王 嬋 路康鐸 王榮惠

（1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 山東 泰安 271018；2.華北理工大學(xué) 河北 唐山 063210；3.山東建筑大學(xué) 山東 濟(jì)南 250014）

一、黨政機(jī)構(gòu)合署概述

黨政機(jī)構(gòu)合署屬于機(jī)構(gòu)改革方式的一種，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)組織中的相關(guān)職能配置人員編制管理體制進(jìn)行整合與變革，使整合后的機(jī)構(gòu)組織在程序和運(yùn)作上更加效率更加便捷①，十九大報(bào)告提出，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，通過(guò)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)將職能相同或相近的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，最大限度避免政府職能交叉、推諉扯皮、政出多門(mén)、多頭管理，以此提高行政效率，降低行政成本。

黨政合署的問(wèn)題早在2008 年就曾提出，自2008 年以來(lái)，我國(guó)在進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革與黨的部門(mén)改革主要是推行大部制改革，就是在行政機(jī)關(guān)中將那些職能相近的部門(mén)進(jìn)行整合，相對(duì)集中行使行政職權(quán)。大部制的改革方式為統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)建設(shè)提供了一種途徑，這種方式在當(dāng)時(shí)很大程度上解決了行政過(guò)程中的很多問(wèn)題，但同時(shí)大部制改革存在很多不足，黨政合署需要在一個(gè)更加完善更加成熟的體系中不斷改革。

（一）黨政合署的主體與改革方向

1.合署改革的主體

黨的十九大報(bào)告中對(duì)于黨政合署機(jī)構(gòu)主體只規(guī)定了比較概括性的范圍，具體能夠進(jìn)行合并的主體在2018 年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中進(jìn)行了較為全面的總結(jié)，《方案》稱(chēng)，地方機(jī)構(gòu)改革要全面貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決策部署，堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持省市縣統(tǒng)籌、黨政群統(tǒng)籌，根據(jù)各層級(jí)黨委和政府的主要職責(zé)，合理調(diào)整和設(shè)置機(jī)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，改革方案按程序報(bào)批后組織實(shí)施。

在2017 年初中共中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》（試行），該條例主要就是圍繞著“黨的工作機(jī)關(guān)”和“國(guó)家機(jī)關(guān)”之間的關(guān)系以及工作進(jìn)行指導(dǎo)，根據(jù)該條例，黨的工作機(jī)關(guān)主要包括辦公廳（室）、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。政府各工作部門(mén)也可以分為辦公廳（室）、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。雙方的工作部門(mén)雖然名稱(chēng)相同，都有各自的輔助機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)，但是擔(dān)任的職能在一定程度上是不同的，因此萬(wàn)萬(wàn)不可僅僅因?yàn)闄C(jī)構(gòu)主體的名稱(chēng)相同而籠統(tǒng)地合并辦公。

2.黨政合署的范圍

黨政機(jī)關(guān)合署辦公②必須要對(duì)機(jī)構(gòu)范圍進(jìn)行界定，如果缺少科學(xué)、合理、合法和可實(shí)行的范圍標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)此種機(jī)構(gòu)形態(tài)任意設(shè)置，不僅達(dá)不到黨政合署改革的初衷，還會(huì)影響權(quán)力的正常運(yùn)作，影響行政體制的正常發(fā)展，甚至?xí)绊扅h政關(guān)系之間的發(fā)展。黨政合署的范圍標(biāo)準(zhǔn)的確立是黨政合署辦公規(guī)范化的必經(jīng)之路，其具體標(biāo)準(zhǔn)的形成預(yù)示著黨政機(jī)關(guān)合署的規(guī)范化，是黨政合署工作的最主要開(kāi)端，有助于黨政合署工作的進(jìn)一步完善與發(fā)展。

黨政機(jī)構(gòu)合署的范圍應(yīng)當(dāng)限定在職能相似或者相近③的黨政部門(mén)機(jī)構(gòu)之間。職能是指法律所規(guī)定的機(jī)構(gòu)的功能、作用，而職能相近[1]的機(jī)構(gòu)則是指在職能內(nèi)容上相同、相似或者彼此之間的能相互關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)，前者是指在機(jī)構(gòu)的職能相同或相似，在處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)存在交叉或者重合，而后者則指機(jī)構(gòu)職能雖然并不相同或者相似，但是所涉及的業(yè)務(wù)的領(lǐng)域相同，機(jī)構(gòu)職能相互關(guān)聯(lián)在程序上存在關(guān)系。這與2017 年初中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》對(duì)合署辦公的范圍做出的界定基本相同，《機(jī)關(guān)條例》所做出的這種類(lèi)似于二元[2]標(biāo)準(zhǔn)的界定方法對(duì)于合署辦公具有很強(qiáng)的規(guī)范作用。

若黨政機(jī)關(guān)合署辦公的目的就僅僅是為了提高工作效率，便于工作人員集中的需要，那么采取合署辦公的組織形態(tài)似乎并不能適用于這種工作方法，因此確定合署辦公的范圍不僅僅是為了提高效率，更是為了整合工作機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)的變革與發(fā)展，通過(guò)劃定范圍來(lái)確定黨政機(jī)構(gòu)的相關(guān)性與關(guān)聯(lián)性，既維護(hù)了我們黨十九大確立的黨政合署改革的初衷，同時(shí)又能避免只追求表面效率而忽略深層次的改革目標(biāo)。

3.黨政合署最終組織形式

雖然目前就黨政合署的方向問(wèn)題還不夠清晰，但是根據(jù)十九大報(bào)告中所指出的改革方向，黨政機(jī)構(gòu)的合署改革主要分為合署辦公和合并設(shè)立兩種方法。合署辦公是指在不改變?cè)袡C(jī)構(gòu)名稱(chēng)與職能的基礎(chǔ)上將兩個(gè)或多個(gè)職能相似的機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)相聯(lián)系的部門(mén)，但是合署辦公并不代表著一個(gè)機(jī)構(gòu)多塊牌子，合署改革表明兩個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)組成了內(nèi)部相對(duì)統(tǒng)一的有機(jī)整體，對(duì)于內(nèi)部機(jī)構(gòu)的劃分不是以?xún)?nèi)部部門(mén)的名稱(chēng)來(lái)劃分的，而是以各個(gè)部門(mén)各自的職能進(jìn)行劃分的。而合并設(shè)立則是指將兩個(gè)以上職能相似的部門(mén)合并成一個(gè)部門(mén)。改革合并之后的政黨機(jī)構(gòu)，不僅要凸顯對(duì)其的領(lǐng)導(dǎo)，還要保證在行政過(guò)程中保障行政行為的合法性授權(quán)。

（二）黨政合署遵循的基本原則

黨政合署遵循的原則[3]主要是在黨政合署改革過(guò)程中對(duì)于如何處理好黨政關(guān)系，針對(duì)改革過(guò)程中問(wèn)題的處理所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。在一定情況下針對(duì)黨政合署機(jī)構(gòu)改革的立法也應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

在黨政合署改革過(guò)程中處理好黨政之間的關(guān)系最重要的原則就是要始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)人民歷經(jīng)革命、建設(shè)與改革，在深切體驗(yàn)和自主思考過(guò)程中獲得的共識(shí)，是我們黨在經(jīng)受磨難中不斷發(fā)展壯大、我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)在戰(zhàn)勝困難中不斷前進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)[4]。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)也是我們?cè)邳h政合署改革過(guò)程中破解改革難題，提升改革效率，不斷克服困難的力量支撐。

（三）黨政合署發(fā)展前景

在新的歷史條件下，我們黨要更好進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)、推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程、推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范黨的工作機(jī)關(guān)工作。實(shí)行黨政合署是增強(qiáng)黨對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)行政工作的穩(wěn)定性與權(quán)威性的重要保證，對(duì)于夯實(shí)我國(guó)行政組織基礎(chǔ)，推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高我國(guó)行政水平具有重大的意義。

黨政合署工作涉及到政黨制度與國(guó)家機(jī)關(guān)制度等不同種類(lèi)的制度方式，其中國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)制度是改革依靠的首要內(nèi)容，機(jī)構(gòu)改革必然涉及到憲法制度的改革，無(wú)論是2018 年的修憲還是相關(guān)報(bào)告的提出，都在不停地對(duì)黨政合署改革進(jìn)行探索，不斷地在尋找處理黨政關(guān)系的科學(xué)路徑，黨政機(jī)構(gòu)合署迫切需要具體而又科學(xué)的方法與理論進(jìn)行指導(dǎo)，而理論與方法都是在實(shí)踐過(guò)程中不斷探索出來(lái)的，為此黨政機(jī)構(gòu)整合提出理論指導(dǎo)，推動(dòng)系統(tǒng)化的制度體系尤為重要。

二、當(dāng)下黨政合署體制重構(gòu)的必要性

（一）黨政合署是當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)改革的必然要求

首先，當(dāng)前我國(guó)的黨政機(jī)構(gòu)改革與我國(guó)的黨政體制密切相關(guān)，幾乎沒(méi)有黨政機(jī)構(gòu)合署的案例可以進(jìn)行借鑒，但就當(dāng)前我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)的具體形式，進(jìn)行黨政機(jī)構(gòu)合署改革是具有可行性的，一方面在于我國(guó)現(xiàn)階段的行政體制，黨的權(quán)力體系對(duì)于憲法權(quán)利體系是具有主導(dǎo)性的，另一方面在黨的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系上存在著職能相似或者相近的部門(mén)為機(jī)構(gòu)的整合提供了可能。

其次，在當(dāng)前我國(guó)的黨政關(guān)系方面，近些年來(lái)我國(guó)一直在探索黨政關(guān)系規(guī)范化的道路，在強(qiáng)調(diào)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)的同時(shí)，使某些無(wú)關(guān)的職能進(jìn)行分離，使某些相關(guān)的職能進(jìn)行合并，這樣對(duì)于規(guī)范黨在政府過(guò)程中的運(yùn)作模式，提升我國(guó)行政效率，加強(qiáng)黨政工作的效率以及協(xié)調(diào)具有重要的意義。

再次，黨政合署體制改革是機(jī)構(gòu)改革工作法治化的基本要求，法治中國(guó)的建設(shè)需要通過(guò)立法發(fā)揮其對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，早在1982 年《憲法》第五條就有規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家。而且在《黨章》中的總綱部分也把完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化作為中國(guó)共產(chǎn)黨的重要任務(wù)。不僅在我國(guó)各個(gè)政策性文件中都體現(xiàn)出法治的重要性，而且法治的發(fā)展與完善則充分為黨政合署機(jī)構(gòu)改革提供了必要的前提條件，為正當(dāng)機(jī)構(gòu)的改革提供了法律基礎(chǔ)。

黨政合署的重大改革意義也是改革者努力促成黨政合署辦公改革的重要驅(qū)動(dòng)力，實(shí)行黨政合署辦公改革，在新時(shí)代新時(shí)期讓公民過(guò)上更加美好的生活，需要更科學(xué)合理的管理體制，需要更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。在全面推進(jìn)法治社會(huì)、依憲治國(guó)，加快建設(shè)法治政府的背景下，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，具有重要意義。

最后，黨的許多工作部門(mén)的職能與一些行政部門(mén)的職能有著很大的重合度，極大地浪費(fèi)了辦公資源。實(shí)行黨政合署辦公改革，也是建設(shè)便捷性國(guó)家的體現(xiàn)。通過(guò)充分整理合并職能相近部門(mén)的人力與辦公場(chǎng)所的各種資源，可以大大節(jié)省政府的人力、物力成本，同時(shí)也大大縮短了信息溝通的時(shí)間與空間距離，減少不必要的財(cái)政開(kāi)支，降低公共服務(wù)的財(cái)政成本。

（二）黨政合署是解決當(dāng)前社會(huì)矛盾的重要因素

機(jī)構(gòu)職能的繁瑣與不平衡是當(dāng)前改革的基本動(dòng)因，也是當(dāng)前社會(huì)矛盾在行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的表現(xiàn)。從時(shí)間上看中國(guó)在任何歷史時(shí)期都存在著行政機(jī)構(gòu)職能不平衡的矛盾，不同層次之間具體矛盾也各不相同，這些矛盾在制約行政效率的同時(shí)，從另一方面也推動(dòng)了行政機(jī)構(gòu)的改革。

行政機(jī)構(gòu)的改革本身就是對(duì)當(dāng)前所處的社會(huì)條件下的社會(huì)矛盾的一種應(yīng)對(duì)方式，社會(huì)矛盾使得當(dāng)前黨政機(jī)構(gòu)存在不平衡不完善的矛盾，揭示了我國(guó)當(dāng)前在行政領(lǐng)域所應(yīng)面對(duì)的核心問(wèn)題和當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)改革的根本任務(wù)。只有充分地把握社會(huì)矛盾才能更加有針對(duì)性地調(diào)整和優(yōu)化政府職能，促進(jìn)社會(huì)矛盾的盡快解決。

黨政機(jī)構(gòu)改革要適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)處理主要矛盾的方向與方法，從而對(duì)我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變革。社會(huì)矛盾是從量變不斷積累到質(zhì)變的過(guò)程，也是當(dāng)前黨政機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的重要推動(dòng)力。要在改革過(guò)程中始終把握好廣大人民群眾對(duì)于美好生活的需要，使機(jī)構(gòu)改革真正做到公平公正、效率和普惠大眾。

三、黨政合署改革對(duì)于當(dāng)前行政法的影響

（一）黨政合署對(duì)于行政法改革的必要性

俗話說(shuō)改革所致立法先行，黨政合署改革勢(shì)必會(huì)影響行政法的制定與規(guī)范，根據(jù)行政法的特點(diǎn)，既有有利于黨政合署改革的方面，又有限制其發(fā)展的方面。

1.行政法在形式上，行政法本身的靈活性導(dǎo)致其難以形成統(tǒng)一的法典。因此在改革過(guò)程中立法的方式與過(guò)程可以簡(jiǎn)單化與便利化，從而促進(jìn)黨政合署改革的順利進(jìn)行。另外由于行政法的法律淵源的多樣性也決定了在黨政合署改革的立法過(guò)程中可以在各個(gè)層次不同階段不同的具體問(wèn)題進(jìn)行具體的規(guī)制，避免了法律對(duì)于具體問(wèn)題規(guī)定過(guò)于抽象的缺點(diǎn)。

但是由于行政法的靈活性可能導(dǎo)致在制定法律的過(guò)程中出現(xiàn)不同層次的法律淵源相互矛盾或者出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定不利于行政法律的簡(jiǎn)潔明了與方便查詢(xún)，更有甚者會(huì)導(dǎo)致行政法律立法出現(xiàn)體系結(jié)構(gòu)上的斷層，不僅不利于行政法發(fā)展，也不利于黨政合署改革的推進(jìn)。

黨政合署改革勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整與變革，當(dāng)然也會(huì)導(dǎo)致行政法的立改廢，尤其是在行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的立法會(huì)發(fā)生重大的變革，因此在行政法有關(guān)行政機(jī)關(guān)方面的立法應(yīng)當(dāng)仔細(xì)考量，既要滿足當(dāng)前行政改革的要求也要滿足行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的工作關(guān)系，確保其內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一也要保證其所規(guī)定的行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系做到有機(jī)統(tǒng)一，相互配合把行政效能發(fā)揮到最大。

2.行政法在實(shí)質(zhì)上是控制與規(guī)范行政權(quán)的法，黨政合署改革的目的也在于加強(qiáng)對(duì)于行政權(quán)力的控制從而保護(hù)好公民權(quán)利，因此黨政合署改革會(huì)對(duì)行政法的發(fā)展與完善具有促進(jìn)作用，一方面通過(guò)立法規(guī)范黨政合署改革的內(nèi)容與方式，另一方面通過(guò)立法也在逐步實(shí)現(xiàn)行政法控制與規(guī)范行政權(quán)的目標(biāo)，以改革推動(dòng)立法的發(fā)展與進(jìn)步。

3.行政法的內(nèi)容是調(diào)整行政關(guān)系的法，黨政合署改革勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生新的類(lèi)型的行政關(guān)系，新的行政關(guān)系的產(chǎn)生也必然要求新的行政立法加以調(diào)節(jié)，因此黨政合署改革不僅僅是要求在行政機(jī)關(guān)領(lǐng)域加強(qiáng)立法，同樣重要的是要在黨政合署后所產(chǎn)生的新的行政關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)而進(jìn)行的立法，立法的目的不僅僅在于為現(xiàn)有的改革方案鋪平道路，同樣重要的是要通過(guò)立法將現(xiàn)有的問(wèn)題以及未來(lái)將會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題以及與之相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過(guò)立法者的高瞻遠(yuǎn)矚用法律的穩(wěn)定性來(lái)解決社會(huì)生活靈活多變的問(wèn)題，只有這樣才會(huì)制定出好的穩(wěn)定的法律。

（二）當(dāng)前行政法面臨的挑戰(zhàn)

黨政合署之于行政法的挑戰(zhàn)主要集中于對(duì)于行政組織法的挑戰(zhàn)，行政組織法主要規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和法律地位；組成機(jī)構(gòu)；職權(quán)；行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、變更和撤銷(xiāo)；活動(dòng)的原則和制度。黨政合署改革所涉及的正是對(duì)于行政組織機(jī)構(gòu)的重大變革，黨政合署改革必然會(huì)導(dǎo)致行政組織法的重大變革。

1.對(duì)行政組織體系的挑戰(zhàn)

黨政合署的改革主要內(nèi)容便是將在內(nèi)容或性質(zhì)上形同或相近的黨的工作機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并整合，雖然只是說(shuō)明了整合的改革目的，但是卻并未說(shuō)明在黨政合署之后對(duì)于所成立的工作部門(mén)是屬于行政機(jī)關(guān)體系還是屬于黨的機(jī)關(guān)體系，又或者是在合署辦公之后黨與政府各有自己的一套管理體系，在各自的管理體系中對(duì)合署部門(mén)進(jìn)行管理與控制。

就目前的形勢(shì)來(lái)看黨政合署辦公之后就其管理體系進(jìn)行黨政分別管理，這樣的改革方法達(dá)不到黨政合署改革所確定的目的，反而會(huì)加重黨與政府的工作負(fù)擔(dān)，更加不利于行政效率的提升。因此當(dāng)前的合署辦公的主要形式便是將合署辦公的最終部門(mén)納入到行政管理體系當(dāng)中去，因?yàn)辄h的工作部門(mén)在改革之前屬于黨的工作體系，而行政法對(duì)其并沒(méi)有約束性，因此將黨的工作部門(mén)融入行政體系當(dāng)中會(huì)對(duì)行政法產(chǎn)生不小的沖擊，甚至?xí)蛊溆瓉?lái)根本性的變動(dòng)。

2.黨內(nèi)法規(guī)對(duì)行政法內(nèi)容的挑戰(zhàn)

在憲制體系中，國(guó)家法律的重要性不言而喻，但在權(quán)力雙軌制下，黨內(nèi)法規(guī)的地位更不容小覷。單純從性質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)僅僅是一種團(tuán)體組織的內(nèi)部規(guī)定，它不是國(guó)家法律，不靠國(guó)家強(qiáng)制力作為實(shí)施的保證。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的約束力通過(guò)黨員的自覺(jué)遵守與黨紀(jì)的嚴(yán)格執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)，黨紀(jì)不具有強(qiáng)制力，卻可以影響黨員的政治生命與發(fā)展前途。因此，相對(duì)于國(guó)家法律這種具有強(qiáng)制力的硬法而言，學(xué)界普遍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法[5]。不過(guò)，中共長(zhǎng)期執(zhí)政的特殊地位賦予黨內(nèi)法規(guī)更強(qiáng)有力的影響力。因?yàn)槲覈?guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部大部分是中共黨員，所以黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整，必然涉及對(duì)國(guó)家事務(wù)的治理，進(jìn)而對(duì)國(guó)家法律及其構(gòu)建的憲制系統(tǒng)產(chǎn)生巨大影響。

行政規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)為規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作秩序，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)布的抽象性規(guī)定，這種規(guī)定的效力范圍局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其工作人員，并不對(duì)外發(fā)生法律效力。而行政規(guī)則的外部化，是指這種內(nèi)部規(guī)則的法律效果擴(kuò)大化，間接影響外部的行政相對(duì)人的現(xiàn)象[6]。黨內(nèi)法規(guī)外部化與之相似，只不過(guò)受到外部化影響的不是行政相對(duì)人，而主要是執(zhí)政黨所控制的國(guó)家機(jī)關(guān)及其運(yùn)行體制。

黨政合署意味著不僅僅是黨與行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)的整合，更加意味著所代表著的背后的體制規(guī)定的融合，因此黨政合署的行政法的完善應(yīng)當(dāng)借鑒黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于相關(guān)部門(mén)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)之于黨的工作部門(mén)就好比行政組織法之于政府工作機(jī)構(gòu)，要針對(duì)不同的部門(mén)所對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)及工作章程進(jìn)行借鑒，從而實(shí)現(xiàn)黨政工作部門(mén)更好的融合，避免出現(xiàn)因法律法規(guī)規(guī)定的沖突以及變動(dòng)的不合理造成黨政合署貌合神離性質(zhì)的改革。

四、探索黨政合署體制下行政法的改革方式與發(fā)展方向

合署改革的目的一方面在于提高行政效率，另一方面也是實(shí)行依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。黨的工作部門(mén)并不受行政法的制約，這對(duì)于倡導(dǎo)依法治國(guó)的社會(huì)是存在法律漏洞的，實(shí)行黨政合署就是要把行政權(quán)力集中起來(lái)進(jìn)行法律的統(tǒng)一管轄，將權(quán)力納入法律的體制內(nèi)，保證國(guó)家權(quán)力在法律的監(jiān)督下行使。黨政合署將職能相近的工作部門(mén)進(jìn)行整合納入統(tǒng)一的行政規(guī)范體系當(dāng)中而不是統(tǒng)一的黨的工作體系當(dāng)中，同時(shí)行政體系受到行政法的制約，由此在整合權(quán)力的同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)權(quán)力的法律制約，這是黨政合署改革中的重要一環(huán)，缺少法律的制約與保護(hù)，所有的改革都將在社會(huì)中顯得蒼白無(wú)力。

（一）立法在改革中起先導(dǎo)性作用

黨政合署的組織建設(shè)，要同時(shí)遵守法律規(guī)范和黨內(nèi)規(guī)范，無(wú)論是黨政機(jī)關(guān)的合并設(shè)立還是黨政機(jī)構(gòu)的合署辦公，都體現(xiàn)出規(guī)范性文件的重要性，也體現(xiàn)出黨政機(jī)構(gòu)的二重性，在改革的過(guò)程中也必然會(huì)出現(xiàn)適用法律規(guī)范與使用黨內(nèi)規(guī)范之間的沖突。在應(yīng)對(duì)規(guī)范之間的沖突過(guò)程中，一是要確定規(guī)范性條款之間的效力預(yù)登記之間的差異，二是建立好沖突規(guī)范條款的備案審查程序，盡最大的可能緩解黨內(nèi)規(guī)范與法律規(guī)范之間的沖突，加強(qiáng)二者之間的銜接。黨政機(jī)構(gòu)合署改革是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在憲法法律范圍內(nèi)的改革，在改革的過(guò)程中要始終運(yùn)用法治思維與法治的方法，切實(shí)貫徹“合法性是全面深化改革的推進(jìn)原點(diǎn)和基礎(chǔ)”這一思想原則。

重大改革于法有據(jù)并不意味著固守我國(guó)現(xiàn)階段的法律不變，而是在現(xiàn)有法律體制框架下進(jìn)行政黨機(jī)構(gòu)合署改革，真正要做到的是在改革過(guò)程中保持法律先行，通過(guò)法律來(lái)保證各項(xiàng)改革措施的順利進(jìn)行，通過(guò)立法、法律解釋以及沖突調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)填補(bǔ)當(dāng)前改革法律空白，另外應(yīng)當(dāng)將行之有效的合署機(jī)構(gòu)改革的具體方法與成果盡快上升為法律，加強(qiáng)法律對(duì)當(dāng)前改革進(jìn)度的推動(dòng)力和對(duì)當(dāng)前改革成果的鞏固。

黨政合署改革離不開(kāi)法律的創(chuàng)新與完善，同時(shí)法律的發(fā)展與變革離不開(kāi)實(shí)踐的不斷發(fā)展，二者是相互促進(jìn)、相輔相成的，落實(shí)確定好改革與立法之間的關(guān)系，同時(shí)也要保證立法的穩(wěn)定性不能朝令夕改而導(dǎo)致改革的混亂，同時(shí)也容易導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)公信力的下降。

（二）健全合署辦公的行政監(jiān)督與制約機(jī)制

黨政合署改革勢(shì)必牽扯到對(duì)其監(jiān)督機(jī)制的改變，因?yàn)辄h政機(jī)關(guān)各有各自的一套系統(tǒng)④，雖然在一些體制上其工作職能有一定的重合或相似使二者可以進(jìn)行合署辦公的改革，但是對(duì)二者的監(jiān)督的力度卻只能增加不能減少，雖然將兩個(gè)部門(mén)合并為一個(gè)部門(mén)提高了管理與行政的效率，但是部門(mén)合并帶來(lái)的權(quán)力的集中則有可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用和部門(mén)的腐敗，因此加強(qiáng)對(duì)黨政合署改革后的權(quán)力監(jiān)督顯得尤為重要。

對(duì)于黨政合署辦公的監(jiān)督首先應(yīng)當(dāng)建立起一套行政法律監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)合署辦公后的權(quán)力監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)針對(duì)合署機(jī)關(guān)的不同屬性各自確定具體的法律監(jiān)督方案，一方面要加強(qiáng)行政隊(duì)伍自身的廉潔性建設(shè)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)性，做到思想效率相結(jié)合，另一方面要注意在合署辦公后的機(jī)關(guān)中加強(qiáng)對(duì)權(quán)力分配的管理，既要避免權(quán)力過(guò)于集中導(dǎo)致腐敗，又要避免權(quán)力過(guò)于分散導(dǎo)致辦公流程的復(fù)雜化，也不利于對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。

另外還要針對(duì)黨政合署機(jī)構(gòu)的考核和獎(jiǎng)懲制度的建立與完善進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃，考核機(jī)制有助于加強(qiáng)工作人員的責(zé)任感，獎(jiǎng)懲制度有助于激勵(lì)工作人員的榮譽(yù)感與歸屬感，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部工作的監(jiān)督，從內(nèi)而外地建立起黨政合署機(jī)構(gòu)的制約監(jiān)督機(jī)制。

（三）推動(dòng)法律的實(shí)際推行與運(yùn)用

探索黨政合署機(jī)構(gòu)改革，需要充分地利用地方優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮地方的積極性與首創(chuàng)性[7](P275)。實(shí)現(xiàn)法律變革與實(shí)際相聯(lián)系，使法律能夠在各個(gè)地方得到更加具體的運(yùn)用。地方黨政機(jī)關(guān)身處地方治理戰(zhàn)列最前線，面對(duì)著的是更為具體更為緊迫急需當(dāng)下解決的問(wèn)題，因此改革的任務(wù)也就更大。提升地方黨政合署機(jī)關(guān)改革積極性，為黨政合署機(jī)關(guān)改革不斷開(kāi)辟道路，不僅僅要進(jìn)行自上而下的改革[8](P87)，而且要通過(guò)地方的改革來(lái)推動(dòng)上級(jí)的改革整體的改革，這樣才能更容易收獲巨大的成功。

（四）明確黨政關(guān)系，推動(dòng)法律完善

如何正確認(rèn)識(shí)和處理好黨政關(guān)系，實(shí)行黨政分開(kāi)，是社會(huì)主義建設(shè)存在的一個(gè)懸而未決的重大理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題。1980 年8 月18 日，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，一針見(jiàn)血地提出了黨和國(guó)家現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的權(quán)力過(guò)分集中和黨政不分、以黨代政的嚴(yán)重弊端，提出要改革權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)制度，使黨“可以集中精力管黨，管路線、方針、政策”?，F(xiàn)如今實(shí)行黨政合署體制改革，如何處理黨政之間的權(quán)力分配關(guān)系到我國(guó)當(dāng)前行政體制的發(fā)展方向，同時(shí)也關(guān)系到更為深遠(yuǎn)的改革方向。

盡管當(dāng)前黨政關(guān)系發(fā)展密切，但要到達(dá)黨政完全統(tǒng)一，使其歸屬于同一系統(tǒng)之內(nèi)還是不太現(xiàn)實(shí)的[9](P321)，同時(shí)如果強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)黨政不分，那么所導(dǎo)致的后果是難以估計(jì)的。所以正確區(qū)分黨與政之間的關(guān)系界限，明確黨政各自的范圍是黨政合署機(jī)構(gòu)改革的重要前提。

黨政合署機(jī)構(gòu)改革要求做到將職能相近或者相似的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并辦公，這就意味著并不是所有的機(jī)構(gòu)都必須進(jìn)行黨政合并，作為機(jī)構(gòu)是否能夠合并改革的界限[10]，應(yīng)當(dāng)在改革過(guò)程中劃分好各機(jī)關(guān)自身職能，以職能的連接點(diǎn)作為黨政關(guān)系的界限，一方面能夠幫助落實(shí)合署改革的基礎(chǔ)，另一方面又能夠幫助明確黨政關(guān)系，促進(jìn)黨政關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展。當(dāng)然此項(xiàng)劃分能夠使黨更加明確行政機(jī)關(guān)各自的職能，從而加強(qiáng)黨對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升行政效率。

現(xiàn)如今黨政發(fā)展總體方向上是以有機(jī)結(jié)合、規(guī)范黨政關(guān)系為主。當(dāng)然我國(guó)目前行政體制與黨的管理體制形式上是分開(kāi)的，自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，人大的職能進(jìn)一步完善，黨以國(guó)家權(quán)力為切入點(diǎn)，將黨的主張落實(shí)到國(guó)家機(jī)關(guān)的每一個(gè)角落，同時(shí)隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷完善，法制體系的不斷發(fā)展，進(jìn)一步對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了完善與發(fā)展，使其不斷完善自身，對(duì)其權(quán)力的行使更加明細(xì)化，在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)保證其正確地行使各項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)前立法方向主要明晰了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與工作程序，使黨更加接近行政系統(tǒng)內(nèi)部，從而提升黨對(duì)其的主導(dǎo)力量。

結(jié)語(yǔ)

黨政機(jī)構(gòu)改革是行政法領(lǐng)域研究的極為重要的方面，它不僅僅是單純的政府機(jī)構(gòu)改革，其改革涉及的是黨與政兩個(gè)不同的體制體系，所涉及的是當(dāng)前行政組織法與行管行政部門(mén)法律的改革，難度是之前所有行政機(jī)構(gòu)改革無(wú)法比擬的。明確立法在改革中的重要作用是改革的前提，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是改革的重要任務(wù)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是改革過(guò)程中始終要堅(jiān)持的原則，推進(jìn)黨政合署機(jī)構(gòu)改革的道路宏偉而又漫長(zhǎng)，需要黨和國(guó)家的共同努力，當(dāng)然也離不開(kāi)廣大人民群眾的支持。

注釋?zhuān)?/p>

①中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)對(duì)“機(jī)構(gòu)改革”的釋義為：“為了適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而對(duì)黨政機(jī)關(guān)的管理體制、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備以及這些機(jī)構(gòu)人員的組合方式、運(yùn)行機(jī)制所作的較大調(diào)整和變革?！币灾醒霗C(jī)構(gòu)編制委員會(huì)網(wǎng)站

②該觀點(diǎn)是針對(duì)黨政合署展開(kāi)論述的，黨政合署作為黨政機(jī)構(gòu)整合的一種方式，其相應(yīng)的分類(lèi)方法可以為黨政機(jī)構(gòu)整合研究所借鑒。

③2018 年改革決定將此詳述為：“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門(mén)統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益?！?/p>

④中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則移植并發(fā)展了俄國(guó)革命時(shí)期共產(chǎn)國(guó)際的“二十一條”，延續(xù)了“高度集中的組織”“在黨內(nèi)實(shí)行鐵的紀(jì)律”等精神內(nèi)核(參見(jiàn)：尤里烏斯.布勞恩塔爾著《國(guó)際史》第2 卷，上海譯文出版社1986 年版，第631 頁(yè)—641 頁(yè)）。