顧江霞

（廣東財經(jīng)大學(xué)人文與傳播學(xué)院，廣東 廣州，510320）

隨著我國住宅商品化的發(fā)展，城市社區(qū)居民的住房產(chǎn)權(quán)、家庭結(jié)構(gòu)、社區(qū)生活參與等方面發(fā)生了很大變化，社區(qū)內(nèi)不同家庭之間、相鄰社區(qū)之間、不同區(qū)域之間的隔離或孤立不斷強(qiáng)化，社區(qū)共同體的建構(gòu)和維系并非易事?；鶎由鐓^(qū)治理僅靠行政力量在社區(qū)服務(wù)管理中的延伸，難以滿足社區(qū)居民及城市治理的需要。在此背景下，“三社聯(lián)動”應(yīng)運而生。2013年，民政部和財政部印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)意見》明確提出“三社聯(lián)動”工作要求，即按照“政府扶持、社會承接、專業(yè)支撐、項目運作”的思路探索建立以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制。[1]2016年，S市民政局提出的在本市建立的優(yōu)勢主導(dǎo)型“三社聯(lián)動”工作機(jī)制是指社區(qū)居委會、社會組織、專業(yè)社工在處理社區(qū)事務(wù)中，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及職責(zé)分工，以“誰有優(yōu)勢誰主導(dǎo)，其他各方聯(lián)動參與”為原則，協(xié)同解決社區(qū)問題，推動社區(qū)發(fā)展的工作機(jī)制。

那么，“三社聯(lián)動”能否聯(lián)合“社區(qū)社會組織、專業(yè)社會工作者、社區(qū)”的力量，最大程度地提高社區(qū)治理成效？如何規(guī)范、引導(dǎo)、管理多元化社區(qū)治理主體？不同的治理主體能否形成合作關(guān)系？在促進(jìn)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)形成過程中，社區(qū)有哪些行動策略，會遇到哪些問題？本文擬采取案例研究法，通過對S市“三社聯(lián)動”的地方實踐來解析社區(qū)治理主體的變化，探索社區(qū)治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成過程。

一、文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界有大量關(guān)于城市基層社區(qū)治理的研究，本文從社區(qū)治理主體聯(lián)動和政社關(guān)系變革兩個方面進(jìn)行了簡要梳理，并引入新治理理論，以觀察在三社聯(lián)動推進(jìn)過程中基層社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的形成過程、特點和發(fā)展趨勢。

(一) 社區(qū)治理主體及聯(lián)動的初步探討

很多研究基于不同地方“三社聯(lián)動”實踐，以特定行動者為切入點，觀察基層社會場域中不同行動者的生存及發(fā)展策略，均發(fā)現(xiàn)了在中國基層治理框架下不同治理主體相似的處境以及聯(lián)動過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)。

基層社區(qū)工作者根據(jù)治理情境發(fā)展地方性實踐知識[2]；社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中有外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化特征[3]，社區(qū)組織發(fā)展空間及自治能力不足[4]。有學(xué)者認(rèn)為“三社聯(lián)動”促進(jìn)社區(qū)治理主體之間的聯(lián)結(jié)[5-6]，通過“接納——嵌入——融合”構(gòu)建“三社聯(lián)動”生態(tài)系統(tǒng)[7]，當(dāng)前的社會治理方式由一元化的科層制轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙缓硕嘣?，未來將是網(wǎng)絡(luò)化治理模式。[8]

(二) 基層社區(qū)治理中政社關(guān)系變革研究

不少學(xué)者運用國家和社會關(guān)系理論分析基層社區(qū)社會結(jié)構(gòu)變遷，甚至提出“社區(qū)政體”的說法，把研究焦點放在政社關(guān)系上，由此提出三種理論趨向，分別是“共存論”、“社區(qū)協(xié)商治理論”和“公民社會論”?！肮泊嬲摗闭J(rèn)為社區(qū)治理中政府與社會組織之間是相互需要的[9]，但由于制度供給不足以及相互的組織邊界不清晰導(dǎo)致雙方之間的張力和對策性行為。[10]“社區(qū)協(xié)商治理論”認(rèn)為，政府應(yīng)建立多元化社區(qū)治理主體共同參與的協(xié)商機(jī)制，以擴(kuò)大資源汲取和供給能力，最大程度地穩(wěn)定基層政權(quán)?！肮裆鐣摗眲t較多反映城市業(yè)主維權(quán)運動的研究，著重探討公民社會形成的可能性和路徑[11-14]。也有學(xué)者認(rèn)為，由于社區(qū)治理內(nèi)在的張力和不確定性，社區(qū)居民參與的地方治理聯(lián)盟推動了公民社會的發(fā)展，提出“準(zhǔn)公民社會論”[15]。那么，在推動三社聯(lián)動過程中，各治理主體之間經(jīng)歷了怎樣的“共存-協(xié)商”過程？這種發(fā)展是否變革了當(dāng)前基層社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)？

(三) 新治理理論對治理工具的關(guān)注

新治理理論把公共政策和公共管理的分析單位從公共機(jī)制及單個公共項目轉(zhuǎn)變?yōu)檎脕韺崿F(xiàn)公共目標(biāo)的工具，將關(guān)注重點從層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向組織網(wǎng)絡(luò)，通過網(wǎng)絡(luò)中保持各自獨立性的參與者之間的合作關(guān)系來解決公共問題。新治理范式注重工具、網(wǎng)絡(luò)、公共與私人合作、協(xié)商和說服、賦權(quán)技能。[16]新治理理論的政策工具有經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會規(guī)制、標(biāo)識規(guī)定、保險、合同、撥款、直接貸款、貸款擔(dān)保、合同、稅收支出、福利券等多種形式。這些政策工具在可見性、有效性、高效性、公平性、可管理性、合法性或政治支持等方面有不同的優(yōu)勢或局限。

我國政府希望推動基層社區(qū)“三社聯(lián)動”來優(yōu)化社區(qū)公共產(chǎn)品供給效率，希望通過整合社區(qū)治理主體的力量來解決社區(qū)治理難題，從而打破過往各個治理主體各自為政的工作狀態(tài)。這種社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展將有別于傳統(tǒng)的自上而下的行政管理，也不同于無政府領(lǐng)導(dǎo)的完全草根化的社會治理狀態(tài)。那么，借鑒新治理理論有關(guān)組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的論述，“三社聯(lián)動”是否可以更新我國基層社區(qū)治理工具？是否會推動基層社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展？

二、案例分析：以S市“三社聯(lián)動”實踐為例

2015年，S市民政局為響應(yīng)民政部“三社聯(lián)動”工作要求，選擇13個試點社區(qū)進(jìn)行為期1年的“三社聯(lián)動”創(chuàng)建工作，由社會工作處牽頭，基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處和社會組織管理局派出聯(lián)絡(luò)員，共同開展工作。為了了解每個階段的工作進(jìn)度和工作成效，民政局要求試點社區(qū)每月報送“三社聯(lián)動”材料，并委托第三方評估機(jī)構(gòu)對試點社區(qū)全程跟進(jìn)。第三方評估機(jī)構(gòu)在創(chuàng)建前期推出《S市社區(qū)治理綜合評價指標(biāo)體系》，并提交中期評估和末期評估報告，筆者作為第三方評估評委成員參與觀察此次“三社聯(lián)動”試點工作。由此可見，國家和地方政府在“三社聯(lián)動”地方政策創(chuàng)新及制定中起了主導(dǎo)作用，同時為基層政府的政策實踐留下了很大的探索空間。

觀察發(fā)現(xiàn)，在試點社區(qū)工作推進(jìn)過程中，基層政府，即街道辦事處分管領(lǐng)導(dǎo)的工作思路對社區(qū)開展“三社聯(lián)動”有至關(guān)重要的影響。如果街道辦事處主管領(lǐng)導(dǎo)了解“三社聯(lián)動”的政策用義，并下大力氣支持試點社區(qū)做各種嘗試，那么該試點社區(qū)在“三社聯(lián)動”方面的工作成績就比較突出。試點社區(qū)具體工作推進(jìn)是以社區(qū)居委會為主要責(zé)任單位。社區(qū)居委會在街道辦事處的指導(dǎo)下，邀請社區(qū)居民領(lǐng)袖共同商議，聯(lián)合社會工作服務(wù)團(tuán)隊(街道家庭綜合服務(wù)中心或社工站項目團(tuán)隊)，動員社區(qū)各種資源，最后由街道辦事處決定并籌集資源，社區(qū)基層單位配合完成。

(一) “三社聯(lián)動”中不同社區(qū)治理主體的困境

從組織社會學(xué)來看，“三社”之社區(qū)居委會、社會組織、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)有著不同的組織目標(biāo)、組織動力和組織文化。不同的組織發(fā)展不均衡，在“三社聯(lián)動”中的角色和作用也不相同。社區(qū)居委會的定位是社區(qū)公共服務(wù)(政務(wù))、社區(qū)自治、社區(qū)社會組織培育、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源鏈接；文體活動的牽頭者是社區(qū)社會組織；特定人群專業(yè)服務(wù)牽頭者是家庭綜合服務(wù)中心社工(以下簡稱“家綜社工”)，可見社區(qū)需要包含了社區(qū)居民需要和政府部門治理需要。盡管“三社”有各自的立場和問責(zé)對象，但它們的組織界限經(jīng)常有交叉的地方。在當(dāng)前治理環(huán)境中，“三社”經(jīng)常有“聯(lián)動”的需要，但都面臨著各自的組織困境和合作困境。

1. 社區(qū)居委會的困境及聯(lián)結(jié)其他治理主體的需要

社區(qū)居委會是社區(qū)居民自我教育、自我管理和自我服務(wù)的主體，同時需要協(xié)助政府有關(guān)部門在基層開展工作。社區(qū)居委會組織合法性依賴于居民選舉，其資源完全依賴街道及其他各級政府職能部門，因此，社區(qū)居委會力量的大小很大程度上取決于街道辦事處的指導(dǎo)和支持力量。同時，居委會工作人員本身的工作態(tài)度及對社區(qū)工作的投入直接影響其與社區(qū)居民的關(guān)系，反映了社區(qū)居委會在人民群眾中的形象和地位。

社區(qū)居委會對社工和社區(qū)社會組織有聯(lián)結(jié)的需要，表現(xiàn)在四個方面：一在解決社區(qū)問題上，社區(qū)居委會需要街道辦事處的大力支持；二在主持議題范圍超過基層管轄權(quán)以外的社區(qū)議事會時，需要街道辦事處或其以上政府部門的支持；三在培育社區(qū)社會組織時，需要社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持；四在收集社區(qū)居民信息或解決社區(qū)公共問題時，需要社區(qū)居民或居民組織的支持。

2. 社會工作者的困境及聯(lián)結(jié)其他治理主體的需要

S市“社工”由兩類人員構(gòu)成。一個是社區(qū)基層干部。S市首批“三社聯(lián)動”試點社區(qū)的居委會工作人員中有持國家社工證或S市自己認(rèn)定的社工員證的，有的有研究生文憑。二是社工服務(wù)機(jī)構(gòu)雇傭的社工。被雇傭的社工有兩種用工方式：一種是崗位社工，比如社工機(jī)構(gòu)和街道簽訂協(xié)議，派駐社工到社區(qū)綜合服務(wù)中心特定的崗位上開展工作；二是社工機(jī)構(gòu)和街道或鎮(zhèn)簽訂協(xié)議，在特定的社區(qū)開展專項服務(wù)項目或綜合服務(wù)項目的社工。S市每條街道都有以社會工作者為主體的家庭綜合服務(wù)中心，由街道代表政府通過公開招投標(biāo)的方式選擇社工服務(wù)機(jī)構(gòu)承辦運營。

盡管不同服務(wù)單位社工的角色定位和功能、職業(yè)生涯規(guī)劃有所不同，但是，不論受雇于誰，社會工作者都需要加強(qiáng)與社區(qū)居民的聯(lián)系，以此扎根社區(qū)，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。有的社區(qū)直接由社區(qū)居委會工作人員發(fā)展非正式化、半正式化的社區(qū)志愿者隊伍，有的社區(qū)通過家綜為社區(qū)義工隊提供培訓(xùn)，有的社區(qū)直接引進(jìn)社區(qū)以外的社會組織孵化本地社會組織。

3. 社區(qū)社會組織的困境及聯(lián)結(jié)其他治理主體的需要

不少居民的工作地和住宅地是分割的，但居民往往因地緣關(guān)系、趣緣關(guān)系、利益關(guān)系等發(fā)生關(guān)聯(lián)。因趣緣關(guān)系發(fā)展的社區(qū)社會組織，如社區(qū)文體團(tuán)隊；因利益關(guān)系發(fā)展的社區(qū)社會組織，如住戶因加裝電梯或電梯維護(hù)、物業(yè)管理的共同需要而發(fā)展起來的業(yè)委會或住宅自治管理小組；也有因社區(qū)文化認(rèn)同或血緣關(guān)系或歷史傳統(tǒng)形成的社區(qū)社會組織等。

社區(qū)社會組織擴(kuò)大了居民參與的途徑，使社區(qū)服務(wù)供給主體多元化。但是，當(dāng)前社區(qū)社會組織較多是相對松散的文體類、志愿服務(wù)類組織，具有非正式性、開放性和靈活性的特點。在社區(qū)居委會和社工培育社區(qū)社會組織過程中，這種非正式化組織存在“三大難”：從非正式化轉(zhuǎn)為正規(guī)化的組織“難”；從趣緣型社會組織轉(zhuǎn)變?yōu)橹驹阜?wù)類或?qū)I(yè)服務(wù)類社會組織“難”；社區(qū)社會組織內(nèi)部治理規(guī)范化“難”。有的社區(qū)社會組織因怕麻煩，拒絕注冊成為正式組織；有的文體隊伍內(nèi)部矛盾重重，基至有派系爭斗。如何提高社區(qū)社會組織的內(nèi)部治理水平以及建立社區(qū)社會組織協(xié)調(diào)平臺或組織(如社區(qū)社會組織聯(lián)盟)，需要政府主管部門在理論、政策、實踐中繼續(xù)探索。

(二) “三社聯(lián)動”的過程分析

社區(qū)治理所針對的問題往往是社區(qū)居民的共同問題或共同需要，社區(qū)居委會可能主動解決問題或被動面對這些需要或問題。鑒于社區(qū)居委會的行政權(quán)限及資源依賴路徑的特點，社區(qū)居委會通常會將此社區(qū)問題反映給街道辦事處，由區(qū)街籌集資金及制定規(guī)則，居民及社區(qū)社會組織參與及發(fā)表意見，最終由區(qū)街拍板或授權(quán)給特定組織執(zhí)行。這種治理方式很大程度上反映了我國傳統(tǒng)行政管理文化，即由“官”為“民”作主，動員“民”的力量來解決“民”的問題。

在當(dāng)代基層社區(qū)治理實踐中，所有社區(qū)在街居黨委主導(dǎo)下都已建立社區(qū)事務(wù)協(xié)商平臺，有的被稱為社區(qū)治理聯(lián)席會議，有的被稱為社區(qū)議事會或社區(qū)議事廳。這些社區(qū)事務(wù)協(xié)商平臺有相應(yīng)的制度，比如社區(qū)議事成員的召集方法、議事程序、議事結(jié)果的反饋途徑與方法等。不過，有的社區(qū)僅僅建立了社區(qū)議事制度，并沒有實施。但是，有的社區(qū)嘗試開展社區(qū)議事，比如社區(qū)居委會通過議事會收集居民意見。對于居民意見相對一致的事件，社區(qū)居委會會把自身權(quán)限范圍內(nèi)能夠處理的事項直接辦理，并在社區(qū)內(nèi)向居民公布辦理事項的進(jìn)展信息；對于居民有不同意見的事項，將會進(jìn)一步與居民溝通，直至達(dá)成共識；對于不能辦理的事項，社區(qū)居委會一般會提交給街道辦事處或相關(guān)部門，并向社區(qū)居民說明原因或做好解釋工作。從S市“三社聯(lián)動”的實施經(jīng)驗來看，不同社區(qū)在社區(qū)形成、社區(qū)問題、社區(qū)資源依賴路徑、不同社區(qū)治理主體力量對比等方面都不盡相同，故出現(xiàn)了不同的“三社聯(lián)動”實踐案例。

1. 被迫面對社區(qū)事件，利用“三社聯(lián)動”促進(jìn)危機(jī)問題的解決

社區(qū)實務(wù)工作者常常發(fā)現(xiàn)，當(dāng)與社區(qū)居民切身利益相關(guān)的事情發(fā)生時，居民才有動力或興趣關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)。一般情況下，由于社區(qū)公共事務(wù)所花費的時間、精力多以及自身的工作與生活壓力大等方面的原因，社區(qū)居民較少主動關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)，承擔(dān)社區(qū)公共責(zé)任也比較有限。但是，當(dāng)社區(qū)公共危機(jī)事件出現(xiàn)、居民不得不面對因這一事件造成的生活困擾時，居民就很有可能參與進(jìn)來。在居民訴求的壓力以及預(yù)估放任居民訴求可能造成后果的情況下，政府部門通常會被卷入到社區(qū)公共危機(jī)事件中。案件一即是大型商住小區(qū)電梯停運事件過程中“三社聯(lián)動”力量的表現(xiàn)。

案例一：小區(qū)電梯封停危機(jī)事件

S市某區(qū)試點社區(qū)內(nèi)的某小區(qū)是20世紀(jì)90年代建成的33層建筑，小區(qū)有256戶、1 020多人，共有3部電梯，已使用20多年。2016年10月前的物業(yè)管理公司是A物業(yè)管理有限公司。從2016年1月份開始，電梯維保公司以物管公司無法正常支付維保費以及電梯老化嚴(yán)重為由，不再履行小區(qū)電梯的維保工程。此后，業(yè)主陸續(xù)發(fā)現(xiàn)物管公司拖欠工作人員多月工資、公共設(shè)備相繼出現(xiàn)失靈故障等問題，因而向社區(qū)居委會投訴。

社區(qū)居委會請示街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)后，街道辦事處支持社區(qū)居委會介入此事。社區(qū)居委會多次催促物業(yè)管理公司盡快提交有關(guān)《修繕更換舊電梯方案》，但一直未有回應(yīng)。社區(qū)成立以黨總支書記為領(lǐng)導(dǎo)的小區(qū)治理專責(zé)工作組，成員包括治保主任、調(diào)委會成員、網(wǎng)格員以及社區(qū)法律顧問，組織召開業(yè)主代表和物管公司代表的協(xié)調(diào)溝通會議。居委會還聯(lián)系了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的行政主管部門以及特種設(shè)備電梯的專業(yè)部門，并組織召開多元共治聯(lián)席會議。

2016年7月27日傍晚，當(dāng)小區(qū)3部電梯全停時，業(yè)主情緒爆發(fā)了，有罵物管公司的，有罵實施停梯的執(zhí)法人員的，有罵居委會不作為的。街道家綜社工為激動的居民業(yè)主緩解情緒，并攙扶個別年邁的長者上樓，家綜社工和居委會工作人員雙方落實晚上的值守工作人員。在區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局的指引和建議下，居委會初步成立了電梯事務(wù)社區(qū)治理工作委員會，成員包括區(qū)行政職能部門、社區(qū)居委會主要負(fù)責(zé)人、電梯行業(yè)協(xié)會代表、法律顧問和業(yè)主代表等。居委會通過采用多元聯(lián)動，組織居民業(yè)主座談，對怎么選物業(yè)公司、電梯是大修還是更換、維保公司怎么選等問題都達(dá)成一致意見，然后發(fā)出公告，讓小區(qū)廣大業(yè)主心中有數(shù)。

2016年10月，歷時5個多月，小區(qū)開啟了小區(qū)事務(wù)治理的新模式，引進(jìn)了B物管公司，該公司對小區(qū)公共設(shè)備和舊電梯進(jìn)行維修更換。多位熱心公共事務(wù)的居民業(yè)主站了出來，商量成立業(yè)委會籌備組。

通過此案例，研究小組發(fā)現(xiàn)，三社聯(lián)動過程表現(xiàn)為：“聯(lián)動的緣由或契機(jī)——各方團(tuán)結(jié)陣線形成——問題解決”。首先，各方聯(lián)動的緣由是社區(qū)有需要馬上解決的問題，比如高層住宅電梯停運事件，住戶將此問題反映給社區(qū)居委會。其次，社區(qū)居委會在街道辦事處的支持下，多次聯(lián)系物業(yè)公司，并邀請業(yè)主代表、律師等組建專責(zé)小組，并邀請相關(guān)行政主管部門(負(fù)責(zé)物業(yè)管理企業(yè)管理的主管部門即區(qū)住房和建設(shè)部門、負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全的主管部門即區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局)參加溝通會議。至此，由政府相關(guān)職能部門和社區(qū)居民構(gòu)成的團(tuán)結(jié)陣線形成，并共同商討物業(yè)管理的相關(guān)事宜。而且，在電梯全部停運后，社區(qū)居委會和社工聯(lián)合起來，穩(wěn)定居民情緒，并提供應(yīng)急服務(wù)。最后，在各方參與下，大家采取共同行動，更換物業(yè)公司，居民參與意識和居民組織有了發(fā)展。

2. 搭建資源鏈接平臺，利用“三社聯(lián)動”的力量發(fā)展社區(qū)公益服務(wù)

對于沒有發(fā)生社區(qū)公共危機(jī)事件的社區(qū)來說，“三社聯(lián)動”的緣由通常是社區(qū)公益慈善服務(wù)的需要，比如社區(qū)長者服務(wù)、安全教育等服務(wù)。社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的社工在社區(qū)日常服務(wù)過程中，也會關(guān)注公益基金會、福利彩票基金資助的公益創(chuàng)投、其他資助方等發(fā)布的信息，爭取更多的資源(包括政策、經(jīng)濟(jì)、人力、文化、社會等)，擴(kuò)大社區(qū)公益服務(wù)的受益面和服務(wù)深度，為轄區(qū)內(nèi)有需要的居民提供服務(wù)。社區(qū)居委會在社區(qū)內(nèi)開展的服務(wù)有不同的形式，比較常見的有以下三種：一是街道辦事處動員轄區(qū)內(nèi)政府事業(yè)單位捐贈資金形成社區(qū)公益資金，社區(qū)居委會聯(lián)動轄區(qū)內(nèi)的社工站服務(wù)團(tuán)隊開展社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，并動員社區(qū)社會組織參加大賽；二是街道辦事處直接將社區(qū)治理的特定事項作為一項社會工作服務(wù)項目，并選擇社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接該項目；三是社區(qū)居委會自己開發(fā)社區(qū)慈善公益服務(wù)項目，并將該服務(wù)直接整合到居委會的日常工作中，直接為居民提供公益服務(wù)。由此可見，“三社聯(lián)動”在具體開展過程中“三社”有不同的合作方式。

在本次“三社聯(lián)動”試點工作中，有1個試點社區(qū)采取公益項目社會認(rèn)捐的方式開展。具體做法是由社區(qū)居委會和家綜社工識別特定群體的社區(qū)需要或界定特定社區(qū)公共問題，并將之轉(zhuǎn)化成社區(qū)服務(wù)項目，然后籌集社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源，最后由不同的主體分別實施獲得資助的服務(wù)項目。此外，還有1個試點社區(qū)采取公益創(chuàng)投的方式推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，見案例二。具體做法是由家庭綜合服務(wù)中心承辦社區(qū)公益創(chuàng)投項目運作，資助居民社區(qū)社會組織開展服務(wù)。社工全程跟進(jìn)項目各個環(huán)節(jié)，包括項目申請、立項評審、項目實施、項目結(jié)項評估、項目結(jié)項及成效展示，并匯報給社區(qū)居委會和街道辦事處。

案例二：社區(qū)公益服務(wù)項目社會認(rèn)捐

某社區(qū)在街道辦事處的支持下，社區(qū)居委會和所在街道家庭綜合服務(wù)中心社工根據(jù)社區(qū)需要，設(shè)計了“長者慈善飯?zhí)谩薄吧鐓^(qū)應(yīng)急防火墻工程”“ 四點半學(xué)堂”“移動工具車”“愛心交換驛站”“社區(qū)健康小屋”“百叟宴”等14個服務(wù)項目，進(jìn)行社會認(rèn)捐。社區(qū)通過廣泛動員轄區(qū)內(nèi)企業(yè)機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊組織、居民群眾及其他各方社會組織具體承接落實項目，發(fā)動了人大代表、區(qū)政協(xié)委員、區(qū)工商聯(lián)會員企業(yè)、區(qū)慈善會、屬地機(jī)團(tuán)單位、屬地個體勞協(xié)工商戶等對具體項目進(jìn)行認(rèn)捐。

現(xiàn)場共有6個民營企業(yè)單位及社會團(tuán)體、2個政府事業(yè)單位、1所學(xué)校、1個部隊單位和1個社會機(jī)構(gòu)共11個單位對14個惠民項目進(jìn)行認(rèn)捐，社區(qū)多個志愿服務(wù)隊也參與了服務(wù)項目的對接，活動認(rèn)捐經(jīng)費達(dá)288 570元人民幣。比如，“長者慈善飯?zhí)谩睘樯鐓^(qū)20名70歲以上的孤寡、獨居、空巢等有困難的老人提供低償午餐服務(wù)，社區(qū)志愿者為行動不便的孤寡老人提供送午餐上門服務(wù)；“百叟宴”在傳統(tǒng)節(jié)日組織社區(qū)老人聚餐，每次宴請30位長者，全年4次，由3位區(qū)人大代表、轄區(qū)內(nèi)3家酒樓提供贊助。

三、討論

不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)構(gòu)成有自己獨特的地方，社區(qū)力量的形成及著力點也有所區(qū)別。當(dāng)社區(qū)共同需要呈現(xiàn)時，特別在面對社區(qū)公共危機(jī)事件時，任何一個行動主體都無法獨自解決問題，這在客觀上促進(jìn)了各治理主體之間的聯(lián)合。政府主導(dǎo)下“三社聯(lián)動”平臺的搭建，為社區(qū)治理主體提供了政府、社會及相關(guān)行動者聯(lián)合起來的政策空間及行動可能性。從S市實踐來看，“三社聯(lián)動”繼承了社區(qū)服務(wù)管理的經(jīng)驗，即“源于需要，立足社區(qū)，促進(jìn)發(fā)展”，但同時推進(jìn)了社區(qū)治理各主體及聯(lián)動的發(fā)展，推動了社區(qū)治理供給側(cè)的改革，包括社區(qū)治理供給主體的發(fā)展、供給體系的優(yōu)化、供給成效的改善等?！叭缏?lián)動”平臺的搭建也擴(kuò)展了公民參與的渠道。

從社區(qū)社會工作目標(biāo)來看，“三社聯(lián)動”有兩重目標(biāo)：一是過程目標(biāo)，即政府希望通過“三社聯(lián)動”改變不同職能部門各自為政的“孤島”狀態(tài)，發(fā)揮“粘合劑”作用，提高社區(qū)自治能力，減輕基層政府和其抓手(社區(qū)居委會)的工作負(fù)擔(dān)；二是任務(wù)目標(biāo)，即具體社區(qū)問題的解決，比如老舊社區(qū)公共設(shè)施的維護(hù)與更新、社區(qū)安全、滿足多元化的社區(qū)服務(wù)需要等。S市社區(qū)實踐表明，隨著治理技術(shù)的更新，新的治理工具可能會被創(chuàng)設(shè)、發(fā)展及推廣，比如社區(qū)公益項目認(rèn)捐、公益創(chuàng)投、政府購買社會服務(wù)合同等方式出現(xiàn)。在社區(qū)治理變革過程中，盡管政社關(guān)系中主體結(jié)構(gòu)保持不變，即“政府主導(dǎo)，社會參與”，但是政府更傾向于通過說服與協(xié)調(diào)進(jìn)行溝通，更希望發(fā)展多元化的治理網(wǎng)絡(luò)，以整合各方力量，實現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化，從而擴(kuò)大其執(zhí)政基礎(chǔ)。

但是，隨著“三社聯(lián)動”的持續(xù)推動，在新的社區(qū)合力形成過程中，不同行動者的利益、立場可能出現(xiàn)變化，相互之間的沖突有可能發(fā)生，如何擴(kuò)大“三社聯(lián)動”的制度容納力？如何發(fā)展更適合本土情境的新治理工具？由此，本文提出后續(xù)有待繼續(xù)研究及觀察的問題。

(一) “三社聯(lián)動”如何持續(xù)性地推動社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)形成

在“條塊結(jié)合”的行政管理體制下，政府“各條線”之間相對獨立，“不同層次的塊”之統(tǒng)籌層次有相應(yīng)的局限，這些“塊”各司其責(zé)，但也有與其他“塊”交叉的地方，比如，社區(qū)內(nèi)街內(nèi)巷道路排水問題涉及水務(wù)、交通、環(huán)保、消防等多個部門。從實踐上來看，各社區(qū)在區(qū)及街道辦事處的大力支持下，建立了社區(qū)層面的聯(lián)席會議或社區(qū)議事會，整合了社區(qū)資源，解決了特定的治理問題。但是，這里有兩個問題需要注意。一是如何在制度上保證治理網(wǎng)絡(luò)中不同治理主體之間的對話、溝通、協(xié)商、合作。比如，各級政府領(lǐng)導(dǎo)人的注意力有其變動性，這種變動性往往影響社區(qū)治理的資源配置的不確定性。“三社聯(lián)動”如果要獲得可持續(xù)的成效，需要促進(jìn)不同政府部門之間的持續(xù)合作，建立“聯(lián)”“動”機(jī)制，探索人財物保障等制度化建設(shè)。二是在拓展居民參與空間的同時，政府如何提高規(guī)制社區(qū)社會組織的能力。

社區(qū)治理大力倡導(dǎo)“共議(參與權(quán))、共建(實踐權(quán)或行動權(quán))、共享(享有權(quán))”，但政府的管制能力能否相應(yīng)提高，以容納更大程度的社區(qū)居民參與，也是需要考慮的問題。通過“三社聯(lián)動”創(chuàng)建工作，社區(qū)在多元主體參與治理的機(jī)制上有新嘗試，特別是拓展了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道。因社區(qū)社會組織是凝聚社區(qū)居民力量的重要載體，故社區(qū)居委會和社工在培育和發(fā)展社區(qū)社會組織過程中，一直持保守和謹(jǐn)慎的態(tài)度?？傊?，社區(qū)在推動原有社區(qū)社會組織發(fā)展和培育新的社會組織方面頗有建樹，比如有的社區(qū)發(fā)展社區(qū)公益協(xié)會、社區(qū)慈善基金會、社區(qū)志愿服務(wù)組織等；但當(dāng)社區(qū)社會組織的積極性被調(diào)動起來后，社會組織內(nèi)部治理問題就浮現(xiàn)出來了，急需要相關(guān)政策法規(guī)的引導(dǎo)和規(guī)范。

(二) 如何激發(fā)社區(qū)居民的公民責(zé)任以及規(guī)范參與

從S市實踐來看，“三社聯(lián)動”拓展了居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道，在某種程度上激活了社區(qū)居民參與的意識，“三社”的合作機(jī)會增多，居民之間的互動增加，這對于發(fā)展社區(qū)社會資本不無裨益。但是，過去受“單位制”的影響，對于社區(qū)公共事務(wù)社區(qū)居民對單位產(chǎn)生依賴，而現(xiàn)在則由于“住房商品化”，社區(qū)居民轉(zhuǎn)變?yōu)閷疱X(商品)的依賴。在這種社區(qū)治理情境下，在新的治理網(wǎng)絡(luò)中對社區(qū)居民的公民責(zé)任培養(yǎng)和發(fā)展，任重道遠(yuǎn)。對于不斷增長的社區(qū)居民參與意識和不斷開放的社區(qū)治理空間來說，新的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)如何有序提高社區(qū)自治水平、不斷加強(qiáng)社區(qū)政權(quán)建設(shè)？

這需要兩個方面的工作：一方面，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)，即政府提供引導(dǎo)及規(guī)制社區(qū)居民及社區(qū)社會組織發(fā)展的相關(guān)政策，協(xié)助其提高內(nèi)部治理水平；另一方面，社區(qū)居民及社會組織也需要提高自身參與社區(qū)事務(wù)的意識和能力。此外，在不同主體參與的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)形成和發(fā)展過程中，他們之間的對話、合作機(jī)制有待進(jìn)一步發(fā)展。具體來說，在搭建“三社聯(lián)動”的議事平臺后，議事主體的資格確定、議事主體的代表性、不同議事主體的對話機(jī)制、決策依據(jù)、治理成效評估、治理事項問責(zé)等方面的制度發(fā)展，還需要進(jìn)一步的理論研究、政策探索和實踐發(fā)展。