林典

（上海立信會計金融學院法學院，上海，201620）

一、研究背景

兒童虐待強制責任報告是指特定主體在發(fā)現(xiàn)或懷疑有兒童虐待案件時，應有義務按照有關法規(guī)的要求向主管部門報告，如沒有履行此義務，將承擔相應的法律責任。其發(fā)展歷史可追溯至1962年，美國小兒科醫(yī)生Henry Kempe及其同僚在美國兒童局所舉辦的會議上發(fā)表了《受虐兒童癥候群》(The Battered Child Syndrome)一文，該文將兒童虐待建構為醫(yī)療問題，而為防治該疫情建立報告系統(tǒng)就成為理所當然的兒童保護策略。[1]這也成為該次會議的成果之一，即要求某一些特定職業(yè)類型的人，在應對兒童虐待案件時，有責任向社會福利機構進行報告。美國兒童局進而于1963年制定了《兒童保護法范例》(Model Reporting Law)，為各州建立兒童虐待責任報告制度提供立法參考。[2]至今，美國發(fā)展兒童虐待強制責任報告制度已有五十多年的歷史，積累了豐富的經(jīng)驗。[3]

我國臺灣地區(qū)在1993年所修訂的《兒童福利法》中就已確立了兒童保護的責任報告制度，該法于1999、2000、2002年多次進行修正，并在2003年修訂的《兒童及少年福利法》中將保護對象擴大為18歲以下的兒童及少年，再次明確了兒童保護的強制責任通報機制且對受虐兒童保護工作做了更周詳?shù)囊?guī)范。[4]該法例又于2011年修正為《兒童及少年福利與權益保障法》，進一步完善了兒童保護的相關工作規(guī)范。到目前為止，臺灣地區(qū)在《兒童及少年福利與權益保障法》、《兒童及少年性交易防制條例(修正)》、《性侵害犯罪防治法》和《家庭暴力防治法》四部法規(guī)中均建立了兒童虐待強制責任通報機制，尤以《兒童及少年福利與權益保障法》最為周詳。我國香港地區(qū)在防治兒童虐待的服務方面也有一套較完善的保障體系，其中香港地區(qū)社會福利署制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》為防治兒童虐待服務提供了詳細指引。但香港地區(qū)并沒有建立兒童虐待強制責任報告制度。有學者認為兒童虐待強制責任報告制度的有效性值得商榷，也有學者認為在建立該制度前，香港地區(qū)應審慎地調研和咨詢，確定相關配套后方可決定。[5]

我國兒童虐待的現(xiàn)狀不容樂觀，社會各界亦有反思是否應加快建立兒童虐待強制報告制度。[6-8]然而，我國在防治兒童虐待服務方面的經(jīng)驗還有限，推行兒童虐待強制責任報告制度時應審慎思考，否則不僅無法發(fā)揮這個制度的效力，還可能帶來更大的危機。因此，本文嘗試分析我國推行該制度的困境，并基于此提出解決對策，期望能有拋磚引玉之效果。

二、我國推行兒童虐待強制責任報告制度的困境

(一) 文化層面的困境

1. 傳統(tǒng)文化對暴力教養(yǎng)的認可

受儒家文化的影響，我國歷來有重視家庭教育的傳統(tǒng)，且暴力教養(yǎng)的觀念往往為社會所容許。在我國古代第一部家教專著《顏氏家訓》中《教子》一篇就肯定父母可以對子女施以體罰。顏氏提出：“凡人不能教子女者，亦非欲隱其罪惡；但重于訶怒，傷其顏色，不忍楚撻慘其肌膚耳。當以疾病為諭，安得不用湯藥針艾救之哉?又宜思勤督訓者，可愿渴求虐于骨肉乎?誠不得已也。”他認為，體罰和訓導是矯正孩子不良行為的有效方法。[9]有學者的研究就顯示，除了比較嚴重的體罰，中國人對體罰相對比較寬容，而對4—13歲兒童的體罰更是容易讓人接受。[10]孟慶躍等人的研究還顯示，即使兒童被打成骨折、致殘甚至死亡，仍有一定比例的居民并不認為這是虐待行為，他們認為只要父母的行為是為了教育子女，即使出現(xiàn)再嚴重的后果也是正常的。[11]

在我國，兒童虐待的主要施虐者往往是親人或熟人。[12-14]人們也普遍認為父母或其他撫養(yǎng)者對兒童擁有懲戒權，而對于兒童遭受家暴也不會輕易舉報。加之“家丑不可外揚”和“三綱五?！钡葌鹘y(tǒng)家庭倫理觀念的影響，施暴者甚至是部分受虐者和公權力執(zhí)法者，都接受家庭暴力的存在，認為其為家事，外人無權干涉。如在貴州金沙縣的虐童事件中，受虐兒童父親就稱“我不知道怎么教育孩子，只知道打。我認為是自己的孩子就可以打，村里沒有人能管我”[15]。而在“南京虐童案”中，親生父母早已知曉受虐兒的境況，但卻認為施虐者的行為是“為了孩子好”，直到該案被媒體揭發(fā)引起公眾譴責后，執(zhí)法部門才得以介入。[16-17]這些觀念往往導致社會容忍這種暴力教育方式，直接影響到民眾對兒童虐待事件舉報和公權力介入的意愿，使得受虐兒童個案難以被揭發(fā)和處置。

2. 兒童權利本位觀的弱勢

聯(lián)合國《兒童權利公約》確立了兒童權利本位觀，強調以兒童為本位，認為兒童有權發(fā)掘自身的全部潛能，免受饑餓、匱乏、忽視和虐待；主張兒童是獨立的個體，享有與其年齡以及發(fā)育階段相適應的權利和責任；認為兒童是一個完整的人，享有與成年人同樣的基本人權。[18]我國作為《兒童權利公約》的締約方，雖然也開始重視兒童權利，但“家庭本位”和“義務本位”的兒童觀依然居主導地位。這一方面影響到公眾對兒童權利保護的意識。如馮曉霞的研究就認為，“家庭本位”和“義務本位”的觀念使得兒童被看作是家庭附屬品，其價值僅在于家庭的貢獻；而家庭保護兒童的目的也主要是為了家庭或家族興盛。[19]因此，兒童是沒有獨立價值和尊嚴的，其生存權、發(fā)展權和受教育權也都變成了對家庭的義務。只要不造成嚴重后果，父母暴力管教孩子也被視為是合理和正當?shù)?，公權力一般也不進行干涉。另一方面這也影響到我國內(nèi)地制定兒童保護法案的理論和思想基礎以及政府對兒童保護的重視度。有學者的研究就認為《中華人民共和國未成年保護法》(以下簡稱《未保法》)的制定缺乏關于兒童權利的理論和思想基礎以及法律準備。同時，由于兒童虐待主要發(fā)生在家庭內(nèi)部，對國家和社會穩(wěn)定的直接影響不大，公權力介入難以出政績，因此更不易獲得有關政府部門的重視。[20]

3. 多元文化對兒童虐待看法的不同

寧應斌認為，西方社會對“兒童虐待”的概念并不局限于體罰等行為，也包括了“不當?shù)摹苯甜B(yǎng)方式和環(huán)境，范圍很廣，這可能把造成不當教養(yǎng)兒童的父母列入虐待兒童的范圍。[21]我國多元的文化導致人們對于兒童虐待的界定會有不同的見解。有學者比較北京和寧夏兩地漢族和回族青少年父母教育方式的差異發(fā)現(xiàn)，回族學生的父母對其子女有過分干涉和過度保護傾向，而漢族學生的母親對子女有更多的拒絕與否認傾向。[22]還有學者比較摩梭人與漢族人的父母教養(yǎng)方式，研究顯示摩梭人父親對子女的溫暖與理解、懲罰與嚴厲、過分干涉顯著高于漢族父親，過度保護顯著低于漢族父親，而摩梭人母親對子女的過分干涉與過度保護、拒絕與否認、懲罰與嚴厲顯著高于漢族母親。[23]因此，我國內(nèi)地要界定兒童虐待及其評估指標需要考量多元文化的背景。

(二) 法律層面的困境

推行兒童虐待強制責任報告制度需要有完善的立法保障，我國現(xiàn)有防治兒童虐待的相關法例規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國未成年人保護法》(下稱《未保法》)、《中華人民共和國反家庭暴力法》(以下簡稱《反家暴法》)、《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》、《國務院關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》、《民政部關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》和《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年權益行為若干問題的意見》中，在《憲法》《治安管理處罰法》《刑法》《民法》等法律政策中也有零散規(guī)定。但現(xiàn)有的立法形式過于分散，缺乏系統(tǒng)性。[24]《未保法》第六條規(guī)定：“對侵犯未成年人合法權益的行為，任何組織和個人都有權予以勸阻、制止或者向有關部門提出檢舉或者控告?！盵25]該條例雖已提出針對兒童虐待的通報機制，但對于通報人、通報對象和通報時限等的規(guī)定都較為模糊，可操作性欠佳，約束力較弱。而且該法并未對通報后的保護措施做出明確說明。雖然《反家暴法》確立了防治家暴的強制責任報告機制，如該法第十四條規(guī)定“學校、幼兒園、醫(yī)療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關報案。公安機關應當對報案人的信息予以保密”，第三十五條還規(guī)定未履行此責任而造成嚴重后果的，將受到相關處罰，[26]但該法對于舉報人的規(guī)定過于模糊，舉報事由的界定不清晰，沒有規(guī)定舉報的時限，未舉報的處罰可操作性欠佳，也無具體的調查和處理措施，況且兒童虐待并不局限于家庭暴力范疇。

此外，《國務院關于困境兒童保障工作的意見》《國務院關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》《民政部關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年權益行為若干問題的意見》四部政策皆從不同角度提出防治兒童虐待的工作設置，但政策中對兒童虐待強制責任報告制度的說明均不夠詳細，可操作性欠佳①。而且，這四部政策均是部門規(guī)章，屬于政策法律體系中的最低一級，權威度和知曉度低，實際效力有限。[27]

到目前為止，我國并沒有針對兒童虐待的專門立法，而現(xiàn)有法律政策在兒童虐待強制責任報告制度的規(guī)定上不夠完善，政策過于碎片化，缺少內(nèi)在的有機聯(lián)系。[27]立法的不完善并不利于推行兒童虐待強制責任報告機制。

(三) 處理兒童虐待的程序指引不夠完善

處理兒童虐待個案通常涉及到多個部門，需要多種專業(yè)的介入。如我國香港地區(qū)福利署制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》不僅詳細規(guī)定了社會工作者、醫(yī)生、臨床心理學家、警察等專業(yè)人員合作的具體程序及相關事項，還具體說明了參與服務的社會福利署、醫(yī)院管理局、衛(wèi)生署、警局、房屋署、非營利組織等的角色定位，同時該指引還列明了保護兒童及防止虐待兒童相關的法例，界定了虐待兒童有關的基本知識及共用資料和保密原則等。[28]我國臺灣地區(qū)專門制定了《兒童及少年保護工作指南》，為負責社工詳細說明了兒童虐待的有關概念和辨識指標，處理兒童虐待服務的工作流程和法律程序，也明確了各參與單位的角色和職責等；[29]還專門制定了《教育人員兒童及少年保護工作手冊》，為教育人員承擔通報職責提供具體操作程序上的指引。[30]

我國民政部于2017年3月實施的《受監(jiān)護侵害未成年人保護工作指引》首次為參與兒童保護的機構及其工作人員提供了操作程序上的說明，但該指引主要適用于未成年人救助保護機構，適用范圍有限。[31]而且該指引沒有對兒童虐待的概念做出具體界定，缺少虐待的分類和缺少辨識指標的說明，缺少通報程序和轉介服務的說明，缺少對協(xié)同部門角色和職責的說明，處遇流程不夠完善等，在具體實務階段，該指引還難以為保障兒童虐待強制報告制度的推行提供重要支持。目前，我國內(nèi)地還缺乏一部更具操作性的手冊能為參與防治兒童虐待服務的多部門和多專業(yè)人員的協(xié)調工作提供明確指導。如果沒有具體的程序指引，即使制定了兒童虐待強制報告制度，其功能也將被削弱。

(四) 缺乏主責部門

我國內(nèi)地現(xiàn)有的法律并未明確主責兒童保護的部門?！段幢７ā返谄邨l規(guī)定未成年保護工作由國務院和地方各級人民政府領導有關部門執(zhí)行，第八條又進一步規(guī)定“共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、工會、青年聯(lián)合會、學生聯(lián)合會、少年先鋒隊一級其他有關社會團體，協(xié)助各級人民政府做好未成年保護工作”，但該法并未對“有關部門”做具體說明，沒有明確哪個主責部門開展協(xié)調工作。[25]《反家暴法》第四條規(guī)定“縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構，負責組織、協(xié)調、指導、督導有關部門做好反家庭暴力工作?？h級以上人民政府有關部門、司法機關、人民團體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位，應當依照本法和有關法律規(guī)定，做好反家庭暴力工作?！本唧w到哪個部門主責反家庭暴力工作，該法則無具體說明。[26]《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》在第三章中確立了困境兒童保障工作由民政部門、婦兒工委辦公室承擔牽頭作用，做好綜合協(xié)調、指導督促等工作，但兩個部門如何協(xié)調分工，哪個部門主責兒童保護工作，該意見也并無具體說明。[32]從職能定位上看，國務院婦女兒童工作委員會是國務院負責婦女兒童工作的議事協(xié)調機構，并不涉及兒童保護的具體工作。民政部應是承擔兒童保護具體工作的重要部門，但直到2019年1月民政部才設置兒童福利司專門負責兒童保護工作②。

我國香港地區(qū)和臺灣地區(qū)均有專司兒童保護的部門，并確立其主責地位，其在兒童保護職能上定位清晰，行政職責也均包括為兒童提供健全的福利服務。如果沒有主責部門，兒童虐待強制責任報告制度應如何執(zhí)行，相關配套設施如何安排，如何協(xié)調各部門的關系和職能，如何引導民間機構的發(fā)展等等，這一系列問題會嚴重制約報告制度的成效。

(五) 缺乏配套設施

發(fā)展兒童虐待強制責任報告制度需要大量配套設施，如報告系統(tǒng)、轉介系統(tǒng)、輔導中心、危機干預中心、緊急安置中心、收養(yǎng)和寄養(yǎng)機制等。我國目前沒有全國統(tǒng)一的通報系統(tǒng)，如24小時的電話專線服務或網(wǎng)絡通報系統(tǒng)?！斗醇冶┓ā返谑臈l要求責任人就通報事項向公安機關舉報，但通報方式過于單一，而且當相關人士要咨詢有關兒童虐待的問題時，現(xiàn)有體系并無統(tǒng)一的專線服務。我國目前也沒有建立處理兒童虐待的轉介系統(tǒng)(由于受虐兒童及其家庭的需求涉及多個領域，主責部門通常需要轉介個案接受心理輔導、經(jīng)濟輔助、法律服務、就學和就業(yè)服務、醫(yī)療服務、安置服務等，但目前我國并沒有這樣一套轉介系統(tǒng))?！段幢７ā泛汀斗醇冶┓ā分芯鶡o關于此轉介系統(tǒng)的具體說明。

此外，我國現(xiàn)有的收養(yǎng)和寄養(yǎng)制度也存在缺陷?！都彝ゼ酿B(yǎng)管理辦法》第七條規(guī)定：“未滿十八周歲、監(jiān)護權在縣級以上地方人民政府民政部門的孤兒、查找不到生父母的棄嬰和兒童，可以被寄養(yǎng)?！盵33]該辦法并未將受虐兒童納入保護對象。而《中華人民共和國收養(yǎng)法》第四條規(guī)定：“下列不滿十四周歲的未成年可以被收養(yǎng)：(1)喪失父母的孤兒；(2)查找不到生父母的棄嬰和兒童；(3)生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女?！盵34]該法也沒有將受虐兒童納入可收養(yǎng)兒童的范圍。但事實上，部分受虐兒童是極需要寄養(yǎng)和收養(yǎng)服務的。

雖然民政部已在部分地區(qū)試點，服務于受虐兒童及其家庭的輔導中心、危機干預中心、親職能力培訓中心、緊急安置中心等配套設施，[27]但目前還未有系統(tǒng)地建設，服務成效也有待評估。

(六) 民間機構的弱勢

民間機構在防治兒童虐待服務中具有不可替代的重要性。早在1874年，美國紐約就成立了民間機構——“兒童虐待預防協(xié)會”，此協(xié)會得到政府授權，可將任何侵犯孩童的案例報告到法院，并可協(xié)助檢察官起訴，警察也要協(xié)助其介入，機構還可取得受虐兒童的監(jiān)護權。[1]到20世紀初期，已有300家兒童保護的民間機構成立并分布在全美各地。這期間，美國防治兒童虐待的工作也主要由民間組織提供。[3]現(xiàn)今，美國兒童保護體系中民間組織的參與依然是不可或缺的一環(huán)。我國香港地區(qū)民間機構參與防治兒童虐待服務的經(jīng)驗也很豐富，并出現(xiàn)了多家有代表性的組織。如成立于1979年的我國香港防治兒童虐待會，該協(xié)會最初致力于探討香港地區(qū)虐童問題，服務形式單一，而現(xiàn)在已發(fā)展出多元化的服務，覆蓋政策倡議、熱線咨詢、輔導治療、公眾教育、志愿者培育、學術研討和調查等眾多領域，服務手法也更具專業(yè)性。我國香港地區(qū)社會福利署在其制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》中也著力強調民間機構的參與。目前，香港地區(qū)的兒童虐待防治工作主要由政府和民間組織共同承擔，形成一套有組織、成體系的服務模式。[35]我國臺灣地區(qū)發(fā)展兒童保護工作中也有多家具代表性的民間組織，致力于以社會工作的專業(yè)方法，為貧困家庭的兒童提供生活輔助，保護受虐及有特殊需求的兒童，服務內(nèi)容覆蓋兒童收養(yǎng)和寄養(yǎng)、經(jīng)濟輔助、輔導治療、青少年能力培育、社區(qū)教育、機構安置、早期療育、高風險家庭支援等眾多領域。目前，我國臺灣地區(qū)在防治兒童虐待服務中也已構建了管理部門與民間組織協(xié)力運作的模式。

而我國尚未建立政府與民間組織協(xié)力運作的模式，這體現(xiàn)在現(xiàn)有參與防治兒童虐待服務的民間機構數(shù)量有限、資源不足、專業(yè)性欠缺、服務經(jīng)驗也不足。在法律層面，雖然《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》已提出要建立政府主導與社會參與良性互動機制，支持孵化培育專業(yè)社會工作服務機構、慈善組織和志愿服務組織的發(fā)展，[32]但該政策權威性較低，要推動民政組織的參與，還需要更多法律的配套支持。

(七) 缺乏主責工作人員

我國目前尚未確立兒童虐待服務的主責工作人員?！段幢７ā凡⑽磳χ髫焹和Ｗo的工作人員做出說明[25]?！斗醇冶┓ā反_立了公安機關的主責權限，但也僅限于舉報受理、調查舉證和裁罰工作，范圍有限。[26]《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》明確了設立兒童福利督導員或兒童權利檢查員負責困境兒童的保障工作，但其工作職責限定在宣傳、調查、監(jiān)督和通報上，范圍也有限。[32]而在民政部制定的《受監(jiān)護侵害未成年保護工作指引》中，未成年保護社工參與到個案立案到結案的整個過程，承擔著重要職責，但其并非主責工作者。[31]

處理兒童虐待個案需要有專職工作者跟進，這種需要體現(xiàn)在對受虐兒童的接案、危機評估、轉介、社會調查、服務方案的設計和實施、緊急安置、資源聯(lián)結、賦權、追蹤輔導等工作上。這些工作只有受過專業(yè)訓練的人員才能勝任，由于社會工作專業(yè)訓練的優(yōu)勢，通常社會工作者會扮演處理兒童虐待強制責任報告制度的主責工作員。

我國香港地區(qū)社會工作者亦被確立為防治兒童虐待服務的主責人員，香港地區(qū)社會福利署所制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》中“社工”一詞出現(xiàn)的頻率就高達557次，其是負責接案、調查、評估、安置、轉介、福利服務計劃制定和實施、個案記錄撰寫、司法協(xié)助等的主責人員，也是個案管理、心理輔導、親職教育等的重要人員。[28]此外，我國香港地區(qū)社會福利署營辦的保護家庭及兒童服務課和非營利組織營辦的各類兒童及青少年服務組織也均以社工人力構成為主。

我國有關部門曾聯(lián)合制定了《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃(2011—2020年)》，提出要大規(guī)模開發(fā)兒童和青少年領域的社會工作服務人才③。民政部亦于2014年制定了《兒童社會工作服務指南》，確立為有需要的兒童提供社會工作服務的標準。但在我國防治兒童虐待服務的社工人力還遠遠不夠，專業(yè)手法和經(jīng)驗欠缺，專業(yè)形象和權威也未樹立。缺乏主責人員的確立，人力供給的不足將難以支撐兒童虐待強制責任報告制度的發(fā)展。

(八) 現(xiàn)有兒童虐待強制責任報告制度研究的缺乏

以“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”為例，以關鍵詞“兒童虐待”或“兒童保護”結合“強制報告”“報告制度”“責任通報”“強制報告制度”“強制責任報告通報”“通報制度”“強制責任通報制度”進行中文檢索，兒童虐待強制責任報告制度研究的文章僅有18篇，其中專門探討我國兒童虐待強制責任報告制度的文章僅有4篇。[8][36-38]進一步以“兒童虐待”為主題檢索，在638篇文章中，對于受虐兒童個案處遇經(jīng)驗的研究，現(xiàn)有文獻極度缺乏，具有本土經(jīng)驗的探索文章更是不足。這其中專門探討社工與兒童虐待相關的文獻也極度缺乏④?？傮w而言，通過對我國內(nèi)地現(xiàn)有文獻的檢索，我們可看出學術界對兒童虐待強制責任報告制度的關注不夠，現(xiàn)有研究角度較單一，本土實務經(jīng)驗很缺乏，社會工作界參與力度不夠，還未建立起針對受虐兒童服務的本土化處遇模式。一項制度的推行，如果缺乏理論和實務層面的研究，其發(fā)展的有效性也將有待商榷。

三、應對困境的策略思考

(一) 文化層面應倡導和維護兒童權益

首先，我國應加強民眾對兒童權益保護的認識。政府可鼓勵基層組織和民間機構深入社區(qū)，通過政策宣講、公益講座、志愿者培育、社區(qū)親子活動、兒童倍力訓練、媒體宣傳等形式宣傳正確的育兒觀念，并加強民眾對“兒童權利本位”觀念和相關法規(guī)的認識。其次，我國作為聯(lián)合國《兒童權利公約》的締約方，應在法律的制定過程中普及“兒童權利本位”的觀念，完善防治兒童虐待的立法準備和思想基礎；同時應加強對執(zhí)法人員和相關責任人的教育和培訓，提升其兒童保護意識。

(二) 完善兒童虐待強制責任報告制度的立法體系

首先，政府應基于我國多元文化的背景，對兒童虐待的概念從理論層面和操作層面進行詳細的界定，并列明兒童虐待具體標準。其次，政府應專門制定防治兒童虐待強制責任報告的配套法規(guī)。最后，政府可考慮完善處理兒童虐待個案的程序指引，為各部門、各專業(yè)的介入提供具體的操作指導，尤其是要為主責工作員制定具體的操作手冊，明確相關概念、處理的法律依據(jù)、工作倫理、服務流程和法律程序等。

(三) 確定防治兒童虐待的政府主管部門，并完善配套設施

首先，政府應在立法層面明確兒童保護的主責部門，如在《未保法》和《反家暴法》的修訂中具體說明主責部門與參與服務的行政機關的權責劃分。其次，政府應加快完善兒童福利司的職責范圍，并在兒童福利司的基礎上，整合現(xiàn)有部門資源，完善未成年救助保護機構的運作，或者設立類似并設立類似兒童虐待防治中心的機構，從官方層面為受虐兒童及相關人士提供24小時熱線咨詢和通報、轉介、緊急安置、政策宣講、業(yè)務督導、心理輔導、危機干預等服務。同時，政府應改變現(xiàn)有寄養(yǎng)和收養(yǎng)制度，將受虐兒童納入寄養(yǎng)和收養(yǎng)的服務對象，并加強對寄養(yǎng)和收養(yǎng)效果的評估及對受虐兒童的追蹤輔導。

(四) 加快民間組織的發(fā)展及構建民間組織協(xié)力政府運作的模式

首先，政府應重視民間組織防治兒童虐待服務中的作用，從政策層面扶持民間組織的發(fā)展。民間機構承擔主要的社會服務，地區(qū)政府為民間組織提供經(jīng)費支持，并通過競爭性投標的方式，鼓勵民間機構聘用社工專才，發(fā)展專業(yè)化服務。[39]我國政府可考慮優(yōu)先扶持各地具代表性的民間組織專司兒童保護工作，鼓勵機構聘用社工人才，積極實踐兒童服務的本土經(jīng)驗，借此以點帶面地推動民間組織數(shù)量和專業(yè)能力的提升。其次，政府應完善現(xiàn)有購買公共服務的政策，建立一套可操作性強、權責明確的體系以發(fā)展民間組織與政府協(xié)力模式，同時也應建立有效的監(jiān)察和評估體系。

(五) 確立社工的主責地位，夯實兒童虐待強制責任報告制度的研究

防治兒童虐待的服務需要受過專業(yè)訓練的人員才能勝任，社會工作的學科訓練特色使其在兒童保護領域具有專業(yè)優(yōu)勢。[40]我國可借鑒先進經(jīng)驗，在兒童保護的立法中確立社工的主責地位，并理清社工的職責范疇。同時，政府應要求開展兒童保護的政府部門和民間組織配置社會工作者，并鼓勵高校和專業(yè)協(xié)會培養(yǎng)兒童保護領域的社工人力，推動本土社工人才的培育和理論以及實務和督導體系的建設。此外，政府也應鼓勵學術界加強對兒童虐待強制責任報告制度相關問題的研究，建構具本土化的處遇模式。

四、結語

聯(lián)合國《兒童權利公約》第19條規(guī)定締約國應酌情制定兒童虐待責任報告制度⑤，而我國在1991年便認可了《兒童權利公約》。在面對我國日益嚴峻的兒童虐待問題時，發(fā)展兒童虐待強制責任報告制度自有其合理性，但推行時還需審慎評估與研究。如果貿(mào)然推行該制度，卻沒有解決其面對的困境，將不僅發(fā)揮不了該制度的作用，還有可能帶來負面影響。本文的研究顯示我國推行兒童虐待強制責任報告制度面臨著文化層面、法律層面、程序指引、主責部門、配套設施、民間機構、主責工作員和制度研究八種困境，如要有效實施該制度應系統(tǒng)思考該困境的解決之策。由于該領域現(xiàn)有研究較缺乏，期望本文的研究能有拋磚引玉之效果。

注釋

①《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》將受虐兒童納入困境兒童保護范疇，該政策明確了困境兒童分類保障的內(nèi)容和保障工作的體系，但政策內(nèi)容屬于總體性規(guī)劃，不夠具體，該政策也僅在第三章中提及要落實強制報告制度?！睹裾筷P于開展未成年人社會保護試點工作的通知》的問題類似，也僅在第四章中提及要建立未成年保護的報告制度。《國務院關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》和《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年權益行為若干問題的意見》對于防治兒童受虐的強制報告機制有較詳細說明，但兩部政策在通報人、通報事由、通報的時限和未通報要承擔責任上的說明均不一致，而且內(nèi)容也不夠清晰，可操作性欠佳。

②2019年1月25日，中國機構編制網(wǎng)發(fā)布了《民政部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，兒童福利司成為民政部新設立的部門。該部門擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護政策和標準，健全農(nóng)村留守兒童關愛服務體系和困境兒童保障制度，指導兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護機構管理工作。

③該政策由中央組織部、中央政法委、民政部、人力資源社會保障部等19個部位和群團組織聯(lián)合發(fā)布，根據(jù)第三章的內(nèi)容，國家將大規(guī)模開發(fā)社會工作服務人才，其中包括青少年服務、婦女兒童服務領域。

④截至2019年10月13日筆者于中國全文期刊數(shù)據(jù)庫的檢索。

⑤第19條規(guī)定：“1. 締約國應采取一切適當?shù)牧⒎?、行政、社會和教育措施，保護兒童在受父母、法定監(jiān)護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯。2. 這類保護性措施應酌情包括采取有效程序以建立社會方案，向兒童和負責照管兒童的人提供必要的支助，采取其他預防形式，查明、報告、查詢、調查、處理和追究前述的虐待兒童事件，以及在適當時進行司法干預。”該條例蘊含著發(fā)展強制責任報告制度的要求。