任 兵 張安毅

(鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)人民檢察院，河南 鄭州 450000；河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450016)

我國農(nóng)民在農(nóng)村享有的權(quán)益如承包經(jīng)營權(quán)等,一般是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的名義取得。“三農(nóng)”問題的解決始終與農(nóng)民能實(shí)際享有多少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的制度是否健全有很大關(guān)系。農(nóng)村承包土地糾紛、宅基地糾紛、集體經(jīng)濟(jì)收益分配糾紛等都與目前集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)規(guī)則缺失息息相關(guān)。然而健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)規(guī)則、保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的前提是準(zhǔn)確界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是何種性質(zhì)的權(quán)利。當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界并無較為一致的、有說服力的結(jié)論，相關(guān)認(rèn)識模糊、混亂，這可能源于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)產(chǎn)生于特定時期，承擔(dān)著特殊歷史使命，不是基于科學(xué)立法的產(chǎn)物，這也導(dǎo)致農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)至今缺乏專門的立法規(guī)則。因此，本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)產(chǎn)生的時代背景出發(fā)，依據(jù)農(nóng)村社會變遷對現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變的影響，揭示現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的應(yīng)有權(quán)利屬性，并分析其未來順暢運(yùn)行的制度供給需求。

一、 歷史上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的權(quán)利屬性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于法律和組織章程規(guī)定在集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的各種權(quán)益的總稱。因此，這種成員權(quán)屬于何種屬性的權(quán)利，要從分析集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)入手。然而我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然有經(jīng)濟(jì)組織之名，但從其產(chǎn)生之日起，就不是具有單純經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的組織，根據(jù)歷史定位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兼具經(jīng)濟(jì)功能與社會服務(wù)功能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立的目的是克服農(nóng)民在分散經(jīng)營中的弊端，建立生產(chǎn)資料公有制，并在集體公有制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同勞動。20世紀(jì)在“一大二公”指導(dǎo)思想下發(fā)展起來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的極致形式——人民公社，就實(shí)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會高度集中統(tǒng)一管理的體制。與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊產(chǎn)生背景相適應(yīng)，農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)也是這種特殊制度安排下的產(chǎn)物。20世紀(jì)50年代農(nóng)村生產(chǎn)資料公有化改造之后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也隨即被編入集體經(jīng)濟(jì)組織，集體所有的資產(chǎn)和收入也是為集體成員提供生產(chǎn)生活基本條件的基礎(chǔ)，農(nóng)民取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)以獲得生存保障。當(dāng)然這種成員權(quán)的內(nèi)容也隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的制度改革而不斷變化，在不同時期是不同的：最初是在集體資產(chǎn)上勞動并按勞分配的權(quán)利，以及基于社員身份獲取生活保障的權(quán)利；后來發(fā)展出農(nóng)民通過行使成員權(quán)參與管理集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的權(quán)利，如1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第7條規(guī)定，全公社范圍內(nèi)的重大事情，都應(yīng)該由社員代表大會決定；實(shí)現(xiàn)雙層經(jīng)營體制改革后，農(nóng)民又取得了使用集體土地的土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利。

有不少學(xué)者指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是一項(xiàng)特殊權(quán)利，是一系列身份性權(quán)利。此種觀點(diǎn)在表面上看是有一定道理的。歷史上集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是給予特定身份人群的一種特殊權(quán)利，這種成員權(quán)益不能自由流轉(zhuǎn)。歷史上我國是以強(qiáng)制性方式將集體經(jīng)濟(jì)組織所在區(qū)域的農(nóng)民劃入該集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民依據(jù)農(nóng)業(yè)戶籍這種身份取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，因而擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶籍身份就擁有成員權(quán)益，失去這種戶籍身份即失去成員權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)屬于身份權(quán)的觀點(diǎn)也具有很廣泛的影響性，在理論上有學(xué)者就指出，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的產(chǎn)生和行使主要以地域和血緣產(chǎn)生的身份關(guān)系為基礎(chǔ)。在實(shí)務(wù)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，都被認(rèn)為是給予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種福利。至今宅基地使用權(quán)還具有一定的身份性，不允許其作為用以市場交換和流通的一種資源?！罢厥褂脵?quán)的身份性是與宅基地所負(fù)載的農(nóng)民居住保障價值相適應(yīng)的?！?/p>

然而，將民事權(quán)利分為財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)，人身權(quán)又分為人格權(quán)和身份權(quán)，是按照權(quán)利內(nèi)容的不同性質(zhì)分類的，法學(xué)上所謂的身份權(quán)是有特定含義的，是蘊(yùn)含人身性利益的權(quán)利。從權(quán)利內(nèi)容來看，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與指向人身的配偶權(quán)等典型身份性權(quán)利是完全不同的。而歷史上的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)包含多方面性質(zhì)的權(quán)利內(nèi)容：農(nóng)民有權(quán)使用集體資產(chǎn)、在集體資產(chǎn)上勞動而獲取物質(zhì)利益，這更像是一種財產(chǎn)權(quán)或者是社會保障權(quán)；農(nóng)民有參與社會管理的權(quán)利，其中還包含了一些政治性權(quán)利，比如依據(jù)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，社員在公社內(nèi)享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面的權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為成員權(quán)是一種混合型權(quán)利?？墒腔旌闲蜋?quán)利并沒有闡述清楚這種權(quán)利的性質(zhì)，其本身就是一種不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法。筆者認(rèn)為，歷史上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的權(quán)利屬性難以界定，源于歷史上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就不是一種性質(zhì)純粹的組織，比如人民公社就是政社合一的組織，是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位，其承擔(dān)公共產(chǎn)品供給責(zé)任，職能包含政治、經(jīng)濟(jì)等各個方面，這種組織的性質(zhì)模糊必然導(dǎo)致其成員權(quán)的屬性模糊。其實(shí)如果集體經(jīng)濟(jì)組織不是一種純粹的私法組織，成員權(quán)甚至能否真正成為一種私法上的民事權(quán)利都成為問題。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定性沒有理順，至今我國一些司法實(shí)務(wù)人士還認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間不屬于平等的民事關(guān)系。例如，最高人民法院立案庭于2002年8月對浙江省高級人民法院《關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的請示》的答復(fù)就認(rèn)為，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，不屬于平等民事主體之間的民事法律關(guān)系。”

總之，在集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體是一種特定時代產(chǎn)物、屬于中國特色概念的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不是基于法律邏輯推演而出現(xiàn)的，以現(xiàn)代的眼光來審視歷史上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是不能有圓滿結(jié)論的。

二、現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)存在與運(yùn)行基礎(chǔ)的質(zhì)變

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國出現(xiàn)之后的很長一段時期內(nèi)，由于農(nóng)民依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)生存的局面沒有發(fā)生改變，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)沒有發(fā)生改變，因此集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的權(quán)利屬性也沒有變革的土壤。然而，隨著20世紀(jì)我國計劃經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)束、市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全以及近年來戶籍制度改革的推進(jìn)等，農(nóng)村的社會體制與生活生產(chǎn)環(huán)境已發(fā)生巨變，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)存在與運(yùn)行的社會基礎(chǔ)也發(fā)生了質(zhì)變，這為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)現(xiàn)代民事權(quán)利提供了可能性和條件。

(一)農(nóng)村人口流動與戶籍改革

我國從1956年開始，為了減輕城市就業(yè)及基本生活資料供應(yīng)、住房、交通等各方面的壓力，開始限制農(nóng)民進(jìn)城。1957年12月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》就專門規(guī)定加強(qiáng)對農(nóng)村人口盲目外流的勸阻，對盲目流入城市的農(nóng)村人口要動員其返回原籍等。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布正式確立了戶口遷移審批制度，自此限制農(nóng)民遷徙自由權(quán)的戶籍制度正式形成，并在近半個世紀(jì)以來深深影響了新中國的每一個家庭。此外，我國戶籍管理還承載了就業(yè)、糧食供應(yīng)計劃等諸多人口管理之外的任務(wù)，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，戶籍逐漸演變成了身份劃定、利益分配的標(biāo)準(zhǔn)。而且“戶籍制度屬國家行之有效的行政管理手段，戶籍與公民生活狀況也有著密切的聯(lián)系，以之確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的取得可以在較大限度上實(shí)現(xiàn)公平?！比欢?，我國目前推行的戶籍制度改革的主要目標(biāo)在于：一是逐步推行人口遷徙自由，順應(yīng)社會發(fā)展需要和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，促進(jìn)人力資源合理流動和配置；二是使戶籍制度成為單純的人口管理手段，其作為行政管理措施，不應(yīng)成為諸多利益分配和資源分配的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@種差別對待不具有正當(dāng)性。要消除不同戶籍背后的利益分配差別，不再使戶籍成為身份特權(quán)的象征，“戶籍制度的基本功能是登記記載公民身份信息，不應(yīng)該成為社會公共資源配置的標(biāo)準(zhǔn)”。嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元化戶籍管理制度曾經(jīng)使農(nóng)民成為一種身份，因?yàn)闆]有遷徙的自由，農(nóng)民不可能離開農(nóng)村；反過來講，農(nóng)民的生產(chǎn)生活均依賴農(nóng)村土地，農(nóng)民也無法離開農(nóng)村。而與戶籍改革相伴隨出現(xiàn)的現(xiàn)象是，流動人口的規(guī)模在20世紀(jì)90年代以后迅速增加，從1982年的657萬人增長到2010年的2.2億人。戶籍制度改革導(dǎo)致不適合再以農(nóng)業(yè)戶籍身份來配置集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，而人口流動也說明農(nóng)民不需要再固守在農(nóng)村、依賴農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)獲得生活保障，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與特定身份相聯(lián)系的做法也與人口流動的趨勢不相符合。

(二)農(nóng)村社會體制的變化與成員權(quán)社會保障功能的解脫

我國在建國后實(shí)行城鄉(xiāng)分割的社會管理體制，在城鄉(xiāng)推行完全不同的社會保障體系。我國在城市從20世紀(jì)50年代開始建立了從出生到死亡的全方位社會保障體系，而長期以來農(nóng)村居民的社會保障僅面向五保戶等特殊群體，總體上處于空白。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不僅從政策設(shè)計上要承擔(dān)農(nóng)民的生產(chǎn)生存社會保障功能，實(shí)踐中農(nóng)民也確實(shí)需要這種社會保障。而隨著我國工業(yè)化的初步實(shí)現(xiàn)、城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，我國開始實(shí)行工業(yè)和城市“反哺”農(nóng)業(yè)農(nóng)村的總體政策，城鄉(xiāng)不斷融合，其中一個重要方面便是城鄉(xiāng)社會保障體系的統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)村社會保障體系的建立健全。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)，一個重要目標(biāo)是統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，我國社會保障體系城鄉(xiāng)二元制的時代即將結(jié)束。農(nóng)民以特定身份享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)以取得生活保障的必要性將逐漸喪失，附加在成員權(quán)的基本社會保障功能將逐漸淡化，為其蛻化為一種純粹的民事權(quán)利提供了可能。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的改變

目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)逐漸發(fā)生改變。歷史上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是超經(jīng)濟(jì)組織，未來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)何去何從？在農(nóng)民集體主體地位虛化的情況下，如果不把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為實(shí)體化的獨(dú)立民事主體進(jìn)行制度設(shè)計，那么集體財產(chǎn)經(jīng)營管理將陷入權(quán)利義務(wù)模糊不清的境地。因此，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以自己的名義從事各種活動并獨(dú)立享有權(quán)利、獨(dú)立履行義務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這有利于集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場活動，規(guī)范化管理集體資產(chǎn)，壯大集體資產(chǎn)。2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人地位。同時，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能，應(yīng)隨政府職能的到位而逐步退出?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原先的政治職能、公共服務(wù)職能在將來都應(yīng)該由政府等公共組織來承擔(dān)。未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要定位于經(jīng)營管理集體財產(chǎn)、維護(hù)集體成員權(quán)益的組織。我國未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的方向是要實(shí)現(xiàn)自我管理，發(fā)育成自治的市場主體。與此同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)也將凸顯出民事權(quán)利性質(zhì)，并按照市場規(guī)則建立相關(guān)權(quán)利享有與實(shí)現(xiàn)規(guī)則。

三、現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的應(yīng)有屬性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)存在基礎(chǔ)性的變化，為以現(xiàn)代法學(xué)眼光來審視集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)提供了前提條件，而從現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的功能、內(nèi)容、來源來看，現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是以實(shí)現(xiàn)成員財產(chǎn)利益為核心目標(biāo)的民事權(quán)利，應(yīng)屬于私法上的財產(chǎn)權(quán)。

(一)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的來源決定了其財產(chǎn)權(quán)屬性應(yīng)被強(qiáng)調(diào)

未來集體經(jīng)濟(jì)組織是管理集體財產(chǎn)的一種經(jīng)濟(jì)組織，成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系主要是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的權(quán)利就應(yīng)屬于一種財產(chǎn)權(quán)。從更深層次講，農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)來源于農(nóng)民集體所有權(quán)，成員權(quán)是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一，其本質(zhì)上是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其在集體所有權(quán)中財產(chǎn)性權(quán)益的方式，因此也應(yīng)該屬于一種財產(chǎn)權(quán)。雖然現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在習(xí)慣上都強(qiáng)調(diào)集體成員的身份性，避免集體成員的利益被外來異質(zhì)性成員所分享，但這也是源于以往以戶籍劃定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，需要通過設(shè)定壁壘以鞏固自然形成的既得利益，防止外來者分享既得利益。在成員權(quán)作為一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)允許成員自治的情況下，外來者能否取得成員權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治，就不存在以戶籍身份來排除外來者的情況了。

(二)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的功能轉(zhuǎn)變凸顯了其私權(quán)性質(zhì)

未來社會保障是由政府提供的公共產(chǎn)品，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不再承擔(dān)社會保障功能的情況下，成員權(quán)將變?yōu)橐环N純粹的私權(quán)。以往由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為農(nóng)民提供社會保障，造成很多弊端。例如，在實(shí)踐中農(nóng)民利用集體土地的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，由于作為一種生存保障無法在市場上流轉(zhuǎn)，造成資源無法優(yōu)化配置，甚至有的農(nóng)民在有其他收入來源的情況下選擇將承包土地拋荒，不在農(nóng)村居住時將宅基地閑置，造成資源浪費(fèi)。再如，基于農(nóng)村集體土地的生存保障功能，配置承包地時一般實(shí)行在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部均分土地面積的做法，容易導(dǎo)致土地細(xì)碎化經(jīng)營，嚴(yán)重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和生產(chǎn)效益的提高，單個農(nóng)戶無法通過規(guī)模經(jīng)營來提高生產(chǎn)效益。目前，我國的各類政策文件也承認(rèn)農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的權(quán)利為一種財產(chǎn)權(quán)。例如，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財產(chǎn)權(quán)利。我國未來的制度設(shè)計將逐步承認(rèn)農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中具體權(quán)利的合法處分。再如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》指出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)……而處分權(quán)能正是財產(chǎn)性權(quán)利區(qū)別于人身性權(quán)利的權(quán)能。

(三)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的內(nèi)容決定了成員權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的核心權(quán)利包括集體經(jīng)濟(jì)收益分配請求權(quán)指向的是一種財產(chǎn)性利益關(guān)系，以成員資格取得的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)指向的也是土地這種資源的財產(chǎn)性利益關(guān)系。土地對人們來說是一種寶貴的資源，在市場經(jīng)濟(jì)中是一種具有交換價值的資源，其實(shí)也是一種商品，“如果當(dāng)事人要利用不屬于自己的土地，就需要向土地的所有者支付一定的代價，這是基于土地稀缺而產(chǎn)生的土地價格”。以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，其性質(zhì)曾經(jīng)存在很大爭議，主要有物權(quán)說和債權(quán)說等，但《中華人民共和國物權(quán)法》最終確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。依據(jù)《物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)是我國集體土地所有制下為解決農(nóng)民的基本居住問題而設(shè)計的用益物權(quán)制度，是傳統(tǒng)民法上的地上權(quán)制度在我國的制度創(chuàng)新。因此，對農(nóng)民來說，土地不僅是一種生產(chǎn)性要素，更是一種財產(chǎn)性要素。雖然農(nóng)民享有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)包括了監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)、知情權(quán)等人身性權(quán)能，但這些權(quán)能的行使都是為了輔助集體收益分配請求權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是依附于財產(chǎn)性權(quán)利的，因此從本質(zhì)上講，財產(chǎn)性權(quán)利是現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的核心內(nèi)容。

四、作為財產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的制度供給需求

現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)應(yīng)是一項(xiàng)以財產(chǎn)利益為核心內(nèi)容的權(quán)利，然而面臨集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)性質(zhì)的變化，我們并未做好準(zhǔn)備工作，至今我國尚沒有一部法律對集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)進(jìn)行專門系統(tǒng)的規(guī)定，相關(guān)的法律規(guī)則零散分布在不同的法律法規(guī)中。這不僅導(dǎo)致人們對集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的認(rèn)識無法統(tǒng)一，也影響著農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的享有和行使，制度供給需求嚴(yán)重缺位?；谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，未來我們要盡快出臺相關(guān)制度。

(一)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)作為一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)，要按照市場規(guī)則配置、流轉(zhuǎn)、行使。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)具體內(nèi)容的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，在本質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)下的一種財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)按照市場規(guī)則設(shè)立、運(yùn)行、流轉(zhuǎn)。學(xué)界對此已進(jìn)行了多年探討，然而實(shí)踐進(jìn)展較為緩慢，其觀念障礙在于對這些權(quán)益的屬性認(rèn)識不到位。從更深層次講，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)能否轉(zhuǎn)讓？在很長一段時期，我國集體經(jīng)濟(jì)組織成員都具有封閉性，當(dāng)事人只能基于出生、婚嫁等原因取得成員權(quán)，具有當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶籍是享有成員權(quán)的必備要素，因此這種成員權(quán)具有強(qiáng)烈的身份色彩，不可能自由轉(zhuǎn)讓。但從法理上講，作為財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)允許當(dāng)事人處分，包括流轉(zhuǎn)，這其實(shí)就是當(dāng)事人對其財產(chǎn)的一種自我安排。從現(xiàn)實(shí)需求來講，城鎮(zhèn)化是不可逆轉(zhuǎn)的時代趨勢，農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城落戶己經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，進(jìn)城落戶、工作、生活的農(nóng)民已經(jīng)離開農(nóng)村、離開了集體經(jīng)濟(jì)組織，成員權(quán)已經(jīng)不再是生存生活的必需品，如何變現(xiàn)？只能是轉(zhuǎn)讓。無論是集體所有權(quán)，還是集體經(jīng)濟(jì)組織，都不會因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的轉(zhuǎn)讓而受到影響，所以成員權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)不存在障礙。因此在城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展基本到位、農(nóng)民轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不存在后顧之憂的情況下，應(yīng)允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。當(dāng)然集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的轉(zhuǎn)讓不是任意的，法律要設(shè)置一定的條件：成員權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時，聽任當(dāng)事人之間的自治；成員權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時，需要通過召開成員大會，履行其他成員同意程序。集體經(jīng)濟(jì)組織成員在歷史上屬于共同生產(chǎn)經(jīng)營體，因此轉(zhuǎn)讓成員權(quán)，要經(jīng)其他成員過半數(shù)同意；集體經(jīng)濟(jì)組織成員對外轉(zhuǎn)讓成員權(quán)時，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有優(yōu)先購買權(quán)。同時集體經(jīng)濟(jì)組織可以以章程的形式對成員轉(zhuǎn)讓成員權(quán)的規(guī)則進(jìn)行規(guī)定，比如可以對成員權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體程序做出規(guī)定，這種規(guī)定只要不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定就有效。

(二)建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自治制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織今后要發(fā)育成市場主體，實(shí)行意思自治，因此集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)也將凸顯出自治性，成員權(quán)的享有、行使應(yīng)更多體現(xiàn)成員自己的意志。在近代社團(tuán)法上，作為自治依據(jù)的社團(tuán)章程也是成員依據(jù)自治原則制定的，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織也可以制定自己的章程、做出決議，規(guī)制其成員權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在集體所有制的基礎(chǔ)上建立運(yùn)行的，而集體所有制中農(nóng)民的權(quán)利是不分份額的，在集體中平等地享有和行使權(quán)利。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，成員平等地享有、行使成員權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出自治決議時應(yīng)堅(jiān)持平等原則，即基于一人一票的原則行使表決權(quán)。

另外集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治不是放任的自治，法律要對成員自治的形式、自治邊界進(jìn)行明確規(guī)定，如果利用或損害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，立法應(yīng)予以干預(yù)。例如，重慶某縣某村的村規(guī)民約規(guī)定，領(lǐng)取土地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償款，需要到醫(yī)院做貞潔鑒定，目的是防止一些村民出嫁后還在村集體中享受福利。按照當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約，村民出嫁后不得在集體中享有成員福利，這其實(shí)就不當(dāng)剝奪了當(dāng)事人的合法權(quán)益。有時集體經(jīng)濟(jì)組織自治并不能體現(xiàn)、反映多數(shù)成員的真實(shí)意志，被少數(shù)群體所實(shí)際控制，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治出現(xiàn)失靈的時候，應(yīng)排除當(dāng)事人的自治。立法可以規(guī)定，如果集體經(jīng)濟(jì)組織決議、章程違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，則認(rèn)定無效。另外，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，也要對成員自治進(jìn)行限制，比如成員不能做出決議解散集體經(jīng)濟(jì)組織。

(三)重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的主體資格制度

計劃經(jīng)濟(jì)時代的戶籍制度承擔(dān)了社會利益分配的重要功能，不同戶籍的人群實(shí)行不同的社會保障政策，因此在集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)背后的生存保障利益分配上，戶籍幾乎是唯一的具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。然而，戶籍制度改革要求剝離戶籍的權(quán)益分配功能，廢棄了集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格確認(rèn)的戶籍標(biāo)準(zhǔn)之后，成員資格的封閉性也將被放棄。有學(xué)者指出，堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的開放性，符合人口流動的規(guī)律。筆者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的主體資格認(rèn)定要針對不同時期的權(quán)利主體分開來進(jìn)行。對于原集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的主體認(rèn)定，要尊重歷史事實(shí)。過去在認(rèn)定農(nóng)民的成員權(quán)主體資格上采取戶籍標(biāo)準(zhǔn)具有歷史合理性，因此對原集體經(jīng)濟(jì)組織成員、成員權(quán)主體的認(rèn)定，應(yīng)繼續(xù)采取戶籍標(biāo)準(zhǔn)，并以依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得生活保障為補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)。戶口在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的，屬于該組織成員，或者戶口不屬于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)戶口，但依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得生活保障的，屬于組織成員。對于今后集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的認(rèn)定，要堅(jiān)持自治標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以章程的形式對成員權(quán)主體變動規(guī)則進(jìn)行規(guī)定，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程應(yīng)經(jīng)成員大會決議通過。農(nóng)民可以依據(jù)章程規(guī)定的條件、方式進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織或者轉(zhuǎn)讓自己的成員權(quán)利引發(fā)成員權(quán)主體變動。