樊宇航 何華沙

（1.中國人民解放軍32378部隊(duì) 2.玉林師范學(xué)院 商學(xué)院， 廣西 玉林 537000）

構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，是中央作出的重要決策，也是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理的基本方略。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織（又稱網(wǎng)信領(lǐng)域社會(huì)組織）是指在網(wǎng)信領(lǐng)域開展工作并在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)[1]。社會(huì)組織作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是社會(huì)治理的重要主體和依托[2]，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理同樣離不開網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的參與。但長期以來，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織面臨的內(nèi)部困境和外部制約嚴(yán)重影響了其在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系中作用的發(fā)揮。如何破解網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織面臨的困境，有效激發(fā)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與治理的能力和水平，已經(jīng)成為推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理必須加以解決的問題。

一、我國網(wǎng)絡(luò)治理模式的轉(zhuǎn)型：從權(quán)威管理到綜合治理

我國從1994年正式接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來，即注重加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的治理。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，我國對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí)不斷深化，治理理念思路、體制機(jī)制、方式方法也在不斷變化，據(jù)此可以將網(wǎng)絡(luò)治理改革歷程分為權(quán)威管理和綜合治理階段。第一階段是從1994年到2013年，是一種政府單一主體主導(dǎo)的管控模式[3]，不同部門根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)職能分工分別介入虛擬社會(huì)管理，形成“九龍治水”權(quán)威管理格局，網(wǎng)絡(luò)立法和行政監(jiān)管是主要管理手段，忽視甚至排斥其他主體的參與。第二階段從2013年以來至今，互聯(lián)網(wǎng)管理上升到國家戰(zhàn)略高度，成立了中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)及其辦公室，開啟以國家意志對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和綜合治理的新時(shí)代，更加注重社會(huì)力量的參與，初步構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局。

“綜合治理”原則發(fā)端于社會(huì)治安領(lǐng)域，其核心在于整合并調(diào)動(dòng)不同主體的力量[4]，使用政治、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等多種手段，以達(dá)到國家治理的目的，其特征突出表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，治理主體的多元性。綜合治理是以多元化的治理主體為存在前提的，意味著政府不再是唯一的治理主體和權(quán)威中心，不同的治理主體都擁有參與網(wǎng)絡(luò)治理的平等權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)治理的主體不僅包括政府，也包括來自不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公共部門、企業(yè)和個(gè)人。第二，治理手段的多樣化。多元治理結(jié)構(gòu)的形成，使得網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的方式發(fā)生了根本性變化，傳統(tǒng)意義上政府為主導(dǎo)的、以行政管控為主的治理方式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐，取而代之的是多元治理主體共同參與，綜合使用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、道德等方式的治理。第三，治理過程的協(xié)同化。綜合治理要求不同的治理主體通過協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)資源和力量的有效整合和優(yōu)化配置。不同的治理主體有著各自不同的利益訴求，但也有共同利益，以此為紐帶能夠有效將他們凝聚在一起。

“互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營部門和民間社會(huì)根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案”[5]。在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上，習(xí)近平指出：“要提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局?！本W(wǎng)絡(luò)綜合治理首先就是要承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的多元性，兼顧不同主體的利益和需要，發(fā)揮不同主體的功能和作用。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織作為網(wǎng)絡(luò)治理主體之一，應(yīng)當(dāng)也可以在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系中發(fā)揮作用。

二、上海網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織概況及參與治理方式

上海登記注冊(cè)的市級(jí)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織主要有11家，涉及網(wǎng)絡(luò)安全、信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)文化、互聯(lián)網(wǎng)金融等細(xì)分領(lǐng)域，成立時(shí)間大都在2010年以前，指導(dǎo)單位包括市委網(wǎng)信辦（2家，其中1家由網(wǎng)信辦、經(jīng)信委共同指導(dǎo)）、市經(jīng)信委（2家）、市公安局（1家）、市文廣影視局（3家）、市通管局（2家）、市金融辦（1家）、團(tuán)市委（1家）。從負(fù)責(zé)人的身份構(gòu)成來看，7家社會(huì)組織的會(huì)長由國有（國有控股）企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，4家社會(huì)組織的會(huì)長由民營企業(yè)家擔(dān)任。近年來，這些網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織主要從以下方面參與了網(wǎng)絡(luò)治理。

1.開展行業(yè)自律。行業(yè)自律是行業(yè)組織“設(shè)定行業(yè)內(nèi)單個(gè)企業(yè)行為準(zhǔn)則，并負(fù)責(zé)實(shí)施這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及諸多對(duì)行業(yè)或職業(yè)產(chǎn)生普遍影響的活動(dòng)的規(guī)制過程”[6]，具體形式包括發(fā)布相關(guān)自律公約、行業(yè)規(guī)范、倡議書等。早在2002年，中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)率先發(fā)布《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》，之后又陸續(xù)發(fā)布了20多個(gè)自律公約等。上海網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織主要是根據(jù)所對(duì)應(yīng)全國性網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織發(fā)布的相關(guān)公約，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布公約及倡議書。

2.制定行業(yè)規(guī)范和企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定。行業(yè)規(guī)范方面，上海11家網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織基本都把制定相應(yīng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)重要任務(wù)寫入章程，比如，上海市信息服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)章程規(guī)定，協(xié)會(huì)的任務(wù)之一是制定本行業(yè)質(zhì)量規(guī)范、技術(shù)規(guī)程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定方面，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)于2008年成為第二批行業(yè)信用評(píng)價(jià)試點(diǎn)單位以來，每年開展一至兩批信用評(píng)價(jià)。2009年，市政府授權(quán)上海市互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)設(shè)立中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)企業(yè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)中心上海分中心，開展互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)工作，不過這項(xiàng)工作之后沒有再開展。目前在企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定方面，主要是采用開展資質(zhì)評(píng)定、推薦單位、評(píng)選表彰等方式。比如，上海市互聯(lián)網(wǎng)公共上網(wǎng)服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)員年檢資質(zhì)進(jìn)行評(píng)定。上海市信息安全行業(yè)協(xié)會(huì)每年公布一批上海市網(wǎng)絡(luò)與信息安全服務(wù)單位推薦名單。

3.提供網(wǎng)民參與治理的渠道。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和民主政治的發(fā)展，廣大民眾的參與意識(shí)不斷提高，參與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的意愿日益增強(qiáng)。但在實(shí)際參與過程中往往面臨參與渠道不暢通的困境。近幾年來，部分互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)搭建了一些網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，如中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)設(shè)立的“12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心”，首都互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)推出的“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督志愿者”。上海也通過網(wǎng)絡(luò)組織建立了一些網(wǎng)民參與渠道，主要是上海市互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報(bào)中心、12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心。

三、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與網(wǎng)絡(luò)治理存在的困境

受自身發(fā)展程度以及傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)治理模式的影響，上海網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織在參與網(wǎng)絡(luò)治理方面既存在內(nèi)部困境，又面臨外部限制。

（一）內(nèi)部困境：第三方治理失效

1.角色沖突。和其他社會(huì)組織一樣，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織也具有雙重屬性，在同時(shí)扮演多個(gè)角色過程中容易引起角色之間的矛盾沖突。首先是私益性，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織是由相似或相近市場(chǎng)地位的經(jīng)濟(jì)體聯(lián)合成立的集體性組織，其初衷就是為了維護(hù)和謀求成員的利益，天生就有維護(hù)“私益”的特性。這一點(diǎn)上海網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織都有體現(xiàn)，特別是2016年成立的上海市網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)協(xié)會(huì)，其主要業(yè)務(wù)就是提供商業(yè)性居間服務(wù)。其次是公益性。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織由于其參與行業(yè)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等制定，對(duì)本行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)等活動(dòng)，因而帶有明顯的公益性。成員企業(yè)的利益和社會(huì)整體的利益必然會(huì)有沖突存在，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織實(shí)際上也是在兩種利益的互動(dòng)和博弈過程中參與治理。

2.自律機(jī)制約束力不足。自律機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與治理的重要手段。健全的自律機(jī)制應(yīng)該包括可操作的自律公約、專門的自律機(jī)構(gòu)以及完善的激勵(lì)懲戒機(jī)制。在自律公約層面，上海網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織已經(jīng)制定了為數(shù)不少的自律公約，但這些自律公約的內(nèi)容大都以原則性的倡議為主，規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng)，執(zhí)行能力弱。在自律機(jī)構(gòu)方面，上海網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織均沒有成立專門的自律機(jī)構(gòu)，從全國來看，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)等部分互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)雖已成立行業(yè)自律工作委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)制定和完善自律規(guī)范、組織實(shí)施自律公約、接受投訴舉報(bào)，但實(shí)際上并沒有相應(yīng)的執(zhí)行案例。從激勵(lì)懲戒機(jī)制來看，英國互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商會(huì)（ISPA）可依據(jù)ISPA行為守則，要求違規(guī)會(huì)員對(duì)其未來行為提供書面保證、停止會(huì)員資格、以集體聲明方式驅(qū)逐會(huì)員等。上海以及全國網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織常用的是通過評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)優(yōu)、登記評(píng)定等方式對(duì)會(huì)員單位進(jìn)行正向激勵(lì)，部分網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織章程規(guī)定了行業(yè)通報(bào)、退出協(xié)會(huì)等懲戒措施，但基本上停留在紙面上，從實(shí)踐來看很少采用，一般都是在執(zhí)法部門已經(jīng)對(duì)成員企業(yè)作出處罰后，才“補(bǔ)救性”進(jìn)行懲戒。

3.從業(yè)人員職業(yè)化程度不高?；ヂ?lián)網(wǎng)是當(dāng)今時(shí)代變革最快、最前沿的領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織作為該領(lǐng)域的公共組織，承擔(dān)著前沿研究、政策咨詢、行為引領(lǐng)等職責(zé)，其從業(yè)人員理當(dāng)具有較高的能力素養(yǎng)，具備相應(yīng)的專業(yè)性、前瞻性。實(shí)際上，多數(shù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織由于其公益性及資金的限制，很難提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬，甚至從業(yè)人員不被認(rèn)為是一種職業(yè)[7]，網(wǎng)絡(luò)從業(yè)人員準(zhǔn)入制度方面存在缺失，大部分網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織職能依靠志愿者開展運(yùn)作，管理人員的專業(yè)性、專職性不足。同時(shí)，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織日常運(yùn)營的秘書長，當(dāng)前一般都由原對(duì)應(yīng)行政部門退休領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在業(yè)務(wù)能力、社會(huì)資源方面有一定優(yōu)勢(shì)，但因?yàn)楦鶕?jù)相關(guān)規(guī)定不能發(fā)放薪酬，也缺乏相應(yīng)的考核，導(dǎo)致工作積極性和開創(chuàng)性不足。

（二）外部限制：制度支持不足

1.法律法規(guī)不健全。法治是治理現(xiàn)代化的必然要求，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與網(wǎng)絡(luò)治理需要有相應(yīng)的法律法規(guī)作為行為依據(jù)和遵循。社會(huì)組織方面的法律法規(guī)，我國當(dāng)前只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等三部行政法規(guī)，但因?yàn)橹贫〞r(shí)間較早，都沒有將網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織列入其中。反觀互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域法律法規(guī)，雖然《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》以及《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》等都規(guī)定要發(fā)揮社會(huì)組織在行業(yè)自律中的作用，但都缺乏操作性層面的要求。因此，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的界定、權(quán)力范圍、組織管理、責(zé)任義務(wù)，目前并沒有明確的法律規(guī)定。

2.在網(wǎng)絡(luò)治理中的職責(zé)不清。近年來，隨著我國社會(huì)治理改革和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，黨和政府日益重視社會(huì)組織作用的發(fā)揮。但在實(shí)踐中，不少政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部受傳統(tǒng)權(quán)威管理觀念的影響，基于對(duì)“失控”的擔(dān)憂等考慮[8]，依然注重所謂的體制內(nèi)外有別，對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織缺乏信任，忽視甚至排斥網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的作用。直接表現(xiàn)就是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與治理的資源和渠道有限，而這些資源和渠道是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。此外，社會(huì)公眾對(duì)“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織”概念的認(rèn)知度不高，總體認(rèn)可度不高。上海市互聯(lián)網(wǎng)研究中心2018年面向社會(huì)公眾開展的一項(xiàng)調(diào)查顯示，絕大多數(shù)人并不了解，甚至都沒有聽過說“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織”這個(gè)概念。

3.協(xié)同合作機(jī)制不健全。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織發(fā)展存在信息不對(duì)稱、資源獲取能力較低等問題。政府在向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織購買服務(wù)的過程中，具有明顯的選擇權(quán)和決定權(quán)，兩者之間的協(xié)作呈現(xiàn)明顯的不平等合作狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)信息資源共享是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要條件[9]，在信息共享方面，主要方式是政府召開會(huì)議和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織提供情況報(bào)告，沒有形成互動(dòng)式的信息溝通共享。比如，上海市互聯(lián)網(wǎng)研究中心工作人員就指出：“中心作為市委網(wǎng)信辦的下屬事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織，但在實(shí)際上，這些社會(huì)組織除了每年年底給我們交一份總結(jié)，大多時(shí)候他們?cè)谧鍪裁次覀儾⒉磺宄?，同樣他們也不知道我們?cè)谧鍪裁础！?/p>

四、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與治理的路徑探究

從應(yīng)然而言，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織是一個(gè)重要的治理主體，是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理不可或缺的力量。從實(shí)然而言，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織由于缺乏治理能力和渠道，依然是網(wǎng)絡(luò)治理環(huán)節(jié)的一個(gè)管理對(duì)象。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織面臨的內(nèi)生困境和外部限制，應(yīng)當(dāng)從社會(huì)組織、政府、法律三個(gè)層面共同推進(jìn)。

（一）網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織層面：加強(qiáng)自治能力建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織自治能力是參與治理的前提條件，其強(qiáng)弱直接決定了能否承擔(dān)起相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)治理職能。

1.明晰網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織角色定位。在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系下，政府、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)良性發(fā)展方面，本質(zhì)上的共同利益是一致的，這也決定了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的私益性和公益性是可以調(diào)和的。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織必須通過健全法人治理結(jié)構(gòu)、完善治理制度，實(shí)現(xiàn)從依附于政府或者僅僅是會(huì)員單位的利益代言人，轉(zhuǎn)變成為獨(dú)立主體。具體而言：首先是完善會(huì)員代表大會(huì)制度，賦予所有成員平等的選舉權(quán)和表決權(quán)，嚴(yán)格實(shí)行“一人一票”表決制，最大程度減輕會(huì)員發(fā)展規(guī)模等因素對(duì)話語權(quán)的影響，避免網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織被大型企業(yè)操縱。其次，實(shí)行秘書長專職化。秘書長作為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織日常工作的負(fù)責(zé)人，直接關(guān)系組織決策的落實(shí)?？梢酝ㄟ^招聘專業(yè)人士擔(dān)任秘書長，建立完善考核、激勵(lì)等機(jī)制，從而最大限度發(fā)揮作用。[10]再次，建立公共問責(zé)機(jī)制，在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織不僅要維護(hù)本行業(yè)的共同利益，更需要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序穩(wěn)定等社會(huì)責(zé)任，因此，應(yīng)當(dāng)建立面向社會(huì)的公共問責(zé)機(jī)制，定期發(fā)布社會(huì)責(zé)任履行情況報(bào)告。

2.健全網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織自律機(jī)制。自律機(jī)制建立方面，英國網(wǎng)絡(luò)觀察基金（IWF）制定《R3網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議》有較好的借鑒價(jià)值。具體而言，一是強(qiáng)化章程的約束力。章程是一個(gè)社會(huì)組織具有最高約束力的憲法性文件，在章程中應(yīng)當(dāng)清楚界定成員單位的行為，明確規(guī)定會(huì)員企業(yè)哪些可以為、哪些不可為[11]。二是完善自律機(jī)構(gòu)。如果自律章程缺乏強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來保障，這些章程也必然流于形式。因此，必須建立相對(duì)獨(dú)立的自律委員會(huì)，賦予自律委員會(huì)以相應(yīng)的懲戒權(quán)力，監(jiān)督會(huì)員單位履行網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織章程、規(guī)章及自律公約。三是建立以信用評(píng)價(jià)為主的激勵(lì)機(jī)制。所謂信用評(píng)價(jià)是依據(jù)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用定性和定量分析方法，綜合評(píng)價(jià)企業(yè)一定時(shí)期內(nèi)依法生產(chǎn)經(jīng)營狀況[12]，應(yīng)當(dāng)建立本行業(yè)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)會(huì)員單位信息收集渠道和信用數(shù)據(jù)庫，定期收集、記錄和分析會(huì)員單位在日常經(jīng)營中的相關(guān)信用信息，以此為基礎(chǔ)建立“黑名單”和“白名單”制度并同時(shí)定期面向社會(huì)公布，以此起到對(duì)會(huì)員單位的正向激勵(lì)和負(fù)面約束作用。

（二）政府層面：轉(zhuǎn)變理念加強(qiáng)支持與監(jiān)督

治理是指政府組織或非政府組織在一定管理范圍內(nèi)，通過多種手段更好地引導(dǎo)、控制、約束公民行為，從而達(dá)到公共利益的最大化[13]。在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系中，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織與政府的協(xié)同合作，既要加快實(shí)現(xiàn)政府與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的分離，又要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的支持和監(jiān)督。

1.加快政府與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的脫鉤。黨的十八屆三中全會(huì)提出“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》提出，要做到“機(jī)構(gòu)分離”“職能分離”“資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離”“人員管理分離”“黨建外事等事項(xiàng)分離”。經(jīng)過幾年的探索努力，“資產(chǎn)財(cái)務(wù)”“人員管理”“黨建外事等事項(xiàng)”三項(xiàng)分離基本都已經(jīng)完成，“機(jī)構(gòu)分離”“職能分離”則相對(duì)進(jìn)展較慢。機(jī)構(gòu)分離方面，大多網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織都在形式上取消了與行政機(jī)關(guān)的主管、主辦關(guān)系，改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，在實(shí)際上這些組織依然按照原來行政單位的要求開展工作，沒有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營。加快實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織迫切需要解決的問題。對(duì)此，可以參照德國“輔助性原則”，即把政府部門和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織都能承擔(dān)的網(wǎng)絡(luò)治理職能，移交給網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織，政府主要承擔(dān)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的監(jiān)督職能。

2.加強(qiáng)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的支持力度。浙江溫州在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織建設(shè)方面走在全國前列，出臺(tái)的《溫州市推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的實(shí)施意見（試行）》，從溝通交流、政策扶持、平臺(tái)孵化等方面加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的支持力度，有一定的借鑒意義。一是建立信息溝通交流機(jī)制。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享是網(wǎng)絡(luò)綜合治理的重要條件[14]，為使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織能夠在網(wǎng)絡(luò)治理中發(fā)揮作用，政府部門應(yīng)遵循“以公開為原則、不公開為例外”的通行原則，共享的信息至少包括：關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理的政策文件（涉密除外），最新的管理要求，屬地互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及網(wǎng)站、自媒體的基本狀況，典型網(wǎng)絡(luò)事件及處置案例。在信息溝通交流方式方面，要打破傳統(tǒng)的政府部門單向輸出信息的模式，加快建立政府和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織雙向互動(dòng)的信息溝通交流機(jī)制，明確網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織信息公開制度，明確信息公開的范圍、方式和程序。二是完善政府購買服務(wù)機(jī)制。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》要求，建立購買服務(wù)的清單，向符合條件的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織購買服務(wù)。政府向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織購買服務(wù)的內(nèi)容主要包括：參與制定相關(guān)立法、發(fā)展戰(zhàn)略、政府規(guī)劃、公共政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；開展行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)布相關(guān)信息；開展行業(yè)跟蹤及研究，研發(fā)網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)；開展企業(yè)等級(jí)評(píng)定；人才培養(yǎng)。

3.完善政府全程監(jiān)管體系。丹尼斯·朗（Dennis Wrong）認(rèn)為，權(quán)力很容易被濫用，從合法領(lǐng)域擴(kuò)大到其他領(lǐng)域[15]。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織獲得政府授權(quán)后，為防止權(quán)力被濫用，就必須對(duì)其進(jìn)行有力監(jiān)管。當(dāng)然，在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系下，必須改變?cè)瓉怼懊睢刂啤毙捅O(jiān)管方式，建立一種全程監(jiān)管模式，依據(jù)法律法規(guī)統(tǒng)籌事前、事中、事后環(huán)節(jié)，并將監(jiān)管中心從事前轉(zhuǎn)向事中事后。在監(jiān)管內(nèi)容方面，包括網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)稅收、信息披露、業(yè)務(wù)開展等方面。監(jiān)管手段方面，除了常規(guī)方式外，應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織信用記錄，建立綜合信用評(píng)級(jí)制度，定期向社會(huì)公布網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織評(píng)價(jià)結(jié)果，以及建立網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織信息公開和年度報(bào)告制度。

4.建立網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織與其他治理主體的協(xié)同合作機(jī)制?，F(xiàn)代化的治理不僅要有多元參與，更需要多元主體形成合力。從以往的各個(gè)領(lǐng)域治理改革看，治理主體間的協(xié)同合作是影響治理全局效果的關(guān)鍵因素[16]?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律”是我國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的基本格局，這些主體之間不是各自為戰(zhàn)，而應(yīng)當(dāng)形成一種良性互動(dòng)的協(xié)作方式開展治理。因此，在治理過程中，政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織和其他多元主體之間的協(xié)同合作。

（三）法律層面：加快完善立法

依法治網(wǎng)是我國網(wǎng)絡(luò)治理的基本要求，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織有效參與治理同樣離不開健全的法律制度。一方面，應(yīng)當(dāng)加快修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，將網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織納入管理范圍，明確網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的界定、權(quán)力范圍以及組織管理等，同時(shí)，由中央網(wǎng)信辦牽頭出臺(tái)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的部門規(guī)章或者規(guī)范性文件，專門對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的性質(zhì)、作用、組織管理等作出明確規(guī)定。另一方面，要密切跟蹤研究互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)新運(yùn)用新業(yè)態(tài)，特別是對(duì)于個(gè)人信息、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、互聯(lián)網(wǎng)金融信息服務(wù)、電子商務(wù)等與國家安全和個(gè)人利益密切相關(guān)的領(lǐng)域，要加快修訂、制定相關(guān)法律法規(guī)，其中要有專門的內(nèi)容規(guī)定網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織承擔(dān)的責(zé)任及義務(wù)，明確網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與治理的范圍。

五、結(jié)語

綜合治理是我國網(wǎng)絡(luò)治理的基本原則和方針。與權(quán)威管理模式不同，綜合治理強(qiáng)調(diào)黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)、網(wǎng)民等多元主體基于共同目標(biāo)開展協(xié)同治理。美國學(xué)者朱莉·費(fèi)希爾認(rèn)為，防范、無視、收編、利用、合作，是第三世界國家對(duì)待社會(huì)組織的五種政策選擇[17]。在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系下，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與治理是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。一方面，政府要改變“掌控”的思路，在體制機(jī)制上為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織松綁，為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織參與治理創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，通過政策引導(dǎo)、購買服務(wù)等方式激發(fā)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的活力，提升網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的治理能力。另一方面，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織也要不斷提升自治能力，明確自身的角色定位，加快內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，盡力保持自身相對(duì)的自主性和獨(dú)立性，與政府協(xié)同合作，在網(wǎng)絡(luò)治理中發(fā)揮更大的作用。