馮衛(wèi)國

1994年12月29日，《中華人民共和國監(jiān)獄法》（以下簡稱“《監(jiān)獄法》”）的頒布施行，意味著新中國監(jiān)獄工作正式步入了法治軌道，這是我國法治建設中的一件大事，也對此后的監(jiān)獄工作與罪犯改造事業(yè)產(chǎn)生了深刻影響。在全面推進依法治國、全面深化司法改革的背景下，回顧和總結《監(jiān)獄法》出臺以來監(jiān)獄法治建設取得的成就和經(jīng)驗，梳理和分析存在的問題和不足，對于即將啟動的《監(jiān)獄法》再修改工作以及監(jiān)獄法治進一步發(fā)展，都具有積極意義。

一、《監(jiān)獄法》頒行的意義及其歷史貢獻

作為新中國第一部監(jiān)獄法典，《監(jiān)獄法》的出臺，對當代中國的監(jiān)獄法治具有奠基性意義?！侗O(jiān)獄法》取代了實施40年之久的《勞動改造條例》，改變了監(jiān)獄行刑主要依賴政策和行政法規(guī)調整的局面，使我國監(jiān)獄工作邁向規(guī)范化和法治化；同時，《監(jiān)獄法》作為刑事執(zhí)行法的主干法，其頒行標志著刑事法律體系“三位一體”的立法格局初步形成，使得我國的刑事立法結構更趨合理、完備。就立法具體內(nèi)容而言，《監(jiān)獄法》既總結吸收了新中國成立40多年來監(jiān)獄工作的成功經(jīng)驗，也借鑒了國外監(jiān)獄制度的一些行之有效的做法，具有諸多的突破和亮點。

1.闡明了監(jiān)獄工作的主旨與理念?！侗O(jiān)獄法》第1條規(guī)定：“為了正確執(zhí)行刑罰，懲罰和改造罪犯，預防和減少犯罪，根據(jù)憲法，制定本法?！边@一規(guī)定，既闡述了《監(jiān)獄法》的立法宗旨，也指明了監(jiān)獄工作的基本使命與目標。原來的《勞動改造條例》規(guī)定的立法目的是：“為了懲罰一切反革命犯和其他刑事犯，并且強迫他們在勞動中改造自己，成為新人。”比較而言，《監(jiān)獄法》在立法理念上有顯著變化，拋棄了過去偏重懲罰、忽略法治的行刑觀念，轉向對行刑公正、行刑教育理念的追求，這是立法上的重大進步。

2.厘清了監(jiān)獄的性質和職能定位。根據(jù)《監(jiān)獄法》規(guī)定，監(jiān)獄不同于一般的國家行政機關，也不是特殊的學?；驅ｉT從事生產(chǎn)的企業(yè)，而是國家的刑罰執(zhí)行機關，其具體職能是依法對被判處死緩、無期徒刑、有期徒刑的罪犯執(zhí)行刑罰。據(jù)此，追求經(jīng)濟效益是有悖于監(jiān)獄作為行刑機關的法律地位的，這就在立法上澄清了長期以來監(jiān)獄職能定位模糊甚至錯亂的問題，為后來的監(jiān)企分離改革提供了立法依據(jù)。

3.明確了監(jiān)獄行刑的基本原則。新中國成立后的40多年間，黨和國家曾經(jīng)提出了一系列有關監(jiān)獄工作的方針、政策，如“懲罰管制與思想改造相結合，勞動生產(chǎn)與政治教育相結合”“改造第一、生產(chǎn)第二”等。這些方針、政策是在特定的歷史條件下提出來的，當時有其合理性和積極意義，但隨著時代變化而顯現(xiàn)出一定的局限性?！侗O(jiān)獄法》指出了監(jiān)獄行刑的基本原則，即“監(jiān)獄對罪犯實行懲罰和改造相結合、教育和勞動相結合的原則，將罪犯改造成為守法公民”。這就在承繼原來的監(jiān)獄方針、政策的合理內(nèi)核基礎上，進行了符合時代精神的表述，并以立法形式加以定型化、規(guī)范化，為監(jiān)獄工作指明了方向和路徑。

4.確立了罪犯的法律主體地位。《監(jiān)獄法》頒行前的相當時期內(nèi)，監(jiān)獄被簡單理解為執(zhí)行專政職能的“刀把子”，罪犯被當成單純的改造客體，不具有法律上的主體地位，也缺乏相應的權利保障機制，因而實踐中打罵、虐待罪犯的現(xiàn)象時有發(fā)生?！侗O(jiān)獄法》第7條對罪犯的權利和義務作了原則性規(guī)定，從而確立了罪犯的法律主體地位，同時，在分則條文中對罪犯的相關權利及其救濟途徑作了進一步的具體規(guī)定。這是監(jiān)獄立法的一大突破，表明我國監(jiān)獄工作的法治化和人道化水平有質的飛躍。

5.在保障監(jiān)獄行刑權有效運作的同時對其加以合理規(guī)制?！侗O(jiān)獄法》第5條規(guī)定了監(jiān)獄人民警察的職權和法律地位，第8條規(guī)定了國家對監(jiān)獄的財政保障機制，第9條規(guī)定了國家對監(jiān)獄財產(chǎn)的保護，這些規(guī)定有助于保障監(jiān)獄行刑權的有效運作；在依法授權和保障的同時，針對公權力尤其是在相對封閉環(huán)境中行使的監(jiān)獄行刑權容易濫用的現(xiàn)象，《監(jiān)獄法》設計了對行刑權的制衡機制，如人民檢察院的行刑監(jiān)督機制、監(jiān)獄警察的職業(yè)道德與工作紀律要求、罪犯的申訴、控告、檢舉制度等，通過這些制度促進行刑權的公正、規(guī)范運作。

6.對未成年罪犯的行刑予以特別關注。《監(jiān)獄法》第6章對未成年人的教育改造做了專門規(guī)定，在監(jiān)管機構設置、行刑理念、管教模式上都同成年罪犯有所區(qū)別，這體現(xiàn)了比較先進的立法理念，尤其在當時的立法條件下更是難能可貴。對未成年人進行特別處遇、單獨規(guī)定，是國際刑事立法的趨向，我國2012年新修訂的《刑事訴訟法》也設置了未成年人犯罪案件的訴訟程序專章，而監(jiān)獄法在這方面無疑走在了前面，盡管規(guī)定比較簡略，但畢竟在立法上有開創(chuàng)意義。

二、《監(jiān)獄法》頒行以來監(jiān)獄法治建設的新進展

《監(jiān)獄法》頒行25年來監(jiān)獄法治建設取得了令人矚目的成就。

1.監(jiān)獄法律體系進一步完善

監(jiān)獄法律體系是一個多元因子組成的集合體，除了監(jiān)獄法這一主干法律以外，還包括相關法律中有關監(jiān)獄行刑方面的規(guī)定，關于監(jiān)獄工作的部門規(guī)章、實施細則、配套制度，相關的司法解釋等?！侗O(jiān)獄法》頒行后的25年中，《刑法》《刑訴法》兩大基本法律都經(jīng)歷多次修正，涉及監(jiān)獄行刑的某些制度，如死緩制度、減刑制度、假釋制度、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度，都有大的修改和變化。為了同《刑法》《刑訴法》的相關內(nèi)容保持協(xié)調，2012年10月26日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《關于修改監(jiān)獄法的決定》，對暫予監(jiān)外執(zhí)行、減刑、假釋、獄內(nèi)偵查等制度及看守所代為執(zhí)行的罪犯的刑期期限等，做了相應的修改和完善。司法部作為全國監(jiān)獄工作的主管機關，先后頒布了《監(jiān)獄提請減刑假釋工作程序規(guī)定》《監(jiān)管改造環(huán)境規(guī)范》《罪犯改造行為規(guī)范》《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》《關于計分考核罪犯的規(guī)定》等部門規(guī)章，對于規(guī)范監(jiān)獄工作發(fā)揮了重要作用。此外，有關的司法解釋，如最高人民法院關于《辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規(guī)定》等，也對監(jiān)獄行刑工作具有指導意義。

2.監(jiān)獄警察的法治意識與執(zhí)法水平普遍提高

在《監(jiān)獄法》頒行前，由于相關法律不健全等原因，過分強調了監(jiān)獄人民警察個人的威信與感召力，這與法律至上的原則是相悖的?！侗O(jiān)獄法》的實施，提高了監(jiān)獄人民警察依法行刑的法治意識和執(zhí)法水平，進而促進了刑罰執(zhí)行的公正性與獄政管理的規(guī)范化。

3.罪犯權利保障機制逐步健全

對罪犯權利保障的水平，是衡量一國監(jiān)獄法治化程度的重要標尺。在《監(jiān)獄法》的引領和推動下，經(jīng)過長期努力，我國目前初步形成了比較系統(tǒng)的罪犯權利保障機制，保證了罪犯法定權利得以實現(xiàn)。

4.監(jiān)獄體制改革初見成效

《監(jiān)獄法》明確了監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機關的職能定位，確立了國家對監(jiān)獄的財政保障機制，這為2003年啟動的監(jiān)獄體制改革奠定了法律基礎。2004年，黨中央、國務院將監(jiān)獄體制改革列入司法體制和工作機制改革的重要內(nèi)容，確立了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”的改革目標。經(jīng)過近10年的改革，目前，監(jiān)獄體制改革任務已基本完成，通過改革，對監(jiān)獄的財政保障基本到位，改變了長期以來主要依靠監(jiān)獄生產(chǎn)收入提供監(jiān)獄經(jīng)費的局面，“監(jiān)企分開”“收支分開”基本實現(xiàn)，監(jiān)獄職能得以純化；明確了監(jiān)獄生產(chǎn)服務于改造罪犯需要的性質，建立了以改造人為核心、保障監(jiān)獄工作規(guī)范運行的制度體系，促進了刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造工作的規(guī)范運行。

5.監(jiān)獄“三化”建設穩(wěn)步推進

2003年，司法部提出了推動監(jiān)獄工作法制化、科學化、社會化的目標任務，簡稱“三化”建設。通過大力推進“三化”建設，干警的依法治監(jiān)和依法行刑理念得以強化，執(zhí)法監(jiān)督體系趨于健全，深入開展獄務公開，尤其是在減刑假釋工作中實行“三公開、兩公示、一監(jiān)督”制度，監(jiān)獄公正執(zhí)法水平不斷提高；監(jiān)獄分類與布局、監(jiān)獄設施建設、技術裝備和罪犯分類更趨合理，罪犯改造手段更加科學，心理矯正、個案矯正、循證矯正等先進理念與方法逐步推廣，促進了罪犯改造質量的提升；打破了傳統(tǒng)的孤立、封閉的行刑模式，監(jiān)獄行刑的社會化程度顯著增強，社區(qū)矯正蓬勃發(fā)展，社會力量參與罪犯改造事業(yè)的深度和廣度都在不斷拓展。

三、新時代呼喚監(jiān)獄法治新發(fā)展

盡管《監(jiān)獄法》出臺以來，我國監(jiān)獄法治建設成就裴然，但必須承認，目前的中國監(jiān)獄法治還存在一些不足及制約因素，不能完全適應時代發(fā)展與社會變遷的要求。

第一，由于受立法水平和客觀條件的局限，《監(jiān)獄法》從內(nèi)容到形式都存在一些缺憾。一是法律條文較少，《監(jiān)獄法》條文只有78條，比1954年的《勞動改造條例》僅多1條①參見王平：《刑罰執(zhí)行現(xiàn)代化：觀念、制度與技術》，北京大學出版社2017年版，第271頁。，而且一些規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，還有些比較重要的內(nèi)容缺乏規(guī)定。如關于追捕逃犯、武裝警戒、罪犯的工傷賠償、疾病救治、死亡處理等問題，規(guī)定太過原則，操作難度較大，尤其是罪犯的疾病救治與死亡處理問題，給監(jiān)獄工作帶來很大困擾；再如監(jiān)獄執(zhí)行管轄、遣送回原籍服刑、異地調犯、對外籍犯的監(jiān)管等問題，都沒有專門加以規(guī)定，導致執(zhí)法中的隨意性。二是立法技術比較粗糙，一些地方存在用語不規(guī)范、邏輯不通等問題。三是與《監(jiān)獄法》相配套的《監(jiān)獄法實施細則》《未成年罪犯管教條例》《出獄人保護法》等遲遲未能出臺，影響到監(jiān)獄法的適用效果。四是監(jiān)獄法的一些內(nèi)容同刑法、刑訴法乃至憲法有不協(xié)調之處，盡管通過立法的最新修訂，解決了一些明顯的相互沖突的問題，如有關減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行的條件和程序方面，但仍然有一些立法沖突現(xiàn)象，如《監(jiān)獄法》第59條“罪犯在服刑期間故意犯罪的，依法從重處罰”的規(guī)定，同《刑法》的有關規(guī)定存在沖突。除了個別條款的沖突現(xiàn)象，由于立法當時缺乏通盤考慮，監(jiān)獄法先于刑法和刑訴法出臺，導致監(jiān)獄法同幾部相關法律之間，在立法的理念及整體協(xié)調性方面，存在難以彌合的裂痕，這是通過小修小補無法徹底解決的。

第二，在罪犯權利保障方面，無論在實體還是程序上，仍有進一步完善的空間。例如，實踐中罪犯的某些權利受到過多的限制，如出版權利、在獄內(nèi)會見律師的權利、離監(jiān)探親權利等；對違紀罪犯處罰的立法規(guī)定過于籠統(tǒng)，導致一定程度的處罰上的隨意性，尤其是對禁閉處罰缺乏嚴格控制，不盡符合國際刑事司法準則的要求；另外，對違紀罪犯的懲戒程序不夠健全，罪犯遭受侵犯后的救濟手段單一、訴冤途徑不盡通暢等。

第三，對刑事執(zhí)行的社會關注不夠，監(jiān)獄法的權威性公眾認同不足。刑事執(zhí)行是刑事法律運作的重要環(huán)節(jié)，但長期以來刑事執(zhí)行工作得不到各方面的足夠重視，“重審判、輕執(zhí)行”問題一直困擾著刑事司法實踐。同時，作為國家刑事法律體系中的重要組成部分，《監(jiān)獄法》不僅調整監(jiān)獄同罪犯之間的權利義務關系，同時還調整監(jiān)獄同其他國家機關、社會團體、企事業(yè)單位及公民在行刑改造過程中所發(fā)生的關系，然而，實踐中的《監(jiān)獄法》事實上處于行業(yè)法的地位，很多人誤認為《監(jiān)獄法》就是“管監(jiān)獄的法”或“管犯人的法”，全社會都應當遵守監(jiān)獄法，都有義務協(xié)助監(jiān)獄做好對罪犯的改造工作這一意識仍然比較淡薄。②參見馮衛(wèi)國、李百超：《行刑體制改革初探》，《政法學刊》2001年第4期。

第四，監(jiān)獄警察的職業(yè)保障機制不健全。監(jiān)獄是一個關押特殊人群的場所，監(jiān)獄工作是和平年代最具風險的工作之一，監(jiān)獄警察工作負荷重、心理壓力大。根據(jù)司法部對4個省份監(jiān)獄工作的調研，監(jiān)獄警察法定工作日人均每月超時工作86.87小時，法定工作日以外人均每月加班43.92小時。③參見司法部調研組：《關于湖北、湖南、貴州、云南的監(jiān)獄工作調研情況》，載李豫黔：《中國刑事執(zhí)行新論——監(jiān)獄工作創(chuàng)新及變革》，法律出版社2017年版，第101頁。2019年清明節(jié)期間，司法部官網(wǎng)公布了司法行政系統(tǒng)2018年以來犧牲的干警名單，37人中有36人來自監(jiān)獄戒毒系統(tǒng)。但就目前而言，監(jiān)獄警察同法官、檢察官及人民警察的其他警種相比，在薪酬待遇、晉升通道、繼續(xù)教育機會等方面，都存在相當大的差距，尤其是目前尚未建立監(jiān)獄警察的履職保障機制，導致監(jiān)獄警察正當履職與失職瀆職之間的界限不清，在罪犯脫逃、自殺、自殘等獄內(nèi)突發(fā)性事件發(fā)生后，一些地方對值班監(jiān)獄警察的追責過于嚴苛，甚至于存在“服刑人員自殺就抓民警”而不問具體情況的做法，使得監(jiān)獄警察履職如履薄冰。隨著監(jiān)察體制改革的完成，檢察機關僅保留針對司法工作人員的14個罪名的職務犯罪偵查權，由于監(jiān)獄工作的特殊性，監(jiān)獄警察因職務行為被刑事追責的風險進一步增大，如何準確、合理地厘定責任性質與范圍，避免責任追究的擴大化、過度化，這是迫切需要解決的一個問題。

《監(jiān)獄法》頒行25年來，我國政治、經(jīng)濟、文化及社會生活各方面都發(fā)生了巨大變化。隨著改革開放的深入進行，法治進程不斷加速，法律領域發(fā)生了一系列重大事件，對監(jiān)獄法治建設帶來重大影響和新的要求，例如，依法治國方略的確立，國際人權公約的加入，人權保障條款入憲，刑法、刑訴法的全面修訂，司法改革與監(jiān)獄體制改革的推進、總體國家安全觀的提出等。2012年中共十八大報告中，在原來的法制建設十六字方針即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”基礎上，進一步提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新法治十六字方針，把科學立法、提高立法質量放在新時期法治建設的突出地位上。2013年底召開的中共十八屆三中全會，提出了創(chuàng)新社會治理、建設法治中國的戰(zhàn)略目標，并在具體部署中多處涉及監(jiān)獄工作的內(nèi)容，如，“嚴格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序,強化監(jiān)督制度”“完善人權司法保障制度”“完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度”等。2014年中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出“優(yōu)化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制”“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，將刑罰執(zhí)行體制機制的完善擺到一個突出位置。在中共十九大報告中，進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。在此背景之下，盡快啟動監(jiān)獄法的全面修訂，全面提高監(jiān)獄立法的質量，努力推動監(jiān)獄法治的新發(fā)展，是大勢所趨，勢在必行。

四、監(jiān)獄法治建設的走向與《監(jiān)獄法》再修改的重點問題

可以預見，同我國法治建設的總體走向步調一致，我國監(jiān)獄法治的未來發(fā)展將更加文明、更加公正、更加高效，同時，監(jiān)獄工作的法治化、科學化、專業(yè)化、社會化水平將進一步提升。監(jiān)獄法治建設的關鍵之舉，在于規(guī)范監(jiān)獄工作的基礎性法律——《監(jiān)獄法》的修改和完善。盡管2012年立法機關對《監(jiān)獄法》做了一次修改，但這是為了配合《刑法》《刑事訴訟法》的修正而進行的應急性的修改，屬于針對局部問題進行的小幅度修改?？傮w看，誕生于25年前的《監(jiān)獄法》，顯然不能適應新時代監(jiān)獄法治建設的需要，亟需進行全面修訂。關于《監(jiān)獄法》修改的范圍和幅度，究竟是大修、中修還是小修，目前還有一些不同的看法。筆者認為，站在社會變遷與時代發(fā)展的高度，放眼我國法治建設和司法改革的全局，《監(jiān)獄法》的大修應是理性選擇與必然路徑，從理念、制度、規(guī)范各個層面，《監(jiān)獄法》都應當進行整體性的重構，這樣才能保證其具有較高的立法質量、較強的生命力與適應性以及較好的施行效果。

1.關于立法模式的選擇問題

關于《監(jiān)獄法》修訂的立法走向，曾經(jīng)有兩種意見，一種意見是主張由全國人大制定《刑事執(zhí)行法》，全面系統(tǒng)地規(guī)范監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行。①參見儲槐植、汪永樂：《論刑事執(zhí)行主體的合理配置》，《犯罪與改造研究》2000年第10期。另一種意見是維持多元的行刑立法模式，在修訂《監(jiān)獄法》的同時，另行制定《社區(qū)矯正法》，以后者規(guī)范社區(qū)刑罰的執(zhí)行。筆者認為，制定《刑事執(zhí)行法》固然是理想的立法模式，有助于提升行刑法的立法規(guī)格，實現(xiàn)刑事執(zhí)行立法的一體化，并有助于提高刑事執(zhí)行工作的權威性；國外也有一些國家制定了統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法典，如德國、俄羅斯、丹麥等國。但是，我國近期內(nèi)尚不具備這樣的立法條件。社區(qū)矯正興起時間不是很長，有些制度及做法還在探索之中，《社區(qū)矯正法》的制定尚有很多難點及爭議，此時著手刑事執(zhí)行法典的制定并不現(xiàn)實。當然，在以后若干年條件成熟時可以啟動統(tǒng)一行刑法的立法工作，只是這需要一個較長的過程。在目前的條件下，盡快啟動《監(jiān)獄法》的全面修訂，并在此基礎上陸續(xù)出臺《監(jiān)獄法實施細則》《監(jiān)獄人民警察組織條例》《未成年罪犯管教條例》《分級處遇條例》等單行監(jiān)獄行刑規(guī)范，這應是當前監(jiān)獄法治建設的現(xiàn)實選擇。

2.關于立法的基本思路問題

《監(jiān)獄法》的再修改，應當堅持總體國家安全觀的要求，體現(xiàn)法治、人道、公正、效益等現(xiàn)代法治理念，將其作為指導立法工作的基本指導思想與價值目標。在此基礎上，應著重把握好以下幾對關系：一是懲罰性與保障性的關系?，F(xiàn)代監(jiān)獄擔負著雙重使命，在依法執(zhí)行刑罰、懲罰犯罪的同時，又承擔著保障罪犯權利的義務和責任。監(jiān)獄法應進一步對監(jiān)獄及干警的權力與責任、罪犯的權利與義務加以明晰規(guī)定，并繼續(xù)完善對行刑權力的規(guī)范機制、對罪犯權利的保障機制以及對違規(guī)罪犯的懲戒機制，以平衡懲罰與保障的關系，使法律的公正價值與人道價值得以同步實現(xiàn)。另一方面，針對以往行刑實踐中曾經(jīng)出現(xiàn)的一些過度強調人性化管理，導致罪犯改造意識淡化、刑罰懲戒效果削弱的現(xiàn)象，應當厘清罪犯權利與人道待遇的邊界，以維護法律權威和改造秩序。二是穩(wěn)定性與適應性的關系。立法修訂應當順勢而為，既不能過于保守，也不能過于超前。對于實踐證明行之有效的一些原則、制度與規(guī)則，應當在適度完善的前提下予以承繼，對于明顯不符合時代要求及現(xiàn)實需要的一些規(guī)定，應當果斷予以廢除或修改，對于原來立法上缺失但有必要規(guī)定的內(nèi)容，應當及時予以立法化，以適應行刑實踐的需要。對于近年來監(jiān)獄體制改革及監(jiān)獄工作創(chuàng)新產(chǎn)生的一些成果，如監(jiān)獄企業(yè)的重新定位、監(jiān)企分離與收支分開、罪犯心理矯治、監(jiān)獄警戒等級分類、罪犯分級處遇、減刑假釋聽證程序、監(jiān)區(qū)文化建設、罪犯危險性評估和改造質量評估等，應當通過《監(jiān)獄法》的修訂，使之制度化、法律化，通過立法加以推行，使改革成果得以固定并發(fā)揮更大的效能。三是本土化與國際化的關系。監(jiān)獄立法必須立足于中國國情，致力于解決中國的現(xiàn)實問題，不能背離現(xiàn)實，機械照搬別國的模式與經(jīng)驗。與此同時，監(jiān)獄立法要有一定的國際視野，應大膽吸收、借鑒國外有益的立法經(jīng)驗，尤其是對于各國通行的某些國際刑事司法準則，包括國際人權公約及最低限度標準規(guī)則，如《聯(lián)合國罪犯待遇最低限度標準規(guī)則》，因其具有國際法意義，應當在立法中予以充分體現(xiàn)，對于涉及刑事執(zhí)行的最低限度國際規(guī)則的，不應該以“中國特色”為由而加以拒絕或者打折扣。四是獨立性與協(xié)調性的關系。刑罰執(zhí)行是刑事法運作中相對獨立的環(huán)節(jié)，《監(jiān)獄法》也是一個獨立的法律部門，具有特定的調整對象與特殊的調整手段，因此，監(jiān)獄立法應保持自己的特質，適應監(jiān)獄工作的特別需要。同時，《監(jiān)獄法》應同相關法律之間保持協(xié)調，以維護國家法治的體系性與權威性。除了要同作為母法的憲法保持協(xié)調外，特別要注意同現(xiàn)行《刑法》《刑事訴訟法》及正在制定中的《社區(qū)矯正法》保持協(xié)調，以實現(xiàn)刑事立法的一體化發(fā)展；此外，要注意同其他相關法律，如《人民警察法》《國家賠償法》《職業(yè)教育法》《社會保險法》等保持協(xié)調。

3.關于立法主旨的更新問題

如前所述，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》在立法宗旨上，較原來的《勞動改造條例》有很大進步，但仍有完善的必要，建議將再社會化理念寫入監(jiān)獄法的立法宗旨當中。所謂再社會化理念，就是指執(zhí)行刑罰應以幫助罪犯復歸社會，促進其健康發(fā)展為主旨。二戰(zhàn)后，隨著人權、法治精神的勃興，再社會化理念廣為各國所接受，促進犯罪人的再社會化成為現(xiàn)代刑事政策的基本目標。在當今許多國家或地區(qū)，在監(jiān)獄法或刑事執(zhí)行法中普遍規(guī)定了再社會化原則，有的甚至在刑法典乃至憲法中也規(guī)定了這一原則。如《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》第1條規(guī)定，該法的立法任務之一就是“在被判刑人適應社會方面給予幫助”①黃道秀、李國強譯：《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》，中國政法大學出版社1999年版，第13頁。。聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》第10條第3款也規(guī)定：“監(jiān)獄制度的宗旨即應以爭取囚犯改造和社會復員為基本目的?！痹诰唧w的設計上，可將現(xiàn)行的《監(jiān)獄法》第1條規(guī)定修改為：“為了正確執(zhí)行刑罰，促進罪犯的再社會化，預防和減少犯罪，根據(jù)憲法，制定本法?！毙塘P就是依法采取的對犯罪人剝奪或限制權利的措施，“正確執(zhí)行刑罰”本身，就涵蓋了懲罰的內(nèi)容，所以懲罰一詞可以在此省略。另外，再社會化也包含了改造的意蘊，現(xiàn)代意義上的改造一詞，其本質就是協(xié)助罪犯接受主流的價值觀與社會規(guī)范，重新融入社會。再社會化理念的入法，更能彰顯我國《監(jiān)獄法》的人道價值與時代精神。

4.關于罪犯權利保障機制的完善問題

針對現(xiàn)行《監(jiān)獄法》在罪犯權利保障機制方面的不足，建議增加以下規(guī)定：一是明確罪犯會見律師的權利。罪犯有權會見律師，這是國際刑事司法準則所倡導的一項基本權利，許多國家在監(jiān)獄法規(guī)中對此專門予以規(guī)定。如英國《1999年監(jiān)獄規(guī)則》對囚犯與律師等法律人士通信、會見的權利做了詳細規(guī)定。②參見唐彥：《英國刑事執(zhí)行制度研究》，中國政法大學出版社2017年版，第114頁。我國《監(jiān)獄法》第48條規(guī)定：“罪犯在監(jiān)獄服刑期間可以會見親屬、監(jiān)護人”，但沒有規(guī)定罪犯會見律師的權利，這不利于罪犯權益的充分保護，有必要以立法明示的形式確認這一權利。二是完善監(jiān)獄巡視制度，在官方巡視制度之外，可建立民間人士巡視制度，增強社會力量對監(jiān)獄工作的監(jiān)督?？山Y合我國實際情況，同時借鑒域外做法，強化監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督員的地位和職能，使之由政府直接委任而非監(jiān)獄聘請,并由執(zhí)法監(jiān)督員組成獨立調查委員會,接受罪犯的投訴、參與調查監(jiān)獄官員的違法違紀行為，使執(zhí)法監(jiān)督員的監(jiān)督行為更具有公信力。三是可設立涉及罪犯權利的重大事項的聽證程序。近年來，我國一些監(jiān)獄在辦理減刑、假釋等事項過程中，試行了聽證的做法，這有利于促進監(jiān)獄執(zhí)法更加透明、公正，也體現(xiàn)出對罪犯權利主體地位的尊重。四是改進罪犯訴冤機制。應在立法上明確罪犯訴冤的各種具體情形，當罪犯權利遭受侵犯或認為受到不公正對待時,都有權向訴冤機構陳述冤情，主張自己的權利。例如，如對接受嚴管處遇、接受禁閉處分等，都可以提出申訴。可在監(jiān)獄內(nèi)設立專門的訴冤機構，并規(guī)范訴冤的程序，明確有關機關的受理流程、責任、有關部門接訴后處理或裁決的期限等。③參見馮衛(wèi)國、李?。骸斗倘藱嗬Ｕ系牟蛔慵捌渫晟啤?，《理論探索》2012年第2期。五是改善監(jiān)獄醫(yī)療衛(wèi)生條件、健全罪犯醫(yī)保社保機制。應將罪犯醫(yī)療衛(wèi)生工作納入國家醫(yī)療衛(wèi)生工作規(guī)劃體系，明確相關部門的責任，加大經(jīng)費投入；應逐步將罪犯納入社會醫(yī)保社保體系，為其提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等基本社會保障。此外，罪犯的離監(jiān)探親、特許離監(jiān)以及赦免等制度，雖然不是完全意義上的罪犯權利，而具有“特許權”的性質，或者屬于政策性的行刑調控措施，但畢竟同罪犯的正當利益密切關聯(lián)，有必要在《監(jiān)獄法》中對其適用條件、程序等予以細化規(guī)定，防止一些好的制度和做法因規(guī)定籠統(tǒng)或配套制度不健全，而長期處于虛置狀態(tài)的不正常局面。

5.關于監(jiān)獄警察職業(yè)保障機制的構建問題

黨的十八屆四中全會決定提出，加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系。目前，隨著司法改革的推進，法官、檢察官等司法人員的任職保障機制已經(jīng)初步建立，關于監(jiān)獄警察職業(yè)保障機制的建設也應當盡快提到議事日程。鑒于監(jiān)獄工作的特殊性、復雜性和較高的風險性，應遵循從嚴治警、從優(yōu)待警的原則，在強化對監(jiān)獄警察的嚴格要求和規(guī)范管理同時，逐步改善其工作條件和生活待遇，并盡快建立監(jiān)獄警察的履職保障機制。履職保障機制的關鍵在于監(jiān)獄警察正當履職行為的責任豁免，一方面，要明確監(jiān)獄警察執(zhí)法責任清單，對不盡職及不當履職行為嚴肅追責；另一方面，對于正當履職過程中因意外原因引發(fā)不良后果的獄警，只要沒有主觀上的故意或明顯的過失，客觀上不存在任何違法違紀或違背職業(yè)倫理的行為，就不應對其追究責任，應杜絕“唯結果論”，即只看客觀不利結果不問主觀過錯有無，輕易追究干警責任甚至刑事責任，這會挫傷監(jiān)獄警察的工作積極性，不利于隊伍穩(wěn)定和監(jiān)獄事業(yè)的長遠發(fā)展。

6.關于監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正及刑釋人員安置的銜接問題

《監(jiān)獄法》以調整監(jiān)獄行刑法律關系為主要內(nèi)容，但其調整范圍不限于監(jiān)獄內(nèi)部的活動，而涉及監(jiān)獄對罪犯執(zhí)行刑罰所發(fā)生的各種社會關系，其中，監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正的銜接，以及監(jiān)獄行刑同刑釋人員安置的銜接，是其中兩個重要問題，完善相關的銜接機制，應是監(jiān)獄法再修改考慮的重點問題?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》早于社區(qū)矯正試點10年頒布，因而監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正的銜接在該法當中存在諸多立法真空與盲區(qū)。雖然我國首部《社區(qū)矯正法》正在制定過程中，但應當未雨綢繆，通盤考慮兩部主要的刑事執(zhí)行專門法律的銜接問題，努力避免立法沖突現(xiàn)象，促使獄內(nèi)行刑與域外行刑實現(xiàn)無縫對接，為刑事執(zhí)行一體化運作提供立法保障。刑滿釋放人員的安置幫助是監(jiān)獄工作的后續(xù)工程，對于鞏固改造效果極為重要。刑釋人員出獄之初，難免會產(chǎn)生一定的適應困難,面臨生活、就業(yè)等多方面壓力,若遭受社會的冷遇和歧視,有可能因報復社會而重蹈覆轍，致使獄內(nèi)改造成果前功盡棄。幫助刑釋人員平穩(wěn)度過難關、順利融入社會，是社會的責任。我國《監(jiān)獄法》對刑釋人員保護有所涉及,但規(guī)定過于籠統(tǒng),有必要細化相關規(guī)定，進一步明確刑釋人員的權利、義務和社會有關部門的職責，從而為刑釋人員順利回歸社會架設順暢的法律橋梁。

7.關于監(jiān)獄信息化建設問題

當前人類社會已經(jīng)步入信息時代，信息技術的發(fā)展為監(jiān)獄管理與罪犯教育改造模式的創(chuàng)新提供了廣闊空間。近年來，我國各地監(jiān)獄積極利用信息技術服務于監(jiān)管改造工作面，取得了一些好的經(jīng)驗與做法，如建立網(wǎng)上刑罰執(zhí)行辦案平臺、通過網(wǎng)絡視頻進行會見、幫教等。在《監(jiān)獄法》再修改中，應當順應時代潮流，對監(jiān)獄的信息化建設有所回應，以立法推動監(jiān)獄工作擁抱現(xiàn)代科技，努力打造“智慧監(jiān)獄”，推進互聯(lián)網(wǎng)+罪犯改造模式，提升監(jiān)獄行刑改造工作的科學化、智能化水平；同時，在促進監(jiān)獄工作信息與相關機構及社會共享同時，規(guī)范信息資源的使用，以防止信息濫用，維護國家利益與相關個人權益。