冷帥

摘要：2019年3月，歐盟《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》獲得通過(guò)，并將于正式生效18個(gè)月后施行。這意味著歐盟“成員國(guó)+歐委會(huì)”多邊、雙重外資合作監(jiān)管和安全審查模式正在形成，也是歐盟首次從關(guān)稅聯(lián)盟層面對(duì)外資進(jìn)行規(guī)制，從而使外國(guó)赴歐投資面臨著更加復(fù)雜的法律環(huán)境。歐盟擬通過(guò)新立法，對(duì)內(nèi)提高外資安全審查的協(xié)調(diào)性，對(duì)外增加國(guó)際條約談判的主動(dòng)權(quán)。這種方式呈現(xiàn)出內(nèi)外平衡、監(jiān)管趨嚴(yán)、一體化與差異化并存的特點(diǎn)，對(duì)于完善我國(guó)外資安全審查有一定的借鑒意義。我國(guó)企業(yè)和政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)基于“平衡博弈”理念，積極應(yīng)對(duì)國(guó)外投資安全審查，并進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：歐盟外資監(jiān)管;跨國(guó)投資;安全審查;國(guó)家安全

中圖分類號(hào)：DF964 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.06.14

歐盟是中國(guó)對(duì)外直接投資的主要目的地之一。近年來(lái)，中國(guó)投資者赴歐投資呈現(xiàn)出“主體和行業(yè)多元化、地域范圍廣”的特點(diǎn)，成功和失敗的案例均有。盡管當(dāng)前全球國(guó)際貿(mào)易和投資政策正在收緊，歐盟依然是中國(guó)對(duì)外直接投資的主要選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年上半年，中國(guó)赴歐洲并購(gòu)?fù)顿Y金額是赴北美并購(gòu)?fù)顿Y金額的9倍。但是，像中國(guó)和美國(guó)之間一樣，中國(guó)與歐盟之間還沒(méi)有單獨(dú)簽訂雙邊投資條約（Bilateral Investment Treaty，簡(jiǎn)稱BIT）。中歐雙方從2013年開(kāi)始談判，至今尚未達(dá)成協(xié)議。外資國(guó)家安全審查（簡(jiǎn)稱“安全審查”）是BIT談判的重要議題。2019年3月，歐盟通過(guò)了《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》，擬建立“成員國(guó)+歐委會(huì)”多邊、雙重安全審查合作監(jiān)管機(jī)制。從本質(zhì)看，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》可以被稱為歐盟的“外國(guó)投資法”，它將使未來(lái)赴歐投資面臨“三明治”式安全審查，從而進(jìn)一步影響中國(guó)投資，特別是中國(guó)國(guó)有企業(yè)和高科技行業(yè)投資的主要路徑。

在近5年內(nèi)，國(guó)內(nèi)外學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)歐盟安全審查和外資監(jiān)管政策都已有所關(guān)注?，F(xiàn)有前期研究成果主要涉及中國(guó)赴歐投資的狀況、歐盟外資審查的新趨勢(shì)、監(jiān)管政策變化動(dòng)因的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、新條例對(duì)未來(lái)中國(guó)赴歐投資的潛在影響，以及其中一些細(xì)節(jié)問(wèn)題、矛盾和局限等。從國(guó)外研究成果看，歐盟委員會(huì)、歐盟議會(huì)發(fā)表了多個(gè)咨文報(bào)告，對(duì)《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》的立法背景、意義和爭(zhēng)議焦點(diǎn)等內(nèi)容作出了詳細(xì)闡述。

從目前這些研究成果來(lái)看，各界對(duì)歐盟安全審查政策與規(guī)則的態(tài)度主要可以區(qū)分為兩種觀點(diǎn)：（1）歐盟安全審查政策主要針對(duì)中國(guó)投資，使赴歐投資的法律不確定性增加，在一定程度上構(gòu)成跨國(guó)投資壁壘，影響投資便利化與自由化，是保護(hù)主義的一種表現(xiàn)形式;（2）歐盟需要更加協(xié)調(diào)、明確的外資監(jiān)管法律政策，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》順應(yīng)發(fā)展要求，進(jìn)一步明確了聯(lián)盟層面基于安全和公共政策事由對(duì)跨國(guó)投資進(jìn)行規(guī)制的主要規(guī)則，體現(xiàn)了投資政策透明度原則，有利于保護(hù)歐盟根本安全利益，并維護(hù)聯(lián)盟、成員國(guó)以及相互之間協(xié)調(diào)的外資政策，防止保護(hù)主義泛濫。

在這兩種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》體現(xiàn)了一種國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)，是國(guó)際投資政策“保護(hù)一自由一保護(hù)”螺旋上升的表現(xiàn)，也是卡爾沃主義向發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的表現(xiàn)，其根本原因是國(guó)家利益、區(qū)域（共同）利益的不斷變化。從現(xiàn)有成果看，法學(xué)角度的研究仍然相對(duì)較少。在當(dāng)前中國(guó)參與跨國(guó)投資雙向、混同身份背景下，學(xué)界針對(duì)《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》的整體應(yīng)對(duì)策略尚顯不足，從而給本文留下了研究空間?；诖?，本文首先概括、梳理《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》的核心內(nèi)容，其次從比較法功能分析角度對(duì)《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》背景下歐盟安全審查機(jī)制進(jìn)行解析和評(píng)估，最后就中國(guó)投資者和政府兩個(gè)層面分別提出應(yīng)對(duì)策略和建議。

一、《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》的核心內(nèi)容

《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》有17條正文和1個(gè)附件清單，既有程序規(guī)定，又有實(shí)體規(guī)定。在程序規(guī)定方面，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》擬建立歐盟安全審查通報(bào)、合作審查、信息交換、年度匯報(bào)、協(xié)調(diào)合作、專家組、反規(guī)避和國(guó)際合作等制度。從整體來(lái)看，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》規(guī)定了兩種情況：（1）接受外資的成員國(guó)（以下稱東道國(guó)）已經(jīng)有安全審查機(jī)制的，應(yīng)當(dāng)將具體外資項(xiàng)目的審查監(jiān)管措施通知?dú)W委會(huì)和其他成員國(guó)，歐委會(huì)和其他成員國(guó)可以在收到通知后35天內(nèi)提出意見(jiàn)，東道國(guó)再進(jìn)行信息反饋、解釋，并作出具體外資安全審查監(jiān)管措施的最終決定（圖1）;（2）東道國(guó)尚沒(méi)有安全審查機(jī)制的，也應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前向歐委會(huì)報(bào)告其境內(nèi)外國(guó)投資情況，并且在外國(guó)投資完成后15個(gè)月或在獲知投資信息后35天內(nèi)，其他成員國(guó)或歐委會(huì)可以提出意見(jiàn)（圖2）②。在以上兩種情況下，歐委會(huì)都有權(quán)對(duì)可能影響“聯(lián)盟利益”（union intereSt）的外資項(xiàng)目提出正式意見(jiàn)⑧。在《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》之前，歐盟境內(nèi)的外資審查只存在于成員國(guó)層面，而在《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》之后，歐盟法也會(huì)賦予歐委會(huì)和其他成員國(guó)一些審查外資與聯(lián)盟利益、共同利益相關(guān)事項(xiàng)的權(quán)力，從而使得一種多邊、雙重機(jī)制趨于形成。

實(shí)體上，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》在正文中第4條列出了安全審查的考慮因素（或稱審查影響要素），并在附件中列舉了非窮盡型的聯(lián)盟利益負(fù)面清單。這些安全審查考慮因素主要有5個(gè)方面：（1）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（critical infrastructure）;（2）關(guān)鍵技術(shù)及兩用物件（criticaltechnologies and duel use items）;（3）維護(hù)根本安全和公共秩序的關(guān)鍵供給（supply of criticalinputs）;（4）敏感信息（包括個(gè)人信息數(shù)據(jù)）或其獲取和控制能力（access to sensitive information，orthe ability to control such information）;（5）媒體自由和多元化（freedom and pluralism ofthe media）。同時(shí)，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》還要求考慮投資者主體的3種特殊情形：（1）第三國(guó)政府（包括國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事機(jī)構(gòu)）直接或間接控制的投資者因素，包括通過(guò)所有權(quán)、提供融資、補(bǔ)貼等非產(chǎn)權(quán)方式進(jìn)行控制，即涉及國(guó)有企業(yè)、政府或軍事機(jī)構(gòu)控制的實(shí)體;（2）投資者參與影響安全和公共秩序活動(dòng)的情況;（3）投資者是否有從事違法或犯罪行為的重大風(fēng)險(xiǎn)。這說(shuō)明，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》將把國(guó)有或軍事投資主體、潛在跨國(guó)犯罪主體以及恐怖主義、極端主義主體作為重點(diǎn)審查對(duì)象。

《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》在附件所列負(fù)面清單中非排他性地明確了8項(xiàng)具有聯(lián)盟利益的歐洲項(xiàng)目或計(jì)劃，即歐洲全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（Global Navigation Satellite System，簡(jiǎn)稱GNSS）、哥白尼項(xiàng)目（地球環(huán)境安全監(jiān)控）、地平線2020、泛歐交通網(wǎng)絡(luò)（European Defene Industrial DevelopmentProgramme，簡(jiǎn)稱TEN-T）、泛歐能源網(wǎng)絡(luò)（Trans-European Energv Networks，簡(jiǎn)稱TEN-N）、泛歐通信網(wǎng)絡(luò)（Trans-European Telecommunications Networks，簡(jiǎn)稱TEN-Tel）、歐洲國(guó)防工業(yè)發(fā)展計(jì)劃（European Defense Industrial Development Programme，簡(jiǎn)稱EDIDP）和永久結(jié)構(gòu)性防務(wù)合作計(jì)劃（Permanent Structured Cooperation，簡(jiǎn)稱PESCO）。從《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》的以上規(guī)定看，歐盟安全審查在行業(yè)范圍方面將會(huì)涉及國(guó)防、軍事、環(huán)境、能源、材料、人工智能、半導(dǎo)體、互聯(lián)網(wǎng)、通信、傳媒、交通運(yùn)輸、供水、食品、金融、量子、生物、納米、航天、兩用技術(shù)、外層空間利用等非常廣泛領(lǐng)域的投資。東道國(guó)對(duì)接受或否決外資享有最終決定權(quán)，雖然歐委會(huì)的意見(jiàn)不能直接左右東道國(guó)的最終決定，但是應(yīng)該能對(duì)決策過(guò)程產(chǎn)生重大影響。

二、《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》的分析與評(píng)估

外資監(jiān)管和審查會(huì)影響歐盟境內(nèi)資本自由流動(dòng)和自由設(shè)立的權(quán)利，會(huì)影響歐盟內(nèi)部成員國(guó)間的跨境投資，阻礙共同市場(chǎng)的運(yùn)行。歐盟法只允許成員國(guó)在維護(hù)其根本利益和公共秩序的前提下，采取一些不基于投資者國(guó)籍的“非歧視管制措施”，并且要求這些措施保持一定的透明度，充分考慮適度原則和法律確定性原則，切實(shí)、充分保護(hù)公共利益（包括資本自由流動(dòng)和自由設(shè)立的權(quán)利）。為此，歐盟需要通過(guò)成文立法和司法判例，在跨國(guó)合作層面加強(qiáng)成員國(guó)外資管理體制的法律協(xié)調(diào)②。

（一）對(duì)內(nèi)推進(jìn)安全審查區(qū)域協(xié)調(diào)化

雖然《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》篇幅不長(zhǎng)，但是能有力地加強(qiáng)歐盟及其成員國(guó)之間安全審查政策的協(xié)調(diào)性。在《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》提出之前，歐盟層面尚不存在基于“維護(hù)安全或公共秩序理由”、完整且系統(tǒng)的外資審查綜合框架，安全審查在多數(shù)情況下由成員國(guó)自己安排③。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，目前在其成員國(guó)中，匈牙利、丹麥、德國(guó)、芬蘭、法國(guó)、立陶宛、拉脫維亞、意大利、波蘭、葡萄牙、西班牙和英國(guó)12個(gè)國(guó)家設(shè)立了外資審查機(jī)制，占全部成員國(guó)總數(shù)的42.8%，而且各國(guó)法律規(guī)定也不盡相同。另外，還有16個(gè)國(guó)家沒(méi)有類似機(jī)制，占全部成員國(guó)總數(shù)的57.2%，從而使得歐盟境內(nèi)的外資安全審查機(jī)制呈現(xiàn)出“碎片化”“去中心化”態(tài)勢(shì)。

1.歐盟既有的“碎片化”安全審查

在成文立法方面，除了成員國(guó)各自的國(guó)內(nèi)安全審查立法以外，根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》（The Treatyon the Functioning of the European Union，簡(jiǎn)稱TFEU）第3條的規(guī)定，歐盟有制定共同商業(yè)政策立法的專屬權(quán)和對(duì)外締約權(quán);根據(jù)第63條的規(guī)定，除非有特殊例外，歐盟法禁止各方對(duì)成員國(guó)之間、成員國(guó)與第三國(guó)之間的資本自由流動(dòng)進(jìn)行任何限制，并在第4章“資本和支付”中，對(duì)“限定資本自由流動(dòng)”的措施作出了規(guī)制。這些規(guī)制主要是：第64條第2、3款規(guī)定，歐洲議會(huì)和理事會(huì)可以通過(guò)“共同立法程序制訂限制有關(guān)第三國(guó)資本流動(dòng)”的措施;第65條第1（2）款規(guī)定，上述第63條的規(guī)定并不妨礙“成員國(guó)基于公共政策或者公共安全所采取”的措施;第66條規(guī)定了“臨時(shí)保障性”資本自由流動(dòng)限制措施（最長(zhǎng)不超過(guò)6個(gè)月）;第75條規(guī)定了“針對(duì)恐怖主義和相關(guān)活動(dòng)”的資本自由流動(dòng)限制措施。

在判例法中，歐盟法院（European Court of Justice，簡(jiǎn)稱ECJ）的裁決意見(jiàn)有直接約束力。通過(guò)“山達(dá)基教派訴巴黎案”（C-54/99，2000）、“歐委會(huì)訴比利時(shí)案”（C-503/99，2002）和“歐委會(huì)訴西班牙案”（C-274/06，2008）3個(gè)基礎(chǔ)性判例，歐盟法院確立了關(guān)于“外國(guó)投資、資本自由流動(dòng)和安全利益”問(wèn)題的基本標(biāo)準(zhǔn)：外資安全審查的范圍和程序要明確，審查結(jié)果要具有一定程度的可預(yù)見(jiàn)性。

在“山達(dá)基教派訴巴黎案”（C-54/99，2000）中，歐盟法院要求安全審查的范圍應(yīng)當(dāng)明確。法國(guó)法律規(guī)定，如果外資可能構(gòu)成公共政策或公共安全威脅，應(yīng)事先經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。但是，法國(guó)法律并未對(duì)“公共政策或公共安全威脅”作出更詳細(xì)界定。歐盟法院認(rèn)為，法國(guó)法律限制了資本自由流動(dòng)，并且使個(gè)人無(wú)法獲悉其基于《歐共體條約》第56條（現(xiàn)TFEU第63條，禁止對(duì)資本自由流動(dòng)進(jìn)行限制的規(guī)定）的權(quán)利和義務(wù)，這與“法律的確定性原則”相沖突。法國(guó)后來(lái)根據(jù)歐盟法院的判決，對(duì)國(guó)內(nèi)安全審查法律進(jìn)行了明確和細(xì)化，修改了外資法的規(guī)定，明確了投資設(shè)立前需要進(jìn)行安全審查的11個(gè)特殊行業(yè)部門(mén)，并設(shè)定了外資并購(gòu)中股份比例的審查起點(diǎn)。

在“歐委會(huì)訴比利時(shí)案”（C-503/99，2002）中，歐盟法院要求審查程序應(yīng)當(dāng)透明、公開(kāi)。比利時(shí)立法規(guī)定，投資者對(duì)該國(guó)兩個(gè)主要能源公司的收購(gòu)，必須事先通知政府;在投資交易嚴(yán)重影響國(guó)家利益的情況下，政府有權(quán)禁止。歐盟法院認(rèn)為，比利時(shí)政府的做法是正當(dāng)?shù)?，并不違反歐盟法限制資本自由流動(dòng)的例外規(guī)定，因?yàn)槠淞⒎ㄓ泻戏ǖ哪康摹?yán)格的時(shí)間限制、明確的范圍和有效的司法審查，以確保本國(guó)能源部門(mén)不被外國(guó)公司控制。

在“歐委會(huì)訴西班牙案”（C-274/06，2008）中，歐盟法院要求審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有一定程度的可預(yù)見(jiàn)性。西班牙立法規(guī)定，外國(guó)企業(yè)收購(gòu)國(guó)家重要的能源公司時(shí)，需要通知政府;西班牙法院有權(quán)在兩個(gè)月內(nèi)，撤銷(xiāo)或修改投資者的投票權(quán)。歐盟法院認(rèn)為，西班牙“修改投資者投票權(quán)”的法律規(guī)定不能充分實(shí)現(xiàn)其所宣稱的“保護(hù)能源安全”的目標(biāo)，因此不符合歐盟法律的規(guī)定。

可見(jiàn)，歐盟法院并非禁止基于安全事由對(duì)外資進(jìn)行審查，而是擔(dān)心如果不對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出明確規(guī)定，安全審查制度可能會(huì)被不加限制地濫用，成為對(duì)所有外資進(jìn)行限制的借口，從而損害資本自由流動(dòng)的基本原則。為此，在新模式下，歐盟安全審查仍須遵循上述司法先例。同時(shí)，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》也可以起到進(jìn)一步協(xié)調(diào)上述立法和司法實(shí)踐的作用。

2.《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》擬建立歐盟安全審查統(tǒng)一框架

在擬建立的安全審查框架中，歐盟條例兼顧實(shí)體與程序，采用混合立法，尋求在歐盟與成員國(guó)、投資開(kāi)放與合理規(guī)制、促進(jìn)發(fā)展與維護(hù)安全之間保持平衡。在實(shí)體法律問(wèn)題上，除投資審查范圍、考慮因素和附件所列聯(lián)盟利益負(fù)面清單外，其他權(quán)力（包括最終決定權(quán)）留給成員國(guó);在程序法律問(wèn)題上，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》用更大篇幅建立歐盟安全審查的溝通、合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)實(shí)體和程序上的制度化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)歐盟和成員國(guó)在安全審查權(quán)力分配上的平衡，從而建立歐盟安全審查制度的新體制。

在實(shí)體方面，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》第1條明確規(guī)定了立法目的和調(diào)整范圍，即建立成員國(guó)和歐委會(huì)基于安全或公共秩序理由審查外國(guó)直接投資的框架。外國(guó)投資不僅包括并購(gòu)?fù)顿Y，還包括其他任何類型的直接投資，如新設(shè)投資或承諾。更重要的是，如前文所述，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》明確了安全審查可以考慮的影響因素，如投資對(duì)“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵供給、敏感信息獲取或控制能力、媒體自由和多元化”的潛在影響，并在附件中非排他性、非窮盡性地列舉了8項(xiàng)具有聯(lián)盟利益的歐洲項(xiàng)目或計(jì)劃，從而更好地維護(hù)歐盟整體利益、共同利益。

在程序方面，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》建立了成員國(guó)外資安全審查信息披露、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)管合作、年度報(bào)告和反規(guī)避等制度，明確了歐委會(huì)的審查框架，使外資監(jiān)管和安全審查信息能在成員國(guó)問(wèn)、成員國(guó)和歐委會(huì)問(wèn)共享。這些信息共享機(jī)制規(guī)定了明確的時(shí)限要求?！督⑼鈬?guó)直接投資監(jiān)管框架條例》對(duì)信息的保密和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)也作出了規(guī)定，還要求生效3年后對(duì)相關(guān)執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。綜合來(lái)看，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》列出了歐盟安全審查的基本范圍、考慮因素和聯(lián)盟利益負(fù)面清單，建立了相應(yīng)程序性機(jī)制，并努力提高透明度，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面做到了基本平衡，既具有實(shí)際立法引導(dǎo)效果，又有溝通和落實(shí)的機(jī)制。

目前，歐盟成員國(guó)的國(guó)內(nèi)安全審查制度差異很大。歐盟進(jìn)行“超國(guó)家”層面的安全審查立法，在世界范圍內(nèi)尚屬首例，也可以在一定程度上防止成員國(guó)單邊濫用安全審查立法推行保護(hù)主義和逆全球化措施。新模式至少可以保證一個(gè)歐盟認(rèn)可的、對(duì)外資和歐盟發(fā)展都有積極作用、相對(duì)公開(kāi)透明并且保護(hù)資本自由流動(dòng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》第8.2.c條，對(duì)于事關(guān)聯(lián)盟利益的審查，如果成員國(guó)不遵循歐委會(huì)的意見(jiàn)，就需要作出適當(dāng)解釋，否則將面臨巨大的政治壓力。《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》用了不少篇幅來(lái)規(guī)范歐委會(huì)和成員國(guó)之間的合作機(jī)制，既保證歐盟在全體成員國(guó)層面上建立協(xié)調(diào)、合作關(guān)系，又保證每個(gè)成員國(guó)享有維護(hù)各自國(guó)家安全的自主權(quán)，還可以比較好地通過(guò)立法引導(dǎo)歐盟法院司法判例的改革方向。

（二）對(duì)外增加歐盟條約談判的主動(dòng)權(quán)

首先，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》可以增加歐盟對(duì)外投資條約談判的主動(dòng)權(quán)。雖然立法者有意在前言中強(qiáng)調(diào)，歐盟對(duì)外投資和第三國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)人由其他法律政策文件（如BIT）調(diào)整，但是，本文認(rèn)為，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》是歐盟對(duì)外代表成員國(guó)進(jìn)行BIT安全審查和安全例外規(guī)定談判的前提和基礎(chǔ)。以中歐BIT談判背景為例，中國(guó)在201 1年正式建立了外資安全審查制度，而歐盟一直沒(méi)有相應(yīng)的一體化機(jī)制，歐盟范圍內(nèi)的安全審查曾經(jīng)只是部分成員國(guó)的內(nèi)部問(wèn)題。歐盟安全審查新模式會(huì)給中歐BIT談判帶來(lái)新問(wèn)題，因?yàn)闅W盟外資監(jiān)管政策環(huán)境的變化使安全審查成為一項(xiàng)更加重要、獨(dú)立的談判議題，并且使歐盟也具有與中國(guó)一樣的對(duì)等機(jī)制，這將更有利于歐盟在談判中的地位。

其次，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》將起到彌補(bǔ)成員國(guó)BIT安全例外規(guī)定不足的作用。在歐盟成員國(guó)與中國(guó)已經(jīng)簽訂的BIT中，“安全例外規(guī)定”存在一個(gè)明顯的漏洞：據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，歐盟28個(gè)成員國(guó)中有27國(guó)（除愛(ài)爾蘭以外）已經(jīng)分別與中國(guó)簽訂了BIT;這27個(gè)BIT中，只有9個(gè)含有“安全例外”或類似規(guī)定，其余18個(gè)成員國(guó)與中國(guó)簽署的BIT中沒(méi)有安全例外或類似規(guī)定（表1）。歐盟對(duì)外締結(jié)投資條約屬于歐委會(huì)的共同商業(yè)政策專屬權(quán)能，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全的職能劃分卻不明確，實(shí)踐中仍由成員國(guó)自行承擔(dān)。安全審查和安全例外都是共同商業(yè)政策和公共安全政策的交叉點(diǎn)，決定權(quán)在歐委會(huì)還是成員國(guó)，歐委會(huì)有沒(méi)有權(quán)限代表成員國(guó)訂立事關(guān)國(guó)家安全利益的條約？這是中國(guó)談判代表需要在談判中要求對(duì)方予以明確的重要事項(xiàng)。

如果歐委會(huì)有權(quán)代表成員國(guó)就安全審查政策對(duì)外進(jìn)行談判，雙方就會(huì)進(jìn)一步確定BIT安全例外規(guī)定的內(nèi)容。本文發(fā)現(xiàn)，中國(guó)和歐盟成員國(guó)簽訂的BIT中已有的安全例外或類似規(guī)定，都不是美式BIT中典型的安全例外表述方式，而是表現(xiàn)為兩種不同類型。第1種類型是針對(duì)“待遇”條款的安全例外規(guī)定，如中國(guó)分別與德國(guó)、芬蘭、奧地利、捷克、葡萄牙和保加利亞簽訂的BIT@。其中，中國(guó)一芬蘭（2004）BIT的內(nèi)容比較特殊，原文是“本協(xié)定不得解釋為阻止締約一方在戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突或其他在國(guó)際關(guān)系緊急情況下為保護(hù)本國(guó)基本安全利益所采取的任何必要行動(dòng)”。這與美式BIT安全例外規(guī)定文本有一些相似性。第2種類型是針對(duì)“征收”條款的安全例外規(guī)定，如中國(guó)分別和比利時(shí)、盧森堡（2005）、波蘭（1988）簽訂的BIT。這種安全例外規(guī)定都有“適用于投資準(zhǔn)入后、依照國(guó)內(nèi)法程序、非歧視和給予補(bǔ)償”的法律要求?？梢?jiàn)，歐盟成員國(guó)與中國(guó)之間現(xiàn)行有效的BIT在外資安全審查和安全例外問(wèn)題上留下了很大的漏洞，需要中歐雙方在BIT談判中進(jìn)行彌補(bǔ)。歐委會(huì)享有安全審查和安全例外規(guī)定的規(guī)制權(quán)、談判權(quán)和締約權(quán)，是雙方簽訂BIT安全例外條款的前提和基礎(chǔ)。有了歐盟統(tǒng)一的安全審查機(jī)制，就方便了歐委會(huì)在BIT談判中確定安全例外條款的內(nèi)容。本文認(rèn)為，歐盟新法將成為成員國(guó)授權(quán)歐委會(huì)對(duì)外進(jìn)行安全審查問(wèn)題談判的有力證明。

（三）“成員國(guó)+歐委會(huì)”多邊、雙重范式為安全審查多邊治理積累了經(jīng)驗(yàn)

《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》提出了多邊、雙重的“成員國(guó)+歐委會(huì)”安全審查模式，這為在國(guó)際法層面上協(xié)調(diào)不同國(guó)家的安全審查、構(gòu)建跨國(guó)投資安全審查的多邊治理模式積累了立法經(jīng)驗(yàn)。在立法過(guò)程中，立法者在權(quán)力分配、透明度、信息共享、負(fù)面清單、審查標(biāo)準(zhǔn)和基本原則等方面，體現(xiàn)出的獨(dú)立、創(chuàng)新和務(wù)實(shí)精神頗有可取之處。2020年9月前后，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》將正式實(shí)施。這樣，歐盟經(jīng)驗(yàn)就可以在更廣泛的層面上產(chǎn)生影響，引領(lǐng)世界各國(guó)的安全審查實(shí)踐，借以尋求減少法律差異、沖突，淡化安全審查帶來(lái)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)分歧和摩擦。歐盟安全審查立法也體現(xiàn)了全球投資規(guī)則在立法目的、調(diào)整對(duì)象和范圍上的趨同性。同時(shí)，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》也會(huì)向歐盟成員國(guó)釋放明顯的信號(hào)，鼓勵(lì)成員國(guó)建立投資安全審查機(jī)制，這也會(huì)產(chǎn)生促進(jìn)歐盟投資政策趨于一體化的作用。相對(duì)于成員國(guó)國(guó)內(nèi)安全審查，新增加的歐盟安全審查將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)聯(lián)盟利益的保護(hù)。

當(dāng)今國(guó)際法對(duì)安全審查法律關(guān)系的調(diào)整較少，只有部分投資條約中的相關(guān)內(nèi)容和個(gè)別國(guó)際司法或仲裁案例-z引。這些投資條約和判例也不是直接針對(duì)安全審查措施，而是安全審查以外的其他國(guó)際投資和貿(mào)易相關(guān)事項(xiàng)，比如安全例外規(guī)定或國(guó)家責(zé)任的必要性原則等。世界上似乎還沒(méi)有以外資安全審查為主要內(nèi)容的國(guó)際法。OECD曾在2007年至2009年問(wèn)對(duì)外資安全審查相關(guān)問(wèn)題發(fā)布了一系列工作報(bào)告，提出了安全審查應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)原則，在一定程度上可以認(rèn)為是一種國(guó)際軟法，但是沒(méi)有普遍的法律效力。關(guān)于安全例外規(guī)定的國(guó)際法協(xié)調(diào)，世界貿(mào)易組織曾經(jīng)在1982年作出過(guò)一份關(guān)于《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，簡(jiǎn)稱GATT）第21條（安全例外）的理事會(huì)決定。該決定提出，成員方在引用安全例外規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)最大限度地將貿(mào)易管制措施通知理事會(huì)和其他成員方;其他受安全例外措施影響的成員方保留相關(guān)權(quán)利;理事會(huì)以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)該決定予以進(jìn)一步考慮。無(wú)論是在OECD，還是在WTO，未來(lái)可能出現(xiàn)的安全審查國(guó)際多邊立法，都要考慮立法主體和形式問(wèn)題，需要在軟法和硬法、國(guó)家立法和國(guó)際組織立法之間進(jìn)行選擇。

世界上還沒(méi)有其他國(guó)家或地區(qū)在一個(gè)統(tǒng)一的法域內(nèi)，存在多邊、雙重外資安全審查的先例。即便是聯(lián)邦制國(guó)家，如美國(guó)或俄羅斯，也只在聯(lián)邦政府層面上存在安全審查，而在州或加盟共和國(guó)層面沒(méi)有類似審查機(jī)制。顯然，歐盟安全審查從本身實(shí)際出發(fā)，具有自己的特點(diǎn)。同時(shí)，雖然歐盟安全審查是“成員國(guó)+歐委會(huì)”的合作審查模式，但是歐委會(huì)和其他成員國(guó)主要起到監(jiān)督作用，最終決定權(quán)仍然掌握在東道國(guó)手中。法律執(zhí)行的實(shí)際情況將不是每筆赴歐投資都會(huì)經(jīng)歷多邊、雙重審查，而是側(cè)重于其中一部分與聯(lián)盟利益相關(guān)，或在歐盟與成員國(guó)之間存在意見(jiàn)分歧的外資項(xiàng)目。

三、歐盟立法對(duì)中國(guó)的啟示和對(duì)策

歐盟安全審查立法呈現(xiàn)出一些重要進(jìn)展：《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》從聯(lián)盟、成員國(guó)兩個(gè)層面建立審議和協(xié)調(diào)機(jī)制，總結(jié)成員國(guó)立法和歐盟法院司法實(shí)踐的先期經(jīng)驗(yàn)。從總體來(lái)看，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》對(duì)外資秉持平衡中立態(tài)度，既歡迎外資，又堅(jiān)持維護(hù)根本安全利益，建立成員國(guó)多邊溝通和雙重監(jiān)督機(jī)制，在促進(jìn)跨國(guó)投資與保護(hù)安全利益之間尋求平衡，沒(méi)有一味倒向保護(hù)主義。外資審查的最終決定權(quán)保留在成員國(guó)，沒(méi)有“一刀切”地收歸歐盟，既尊重了成員國(guó)主權(quán)，又兼顧了歐盟利益。同時(shí)，《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管框架條例》也存在一些問(wèn)題：歐委會(huì)與成員國(guó)在外資和安全問(wèn)題上的權(quán)限劃分依然不夠明確，其對(duì)內(nèi)制訂安全審查立法和對(duì)外進(jìn)行BIT談判的權(quán)能范圍界限模糊。在多邊、雙重模式下，歐盟外資審查程序趨于嚴(yán)格，除了要經(jīng)過(guò)成員國(guó)的審查外，又多了一道聯(lián)盟層面的審查和監(jiān)控程序，會(huì)增加交易合規(guī)成本和結(jié)果不確定性，也不能完全排除安全審查泛政治化情況的出現(xiàn)。今后世界上其他國(guó)家也可能會(huì)像歐盟一樣，加速加大安全審查立法進(jìn)度，使國(guó)際投資面臨更多法律障礙，給投資便利化和自由化蒙上陰影。這些安全審查立法的新變化對(duì)中國(guó)頗具啟示意義，更值得深思慎對(duì)。

（一）歐盟安全審查立法的啟示

首先，歐盟通過(guò)安全審查治理模式創(chuàng)新來(lái)維護(hù)自身利益。各國(guó)建立外資安全審查機(jī)制主要是基于兩方面核心利益考慮：一方面，保持外資政策開(kāi)放和保證國(guó)家安全的立法需要;另一方面，應(yīng)對(duì)境內(nèi)、境外安全審查的壓力，作為經(jīng)濟(jì)政策防御工具，尋求杠桿作用的需要。外資立法的宗旨是在保留合理規(guī)制權(quán)限、維護(hù)國(guó)家安全和吸引外資、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展之間尋求平衡。立法者想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要隨著時(shí)代的發(fā)展，基于自身基本國(guó)情進(jìn)行立法完善，針對(duì)全球化的新領(lǐng)域、新問(wèn)題，不斷探索新的治理模式。歐盟基于自身特點(diǎn)，建立“成員國(guó)+歐委會(huì)”的多邊、雙重安全審查范式，就是當(dāng)前世界外資安全審查立法的一種創(chuàng)新，有利于維護(hù)歐盟根本安全利益。

安全審查也曾是2015年《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《外資法征求意見(jiàn)稿》）的重要組成部分，具有十分重要的意義?！锻赓Y法征求意見(jiàn)稿》中專設(shè)“國(guó)家安全審查”一章，安全審查的相關(guān)內(nèi)容共計(jì)77條，占全部170個(gè)法律條文的45.2%，一定程度上可以把《外資法征求意見(jiàn)稿》稱為“外資審查法”。本文認(rèn)為，《外資法征求意見(jiàn)稿》的一些規(guī)定比國(guó)外立法更加科學(xué)、全面、合理。以“外國(guó)投資”的定義為例，該立法稿中把“設(shè)立境內(nèi)企業(yè)，取得境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額、表決權(quán)或其他類似權(quán)益，向其持有前項(xiàng)所稱權(quán)益的境內(nèi)企業(yè)提供一年期以上融資，取得境內(nèi)或其他屬于中國(guó)資源管轄領(lǐng)域自然資源勘探、開(kāi)發(fā)特許權(quán)，或者取得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特許權(quán)，取得境內(nèi)土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，通過(guò)合同、信托、承諾等方式控制境內(nèi)企業(yè)或者持有境內(nèi)企業(yè)權(quán)益，境外交易導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)向外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移的”，都視為外國(guó)投資。只要符合條件之一，投資就可能需要進(jìn)行安全審查，從而最大限度地維護(hù)國(guó)家安全。