陳成文

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 江西新時(shí)代治理研究中心，江西 南昌 330013）

“弱有所扶”是黨的十九大報(bào)告中提出的一個(gè)全新的民生建設(shè)目標(biāo)?！叭跤兴觥敝械摹叭酢笔侵溉鮿?shì)群體，它可以分為經(jīng)濟(jì)型弱勢(shì)群體、社會(huì)型弱勢(shì)群體、生理型弱勢(shì)群體、心理型弱勢(shì)群體和文化型弱勢(shì)群體五種類型。[1]實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”，讓弱勢(shì)群體同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)，既是中國共產(chǎn)黨在新時(shí)代對(duì)踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的莊嚴(yán)承諾，也是中國共產(chǎn)黨對(duì)補(bǔ)齊民生“短板”問題的戰(zhàn)略決斷。作為文化傳承的重要途徑，教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的基石，是提高國民素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑。2013年4月，習(xí)近平總書記在給清華大學(xué)的賀信中指出：“教育決定著人類的今天，也決定著人類的未來?！闭蛉绱耍浅Ｖ匾暯逃鲐氃诰珳?zhǔn)扶貧中的戰(zhàn)略地位。早在2012年12月29日，他在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時(shí)就指出：“治貧先治愚。要把下一代的教育工作做好，特別是要注重山區(qū)貧困地區(qū)下一代的成長，下一代要過上好生活，首先要有文化，這樣將來他們的發(fā)展就完全不同。義務(wù)教育一定要搞好，讓孩子們受到好的教育，不要讓孩子們輸在起跑線上。古人有‘家貧子讀書’的傳統(tǒng)。把貧困地區(qū)孩子培養(yǎng)出來，這才是根本的扶貧之策?！?015年9月9日，他在給“國培計(jì)劃（2014）”北京師范大學(xué)貴州研修班參訓(xùn)教師的回信中又強(qiáng)調(diào)：“扶貧必扶智，讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務(wù)，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！笨梢?，在習(xí)近平總書記看來，無論是“治愚”還是“扶智”，教育扶貧是治本之策。這是因?yàn)?，相?duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等扶貧方式而言，教育扶貧是貧困地區(qū)脫貧致富的“牛鼻子”，其根本目標(biāo)在于消除導(dǎo)致貧困的根源。從社會(huì)救助的角度來看，教育扶貧實(shí)質(zhì)上就是教育救助。教育救助不僅是阻斷弱勢(shì)群體貧困代際傳遞的有力手段，而且也是提升弱勢(shì)群體獲得感的重要途徑。因此，要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”，就必須從制度層面上高度重視教育救助的獨(dú)特功能與作用。

一、研究背景

“弱有所扶”中的“弱”是指弱勢(shì)群體或社會(huì)弱者。關(guān)于“弱勢(shì)群體”的界定我國古代早已有之?！抖Y記·禮運(yùn)》中提出：“鰥寡孤獨(dú)廢疾者，皆有所養(yǎng)?！边@里將孤苦伶仃、無依無靠、婚姻狀況不完善，以及生理、心理上存在一定障礙的人作為弱勢(shì)群體。中國古代多個(gè)朝代統(tǒng)治者都把“弱有所扶”作為治國理政的重要工具，但不同統(tǒng)治者對(duì)弱者的界定各有不同?？傮w來看，主要集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是重點(diǎn)關(guān)注和扶助最低層中的鰥寡孤獨(dú)群體；二是依附于宗法關(guān)系和道德恩惠，體現(xiàn)了“皇權(quán)與臣民”；三是幫扶政策主要傾斜于鰥寡孤獨(dú)、老病殘疾等成員。[2]直到清末民初，教育救助的雛形才開始出現(xiàn)，而當(dāng)時(shí)教育救助指的是慈善團(tuán)體在“養(yǎng)”的基礎(chǔ)上，對(duì)受助者進(jìn)行文化知識(shí)和工作技能教育，幫助受助對(duì)象在未來能自謀生路和發(fā)展，避免再次陷入困境的救濟(jì)活動(dòng)。[3]20世紀(jì)90年代中后期，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的快速推進(jìn)，下崗失業(yè)人員、城市農(nóng)民工等弱勢(shì)群體問題開始成為社會(huì)的突出問題，引起了我國政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注。[4]2002年3月，朱镕基總理在九屆全國人大五次會(huì)議所作的《政府工作報(bào)告》中首次正式使用了“弱勢(shì)群體”這一術(shù)語。而教育救助主要是指國家、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會(huì)，為弱勢(shì)群體提供物質(zhì)或資金援助的一種制度，主要運(yùn)用減免、捐贈(zèng)、資助等方式幫助困難人口完成相關(guān)階段的學(xué)業(yè)，以提高文化技能，從而解決他們的生計(jì)問題。[5]關(guān)于弱勢(shì)群體的教育救助問題，國內(nèi)外學(xué)者開展了大量研究并取得了諸多成果。

西方國家早在19世紀(jì)就開始關(guān)注弱勢(shì)群體的問題。如：恩格斯在1842－1844年期間考察英國后寫成的《英國工人階級(jí)狀況》一書，就提到弱勢(shì)群體這一概念；德國社會(huì)學(xué)家韋伯提出社會(huì)分層理論，對(duì)社會(huì)弱者問題的研究產(chǎn)生了重大影響；美國社會(huì)學(xué)家在韋伯的社會(huì)分層的基礎(chǔ)上提出了六個(gè)階層的劃分方法，即：上上層、下上層、上中層、下中層、上下層、下下層。[6]西方國家也較早就關(guān)注到弱勢(shì)群體的教育救助及扶持問題，并探索出不同模式促進(jìn)弱勢(shì)群體受教育權(quán)的公平性。法國在19世紀(jì)末就初步建立了現(xiàn)代學(xué)制，并實(shí)行免費(fèi)初等教育政策，進(jìn)入20世紀(jì)之后，進(jìn)一步對(duì)貧困群體實(shí)行分類教育救助，即側(cè)重于對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的教育扶持和對(duì)弱勢(shì)群體的教育扶持；以“共同基石”和“方向指導(dǎo)”為基礎(chǔ)，確保所有學(xué)生享有教育均等機(jī)會(huì)，并利用分類導(dǎo)向構(gòu)建不同的政策，從而強(qiáng)化教育扶持政策的針對(duì)性和有效性。[7]美國主要以弱勢(shì)青年為目標(biāo)群體開展了以職業(yè)團(tuán)為形式的青年教育救助計(jì)劃。[7]其主要做法為：一是從救助方式來看，由以“傳統(tǒng)的助學(xué)金”和“貸款項(xiàng)目”救助為主向“以稅抵費(fèi)”和“減免稅收”政策轉(zhuǎn)變，救助事業(yè)呈現(xiàn)出救助機(jī)構(gòu)多層次、資金來源多元化、救助性質(zhì)多樣化和救助項(xiàng)目層出不窮的良好局面；[8]二是從接受教育均等機(jī)會(huì)來看，為增加低收入家庭學(xué)生接受良好教育的平等機(jī)會(huì)，實(shí)行了“教育券”計(jì)劃，即主張將教育經(jīng)費(fèi)以代幣券形式直接發(fā)給家長，通過家長利用教育券選擇公私學(xué)校的同時(shí)，將市場機(jī)制引進(jìn)教育領(lǐng)域；[9]三是從法律規(guī)范教育政策來看，2002年的“密歇根訴訟案”對(duì)美國高校實(shí)行的扶持行動(dòng)產(chǎn)生了重大的影響。一方面，它為高校實(shí)施扶持行動(dòng)設(shè)定了“個(gè)體化審查”、“嚴(yán)格限制”等法律原則；另一方面，它強(qiáng)化了對(duì)族群傾向性教育政策的限制。[10]英國倫敦以青年弱勢(shì)群體為對(duì)象，構(gòu)建提供教育、培訓(xùn)和服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，并發(fā)展成為倫敦青少年就業(yè)扶持網(wǎng)絡(luò)。[11]與法美英國家依靠自身力量開展教育救助不同的是，墨西哥借助國際和國內(nèi)綜合力量來開展教育救助。墨西哥土著居民由于經(jīng)濟(jì)條件以及歷史淵源而處于弱勢(shì)地位，常常遭受排斥和歧視。2001年由世界銀行發(fā)起、福特基金會(huì)資助、墨西哥大學(xué)和高等教育機(jī)構(gòu)全國聯(lián)合會(huì)共同負(fù)責(zé)實(shí)施的土著教育扶持計(jì)劃，改變了這種遭受排斥和歧視的局面。[12]20世紀(jì)末，奧地利由于社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革致使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重困境，導(dǎo)致青年群體的失業(yè)率居高不下。為此，奧地利政府向世界銀行低息貸款6000 萬，啟動(dòng)實(shí)施“奧地利青年救助教育工程”，主要用來解決國內(nèi)青年弱勢(shì)群體的教育與就業(yè)難題，幫助青少年順利實(shí)現(xiàn)從學(xué)校到社會(huì)的跳躍。[11]

20世紀(jì)90年代，我國才開始關(guān)注到弱勢(shì)群體并逐漸開展相關(guān)方面的研究。當(dāng)時(shí)，弱勢(shì)群體的概念內(nèi)涵只是利用少數(shù)幾個(gè)具體指標(biāo)進(jìn)行簡單界定，空間范圍比較狹窄。直到21世紀(jì)，學(xué)術(shù)界才逐漸開始研究弱勢(shì)群體的教育扶持問題，但他們大多數(shù)的研究視角都比較單一。目前，我國弱勢(shì)群體的教育救助工作主要集中在農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)、高等院校以及城市中農(nóng)民工子女就讀的學(xué)校等區(qū)域。為解決農(nóng)村貧困學(xué)生的教育救助問題，楊文圣等提倡建立以政府扶助為主、學(xué)校自籌相結(jié)合的長效機(jī)制，并由政府擔(dān)任教育救助的主體機(jī)構(gòu)。[13]我國雖然對(duì)少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行特有的民族政策和扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，但仍然存在政策運(yùn)用不充分的問題，對(duì)此，段敏芳指出，在資金管理上建立以省級(jí)為主的管理機(jī)制，并理順“一費(fèi)制”的執(zhí)行機(jī)制；[14]劉蘇榮也指出，在充分利用這些民族政策的基礎(chǔ)上，通過實(shí)施傾斜政策來加大少數(shù)民族教育救助工作的力度。[15]除了農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)外，城市中的農(nóng)民工隨遷子女也是龐大的弱勢(shì)群體中的一部分，農(nóng)民工子女的教育救助問題也是一個(gè)急需關(guān)注的問題，對(duì)此，徐麗敏認(rèn)為，要運(yùn)用社會(huì)介入的方式參與到農(nóng)民工子女教育救助的問題中，發(fā)揮社會(huì)工作者的功能角色，以滿足農(nóng)民工隨遷子女的多層次教育救助需求。[16]

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者主要致力于厘清弱勢(shì)群體的范圍并著重研究教育救助的制度公平性及方式高效性。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國針對(duì)教育救助方面所采取的舉措和相關(guān)研究略顯不足和薄弱。從研究內(nèi)容來看，針對(duì)教育救助方面的研究比較單一，研究成果較少，且其研究的系統(tǒng)化、廣度和深度還有待進(jìn)一步深化。要推進(jìn)我國教育救助事業(yè)的長效發(fā)展，就必須進(jìn)一步完善我國的教育救助制度，注重教育救助的種類豐富性和方式多樣性；從研究對(duì)象來看，主要以某一地區(qū)或某一類弱勢(shì)群體為研究對(duì)象，沒有以弱勢(shì)群體的主導(dǎo)性需求為視角開展研究，這可能導(dǎo)致政策出臺(tái)的針對(duì)性不強(qiáng)，即出現(xiàn)教育救助政策的契合度偏差。這是因?yàn)榛谛枨蠡蛘吣軌虺浞制鹾闲枨笳咝枰墓┙o才可能成為有效供給。[17]因此，要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的民生“短板”，就必須構(gòu)建并健全教育救助體系。

二、教育救助：實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的推進(jìn)器

要實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”這一民生建設(shè)目標(biāo)，就必須切實(shí)提升“弱有所扶”制度的有效供給?！叭跤兴觥笔侵笇?duì)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及自身缺陷上等處于弱勢(shì)地位的群體給予幫助、扶持的一種政策。從社會(huì)結(jié)構(gòu)意義上來看，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入維度、社會(huì)地位維度、體質(zhì)維度、精神維度、能力維度將“弱勢(shì)群體”劃分為經(jīng)濟(jì)型弱勢(shì)群體、社會(huì)型弱勢(shì)群體、生理型弱勢(shì)群體、心理型弱勢(shì)群體和文化型弱勢(shì)群體五大類。[1]教育是“五大”弱勢(shì)群體的需求之本，是對(duì)“弱有所扶”制度在教育方面的一種救助性政策，以幫助弱勢(shì)群體在獲得一定的知識(shí)和能力后實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變的過程。

1.教育救助是阻斷弱勢(shì)群體貧困代際傳遞的有力手段。貧困代際傳遞是指貧困以及導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件在家庭內(nèi)部代與代之間進(jìn)行傳遞的過程，即由父輩傳給子女，使子女在成年后繼承父輩貧困的一種傳遞過程。[18]究其根源，形成貧困代際傳遞性的原因除了經(jīng)濟(jì)因素外，更體現(xiàn)在文化和精神兩個(gè)維度，且文化貧困和精神貧困也是造成經(jīng)濟(jì)貧困的重要原因。換言之，文化水平低的家庭產(chǎn)生貧困代際傳遞的可能性更大。要阻斷貧困代際傳遞發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的“弱有所扶”，根本在于教育。習(xí)近平總書記在脫貧攻堅(jiān)中一再強(qiáng)調(diào)“扶貧先扶智”和“治貧先治愚”的發(fā)展思路，其根本也在于強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展教育。教育救助作為一種內(nèi)生式的扶貧方式，它能極大地促進(jìn)貧困學(xué)生的知識(shí)存量和人力資本的提高，即在開展教育救助的過程中，貧困學(xué)子的綜合素質(zhì)和技能得到全面提升，使他們?cè)谖磥淼木蜆I(yè)市場中能夠獲得較好的工作崗位，至此他們將逐步地走出了“貧困陷阱”。這也意味著，通過教育救助的深入開展，不僅能讓更多的貧困學(xué)生利用知識(shí)逐步走出貧困，更重要的是，他們所在的家庭貧困困境也將得到改善，貧困的代際傳遞問題也因此被阻斷。

2.教育救助是提升弱勢(shì)群體獲得感的重要途徑。獲得感是一個(gè)本土性非常強(qiáng)的“中國概念”，在國外尚不存在直接的概念對(duì)應(yīng)。[19]“獲得感”從字面上可理解為在“得”的基礎(chǔ)上所帶來的深刻主觀心理感受。弱勢(shì)群體在物質(zhì)和精神上都處于比較匱乏的狀態(tài)，其中物質(zhì)匱乏主要是由于經(jīng)濟(jì)條件比較差，缺乏滿足個(gè)人及家庭基本生存需要的生活必需品，而精神匱乏主要是由于文化水平低或受教育的程度低，導(dǎo)致弱勢(shì)群體自身無法通過知識(shí)來調(diào)節(jié)心態(tài)而產(chǎn)生的一種內(nèi)心貧窮的狀態(tài)，長此以往容易演化為自卑、怯弱等心理問題，最終可能成為心理型弱勢(shì)群體。物質(zhì)匱乏雖能靠經(jīng)濟(jì)救助的途徑來解決，但這種“輸血”式救濟(jì)是短期的，且弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)上的獲得也只是暫時(shí)的。而精神匱乏則須在以物質(zhì)為支撐的基礎(chǔ)上通過教育救助來加強(qiáng)心理疏導(dǎo)。習(xí)近平總書記在十八屆五中全會(huì)中提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，其中共享就是強(qiáng)調(diào)提升人們的獲得感。而要提升弱勢(shì)群體的獲得感，教育救助是其中一個(gè)重要途徑，即為貧困學(xué)子提供受教育權(quán)的均等化機(jī)會(huì)，重視弱勢(shì)群體的知識(shí)教育和能力培養(yǎng)，這種“造血”式救濟(jì)不僅使其實(shí)現(xiàn)精神脫貧（消除心靈上的自卑感），也能幫助他們順利擺脫物質(zhì)貧困，直接給弱勢(shì)群體帶來了獲得感體驗(yàn)，特別是真切地體會(huì)到教育所帶來的收益。

3.教育救助是增強(qiáng)弱勢(shì)群體公平感的根本保障。在教育領(lǐng)域中，公平感是對(duì)教育事實(shí)存在進(jìn)行判斷時(shí)引發(fā)的主觀體驗(yàn)，是基于個(gè)體（群體）對(duì)教育公平事實(shí)的“實(shí)然”與“應(yīng)然”狀態(tài)之間關(guān)系的看法。[20]相較于普通群體，弱勢(shì)群體在缺乏教育機(jī)會(huì)均等化的同時(shí)，也面臨著差別化對(duì)待的問題。顯然，在社會(huì)發(fā)展不平衡不充分的背景下，弱勢(shì)群體的各項(xiàng)權(quán)益受到不同程度的侵害，而教育救助政策的實(shí)施為他們提供公平競爭的機(jī)會(huì)，有助于他們實(shí)現(xiàn)階層的向上流動(dòng)。而要增加弱勢(shì)群體的受教育機(jī)會(huì)并讓他們公平地接受教育，需從制度化的角度出發(fā)，通過教育救助的方式保障并維護(hù)好弱勢(shì)群體的基本受教育權(quán)。經(jīng)過多年的努力，我國教育扶貧的實(shí)踐成果突出，不僅完全普及了九年義務(wù)教育，也逐漸建立起了從學(xué)前教育到高等教育全覆蓋的助學(xué)體系，確保了絕大部分處于學(xué)習(xí)期的弱勢(shì)群體享有受教育均等化的機(jī)會(huì)。教育救助作為一項(xiàng)政策性舉措，在保障弱勢(shì)群體基本受教育權(quán)上具有兜底作用，它以資金支持、鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)以及教育資源傾斜的途徑來保障教育的起點(diǎn)公平和過程公平，且為后續(xù)教育的結(jié)果公平提供足夠支撐，因而首先在心理上增強(qiáng)了弱勢(shì)群體的公平感，其次在教育的事實(shí)公平和個(gè)人主觀體驗(yàn)上讓弱勢(shì)群體切實(shí)體會(huì)到教育的公平感?？梢哉f，教育救助是增強(qiáng)弱勢(shì)群體公平感的根本保障。

三、“碎片化”：當(dāng)前我國教育救助的實(shí)踐困境

關(guān)于弱勢(shì)群體的教育救助問題，國家出臺(tái)了諸多幫助弱勢(shì)群體獲得受教育權(quán)的法律、法令、措施以及意見等，地方政府根據(jù)中央文件精神并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出臺(tái)了系列文件。2012年11月18日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)特殊教育教師隊(duì)伍的意見》中指出：“從規(guī)劃、培養(yǎng)、管理、待遇、營造氛圍等方面，第一次對(duì)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)作出全面部署，對(duì)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)堅(jiān)持‘特教特辦’和質(zhì)量與數(shù)量并重的原則?！?013年7月29日，國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程的意見》又明確指出：“為貫徹黨的十八大報(bào)告精神，充分發(fā)揮教育在扶貧開發(fā)中的重要作用，進(jìn)一步組織實(shí)施教育扶貧工程，提出了全面加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育、提高高等教育服務(wù)能力、提高學(xué)生資助水平以及提高教育信息化水平的五大任務(wù)”。2015年7月14日，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善國家助學(xué)貸款政策的若干意見》再一次強(qiáng)調(diào)：“為進(jìn)一步提升國家助學(xué)貸款政策實(shí)施效果，提出以下意見：第一，完善貸款政策，切實(shí)減輕借款學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；第二，健全運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)國家助學(xué)貸款持續(xù)健康發(fā)展；第三，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升國家助學(xué)貸款管理水平?！?017年10月18日，黨“十九大”著重強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，同時(shí)完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系、健全學(xué)生資助制度、支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育以及辦好繼續(xù)教育。”經(jīng)過多年的實(shí)踐和完善，我國教育救助制度在增加受教育機(jī)會(huì)、提升受教育的公平性問題上已經(jīng)取得了諸多階段性成果。但是從助力“弱有所扶”來看，還面臨諸多問題。這些問題歸根結(jié)底是當(dāng)前我國教育救助已陷入嚴(yán)重的“碎片化”困境中，即教育救助尚處于一種非整體性的運(yùn)行狀態(tài)。這種“碎片化”困境意味著，雖然國家開展教育救助項(xiàng)目逐年增加，但是，資源分配不均且缺乏“契合度”。[5]從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國教育救助的“碎片化”困境主要表現(xiàn)為政策制定的“非整合性”、管理體制的“非協(xié)調(diào)性”、資源配置的“非均衡性”。

1.政策制定的“非整合性”。政策制定的“非整合性”是指教育救助政策體系的各組成部分存在明顯的政策不完備、甄別效果差以及制度無法銜接等問題。主要體現(xiàn)在：一是教育救助政策體系的不完備。從我國已有的教育救助政策來看，無論是政策立法還是政策內(nèi)容上都存在一定程度的不完善不全面問題。具體來說，一方面，我國關(guān)于教育救助的許多工作還無法實(shí)現(xiàn)立法；目前，我國針對(duì)弱勢(shì)群體開展的教育救助帶有很大的臨時(shí)性色彩，缺乏制度上的長遠(yuǎn)規(guī)劃，也沒有上升到一定的法律層面，往往是有資金就資助沒有資金就不資助。與義務(wù)教育階段中《義務(wù)教育法》的內(nèi)容相比，高中階段以及高等教育階段的教育救助很不完善。國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度的意見》中就明確指出：“目前我國普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度尚未完全建立，多數(shù)普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生尚未得到資助”。另一方面，由于教育救助的政策內(nèi)容不完善導(dǎo)致扶貧效果非常有限；當(dāng)前，我國教育扶貧對(duì)待各階段各區(qū)域的教育對(duì)象存在重視程度不一的現(xiàn)狀。如：特殊教育中，義務(wù)階段的教育最易受到重視，而非義務(wù)階段（學(xué)前教育、高中教育和高等教育）教育中殘疾人群體的教育救助往往被忽視。同時(shí)，教育救助關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在“西部地區(qū)”、“農(nóng)村地區(qū)”、“民族地區(qū)”、“兒童”和“殘疾人”等，導(dǎo)致城市地區(qū)以及弱勢(shì)成年人的教育救助常常被忽視。二是教育救助對(duì)象甄別的單一化和瞄準(zhǔn)偏差。救助機(jī)構(gòu)在認(rèn)定教育救助對(duì)象時(shí)，主要依據(jù)學(xué)業(yè)成績作為隱性條件，致使學(xué)習(xí)成績較差、因家庭貧困而輟學(xué)的學(xué)生難以獲得教育救助。三是教育救助與就業(yè)救助政策之間缺乏有效銜接。貧困學(xué)生因家境貧困、社會(huì)資本匱乏、個(gè)人自身因素受限等原因，獲取就業(yè)信息、就業(yè)機(jī)會(huì)等方面都較為困難，因此急需通過就業(yè)救助來改善就業(yè)困境?？梢?，教育救助與就業(yè)救助屬于同一救助鏈條的兩個(gè)環(huán)節(jié)，只有將二者有機(jī)配合才能發(fā)揮救助鏈條的有效性和完整性。但是，當(dāng)前我國教育救助與就業(yè)救助之間缺乏有機(jī)銜接[21]，從而大大影響了教育救助功能的有效發(fā)揮。

2.資源配置的“非均衡性”。資源配置的“非均衡性”主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間教育救助資源配置的不均衡。這種不均衡主要體現(xiàn)在：一是師資配置不均衡。由于我國“二元結(jié)構(gòu)”長期存在，農(nóng)村貧困地區(qū)因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的制約，在教學(xué)設(shè)施、師資隊(duì)伍和辦學(xué)條件等方面明顯落后于城市地區(qū)。[21]盡管國家積極實(shí)施“三支一扶”計(jì)劃和教育支持計(jì)劃，但農(nóng)村師資隊(duì)伍短缺的現(xiàn)實(shí)短期內(nèi)還是難以得到根本扭轉(zhuǎn)。在農(nóng)村貧困地區(qū)，缺少編制、職稱晉升受限、工資待遇較低等現(xiàn)實(shí)困境導(dǎo)致師資明顯不足，同樣專業(yè)不對(duì)口等現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)也普遍存在。如：在我國青海省西寧地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校中，1／3 的師資隊(duì)伍中所學(xué)專業(yè)與其教授專業(yè)不對(duì)口[21]。二是教育資金配置不均衡。制約教育救助有效實(shí)施的關(guān)鍵因素在于教育資源匱乏，突出表現(xiàn)在教育資金配置不均衡。據(jù)相關(guān)研究指出，財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)最高地區(qū)與最低地區(qū)相比來看，前者對(duì)小學(xué)、初中、普通高中、職業(yè)中學(xué)和普通高校的經(jīng)費(fèi)投入分別為后者的 10.2 倍、8.9 倍、7.8 倍、5.6 倍和 8.1 倍。[21]可見，由于不同區(qū)域的教育救助資金的差異，教育救助的政策效果出現(xiàn)區(qū)域的差別化，即：教育扶貧的效果在資金充裕的地方明顯好于資金短缺的地方。

3.管理體制的“非協(xié)調(diào)性”。管理體制的“非協(xié)調(diào)性”是指教育救助尚處于一種零散性、非協(xié)調(diào)性的運(yùn)行狀態(tài)。這種“非協(xié)調(diào)性”主要表現(xiàn)在：一是事務(wù)、權(quán)責(zé)疊加。民政部門與教育部門的事務(wù)在一定層次上存在交叉，在履行相應(yīng)職責(zé)的時(shí)候，很大程度上會(huì)出現(xiàn)難以界定職責(zé)主體，導(dǎo)致雙方都進(jìn)行介入與干預(yù)，使公共資源使用上存在浪費(fèi)及低效現(xiàn)象。二是缺乏專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國大多數(shù)地區(qū)尚未建立專門的管理機(jī)構(gòu)來管理教育救助資金以及監(jiān)督救助資金的到位情況，仍然依靠教育部門內(nèi)部的普教科與財(cái)務(wù)科來共同管理資金、其他科室參與監(jiān)督的方式，使教育救助工作的開展出現(xiàn)諸多運(yùn)行不暢通的問題。三是多頭管理，缺位或不公平現(xiàn)象突出。我國開展貧困生救助工作的部門不僅僅是教育部門，還有民政局、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)和總工會(huì)等相關(guān)政府部門和各種社會(huì)組織，有些政府部門或社會(huì)組織向相關(guān)學(xué)校進(jìn)行資助時(shí)甚至直接與各相關(guān)學(xué)校進(jìn)行聯(lián)系。[15]在教育救助管理事務(wù)上，經(jīng)常出現(xiàn)政出多門、救助力量分散、分工無序、救助對(duì)象重疊等諸多問題。問題的根源在于管理體制的“非協(xié)調(diào)性”，即貧困群體的救助工作由民政部門負(fù)責(zé)，而教育救助事務(wù)則屬于教育部門的職責(zé)范圍，并且這些工作還受到其他部門的牽制，因而這種管理體制的“非協(xié)調(diào)性”容易產(chǎn)生有些事務(wù)出現(xiàn)多頭管理而有些事務(wù)卻出現(xiàn)缺位的結(jié)果。

四、整體性治理：實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的現(xiàn)實(shí)呼喚

拓寬教育救助功能作用，不僅是保障弱勢(shì)群體受教育權(quán)公平性的基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的現(xiàn)實(shí)呼喚?！八槠崩Ь巢粌H導(dǎo)致了教育救助對(duì)象瞄準(zhǔn)偏差問題，而且降低了教育救助資源的配置效率，最終影響了教育救助的實(shí)現(xiàn)效果。當(dāng)前我國教育救助要走出“碎片化”的實(shí)踐困境，就必須推進(jìn)“整體性”治理。所謂“整體性”治理，就是要正確把握教育救助的整體性結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮教育救助整體性結(jié)構(gòu)的功能。從整體性治理的“弱有所扶”政策目標(biāo)出發(fā)，我國教育救助政策必須以盡快整合教育救助的政策體系、積極優(yōu)化教育救助的資源配置、努力健全教育救助的管理機(jī)制和認(rèn)真營造教育救助的社會(huì)氛圍為重點(diǎn)來加以完善。

（一）盡快整合教育救助的政策體系

健全的教育救助政策體系，既能凸顯政策制定的科學(xué)性，又能推動(dòng)新時(shí)代“弱有所扶”的加快實(shí)現(xiàn)。因此，要加快實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”，就必須盡快整合教育救助的政策體系，從而充分發(fā)揮出教育的扶貧功能。而要盡快整合教育救助的政策體系，應(yīng)從以下三個(gè)方面入手：

1.建立健全教育救助的政策內(nèi)容，以完善并落實(shí)教育救助工作。一方面，目前我國教育救助工作主要是由各縣級(jí)政府來具體開展，但不同地區(qū)的縣級(jí)政府有不同的運(yùn)行程序和實(shí)施機(jī)制，從而導(dǎo)致教育救助的工作效果存在明顯的差異化。為此，要提高我國教育救助的工作成效，就必須建立健全教育救助的政策內(nèi)容，特別是制定統(tǒng)一的運(yùn)行章程和實(shí)施機(jī)制。另一方面，應(yīng)擴(kuò)大政策的覆蓋范圍，以完善并落實(shí)教育救助工作。而要擴(kuò)大政策的覆蓋范圍，就必須確保人們的知情權(quán)和參與權(quán)，這就要求相關(guān)履責(zé)主體應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳，通過新聞媒體的政策解讀、學(xué)校知識(shí)講座、居委會(huì)與村委會(huì)的院壩會(huì)以及社會(huì)宣傳等方式將教育救助政策盡可能傳達(dá)給每個(gè)貧困家庭，讓他們獲得更多的教育救助政策信息，對(duì)教育救助政策有更深的了解。

2.著力構(gòu)建科學(xué)有效的對(duì)象甄別機(jī)制，以提高對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度。對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度是指教育救助的供給與需求之間的高度一致性。要提高對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度應(yīng)著力構(gòu)建好科學(xué)有效的對(duì)象甄別機(jī)制，那么首先應(yīng)設(shè)計(jì)好甄別指標(biāo)、甄別程序、履職機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序等全過程，從而為提高對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。甄別指標(biāo)的科學(xué)設(shè)置需結(jié)合社會(huì)實(shí)際，比如說，通過了解家庭的人口數(shù)、父母的勞動(dòng)能力、父母贍養(yǎng)長輩負(fù)擔(dān)、小孩多寡及其父母受教育情況等指標(biāo)后綜合相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析來建立。只有根據(jù)多維指標(biāo)才能建立科學(xué)的甄別機(jī)制，而完善的甄別機(jī)制的建立有助于構(gòu)建科學(xué)全面的瞄準(zhǔn)范圍，進(jìn)而直接提高對(duì)象甄別的瞄準(zhǔn)度。

3.推進(jìn)教育救助與就業(yè)救助的無縫對(duì)接，以增強(qiáng)教育救助的政策效果。要發(fā)揮教育救助的最大功效，就必須做好教育救助與就業(yè)救助的有效銜接。首先，應(yīng)制定傾斜性的就業(yè)救助政策。如免費(fèi)為貧困畢業(yè)生提供就業(yè)信息、就業(yè)咨詢和開展就業(yè)招聘會(huì)，并對(duì)聘用貧困畢業(yè)生的企業(yè)實(shí)施一定稅收減免或稅收優(yōu)惠政策，幫助貧困生實(shí)現(xiàn)就業(yè)愿景。其次，在制定教育救助政策時(shí)，將就業(yè)政策納入統(tǒng)籌、綜合安排，避免救助力量分散，同時(shí)構(gòu)建科學(xué)的教育救助與就業(yè)救助信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。再次，中央及其地方民政部門應(yīng)建立專門的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌就業(yè)救助和教育救助，將二者進(jìn)行統(tǒng)一管理，促進(jìn)二者無縫對(duì)接。

（二）積極優(yōu)化教育救助的資源配置

教育救助資源的均衡配置是教育公平的重要體現(xiàn)，它有利于保障弱勢(shì)群體享有教育機(jī)會(huì)的均等化。其中，教育資源分為教師資源和資金資源，兩者代表著學(xué)校的師資水平和財(cái)力水平，也是教育質(zhì)量和教育公平的重要反映。面對(duì)資源配置的“非均衡性”的實(shí)踐困境，教育救助作為精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)方式，其承擔(dān)著保障弱勢(shì)群體同普通群體一樣平等接受教育的角色。因此，要幫助弱勢(shì)群體擺脫弱勢(shì)困境，就必須提升教育救助的質(zhì)量水平。[5]

1.積極完善教師晉升和合理流動(dòng)的機(jī)制。教師的晉升空間是促進(jìn)合理流動(dòng)的前提和動(dòng)力，因此，教師、校長的職稱晉升制度應(yīng)以一定年限的農(nóng)村等貧困地區(qū)的教學(xué)經(jīng)歷并通過相關(guān)考核評(píng)估作為晉升資格，同時(shí)大力提高農(nóng)村教師尤其是弱勢(shì)群體教育學(xué)校的工資水平，以增強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀教師人才的吸引，從而有效推進(jìn)我國各區(qū)域師資的配置均衡。除了提高基層教師工資待遇外，建議國家積極貫徹落實(shí)師范生免費(fèi)教育政策、鄉(xiāng)村教師扶持計(jì)劃、特崗教師計(jì)劃[22]，從而加大農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)的師資對(duì)口培養(yǎng)。另外，面對(duì)當(dāng)前城市的優(yōu)質(zhì)教師資源過度累積而農(nóng)村等貧困地區(qū)間卻嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，以待遇提升、職稱晉升以及社會(huì)福利等政策優(yōu)惠為手段，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師合理流動(dòng)。

2.極健全貧困地區(qū)教育資金的補(bǔ)充機(jī)制。由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)與教育不發(fā)達(dá)互為因果關(guān)系，因此，教育資金配置應(yīng)向弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)學(xué)校傾斜，以加強(qiáng)貧困地區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)校硬件和軟件建設(shè)，大力開展農(nóng)村遠(yuǎn)程教育項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，同時(shí)也要重視城市弱勢(shì)學(xué)校的建設(shè)和改造。此外，針對(duì)貧困地區(qū)教育發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，國家應(yīng)提供專項(xiàng)資金來給予財(cái)力支持，[22]從而作為一種教育資金的補(bǔ)充機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)教育資金的均衡配置和精準(zhǔn)配置，在提高教育救助效果的同時(shí)讓弱勢(shì)群體能依靠教育的途徑擺脫貧困。

（三）努力健全教育救助的管理機(jī)制

全面完善的管理機(jī)制是做好教育救助工作的關(guān)鍵，它能對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行合理分工并劃分相應(yīng)的管理主體，以進(jìn)一步確?！胺稣尕殹焙汀罢娣鲐殹蹦繕?biāo)的如期實(shí)現(xiàn)[23]。因此，要讓每一位弱勢(shì)群體都有享有教育機(jī)會(huì)的均等化，就需要健全的教育救助管理機(jī)制來落實(shí)好教育扶貧工作。而要建立健全教育救助管理機(jī)制，首先必須理清管理職責(zé)邊界，發(fā)揮好整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，其次建立針對(duì)學(xué)校等教育救助主體履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。具體來看，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.理清管理職責(zé)邊界，發(fā)揮好整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。強(qiáng)化教育救助主體職責(zé)，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起制度安排、資金支持、組織實(shí)施以及救助的兜底性責(zé)任。[24]地方政府、民政部門、教育部門、財(cái)政部門和學(xué)校都是參與教育救助的管理主體，并且這些主體部門都在具體的管理工作上承擔(dān)不同角色定位，明確角色邊界是有效推動(dòng)我國教育救助各項(xiàng)工作有序開展的基礎(chǔ)。因此，要在理清各部門職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好各部門之間的救助權(quán)責(zé)。其中，地方政府作為制定政策的決策部門，對(duì)屬地教育部門、民政部門、財(cái)政部門和學(xué)校發(fā)揮著有效統(tǒng)籌與監(jiān)督作用；民政部門主管當(dāng)?shù)孛裆ぷ鳎ㄟ^摸底調(diào)查，利用大數(shù)據(jù)逐級(jí)構(gòu)建貧困學(xué)生的救助檔案和救助數(shù)據(jù)庫建設(shè)；教育部門主管教育工作并承擔(dān)著教育職責(zé)，要協(xié)助民政部門等有關(guān)機(jī)構(gòu)及時(shí)提供貧困家庭學(xué)生的基本信息，并鼓勵(lì)和督促學(xué)校開展各類教育救助工作；財(cái)政部門主管財(cái)政撥款，要協(xié)助并配合教育部門、民政部門等落實(shí)好教育救助資金的合理分配；作為培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的學(xué)校，應(yīng)向家庭困難的學(xué)生提供救助并貫徹落實(shí)好國家及有關(guān)部門的教育救助政策。總之，明確各救助主體的角色邊界，既能有效避免事務(wù)、權(quán)責(zé)疊加以及越位、缺位等現(xiàn)象的發(fā)生，又能高效地強(qiáng)化好教育救助主體間的職責(zé)邊界，從而更好地發(fā)揮好教育救助的整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

2.建立針對(duì)教育救助主體履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。正如《禮記·中庸》所說：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。教育救助的高效貫徹和落實(shí)需要健全的履責(zé)監(jiān)督機(jī)制，這是因?yàn)?，健全的履?zé)監(jiān)督機(jī)制是激勵(lì)各救助主體主動(dòng)落實(shí)工作的強(qiáng)化劑，不僅能保障教育救助順利施行，而且能強(qiáng)化各部門領(lǐng)導(dǎo)和職員的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。這就要求，必須完善上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及機(jī)構(gòu)間的監(jiān)督，必須引入社會(huì)力量作為外部監(jiān)督渠道，形成層級(jí)嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)。因此，在健全的管理制度與嚴(yán)格完善的監(jiān)督機(jī)制的共同作用下，有助于規(guī)范教育救助主體的救助程序以及落實(shí)好義務(wù)的履行，從而提高教育救助政策在實(shí)施中的精準(zhǔn)性，最終促進(jìn)教育救助惠及所有“弱勢(shì)群體”，真正實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”。

（四）認(rèn)真營造教育救助的社會(huì)氛圍

目前教育救助資金的供給與弱勢(shì)群體的主導(dǎo)性需求之間存在偏差，這與社會(huì)參與機(jī)制不健全、社會(huì)參與環(huán)境不佳有一定關(guān)系。國家財(cái)政大力支持教育救助的同時(shí)，還亟需社會(huì)力量參與其中。因此，應(yīng)充分動(dòng)員社會(huì)力量，尤其是大力發(fā)展慈善救助事業(yè)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)各界參與教育捐贈(zèng)。具體來看，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.營造社會(huì)力量參與教育救助的良好政策環(huán)境。一是針對(duì)高等學(xué)校對(duì)學(xué)生擇優(yōu)救助且救助面較窄的現(xiàn)象，財(cái)政部門對(duì)于較貧困地區(qū)給予資金上的傾斜，使貧困地區(qū)的學(xué)校有更多的資金用于救助貧困學(xué)生，擴(kuò)寬學(xué)生的教育救助面。二是建立農(nóng)村文化事業(yè)教育救助機(jī)制。農(nóng)村人口占全國人口的絕大多數(shù)，農(nóng)村地區(qū)由于基本沒有形成一定文化氛圍，使農(nóng)村人的文化程度普遍較低，甚至有些農(nóng)村地區(qū)充斥著“讀書無用論”的觀念，阻礙了農(nóng)村學(xué)生對(duì)獲取知識(shí)的渴望。對(duì)此，教育救助主體應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村打造一種濃厚的文化氛圍，提高農(nóng)村學(xué)生對(duì)于知識(shí)的偏愛與渴望，以幫助他們獲得相應(yīng)的素質(zhì)和能力，從而充分發(fā)揮好教育救助的作用。

2.建立健全社會(huì)力量參與機(jī)制。鼓勵(lì)支持社會(huì)團(tuán)體、慈善組織、學(xué)校參與教育救助，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“弱有所扶”的社會(huì)幫扶資源與教育救助有效對(duì)接。引導(dǎo)社會(huì)力量幫扶重心下移，自愿與教育救助對(duì)象結(jié)對(duì)幫扶。作為政府部門應(yīng)充分建立健全社會(huì)力量參與機(jī)制，幫助弱勢(shì)群體。首先，加大財(cái)政資金對(duì)教育救助的支持力度，建立專門的教育資助資金，為教育救助的開展提供充足穩(wěn)定的資金來源。其次，運(yùn)用政策優(yōu)惠（稅收減免、金融優(yōu)惠等）引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體與慈善組織參與教育救助，吸引他們通過捐贈(zèng)或者以慈善活動(dòng)的方式參與教育救助，以促進(jìn)資金的多樣化與完備化，從而為弱勢(shì)群體提供持續(xù)且穩(wěn)定的資金幫助。再者，學(xué)校應(yīng)借助多方力量（校友、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家等）籌建部分資金，在緩解政府部分的財(cái)政壓力的同時(shí)，也能給予弱勢(shì)群體學(xué)生更多的幫助?？傊?，應(yīng)建立起以政府為主、社會(huì)資助為輔、教育自籌相結(jié)合的教育救助長效機(jī)制。