向方德

2015年5月12日，全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上提出，“深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即‘放、管、服’三管齊下”。2016年的政府工作報告提出，“推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展，不斷提高政府效能”。國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步深化稅務(wù)系統(tǒng)“放管服”改革優(yōu)化稅收環(huán)境的若干意見》（稅總發(fā)［2017］101號）中，明確要求“減少和優(yōu)化稅務(wù)行政審批”。

根據(jù)中央有關(guān)“放管服”改革要求，稅務(wù)部門的減免稅管理發(fā)生了根本性變化，這些變化對納稅人的影響如何，本文試就這個問題作些粗淺探討。

一、減免稅管理的三種主要形式

我國的減免稅管理先后經(jīng)歷了報批制、備案制、申報制三種主要形式。

1.報批制。行政審批制度改革前，稅務(wù)部門對減免稅管理主要實行的是報批制。報批制是指減免稅項目必須經(jīng)過稅務(wù)機(jī)關(guān)審批，納稅人提出減免稅申請，提交相應(yīng)資料，報經(jīng)具有審批權(quán)限的稅務(wù)機(jī)關(guān)審批后開始享受稅收減免。未按規(guī)定申請或雖申請但未經(jīng)有權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)審批確認(rèn)的，納稅人不得享受減免稅。稅務(wù)機(jī)關(guān)審批同意后的稅務(wù)文書主要是《關(guān)于減免稅的批復(fù)》。

2.備案制。相對報批制來說，備案制減免程序簡化一些。納稅人提請備案，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)登記備案后，自登記備案之日起享受減免稅。納稅人未按規(guī)定備案的，不得減免稅。備案制減免稅又分為事先備案和事后報送相關(guān)資料兩種。對需要事先向稅務(wù)機(jī)關(guān)備案而未按規(guī)定備案的，納稅人不得享受稅收優(yōu)惠。備案制減免稅主要涉及到的稅務(wù)文書是《稅務(wù)事項告知書》。

3.申報制。目前，除城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅困難減免等少數(shù)情形外，申報制是減免稅管理的主要形式。申報制減免稅，即納稅人就某項（或多項）減免稅項目向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報即可，無需經(jīng)過稅務(wù)機(jī)關(guān)審批和備案，也不用向稅務(wù)機(jī)關(guān)提交任何文件資料，稅務(wù)機(jī)關(guān)也無需向納稅人出具稅務(wù)文書。

二、申報制減免稅管理的特點

綜合《國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布修訂后的〈企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策事項辦理辦法〉的公告》（國家稅務(wù)總局公告2018年第23號）、《國家稅務(wù)總局關(guān)于城鎮(zhèn)土地使用稅等“六稅一費”優(yōu)惠事項資料留存?zhèn)洳榈墓妗罚▏叶悇?wù)總局公告2019年第21號）等文件規(guī)定，筆者認(rèn)為，申報制減免稅管理的主要特點如下：

1.自行辨別。納稅人根據(jù)各稅種的具體減免政策，結(jié)合自身的實際情況，自行判斷所經(jīng)營的項目（發(fā)生的行為）是否屬于減免稅項目，是否符合減免稅優(yōu)惠的各項條件。

2.自行申報。納稅人自行辨別確認(rèn)后，享受減免稅優(yōu)惠的，通過電子稅務(wù)局，或者到辦稅申報廳辦理減免稅申報事項，向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告享受減免稅的具體項目。

3.自行享受。納稅人在納稅申報期辦理稅收申報時，根據(jù)申報的減免稅項目，自行計算減免稅額，自行享受稅收優(yōu)惠。

4.自備資料。納稅人享受稅收優(yōu)惠政策后，應(yīng)按照享受減免項目的具體要求，收集整理相關(guān)資料，自行保存，以待備查。

5.自行負(fù)責(zé)。納稅人對享受稅收優(yōu)惠事項的真實性、合法性承擔(dān)法律責(zé)任，對留存?zhèn)洳橘Y料的真實性、合法性、完整性負(fù)責(zé)。

三、申報制減免稅管理的效果

減免稅實行申報制管理，效果十分明顯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.還權(quán)利于納稅人?！抖愂照鞴芊ā返诎藯l第三款規(guī)定，“納稅人依法享有申請減稅、免稅、退稅的權(quán)利”。從法理上說，納稅人只要符合減免稅規(guī)定，就可以直接享受減免稅優(yōu)惠。

減免稅在報批制和備案制情形下，納稅人即使符合減免稅規(guī)定，也還要經(jīng)過稅務(wù)機(jī)關(guān)審批同意和備案登記才能享受，納稅人的減免稅權(quán)益實質(zhì)受到了影響。在申報制減免稅管理下，國家把享受減免稅的權(quán)利全部賦予給納稅人，完全由納稅人自行決定、自主享受。這樣，納稅人就可以方便快捷地實現(xiàn)減免稅權(quán)利。同時，實行申報制減免稅管理，減少了人為因素，對納稅人來說，顯得更加公平。

2.提高了執(zhí)行效率。以前，納稅人申請減免稅，先要到辦稅服務(wù)廳申請，提交相關(guān)資料，然后稅源管理部門調(diào)查，最后由上級稅務(wù)機(jī)關(guān)審批（備案），流程多，時間長。一般情況下，納稅人從提交申請到收取減免稅通知要等候相當(dāng)長的時間。

申報制減免稅情形下，納稅人就可以即申（報）即享（受）、邊申（報）邊享（受），國家新出臺的減免稅政策，納稅人在第一時間就能享受到位，國家的“減稅降費”政策能起到立竿見影的效果。

3.理清了征納責(zé)任。在減免稅報批制的情況下，如果納稅人提供虛假材料，稅務(wù)機(jī)關(guān)在調(diào)查、審核環(huán)節(jié)否定了納稅人的申請，納稅人并不需要承擔(dān)法律責(zé)任。如果納稅人提供虛假材料最終通過審批，事后被發(fā)現(xiàn)，這個責(zé)任是由納稅人承擔(dān)，還是由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，誰的責(zé)任更大一些？在理論和實踐上，存在廣泛爭議。

實行申報制減免稅管理，納稅人自行申報、自行享受稅收優(yōu)惠政策。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)事后以稅務(wù)檢查或稅務(wù)稽查等形式發(fā)現(xiàn)，或者被紀(jì)委監(jiān)察等部門發(fā)現(xiàn)，納稅人申請減免的事項、留存?zhèn)洳榈馁Y料是虛假的、不合法的，所涉及到的法律責(zé)任全部由納稅人承擔(dān)。

四、減免稅申報制管理下存在的問題

1.少量的依賴性。在以往的行政審批方式中，稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人是否具備條件及申請程序是否合法等問題都進(jìn)行了實質(zhì)審查。從風(fēng)險管理角度來說，稅務(wù)機(jī)關(guān)的審批程序確實起到了為納稅人把關(guān)的作用。即便經(jīng)審批后，納稅人在實質(zhì)和程序上仍存在一定的問題，由于經(jīng)過稅務(wù)機(jī)關(guān)的審批程序，一定程度上減輕了納稅人的法律責(zé)任。

對減免稅實行申報制管理，少數(shù)納稅人還不適應(yīng)，由于習(xí)慣使然，他們還存在一定的依賴性心理，在減免稅問題上，仍然希望稅務(wù)機(jī)關(guān)能幫忙把把關(guān)。

2.多數(shù)的僥幸性。有不少納稅人對稅務(wù)部門實行申報制減免稅管理，產(chǎn)生了誤解，認(rèn)為這是稅務(wù)機(jī)關(guān)放松了減免稅管理，對減免稅不那么嚴(yán)格要求了。在一部分納稅人看來，以前無論是報批減免還是備案減免，似乎還有個韁繩拴在稅務(wù)機(jī)關(guān)那兒。現(xiàn)在實行申報制，納稅人就可以完全自由享受了，實際上沒有減免稅項目，可以“創(chuàng)造條件”編造出一個項目來；實際上達(dá)不到減免稅項目規(guī)定的具體條件，也決定先申報享受了再說；至于數(shù)據(jù)準(zhǔn)不準(zhǔn)，資料全不全，認(rèn)為都是以后的事情，到時再處理。

3.政策水平較低。國家為創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力實施“減稅降費”行動，近幾年，連續(xù)不斷地出臺了許多新的稅收政策，稅務(wù)人員對各項稅收政策吃透、弄懂、弄通，就感覺困難，對企業(yè)的財務(wù)人員來說更非易事。

客觀來說，不少企業(yè)的財務(wù)人員稅收業(yè)務(wù)水平偏低，致使納稅人不能很好的落實稅收優(yōu)惠政策。要么，該享受的稅收優(yōu)惠政策沒有去享受，或者沒有及時去享受，要么，不符合減免稅項目，或者符合減免稅項目，但達(dá)不到規(guī)定條件的，又自行享受了減免稅優(yōu)惠。

4.人員變動頻繁。由于財務(wù)是非生產(chǎn)性部門，納稅人對財務(wù)人員的設(shè)置普遍偏少。一些企業(yè)的財務(wù)人員受工作環(huán)境、經(jīng)濟(jì)待遇等因素影響，變動頻繁，財務(wù)人員的任職時間普遍不長，有的企業(yè)甚至1年內(nèi)兩三次更換財務(wù)人員，特別是小企業(yè)，財務(wù)人員往往只有一個人。財務(wù)人員多次更換可能導(dǎo)致減免稅事項前后銜接不善，先前的財務(wù)人員很少考慮后面的事情，后接手的人員也不知道以前的事情，在這種情況下，不僅納稅人自身的財務(wù)工作受到影響，也給納稅人享受稅收優(yōu)惠造成麻煩。

5.資料保管較差。不少納稅人沒有建立資料檔案保管制度。納稅人對減免稅資料不夠重視，既不注重的資料收集，也不注重資料的保管。有的財務(wù)人員甚至認(rèn)為，減免稅享受了就行，資料有沒有、保不保管無所謂。再加上財務(wù)人員頻繁變動，現(xiàn)任財務(wù)人員往往以“不知道”、“找不到資料了”為借口進(jìn)行搪塞，稅務(wù)機(jī)關(guān)對減免稅資料進(jìn)行檢查很可能無法實施。

五、納稅人如何適應(yīng)申報制減免稅管理

筆者認(rèn)為，在減免稅實行申報制管理的情形下，廣大納稅人應(yīng)從以下幾個方面做好減免稅的相關(guān)工作。

一是提高認(rèn)識。廣大企業(yè)法人及財務(wù)人員要充分認(rèn)識國家實行減免稅政策的重大意義。國家實行減免稅政策，目的是引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級，培植新的經(jīng)濟(jì)增長點，實現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。

納稅人要提高對申報制減免稅管理的認(rèn)識。對減免稅實行申報制管理，是稅務(wù)部門推進(jìn)“放管服”改革，實行便民服務(wù)的重要舉措，并不是放松減免稅管理，甚至說不管理了，減免稅必須在依法治稅的前提下實現(xiàn)。

廣大納稅人要珍惜國家出臺的減免稅政策，自覺依法享受稅收優(yōu)惠政策。如果不按規(guī)定享受減免稅政策，或者濫用減免稅政策，必將受到稅務(wù)機(jī)關(guān)處罰，降低納稅信用等級。

二是強(qiáng)化責(zé)任。在實際工作中，具體經(jīng)辦減免稅的大多是企業(yè)的財務(wù)人員，一些納稅人認(rèn)為減免稅工作就是財務(wù)人員的事情，這種認(rèn)識是錯誤的。納稅人是享受減免稅優(yōu)惠的主體，財務(wù)人員只是經(jīng)辦人員。稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查減免稅落實情況、查處減免稅中的違規(guī)違法問題，針對的是納稅人，納稅人是承擔(dān)法律責(zé)任的主體。

對納稅人來說，法定代表人、單位負(fù)責(zé)人、業(yè)主，才是承擔(dān)減免稅責(zé)任的第一人。納稅人的負(fù)責(zé)人要重視減免稅工作，多過問減免稅工作，領(lǐng)導(dǎo)、安排、督促財務(wù)人員做好減免稅工作。強(qiáng)化財務(wù)人員責(zé)任，把減免稅工作做得好不好，作為考核財務(wù)人員工作業(yè)績的重要內(nèi)容，嚴(yán)格執(zhí)行獎懲制度。

三是加強(qiáng)學(xué)習(xí)。具有較高的稅收業(yè)務(wù)知識，是做好減免稅工作的基礎(chǔ)。納稅人要引進(jìn)招錄稅收知識較高的人員充實到財務(wù)部門，安排有較高水平的同志負(fù)責(zé)減免稅工作。對于在職的財務(wù)人員，除保證他們參加稅務(wù)部門組織的稅法培訓(xùn)外，每年還要組織他們參加其他多層次的稅法知識培訓(xùn)，讓他們及時了解、掌握最新的稅收政策。鼓勵財務(wù)人員報考稅務(wù)師、會計師（中、高級）等專業(yè)資格考試，提升他們的業(yè)務(wù)能力。

四是聘請服務(wù)。如果納稅人認(rèn)為自身很難做好減免稅事情，在自愿的前提下，可以聘請中介機(jī)構(gòu)參與到減免稅工作中來。通過稅務(wù)師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，稅務(wù)師、注冊會計師等專業(yè)人員，為企業(yè)享受減免稅審核把關(guān)、查漏補(bǔ)缺。

納稅人與中介機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方責(zé)任，在企業(yè)提供真實資料的情況下，如果有違規(guī)享受稅收優(yōu)惠現(xiàn)象，被稅務(wù)機(jī)關(guān)查處后，應(yīng)由中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。有條件的納稅人可以實行三級復(fù)核制，即辦稅人員先檢查，然后再送到財務(wù)主管檢查，最后再讓中介機(jī)構(gòu)審核把關(guān)，最大限度的降低涉稅風(fēng)險。

五是穩(wěn)定隊伍。納稅人應(yīng)建立健全財務(wù)會計制度，配備必要的財務(wù)人員，適當(dāng)提高財務(wù)人員的待遇，保持財務(wù)人員的相對穩(wěn)定性。對于財務(wù)人員離職的，在交接手續(xù)中，應(yīng)由離職人員做好已享受減免稅政策的情況說明，做到相關(guān)資料的完整交接，以保持享受減免稅工作的連續(xù)性、完整性。在離職協(xié)議中注明，對稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查以前享受減免稅情況的，離職人員有說明當(dāng)時情況的義務(wù)。