從總體來(lái)看，圍繞這些議題的理論概念探討遠(yuǎn)多于對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研究。因此，本研究將圍繞農(nóng)業(yè)幫扶的三個(gè)案例，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的能力建設(shè)展開實(shí)證研究，并在此基礎(chǔ)上為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的推進(jìn)提出相應(yīng)的政策建議。

三、生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)與可行能力：貧困群體能力建設(shè)分析框架的提出

討論農(nóng)村貧困群體能力建設(shè)的前提是其所面臨的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)與生計(jì)脆弱性，即貧困群體在生產(chǎn)和生活中承擔(dān)著來(lái)自社會(huì)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)，且他們?cè)谠庥鲲L(fēng)險(xiǎn)的沖擊時(shí)不具備充足的抵御沖擊的能力。[28]對(duì)于生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，英國(guó)國(guó)際發(fā)展署、美國(guó)援外合作組織、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界銀行等組織和機(jī)構(gòu)都建立了相應(yīng)的分析框架，而英國(guó)國(guó)際發(fā)展署(DFIP)建立的可持續(xù)生計(jì)分析(SLA)框架則得到了最廣泛的應(yīng)用。為此，在本研究中，我們將采用SLA框架中關(guān)于生計(jì)資產(chǎn)的定義，為農(nóng)戶生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和能力建設(shè)問(wèn)題的分析提供基礎(chǔ)?？偟膩?lái)說(shuō)，SLA框架中對(duì)生計(jì)資產(chǎn)的定義包括人力資產(chǎn)、社會(huì)資產(chǎn)、自然資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)和金融資產(chǎn)五大范疇(見表1)。

表1 SLA框架對(duì)于生計(jì)資產(chǎn)的界定

資料來(lái)源：DFID.sustainable livelihood guidance sheets[EB/OL].[2018-05-10].http://www.livelihoodscentre.org/documents/20720/100145/Sustainable+livelihoods+guidance+sheets/8f35b59f-8207-43fc-8b99-df75d3000e86.

在分析中國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)，SLA關(guān)于生計(jì)資產(chǎn)的界定有一定的適用性，但也需要根據(jù)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的特殊性進(jìn)行一定的調(diào)整。首先，在人力資產(chǎn)方面，SLA框架中關(guān)于技能、知識(shí)、勞動(dòng)能力和良好的健康的界定切合中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，但由于中國(guó)的貧困農(nóng)村往往處在地理位置相對(duì)偏僻的地區(qū)，信息相對(duì)閉塞，貧困農(nóng)戶中逐漸形成的文化貧困的心理，[29]成為影響貧困農(nóng)戶人力資本建設(shè)的一個(gè)重要維度。其次，在社會(huì)資產(chǎn)方面，長(zhǎng)久以來(lái)存在的鄰里互助的文化傳統(tǒng)，使中國(guó)農(nóng)村在鄰居、信任和互助關(guān)系等維度上有先天的優(yōu)越性，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程長(zhǎng)期存在著城鄉(xiāng)二元分割，中國(guó)農(nóng)村在與外界的聯(lián)絡(luò)方面具有一定的劣勢(shì)。此外，由于中國(guó)政府及其所制定的公共政策在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中占有重要的地位，因而上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村發(fā)展的政策支持和政策導(dǎo)向也會(huì)成為影響農(nóng)村社會(huì)資產(chǎn)的重要內(nèi)容。第三，在物質(zhì)資產(chǎn)和金融資產(chǎn)方面，SLA界定的內(nèi)容基本切合我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的實(shí)際。第四，至于自然資產(chǎn)，大多數(shù)中國(guó)地區(qū)的農(nóng)村在這一方面面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較弱。由此，本研究基于中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的實(shí)際對(duì)SLA框架進(jìn)行一定的調(diào)整，并構(gòu)建本文關(guān)于農(nóng)村貧困群體生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的分析框架(見表2)。

表2本研究對(duì)于農(nóng)村貧困群體生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的分析框架

由此，農(nóng)村貧困群體的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和生計(jì)脆弱性議題涉及農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的人力資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)、金融資產(chǎn)和社會(huì)資產(chǎn)等范疇，并且任何一種資產(chǎn)的缺乏都有可能制約農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而影響到農(nóng)村的貧困問(wèn)題。實(shí)際上，由于“能力貧困”理論所關(guān)注的正是貧困人口或社區(qū)由于受社會(huì)發(fā)育低層次性的影響，而在社會(huì)性資源的分配上處于手段、能力和機(jī)會(huì)的劣勢(shì)狀態(tài)。[30]因此在社會(huì)政策的視角下，貧困群體所面臨的這些生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也正是討論其能力建設(shè)議題的基礎(chǔ)和靶向?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)貧困群體生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的討論涉及政府、市場(chǎng)與個(gè)人等諸多社會(huì)主體及其相互關(guān)系。

首先，政府既可以作為扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行者直接參與到各項(xiàng)生計(jì)資本的供給和建設(shè)的過(guò)程中，也可以作為扶貧政策的制定者影響市場(chǎng)和個(gè)人在扶貧項(xiàng)目中的參與度和積極性。其次，市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，在生產(chǎn)資料供給、融資借貸、產(chǎn)品銷售等方面發(fā)揮重要的作用，是扶貧過(guò)程中除政府之外的另一個(gè)關(guān)鍵的行為主體。最后，作為能力建設(shè)的對(duì)象和本體，貧困戶本身的知識(shí)、技能和激勵(lì)也是能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。特別是在社會(huì)政策的視角下，貧困戶在農(nóng)業(yè)扶貧過(guò)程中與政策執(zhí)行者圍繞扶貧政策的互動(dòng)和反饋也成為分析其能力建設(shè)議題的又一個(gè)重要視角。因此，本研究嘗試從政府、市場(chǎng)和貧困戶三個(gè)主體出發(fā)，基于貧困群體能力建設(shè)的視角，建構(gòu)起涵蓋政府、市場(chǎng)和貧困戶三個(gè)維度的分析框架(由圖1所示)，并將其作為分析貧困群體能力建設(shè)議題的理論前提。

政府● 政策支持● 財(cái)政投入● 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)● 產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn) ……市場(chǎng)● 生產(chǎn)資料供給● 融資借貸● 產(chǎn)品銷售● 與政策的互動(dòng)關(guān)系 ……貧困戶● 知識(shí)● 技能● 內(nèi)生激勵(lì)● 與政策的互動(dòng)關(guān)系 ……

圖1貧困群體能力建設(shè)的分析框架：主體與維度

四、農(nóng)業(yè)扶貧的三個(gè)典型案例及其分析

為了展開對(duì)相關(guān)議題的討論，本研究將選取相應(yīng)的訪談個(gè)案來(lái)為理論探討提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)和支撐。由于中國(guó)農(nóng)村的地理分布、文化背景和經(jīng)濟(jì)狀況各異，在農(nóng)業(yè)幫扶的過(guò)程中也衍生出了不同的實(shí)踐模式。經(jīng)過(guò)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)SL、NP、SY三個(gè)欠發(fā)達(dá)村不僅在農(nóng)戶面對(duì)的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)方面具有典型性，同時(shí)其精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐也各具特點(diǎn)，各自代表了農(nóng)業(yè)幫扶中的一些典型實(shí)踐。因此，本研究將這三個(gè)村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為案例分析的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)精準(zhǔn)扶貧中貧困群體能力建設(shè)的議題展開理論層面的探討。

SL村地處國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，其人均年收入只有2000元左右。在該村的農(nóng)業(yè)幫扶實(shí)踐中，政府積極地為貧困群體引介奶牛養(yǎng)殖和林下養(yǎng)雞等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。但是，政府對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的幫扶，卻也僅僅限于對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的引介，而不參與到融資借貸、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、作物種植和農(nóng)產(chǎn)品銷售等諸多環(huán)節(jié)。因而，這一實(shí)踐暴露出了不少問(wèn)題，反映在不同受訪貧困戶的具體經(jīng)歷之中。首先，一些貧困戶缺少項(xiàng)目啟動(dòng)資金和融資借貸的能力，因而出現(xiàn)了借高利貸、舉債啟動(dòng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的情況。為此，農(nóng)戶承擔(dān)著由民間借貸所帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，一旦遭遇牛奶銷售不暢和農(nóng)產(chǎn)品歉收等問(wèn)題，就將遭受進(jìn)一步貧困的威脅。

“我身體不好，只能承擔(dān)一些輕體力活，家里條件一直不是很好。去年村里面號(hào)召我們通過(guò)養(yǎng)奶牛來(lái)脫貧，我也參與了。但是我們的經(jīng)濟(jì)條件實(shí)在有限，銀行貸款也貸不到，所以買這個(gè)種牛的錢還是借高利貸的。”(訪談資料：SSX20160720A)

其次，受制于地理位置和文化水平，該村的貧困戶缺乏作物養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品銷售的必備技能。但是在幫扶項(xiàng)目的實(shí)踐過(guò)程中，政府在引介幫扶項(xiàng)目之后卻忽視了產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的后續(xù)環(huán)節(jié)。由此，貧困戶雖然得到了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)幫扶項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，但是其在生產(chǎn)和銷售等技能方面的不足，最終制約了幫扶項(xiàng)目的績(jī)效，使幫扶未能產(chǎn)生出理想的效果。

“去年政府給我們介紹了建林下養(yǎng)雞場(chǎng)的扶貧項(xiàng)目，也幫我們申請(qǐng)到了貸款。雞養(yǎng)得挺好的，但是，我們這里交通不好，我又不會(huì)上網(wǎng)，所以現(xiàn)在這幾百只母雞都要下蛋了，我們倆還沒(méi)找到買主，每天都在發(fā)愁呢。”(訪談資料：SSX20160720B)

NP村每年享受著中央財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的支持。在NP村，政府鼓勵(lì)以發(fā)展種植業(yè)和畜牧養(yǎng)殖業(yè)來(lái)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程。在農(nóng)業(yè)幫扶的實(shí)踐中，政府鼓勵(lì)農(nóng)民參與村集體的種植項(xiàng)目，運(yùn)用扶貧專項(xiàng)資金購(gòu)買種豬、小雞和苗木，并把它們分發(fā)給農(nóng)民。但在這之后，政府并不參與種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的具體過(guò)程，也不去指導(dǎo)農(nóng)民如何開展具體農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。從政策運(yùn)營(yíng)的績(jī)效上看，這一模式的效果并不盡如人意。

“我們這兒搞扶貧，都把基層村干部當(dāng)作經(jīng)濟(jì)管理專家、把村民當(dāng)作種養(yǎng)高手了。政府統(tǒng)一采購(gòu)豬、雞、苗木發(fā)給農(nóng)戶讓他們?nèi)ジ戕r(nóng)業(yè)，但是出現(xiàn)了不少問(wèn)題啊。一個(gè)是采購(gòu)的價(jià)格高，群眾說(shuō)你們腐敗。另一個(gè)是成活率低，經(jīng)濟(jì)效益并不好。還有就是對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)也有干擾?！?訪談資料：GXN20180117ZFY)

可見，NP村這種由政府統(tǒng)一采購(gòu)并分發(fā)生產(chǎn)資料的模式存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。其一，由政府統(tǒng)一采購(gòu)的苗木和種豬其采購(gòu)價(jià)格常常超出農(nóng)民的預(yù)期，招致了農(nóng)民的批評(píng)；其二，由于農(nóng)民種植苗木和飼養(yǎng)牲畜的水平參差不齊，在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)了很多苗木枯死和畜牧病死的狀況，種植飼養(yǎng)成活率較低，因而這一產(chǎn)業(yè)幫扶的經(jīng)濟(jì)效益并不好；其三，政府大量地采購(gòu)和發(fā)放苗木及種豬也干擾了該地區(qū)原有的農(nóng)用品交易市場(chǎng)秩序，造成了一定的混亂。

SY村地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便。在農(nóng)業(yè)幫扶的過(guò)程中，SY村同樣面臨著與許多貧困地區(qū)相似的困難，包括缺乏項(xiàng)目的啟動(dòng)資金以及具有技能的青壯年勞動(dòng)力。為了應(yīng)對(duì)這些困難，政府也在農(nóng)業(yè)幫扶的過(guò)程中采用了不同的政策手段。一是對(duì)貧困農(nóng)戶發(fā)放苗木補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)，并且運(yùn)用勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，對(duì)通過(guò)種植苗木和養(yǎng)豬達(dá)到增收的農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)鼓勵(lì)種植。

“我們鄉(xiāng)偏遠(yuǎn)，發(fā)展工業(yè)是很難的，所以要從農(nóng)業(yè)入手，最近對(duì)貧困戶也開始展開產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，比如說(shuō)有種植苗木、養(yǎng)豬等增收方式的給予一樣累加60元的獎(jiǎng)勵(lì)，多種多獎(jiǎng)?！?訪談資料：ZJS20180114LHR)

二是通過(guò)上調(diào)村干部的工資來(lái)吸引年輕人回鄉(xiāng)就業(yè)。運(yùn)用這些返鄉(xiāng)的年輕人發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的干勁和拓展農(nóng)產(chǎn)品銷路等方面的能力來(lái)推動(dòng)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。

“新來(lái)的年輕書記很有干勁，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很有思路。他自己是回村里來(lái)開高檔民宿的。當(dāng)上書記之后，開始帶動(dòng)村民發(fā)展‘皇菊’種植產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民可以以田抵資，擁有股份，耕作工資另算。那么，有了股份就可以分紅。平時(shí)的就業(yè)也有了。銷路是新書記找的。而且是精加工包裝后銷出。一朵就能賣3塊錢呢?！?訪談資料：ZJS20180114LHR)

可見，在SY村的案例中，政府通過(guò)勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)、能人經(jīng)濟(jì)等多種手段，在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中與農(nóng)戶形成了良性互動(dòng)的關(guān)系，將農(nóng)戶的積極性充分調(diào)動(dòng)了起來(lái)。而根據(jù)村干部的描述，通過(guò)這些農(nóng)業(yè)幫扶政策，該村的精準(zhǔn)扶貧工作取得了不錯(cuò)的進(jìn)展，在2015年就實(shí)現(xiàn)了全部人口年收入超過(guò)4600元的成績(jī)。

總的來(lái)說(shuō)，SL、 NP和SY三個(gè)村在農(nóng)業(yè)幫扶的實(shí)踐中采取了不同的政策措施，并且產(chǎn)生了不同的績(jī)效。在SL村的案例中，政府并不直接為農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料，其職能只體現(xiàn)在“向貧困農(nóng)戶介紹產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”上，而對(duì)于項(xiàng)目資金的來(lái)源、產(chǎn)業(yè)技能的培養(yǎng)則投入較少。在NP村的案例中，財(cái)政投資主要用于采購(gòu)并發(fā)放苗木等生產(chǎn)資料，而對(duì)于生產(chǎn)模式的運(yùn)作和農(nóng)業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)則投入較少。而在SY村的案例中，政府不僅通過(guò)苗木補(bǔ)貼等形式增強(qiáng)農(nóng)戶購(gòu)買生產(chǎn)資料的能力，并且通過(guò)勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)和能人帶動(dòng)等機(jī)制來(lái)強(qiáng)化農(nóng)戶在各生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的能力。

五、貧困群體能力建設(shè)的內(nèi)容和實(shí)踐評(píng)估：基于三個(gè)案例

根據(jù)本研究所界定的可行能力視角及分析框架，審視精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐需要從人力資產(chǎn)、社會(huì)資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)和金融資產(chǎn)四個(gè)范疇出發(fā)，分析農(nóng)業(yè)幫扶政策運(yùn)行過(guò)程中的能力支持和生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而為討論能力建設(shè)議題提供基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)幫扶過(guò)程中所涉及的能力涵蓋生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的四個(gè)維度，其貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整個(gè)過(guò)程。在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作前，農(nóng)戶需要有獲取生產(chǎn)資料、項(xiàng)目信息和資金支持的能力；在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，農(nóng)戶需要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的技術(shù)；而在項(xiàng)目產(chǎn)出之后，農(nóng)戶則需要有與外界市場(chǎng)建立聯(lián)系并進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售的能力。此外，蘊(yùn)含于勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃之中的生產(chǎn)激勵(lì)關(guān)系到農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和主觀能力。在前述的案例中，政府和公共財(cái)政對(duì)農(nóng)戶可行能力的支持各有側(cè)重。總的來(lái)說(shuō)，如表3所示，三個(gè)村都通過(guò)農(nóng)業(yè)幫扶項(xiàng)目的引介來(lái)增強(qiáng)農(nóng)戶尋找農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的能力。但是，SL村忽視了對(duì)農(nóng)戶融資借貸能力、產(chǎn)業(yè)技能和產(chǎn)品銷售能力的支持；NP村雖然直接為農(nóng)戶發(fā)放生產(chǎn)資料，但忽視了對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)和銷售的基本技能的培訓(xùn)；而SY村則注重通過(guò)發(fā)放補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)能人帶動(dòng)等手段在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)戶相關(guān)技能提供支持，使其擺脫被社會(huì)網(wǎng)絡(luò)排斥的風(fēng)險(xiǎn)。從績(jī)效上看，SY村的農(nóng)業(yè)幫扶政策收到了比較好的成效，率先實(shí)現(xiàn)了全部人口年收入超過(guò)4600元的成績(jī)。而SL村和NP村的幫扶項(xiàng)目則遭受著或多或少的閾限。

表3三個(gè)“農(nóng)業(yè)幫扶”案例的支持內(nèi)容

說(shuō)明：農(nóng)業(yè)幫扶過(guò)程中，在生產(chǎn)資料支持上，NP村直接向貧困戶發(fā)放苗木和種豬，SY村則發(fā)放苗木補(bǔ)貼。此外，SY村通過(guò)吸引產(chǎn)業(yè)能人返鄉(xiāng)對(duì)村域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入技術(shù)資源，并通過(guò)村干部來(lái)為農(nóng)產(chǎn)品尋找銷路。

由此，在三個(gè)案例中，能力支持的范圍與力度就和農(nóng)業(yè)幫扶實(shí)際績(jī)效的差異形成了對(duì)應(yīng)的關(guān)系。根據(jù)本文所提出的分析框架，貧困群體生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題涉及政府、市場(chǎng)和貧困戶三個(gè)維度和他們之間的互動(dòng)關(guān)系。由此，我們將對(duì)三個(gè)案例所呈現(xiàn)出的這些特點(diǎn)及績(jī)效，展開進(jìn)一步的深入分析，從對(duì)農(nóng)戶能力不同的關(guān)注程度和支持力度方面挖掘這些案例背后的深層機(jī)理。

首先，作為扶貧項(xiàng)目的主導(dǎo)者，地方政府的行為激勵(lì)和行動(dòng)邏輯在這三個(gè)案例中各不相同，并影響了他們?cè)诜鲐毠ぷ髦械闹c(diǎn)。在SL村和NP村的案例中，主導(dǎo)鄉(xiāng)村扶貧項(xiàng)目的多為各政府部門直接委派的扶貧干部。在科層制下的公共決策過(guò)程中，績(jī)效考核的壓力會(huì)導(dǎo)致政治精英對(duì)政治理性的追求，頻繁的政治精英更替則會(huì)打破政策周期。[31]對(duì)于扶貧干部而言，由于政績(jī)和升遷在其激勵(lì)體系中占有重要位置，[32]其行動(dòng)的重要目的之一，常常是為了證明其在參與扶貧，并且完成扶貧指標(biāo)。

“我們這里扶貧干部的主要精力和時(shí)間都放在證明自己在扶貧、填寫各種手冊(cè)和表格上?！?訪談資料：GXN20180117ZFY)

為此，一方面這些扶貧指標(biāo)的考評(píng)常常占據(jù)地方官員較大的精力，而另一方面他們關(guān)注的也往往是短期內(nèi)的項(xiàng)目投入和啟動(dòng)，而對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際過(guò)程和成效則關(guān)注較少。與此同時(shí)，地方官員較短時(shí)間的流動(dòng)周期，加劇了這種對(duì)短期效應(yīng)的關(guān)注，并且使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多變性更加明顯。[33]

而在SY村的案例中，政府發(fā)揮的是引才返鄉(xiāng)的作用，而具體執(zhí)行扶貧項(xiàng)目的則是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)能人。不同于地方官員對(duì)于行政指標(biāo)的關(guān)注，這些產(chǎn)業(yè)能人能夠從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中獲取更為直接的經(jīng)濟(jì)利益，從而與農(nóng)戶形成了利益共同體。這種利益互通的機(jī)制，使得其傾向于關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的全過(guò)程，并力圖實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)利益。

“現(xiàn)在提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)興，引導(dǎo)年輕人回鄉(xiāng)，目前能引回來(lái)的一個(gè)是民宿，還有一個(gè)是當(dāng)村干部，現(xiàn)在村書記主任工資上調(diào)，也有那么部分在外創(chuàng)業(yè)小成的年輕人回來(lái)當(dāng)干部或開民宿?！?訪談資料：ZJS20180114LHR)

其次，市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮及其與政府之間的互動(dòng)關(guān)系在這三個(gè)案例中也有著不同的體現(xiàn)。在SL村的案例中，政府為農(nóng)戶介紹產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但因?yàn)榈乩砦恢闷Ш托畔㈤]塞，借貸市場(chǎng)和銷售市場(chǎng)都與該村相互隔絕。由此，市場(chǎng)機(jī)制在SL村并沒(méi)有發(fā)揮出足夠的作用。在NP村的案例中，政府通過(guò)直接采購(gòu)苗木和種豬并發(fā)放給農(nóng)戶的方式進(jìn)行補(bǔ)助，這一方面限制了農(nóng)戶通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行作物選擇的自由，另一方面也干擾了正常的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)秩序。而在SY村的案例中，政府以貨幣激勵(lì)吸引青壯年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，而這些返鄉(xiāng)的青壯年則帶動(dòng)全村農(nóng)戶參與合股經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，并采用股份制等形式來(lái)融入市場(chǎng)，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張和營(yíng)銷能力的提升來(lái)形成村域農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？梢姡袌?chǎng)機(jī)制在三個(gè)案例中發(fā)揮作用的程度是不同的。而實(shí)際上，對(duì)于農(nóng)戶的發(fā)展能力而言，政府和市場(chǎng)往往可以在不同的維度上發(fā)揮作用，兩種機(jī)制之間的良性關(guān)系有利于能力建設(shè)作用最大化的實(shí)現(xiàn)。

第三，貧困戶本身的實(shí)踐及其與政府和市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系也各不相同。在SL村的案例中，政府對(duì)貧困戶的幫扶停止于項(xiàng)目的引入，而對(duì)其后期的融資、養(yǎng)殖和銷售問(wèn)題則關(guān)注較少。在此背景下，處在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的農(nóng)戶難以依靠自己已有的資源解決這些方面的問(wèn)題，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)幫扶的績(jī)效不太顯著，并且有可能挫傷農(nóng)戶開啟下一輪農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。在NP村的案例中，政府在農(nóng)業(yè)幫扶上采取了直接購(gòu)買并發(fā)放生產(chǎn)資料的政策。而事實(shí)上，政府在采購(gòu)環(huán)節(jié)中的這種直接介入容易引發(fā)農(nóng)戶的議論，被懷疑其中可能存在腐敗或?qū)ぷ獾男袨?，從而不利于政府與農(nóng)戶之間良性關(guān)系的構(gòu)建，并且最終對(duì)幫扶政策的進(jìn)一步深入造成威脅。而在SY村的案例中，政府引入了較為先進(jìn)的勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。這一機(jī)制類似于弗里德曼在《資本主義與自由》中所提出的“負(fù)所得稅”的主張，[34]通過(guò)對(duì)低收入者的勞動(dòng)收入進(jìn)行補(bǔ)助的方式來(lái)增加貧困者的收入并提升其勞動(dòng)積極性。SY村對(duì)種植戶和養(yǎng)殖戶的農(nóng)業(yè)增收進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，不僅改善了農(nóng)戶的勞動(dòng)收入狀況，提升了其進(jìn)行勞動(dòng)的積極性，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)一步的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入創(chuàng)造了條件。由此，政策執(zhí)行者和農(nóng)戶之間形成了一種良性互動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，兩者的行動(dòng)積極性和能力都得到了增長(zhǎng)。

六、總結(jié)與討論：精準(zhǔn)扶貧中的貧困群體能力建設(shè)

基于以上的討論，我們可以看到理論界對(duì)貧困問(wèn)題的關(guān)注已經(jīng)從對(duì)絕對(duì)貧困的生計(jì)調(diào)查擴(kuò)展到了對(duì)貧困群體發(fā)展能力的關(guān)注。與此同時(shí)，我國(guó)不同地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐也反映出貧困群體發(fā)展能力的狀況，針對(duì)能力的改善措施影響了政策執(zhí)行與農(nóng)戶反饋之間的互動(dòng)關(guān)系，也影響了精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)際績(jī)效。因而，需要結(jié)合能力貧困的相關(guān)理論，從對(duì)貧困農(nóng)戶開展能力建設(shè)的視角出發(fā)去反思當(dāng)下的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，并針對(duì)改善這一實(shí)踐提出政策建議。由此，基于前文對(duì)農(nóng)業(yè)幫扶三個(gè)案例的討論，本研究從能力貧困理論及其政策主張出發(fā)，探索在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中開展貧困群體能力建設(shè)的要義，并提出相應(yīng)的政策建議。

(一)能力建設(shè)需要關(guān)注發(fā)展能力在時(shí)間、群體和內(nèi)容維度上的擴(kuò)展

在能力貧困的理論體系中，發(fā)展能力是一個(gè)多維的概念。這一多維的概念是我們從能力建設(shè)的視角考查精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的基本出發(fā)點(diǎn)。例如，在阿瑪?shù)賮啞ど恼撌鲋?，可行能力涵蓋著包括教育和醫(yī)療在內(nèi)的廣泛議題。[35]教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)方面的狀況都會(huì)影響到貧困群體的可行能力，進(jìn)而影響到該群體的收入能力。由此，對(duì)貧困群體發(fā)展能力的關(guān)注和幫扶應(yīng)當(dāng)從多維度的全方位來(lái)考量。

首先，從時(shí)間維度上說(shuō)，對(duì)貧困群體的識(shí)別和其發(fā)展能力的援助應(yīng)當(dāng)貫穿于精準(zhǔn)扶貧的整個(gè)環(huán)節(jié)。以農(nóng)業(yè)幫扶為例，精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目介紹、產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)給予貧困群體適當(dāng)?shù)年P(guān)注和政策支持，以防止貧困群體在某一環(huán)節(jié)的能力缺失影響到整個(gè)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效。

其次，從群體維度上說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從政策層面的全覆蓋過(guò)渡到人員層面的全覆蓋。[36]一些扶貧項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中有著良好的測(cè)量指標(biāo)，然而卻容易因政策設(shè)置方面的疏忽而將一些貧困群體排斥在政策覆蓋的范圍之外。例如，在NP村的實(shí)踐中，由于貧困戶缺乏投入的初始資金，一些為精準(zhǔn)扶貧服務(wù)的合作社項(xiàng)目實(shí)際上未能覆蓋這些需要幫扶的人群。為此，在政策的設(shè)計(jì)層面，決策者應(yīng)當(dāng)把關(guān)注點(diǎn)從政策項(xiàng)目的全覆蓋過(guò)渡到貧困人員的全覆蓋。

第三，從內(nèi)容維度上說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的政策應(yīng)當(dāng)關(guān)注更有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本能力的提升等議題。在SL村的案例中，許多貧困群體面臨著交通、信息網(wǎng)絡(luò)等方面的困難，他們的自身發(fā)展能力的提升因此受到制約。為此，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)關(guān)注這些基礎(chǔ)設(shè)施和基本能力的建設(shè)，從而更好地提升貧困群體自身的發(fā)展能力。

(二)能力建設(shè)需要處理好政府與市場(chǎng)、城市與鄉(xiāng)村兩對(duì)關(guān)系

發(fā)展是一個(gè)涉及多個(gè)領(lǐng)域、多對(duì)關(guān)系的復(fù)雜命題，而對(duì)能力建設(shè)的主張也需要一種多層面的理解思路。也就是說(shuō)，從可行能力的視角去考查貧困問(wèn)題，需要一種綜合的、多方面的思路，在政府、多邊組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)、工會(huì)、雇主組織、非政府組織和私營(yíng)部門等不同機(jī)構(gòu)廣泛參與的基礎(chǔ)上談?wù)摪l(fā)展。[37]具體來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐需要處理好以下兩對(duì)關(guān)系：

第一，政府職能與市場(chǎng)作用的關(guān)系。在阿瑪?shù)賮啞ど恼撌鲋?，貧困和發(fā)展所涉及的議題與在政府(以及其他政治的、社會(huì)的機(jī)構(gòu)和制度)和市場(chǎng)的運(yùn)作之間保持平衡的需要緊密相關(guān)。[38]具體來(lái)說(shuō)，政府可以提供一些市場(chǎng)所不能提供的公共服務(wù)，幫助貧困群體提升其自身的發(fā)展能力。然而，NP村的案例也反映出政府在一些領(lǐng)域的過(guò)多干預(yù)也會(huì)影響到市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)作，扭曲市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)而對(duì)特定地區(qū)的長(zhǎng)久發(fā)展構(gòu)成隱患。因而，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐既需要政府力量的介入，又需要在這一過(guò)程中處理好政府職能與市場(chǎng)機(jī)制之間的互動(dòng)關(guān)系。

第二，城市與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，城市的快速發(fā)展所伴隨著的是農(nóng)村的消逝和疏離。[39]然而，最新的研究也顯示，城鄉(xiāng)發(fā)展之間可以是一種良性的互動(dòng)關(guān)系：一方面，城市的發(fā)展和人口的自由流動(dòng)可以為農(nóng)民提供一個(gè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的機(jī)會(huì)，[40]從而為其發(fā)展能力的提升創(chuàng)造一個(gè)更為廣闊的空間；另一方面，城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的服務(wù)業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)鏈接和人才流動(dòng)也為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和貧困群體發(fā)展能力的提升提供了動(dòng)力支持。[41]正如SY村的案例所顯示的，無(wú)論是從城市返鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)能人還是來(lái)自城市的市場(chǎng)需求都為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)幫扶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了條件。因此，精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制應(yīng)當(dāng)處理好政府與市場(chǎng)、城市與鄉(xiāng)村兩對(duì)關(guān)系，在其相互促進(jìn)的良性互動(dòng)之間增強(qiáng)貧困群體的發(fā)展能力。

(三)能力建設(shè)需要關(guān)注激勵(lì)因素

激勵(lì)因素是能力貧困理論在思考能力建設(shè)問(wèn)題時(shí)所著眼的另一個(gè)要點(diǎn)。不恰當(dāng)?shù)募?lì)會(huì)壓制行為主體的主動(dòng)性并扭曲個(gè)人的努力，[42]而精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的完善則需要關(guān)注到其中所涉及的激勵(lì)因素，從而為其體系運(yùn)作和績(jī)效提升提供基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐涉及兩個(gè)激勵(lì)機(jī)制方面的問(wèn)題，即對(duì)政策執(zhí)行者的激勵(lì)以及對(duì)貧困群體的激勵(lì)。

第一，對(duì)政策執(zhí)行者的激勵(lì)涉及的議題包括激勵(lì)的類型以及執(zhí)行者對(duì)激勵(lì)的反饋。在許多精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，政策執(zhí)行者是來(lái)自行政系統(tǒng)的公職人員，他們受行政指令的主導(dǎo)而投入到精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，并接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)扶貧績(jī)效的監(jiān)督。然而，由于行政系統(tǒng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的考察常常通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)的反饋來(lái)進(jìn)行，例如扶貧人員的入戶次數(shù)、人均純收入的變化以及道路硬化等方面的達(dá)標(biāo)率。在實(shí)踐過(guò)程中，這種激勵(lì)機(jī)制更多地關(guān)注“形式化”的量化指標(biāo)，而較少地關(guān)注脫貧指標(biāo)的完成質(zhì)量，從而導(dǎo)致行政人員只注重考核指標(biāo)完成的數(shù)量而非每一指標(biāo)的具體指向?qū)ο蟮拿撠殞?shí)態(tài)，扶貧的具體工作浮光掠影、應(yīng)付差事，甚至出現(xiàn)行政人員捏造扶貧數(shù)據(jù)等問(wèn)題，[43]扶貧工作的實(shí)際成效受到制約。在SY村的案例中，項(xiàng)目執(zhí)行的主體是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)能人。由于他們也能在農(nóng)業(yè)幫扶產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)中獲得經(jīng)濟(jì)利益，因而他們有較強(qiáng)的激勵(lì)參與到從經(jīng)營(yíng)管理到產(chǎn)品銷售的整個(gè)環(huán)節(jié)，從而增強(qiáng)了整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)群體的行動(dòng)能力。而這也恰好反映了一些學(xué)者關(guān)于構(gòu)建產(chǎn)業(yè)化扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的政策主張。[44]

第二，對(duì)貧困群體的激勵(lì)涉及三個(gè)層面的內(nèi)容。一是要通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)技能培訓(xùn)和融資渠道支持來(lái)提升貧困群體的人力資本和社會(huì)資本，從而讓貧困群體能夠通過(guò)發(fā)展能力的提升而看到脫貧致富的希望；二是要把握適當(dāng)?shù)姆鲐毘叨龋婪丁案＠蕾嚒钡默F(xiàn)象，從而杜絕“等、靠、要”的心態(tài)對(duì)貧困群體主動(dòng)性的制約；三是通過(guò)實(shí)行諸如“勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”的“負(fù)所得稅”機(jī)制來(lái)提升貧困群體投身扶貧產(chǎn)業(yè)的積極性。這些手段都有利于增強(qiáng)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，從而提升其脫貧致富的主觀能力。

可見，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的貧困群體能力建設(shè)涉及了發(fā)展能力在時(shí)間、群體和內(nèi)容維度上的擴(kuò)展，政府與市場(chǎng)、城市與鄉(xiāng)村兩對(duì)關(guān)系的處理，以及對(duì)政策執(zhí)行者和貧困群體的激勵(lì)機(jī)制的完善等議題，對(duì)其展開思考和探索有助于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。然而，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，其中不僅涉及各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)，也體現(xiàn)著不同地域之間的差別。為此，如何在精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐中增加貧困群體的發(fā)展能力，仍然需要學(xué)者和政策執(zhí)行者針對(duì)各地的實(shí)際情況進(jìn)行更多的探索。