文 張憲偉 云南省人民政府發(fā)展研究中心黨組書記、主任

改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招。為順應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)治理新格局、對(duì)接國際貿(mào)易投資新規(guī)則，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，把握對(duì)外開放主動(dòng)權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放、促進(jìn)改革，為我國發(fā)展贏得廣闊空間，我國作出建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略決策。

自由貿(mào)易區(qū)的含義與特征

“自貿(mào)區(qū)”已成為我國時(shí)下的一個(gè)熱詞，自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易園區(qū)雖然只有一字之差，而且都簡(jiǎn)稱為“自貿(mào)區(qū)”，但兩者卻是不同的概念范疇，在本質(zhì)上存在較大差異。自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area，即FTA）是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一種合作形式，源于世界貿(mào)易組織（WTO）有關(guān)“自由貿(mào)易區(qū)”的規(guī)定，最早出現(xiàn)于1947年WTO《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》中的第24條第8款，其對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的解釋為：“自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)理解為在兩個(gè)或兩個(gè)以上獨(dú)立關(guān)稅主體之間，就貿(mào)易自由化取消關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)”。自由貿(mào)易園區(qū)（Free Trade Zone，即FTZ）源于世界海關(guān)組織（WCO）有關(guān)“自由區(qū)”的規(guī)定，國際海關(guān)理事會(huì)1973年制定的《京都公約》將自由貿(mào)易園區(qū)解釋為：“一國的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口稅及其他稅而言，都被視為在關(guān)境之外，免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度?！?/p>

因此，自由貿(mào)易區(qū)是兩個(gè)或者兩個(gè)以上國家或地區(qū)之間，通過簽署具有法律效力的貿(mào)易協(xié)定來規(guī)定雙方之間的優(yōu)惠政策，具有排他性。而自由貿(mào)易園區(qū)是在一國之內(nèi)所劃定的特殊區(qū)域，由該國單方面自主給予的優(yōu)惠政策，不需要與相關(guān)國家和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)簽訂具有法律效力的協(xié)定。但兩者都是為降低國際貿(mào)易成本，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易和國際商務(wù)發(fā)展而設(shè)立的。而當(dāng)前我國建設(shè)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)屬于自由貿(mào)易園區(qū)范疇。

自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展演變歷程

自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展歷程一般可分為三個(gè)階段。第一階段是13世紀(jì)至16世紀(jì)的萌芽時(shí)期，意大利北部的佛羅倫薩可稱為自由貿(mào)易園區(qū)的雛形。第二階段是17世紀(jì)至第二次世界大戰(zhàn)期間的初步發(fā)展時(shí)期，該時(shí)期的自由貿(mào)易園區(qū)逐漸突破了傳統(tǒng)園區(qū)的模式束縛，在功能、運(yùn)營方式上走向多樣化。第三階段是20世紀(jì)中期以來的蓬勃發(fā)展時(shí)期，該時(shí)期自由貿(mào)易園區(qū)的功能拓展到加工、物流、倉儲(chǔ)、工業(yè)生產(chǎn)和科技開發(fā)等領(lǐng)域。隨著國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自由貿(mào)易園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的深刻變化，自由貿(mào)易園區(qū)從具有單一功能，以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和進(jìn)出口貿(mào)易為主的初級(jí)水平，向具有多種功能，形成有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集群的高級(jí)水平邁進(jìn)，呈現(xiàn)出數(shù)量不斷增加、功能趨向綜合、政治經(jīng)濟(jì)作用日益強(qiáng)化、管理日趨規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)方向由優(yōu)惠政策向服務(wù)能力轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)特征。

我國建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)具有深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義

近年來，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，“逆全球化”思潮興起給緩慢復(fù)蘇的世界經(jīng)濟(jì)帶來諸多的不確定性，給我國開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不可忽視的外部壓力。在這種背景下，黨中央、國務(wù)院作出建立中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的重大決策，是新時(shí)代探索新方法、擴(kuò)大新開放的戰(zhàn)略舉措，是推動(dòng)形成我國新時(shí)代高水平全面開放新格局的有力抓手。

建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新趨勢(shì)的需要。我國建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是積極應(yīng)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)新格局的重要舉措，能夠加快人力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動(dòng)和高效配置，激活企業(yè)發(fā)展活力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化、自由化，有利于我國步入經(jīng)濟(jì)全球化。

建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是進(jìn)行制度創(chuàng)新、主動(dòng)對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則的需要。以我國首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)——上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，國家對(duì)其要求和定位為：“繼續(xù)積極大膽闖、大膽試、自主改”“探索不停步、深耕試驗(yàn)區(qū)”，深化完善以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系?？梢?，我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立是主動(dòng)對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則、融入國際經(jīng)濟(jì)新格局的需要。

建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋的高質(zhì)量發(fā)展階段，我國提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到包括制度供給的層面上來，將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)移到包括制度創(chuàng)新在內(nèi)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)上來?！昂?jiǎn)政減稅降費(fèi)”即是從制度層面上為優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營環(huán)境進(jìn)行的制度創(chuàng)新。我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)創(chuàng)新制度的各種措施正是圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、降低交易成本的做法。2019年7月商務(wù)部公布的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第三批31個(gè)“最佳實(shí)踐案例”就基本涵蓋了世界銀行營商環(huán)境報(bào)告所評(píng)估考察的大多數(shù)指標(biāo)。通過這些制度創(chuàng)新案例的推廣，能夠更好地發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的示范引領(lǐng)作用，帶動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境，服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是參與全球治理的需要。我國積極承擔(dān)大國責(zé)任，參與全球治理，推出共建“一帶一路”倡議和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)一方面在投資便利化規(guī)則等制度創(chuàng)新層面服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)，另一方面直接在功能定位上助推“一帶一路”建設(shè)。河南、陜西、云南等省設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)直接對(duì)接“一帶一路”建設(shè)，河南省主要是落實(shí)中央關(guān)于加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系的要求，著力建設(shè)服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐。陜西省主要是落實(shí)中央關(guān)于更好發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)對(duì)西部大開發(fā)帶動(dòng)作用、加大西部地區(qū)門戶城市開放力度的要求，打造內(nèi)陸型改革開放新高地，探索內(nèi)陸與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)合作和人文交流新模式。云南省則是著力打造“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通的重要通道，建設(shè)連接南亞東南亞大通道的重要節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)形成我國面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿。

我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展實(shí)踐取得顯著成效

2013年9月至2019年8月，我國分五個(gè)批次批準(zhǔn)設(shè)立了共18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌，沿海省份全為自貿(mào)區(qū)的開放態(tài)勢(shì)，推動(dòng)形成了我國新一輪對(duì)外開放新格局?！吨袊杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展報(bào)告（2019）》顯示：五年來，我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)試驗(yàn)任務(wù)落實(shí)良好，總體上實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略定位和發(fā)展定位。我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，進(jìn)入了全新發(fā)展階段。

在制度創(chuàng)新探索上，我國各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)形成了一大批制度創(chuàng)新成果推廣至全國，發(fā)揮了全面深化改革的“試驗(yàn)田”作用。商務(wù)部2019年7月份發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，近6年來，我國前3批共11個(gè)自貿(mào)區(qū)形成的包括外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單、國際貿(mào)易“單一窗口”等在內(nèi)的202項(xiàng)制度創(chuàng)新成果得到了復(fù)制推廣，實(shí)現(xiàn)了以局部突破帶動(dòng)全局發(fā)展，推動(dòng)了貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域管理制度的進(jìn)一步優(yōu)化和開放水平的不斷提高，帶動(dòng)了全國范圍內(nèi)營商環(huán)境市場(chǎng)化、國際化、法治化水平的持續(xù)進(jìn)步。截至目前，2018年10月批準(zhǔn)建設(shè)的中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)也分四批共發(fā)布了30余項(xiàng)制度創(chuàng)新成果案例。

在服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)吸收外資持續(xù)保持高速增長(zhǎng)。有數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國前三批共11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)新設(shè)立企業(yè)61萬家，其中外資企業(yè)3.4萬家，自貿(mào)區(qū)以不到全國萬分之二的面積，吸引了12%的外資，創(chuàng)造了12%的進(jìn)出口。2019年上半年，我國前四批共12個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)吸引外商實(shí)際投資近700億人民幣，占全國比重達(dá)14%左右，實(shí)際使用外資同比增長(zhǎng)20.1%，較全國高近13個(gè)百分點(diǎn)。

對(duì)云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的思考

《中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），為云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)指明了方向，明確了定位，提出了要求，提供了保障。云南應(yīng)進(jìn)一步解放思想、開拓進(jìn)取、真抓實(shí)干，確保高水平高質(zhì)量推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

積極服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略。國家批準(zhǔn)建設(shè)云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是黨中央、國務(wù)院著眼于國際、國內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策，是當(dāng)前我國擴(kuò)大對(duì)外開放、積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措。我們應(yīng)切實(shí)提高政治站位，擔(dān)當(dāng)重大使命，充分發(fā)揮云南的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極參與中國—中南半島、孟中印緬、中緬、中老等經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，切實(shí)打好“沿邊”和“跨境”兩張牌，高質(zhì)量完成好《總體方案》試點(diǎn)任務(wù)，以高水平開放服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，在國家對(duì)外開放全局中體現(xiàn)云南擔(dān)當(dāng)、云南作為、云南地位。

聚焦制度創(chuàng)新彰顯云南特色。作為新時(shí)代改革開放的新高地，創(chuàng)新是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的靈魂，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不應(yīng)是政策、稅收的洼地，而應(yīng)是體制機(jī)制創(chuàng)新的高地。我們要銳意進(jìn)取，大膽創(chuàng)新，勇于突破，力爭(zhēng)形成一大批可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，切實(shí)發(fā)揮全面深化改革的“試驗(yàn)田”作用。建設(shè)云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)除了全面推廣試行已有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)外，更要突出特色、探索沿邊地區(qū)制度創(chuàng)新，抓好“首創(chuàng)”政策的試點(diǎn)工作，形成創(chuàng)新制度體系，為沿邊深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)相伴而生、辯證統(tǒng)一，要正確處理好創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)系，強(qiáng)化底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，建立健全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范和化解體系，及時(shí)化解和處置風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)穩(wěn)定、安全、高效。

用好各類多雙邊貿(mào)易合作機(jī)制。充分用好中國—東盟合作機(jī)制。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)于2010年正式建立，目前已取得顯著成效。東盟已成為我國第二大貿(mào)易合作伙伴。云南省應(yīng)充分了解中國與東盟正在落實(shí)的如《中國—東盟產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》《中國—東盟關(guān)于進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通合作的聯(lián)合聲明》等有關(guān)合作共識(shí)，主動(dòng)對(duì)接，積極爭(zhēng)取將輻射中心建設(shè)項(xiàng)目列入中國與東盟有關(guān)合作機(jī)制的合作項(xiàng)目，將中國與東盟合作的新機(jī)制尤其是有關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的合作機(jī)制落戶云南；主動(dòng)了解和把握中國與東盟各成員國的關(guān)系及其發(fā)展動(dòng)態(tài)，將云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)融入中國與東盟及其成員國的合作中。同時(shí)，也要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，深入研究我國與他國正在進(jìn)行的自貿(mào)協(xié)定談判或升級(jí)談判。目前，我國正在與27個(gè)國家進(jìn)行12個(gè)自貿(mào)協(xié)定談判或升級(jí)談判，包括《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》、中日韓、中國—挪威、中國—斯里蘭卡、中國—以色列、中國—韓國自貿(mào)協(xié)定第二階段以及中國—新加坡、中國—新西蘭自貿(mào)協(xié)定升級(jí)談判等。云南應(yīng)積極主動(dòng)對(duì)接和溝通，抓住市場(chǎng)開放機(jī)遇，挖掘市場(chǎng)潛力，助力自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

加強(qiáng)與其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的對(duì)接。密切跟蹤、關(guān)注其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展動(dòng)態(tài)和新的改革成果，吸收和借鑒它們有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)政府、省內(nèi)有條件的部門、相關(guān)企業(yè)在其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建立辦事機(jī)構(gòu)、窗口等對(duì)接平臺(tái)，擴(kuò)寬信息渠道，加強(qiáng)信息共享和信息溝通，為企業(yè)提供招商推介、商品展示、研發(fā)設(shè)計(jì)、貨物通關(guān)等服務(wù)。加強(qiáng)對(duì)接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，爭(zhēng)取其他省市區(qū)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后溢出制造業(yè)和服務(wù)外包項(xiàng)目落戶云南。

加快制定《中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，必須堅(jiān)持銳意改革，勇于突破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制束縛。目前，上海、廣東、福建、天津、四川、浙江、湖北、遼寧等省市的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已通過地方人大立法，制定了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例。深圳特區(qū)的成功也很大程度得益于1980年通過的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》及1992年通過的《第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議關(guān)于國務(wù)院提請(qǐng)審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，在深圳累計(jì)制定的220項(xiàng)法規(guī)中，改革創(chuàng)新的法規(guī)占比達(dá)到了73.63%。云南省可借鑒已有省市的立法經(jīng)驗(yàn)，在制定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法的基礎(chǔ)上，盡快制定《中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，為云南省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供更高位階的法治保障。

加快提升對(duì)外交往、國際合作的能力和水平。推動(dòng)云南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展，需要有一批高素質(zhì)的干部和企業(yè)家隊(duì)伍，需要加快提升云南省對(duì)外交往、國際合作的能力和水平。應(yīng)大力開展自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策專題培訓(xùn)，打造一批國際化商務(wù)人才?？裳?qǐng)國家有關(guān)部委、其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)專家學(xué)者對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)政策進(jìn)行解讀，提升自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)管理隊(duì)伍的政策理論水平和工作能力。千方百計(jì)引進(jìn)人才。繼續(xù)在人才引進(jìn)上下更大功夫，切實(shí)夯實(shí)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)人才隊(duì)伍基礎(chǔ)，更好貫徹落實(shí)我國及云南省一系列開放發(fā)展的部署要求。