馬存孝

（青海師范大學(xué)，西寧810016）

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政協(xié)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，人民政協(xié)海納百川、吸納包容，履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要職能，成為發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要組織。在我國(guó)革命和建設(shè)的不同歷史時(shí)期，政協(xié)協(xié)商精神對(duì)做好民族工作具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)包含了我國(guó)民族、宗教界的代表人士，有利于各民族權(quán)益的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，對(duì)于民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一意義重大。

一、“商量辦事”是中國(guó)共產(chǎn)黨民族工作思想的一大特點(diǎn)

我國(guó) “各民族共同開發(fā)了祖國(guó)的錦繡河山、廣袤疆域，共同創(chuàng)造了悠久的中國(guó)歷史、燦爛的中華文化……各民族的關(guān)系，是一個(gè)大家庭里不同成員的關(guān)系”［1］。中華民族一家親，同胞手足間的事情，一定是要 “商量著”來(lái)，“商量辦事”歷來(lái)是中國(guó)共產(chǎn)黨在處理民族工作時(shí)堅(jiān)持的基本思想。毛澤東曾講到：“商量辦事，這是共產(chǎn)黨和國(guó)民黨的不同的地方?！彼€說(shuō)：“商量辦事，做好事也要商量著做。”周恩來(lái)也講到：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論。”［2］正是在這樣 “商量辦事”的思想指導(dǎo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨分階段、分步驟，針對(duì)不同民族、不同地區(qū)的特點(diǎn)，完成了涉及少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、語(yǔ)言文字、民族地區(qū)社會(huì)制度等方面的改革，最大限度地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展。正是因?yàn)閳?jiān)持 “商量辦事”，在當(dāng)時(shí)民族工作的具體實(shí)踐中，取得很好的社會(huì)效果，同時(shí)也贏得了少數(shù)民族群眾的信任和擁戴。鄧小平曾講到：“所有這些事情，政治的也好，經(jīng)濟(jì)的也好，文化的也好，現(xiàn)在都要開始去做。所有這一切工作，都要掌握一個(gè)原則，就是要同少數(shù)民族商量?！保?］168堅(jiān)持 “同少數(shù)民族商量”是傾聽少數(shù)民族聲音，尊重少數(shù)民族意愿的重要途徑。歷史證明，了解心聲，以心換心，避免強(qiáng)迫，是我國(guó)民族工作成功的重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)。只有這樣，才能最大限度地調(diào)動(dòng)少數(shù)民族群眾的積極性，維護(hù)民族地區(qū)的長(zhǎng)治久安。

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)工作中心的轉(zhuǎn)變，民族工作的重心轉(zhuǎn)向加速民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨與民族地區(qū)各族干部群眾共議共商國(guó)家和民族地區(qū)發(fā)展大計(jì)，充分考慮各少數(shù)民族和民族地區(qū)實(shí)際，認(rèn)真聽取少數(shù)民族干部和群眾的意見(jiàn)，加速民族地區(qū)和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。鄧小平曾強(qiáng)調(diào)：“我們幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的政策是堅(jiān)定不移的?！保?］又說(shuō)：“我們?cè)跐h族地區(qū)實(shí)行的各方面政策，包括經(jīng)濟(jì)政策，不能照搬到少數(shù)民族地區(qū)去，要區(qū)分哪些能用，哪些修改了才能用，哪些不能用?！保?］167江澤民在談到民族地區(qū)的改革時(shí)強(qiáng)調(diào)：“（民族地區(qū)改革）要區(qū)別情況，分類指導(dǎo)，快慢得當(dāng)，慎重推進(jìn)。今后凡是與少數(shù)民族和民族地區(qū)密切相關(guān)的重大改革，必須重視各個(gè)地方和民族的特殊情況，注意聽取當(dāng)?shù)匾庖?jiàn)，先試點(diǎn)后推行?！保?］胡錦濤在2005年中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“民族地區(qū)各族干部要緊密團(tuán)結(jié)，為各族群眾起好示范帶動(dòng)作用；要相互學(xué)習(xí)、彼此尊重、密切合作，齊心協(xié)力為各族群眾謀利益。在民族地區(qū)工作的漢族干部要努力學(xué)習(xí)少數(shù)民族語(yǔ)言，了解當(dāng)?shù)孛褡宓臍v史、文化，密切同少數(shù)民族群眾的聯(lián)系?！保?］黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，心系民族地區(qū)和少數(shù)民族發(fā)展，推動(dòng)了一系列民族工作思想的創(chuàng)新。習(xí)近平總書記曾講到：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”［7］2015年，習(xí)近平會(huì)見(jiàn)基層民族團(tuán)結(jié)優(yōu)秀代表時(shí)說(shuō)：“做民族團(tuán)結(jié)重在交心，要將心比心、以心換心?！保?］他又說(shuō)：“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起?！保?］

縱觀歷史和現(xiàn)實(shí)，共同協(xié)商，始終是中國(guó)共產(chǎn)黨做好民族工作的重要思想，也是我國(guó)革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中民族工作取得成功的一大法寶。協(xié)商精神是中華傳統(tǒng)文化的重要思想，商量一詞，是當(dāng)今世界政府進(jìn)行科學(xué)決策的重要手段。眾人的事情眾人議，大家拾柴火焰高，這是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的重要特色和明顯優(yōu)勢(shì)，也是新時(shí)期治國(guó)理政，做好民族工作的重要方面。將中華民族協(xié)商精神貫穿于人民政協(xié)民族工作的政治協(xié)商之中，這是人民政協(xié)民族工作不斷發(fā)展的重要途徑。

二、當(dāng)前青海民族工作存在的問(wèn)題

青海是多民族地區(qū)，全國(guó)56個(gè)民族成份均有存在，世居的民族除漢族外，還有5個(gè)世居少數(shù)民族：藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族。青海雖然不是省一級(jí)的自治區(qū)，但全省自治州 （6個(gè)）、縣 （7個(gè)）的面積比例達(dá)到98%以上。截止到2017年底全省常住人口598.38萬(wàn)人，少數(shù)民族人口285.49萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋壤秊?7.71%［9］。

改革開放四十年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，青海民族工作取得一系列重要成就，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政通人和，文化繁榮，社會(huì)安定和諧，生態(tài)持續(xù)改善，可以說(shuō)是歷史發(fā)展的最好時(shí)期。同時(shí)，隨著青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新的階段，新變化、新情況不斷出現(xiàn)，民族工作也出現(xiàn)一些新情況、新變化，產(chǎn)生了一些需要引起關(guān)注的問(wèn)題。從民族工作的政策層面看，這些問(wèn)題主要是：

（一）政策和規(guī)劃的制定與各地區(qū)和各民族實(shí)際聯(lián)系性較差，缺乏 “因地制宜、因人制宜、因事制宜、因情制宜”

歷史唯物主義告訴我們，矛盾是普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一，我們?cè)诮鉀Q矛盾的時(shí)候要做到具體問(wèn)題具體分析，對(duì)癥下藥、量體裁衣。青海作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展的任務(wù)繁重，省內(nèi)各地區(qū)、各民族的發(fā)展又不平衡，所以在制定發(fā)展政策和規(guī)劃的時(shí)候，堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析這一方法論是十分必要的和重要的。

比如，這些年隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化浪潮不斷掀起。青海城鎮(zhèn)化的規(guī)模較內(nèi)地省市要小，但也在不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)度。在青海省海南藏族自治州貴德縣調(diào)研期間，了解到前些年貴德縣努力爭(zhēng)取 “撤縣設(shè)市”，“撤縣設(shè)市”的一個(gè)很重要的指標(biāo)就是人口居住規(guī)模要到達(dá)一定數(shù)量，于是縣里搞了很多房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和城市配套設(shè)施建設(shè)。貴德縣，尤其是縣城河陰鎮(zhèn)的城市面貌發(fā)生了很大的改觀。但是設(shè)立縣級(jí)市的最低標(biāo)準(zhǔn)也要求 “縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于6萬(wàn)”。而根據(jù)2010年人口普查，貴德縣總?cè)丝跒?01771人，縣政府所在地河陰鎮(zhèn)總?cè)丝跒?5028人，非農(nóng)業(yè)人口占62%。人口不足成為設(shè)市的障礙，于是縣城蓋了很多小區(qū)，通過(guò)各種渠道來(lái)增加人口規(guī)模，以達(dá)到設(shè)市的要求。但這種有點(diǎn)脫離實(shí)際的做法，非但達(dá)不到預(yù)期的目的，相反地又產(chǎn)生了很多新的矛盾和問(wèn)題。貴德縣設(shè)市的目標(biāo)如今還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，但縣城蓋的小區(qū)比比皆是，市場(chǎng)需求有限，很多房屋空置。房地產(chǎn)開發(fā)中，征用了很多農(nóng)田，失地農(nóng)民成為居民后，就業(yè)、生活等方面還有許多亟待解決的問(wèn)題，很多牧民到縣城定居后，生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)角色轉(zhuǎn)換和適應(yīng)還需要很長(zhǎng)的時(shí)間，等等。雖然城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中有許多好處，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、各民族和民族地區(qū)發(fā)展不平衡、社會(huì)發(fā)展程度較低的青海來(lái)說(shuō)，快速的城鎮(zhèn)化是否對(duì)青海各民族和民族地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有利，是否符合青海省情和各民族的客觀實(shí)際，是一個(gè)需要深入思考的重要問(wèn)題。

（二）政策實(shí)施的過(guò)程、效果能否及時(shí)有效地監(jiān)督、評(píng)估和反饋，為民族地區(qū)發(fā)展助力

從公共政策學(xué)的角度看，公共政策過(guò)程主要包括政策制定、政策實(shí)施、政策監(jiān)督、政策評(píng)估、政策終結(jié)等五個(gè)方面。民族政策的制定固然很重要，但實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督、評(píng)估及反饋更為重要。當(dāng)前，青海民族工作中，相關(guān)政策運(yùn)行的過(guò)程監(jiān)督、效果評(píng)估及反饋體系欠缺，力度不夠，導(dǎo)致政策效果大打折扣，無(wú)法更有效地為民族工作發(fā)展助力。

首先，民族政策執(zhí)行監(jiān)督是民族政策實(shí)施過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，有效的監(jiān)督體制是糾正民族政策執(zhí)行中的偏差、保證民族政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要保障。當(dāng)前，青海民族政策執(zhí)行監(jiān)督中面臨的困境主要存在于執(zhí)行監(jiān)督的主體與客體方面。從民族政策執(zhí)行監(jiān)督的主體來(lái)看，主體缺乏權(quán)威性是主要的困境。民委系統(tǒng)作為執(zhí)行監(jiān)督的主體，其能力范圍是有限的，無(wú)法顧及全部，有些時(shí)候只能是做 “協(xié)調(diào)”工作。從民族政策執(zhí)行監(jiān)督的客體來(lái)看，客體信息的缺失和不準(zhǔn)確是執(zhí)行監(jiān)督面臨的另一個(gè)困境。監(jiān)督的主體能否通過(guò)各種渠道獲得關(guān)于民族經(jīng)濟(jì)交往和民族關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的政策執(zhí)行信息，監(jiān)督的主體與客體之間信息溝通的渠道是否暢通等，都是當(dāng)前青海民族政策執(zhí)行中面臨的困境和問(wèn)題。

其次，青海民族政策評(píng)估機(jī)制的主要問(wèn)題在于評(píng)估主體的單一化和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的缺失化。當(dāng)前，青海民族政策執(zhí)行過(guò)程的評(píng)估主體主要是民委系統(tǒng)。同時(shí)，民委系統(tǒng)也是民族政策的制定者和主要的實(shí)施者。單一化的評(píng)估主體，使得對(duì)民族政策評(píng)估缺乏全面性和客觀性，無(wú)法對(duì)民族政策執(zhí)行的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧，做出全面、客觀的評(píng)估，繼而影響民族政策的執(zhí)行效果。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的缺失也是當(dāng)前青海民族政策評(píng)估執(zhí)行過(guò)程中的一個(gè)突出問(wèn)題。目前還沒(méi)有比較健全、科學(xué)、客觀的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，定量標(biāo)準(zhǔn)不完備，定性標(biāo)準(zhǔn)較多，標(biāo)準(zhǔn)比較模糊以及科學(xué)性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

民族政策的執(zhí)行監(jiān)督和評(píng)估的缺陷，也就導(dǎo)致青海民族政策執(zhí)行效果的反饋環(huán)節(jié)不能及時(shí)、有效地為相關(guān)部門進(jìn)一步制定、調(diào)整、完善民族政策提供建議和對(duì)策。使得民族政策從制定，到監(jiān)督，到評(píng)估，到結(jié)果的整個(gè)環(huán)節(jié)的效率降低，繼而影響民族工作的正常開展。

三、協(xié)商善議，不斷推動(dòng)青海民族工作創(chuàng)新發(fā)展

人民政協(xié)包括各民族代表，利益訴求各不相同，只有尊重差異、尋找共識(shí)，才能畫出最大同心圓。協(xié)商精神，貴在協(xié)商，重在共識(shí)，通過(guò)協(xié)商善議，發(fā)揮人民政協(xié)的政治優(yōu)勢(shì)、智力優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)青海民族工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前青海民族工作存在的問(wèn)題，從協(xié)商精神出發(fā)，提出如下建議：

（一）在政策制定上，要密切聯(lián)系民族工作的實(shí)際，多與民族地區(qū)各族群眾交流、協(xié)商，使得政策更能符合社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求

青海作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家和地方政府通過(guò)制定相應(yīng)的政策來(lái)加速青海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。通過(guò)合理和科學(xué)的政策，將各民族和地區(qū)的優(yōu)勢(shì)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，連點(diǎn)成線，連線成面，使政策惠及每個(gè)民族和民族地區(qū)，激活民族間和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)交往的動(dòng)力和潛力，將大家連接成一個(gè)經(jīng)濟(jì)整體，這樣既可以將民族經(jīng)濟(jì)交往向更高的層次提升和更深的領(lǐng)域拓展，又可以通過(guò)密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，將民族關(guān)系提升到更和諧的層次上。

早在上世紀(jì)八十年代，我國(guó)著名學(xué)者費(fèi)孝通先生通過(guò)大量的調(diào)查研究，曾提出 “（青海）海東——（甘肅）臨夏經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”的設(shè)想。這個(gè)設(shè)想從青海、甘肅兩地各民族密切的經(jīng)濟(jì)交往實(shí)際出發(fā)，將農(nóng)、牧、商業(yè)結(jié)合起來(lái)，將各民族和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，反映了各族群眾的心聲。通過(guò)各民族經(jīng)濟(jì)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)民族和地區(qū)的整體進(jìn)步。雖然這個(gè)設(shè)想由于受當(dāng)時(shí)條件的限制而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于我們的啟發(fā)意義是很大的。如果我們?cè)谡叩膶?shí)施中，都能夠從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，多傾聽各族群眾的意見(jiàn)和需求，反復(fù)論證和征求各方面的意見(jiàn)建議，那么，這些政策的實(shí)施對(duì)各民族發(fā)展將會(huì)起到更大的推動(dòng)作用。

在政策密切聯(lián)系各民族和民族地區(qū)實(shí)際方面比較典型的個(gè)案是青海實(shí)施 “西繁東育”工程。自2001年以來(lái)，青海省各地區(qū)制定了相應(yīng)政策來(lái)實(shí)施 “西繁東育”工程。通過(guò) “西繁東育”工程，可以將牧區(qū) （藏族、蒙古族）、農(nóng)區(qū) （漢族、回族、土族、撒拉族）和商業(yè)區(qū) （回族、撒拉族）緊密地聯(lián)系起來(lái)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，消化各自的資源過(guò)剩，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交往，協(xié)調(diào)民族關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共贏共富?？梢哉f(shuō)，“西繁東育”工程的實(shí)施，緊密聯(lián)系青海各地區(qū)、各民族的實(shí)際，有的放矢，取得了十分顯著的效果。

（二）加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施的監(jiān)督、評(píng)估及反饋工作

制定政策固然重要，但對(duì)政策實(shí)施過(guò)程監(jiān)督、效果評(píng)估和結(jié)果反饋環(huán)節(jié)更為重要。因?yàn)?，?shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。政策在實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)監(jiān)督、評(píng)估和反饋的環(huán)節(jié)，才能檢驗(yàn)其合理性、科學(xué)性，為進(jìn)一步的優(yōu)化和完善奠定基礎(chǔ)。比如，近些年來(lái)青海省陸續(xù)推進(jìn)三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)、退耕還林（牧）、生態(tài)移民、高原特色農(nóng) （牧）業(yè)等項(xiàng)目建設(shè)，并且出臺(tái)了很多配套的政策。這些項(xiàng)目的配套政策事關(guān)青海各民族的切身利益，關(guān)乎各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于青海各民族經(jīng)濟(jì)交往和民族關(guān)系和諧發(fā)展具有重大影響。但是，對(duì)政策實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督、效果的評(píng)估和結(jié)果的反饋卻不盡如人意。往往是項(xiàng)目開始的時(shí)候，對(duì)政策的重視、執(zhí)行都比較好，但隨著項(xiàng)目的推進(jìn)不能夠一以貫之；或者人為因素很大，往往是 “人”一變化，政策也隨之發(fā)生改變，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，加強(qiáng)政策實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督、效果的評(píng)估和結(jié)果的反饋是關(guān)鍵。通過(guò)引入一些監(jiān)督機(jī)制，比如聽證制度、督查制度、問(wèn)責(zé)制度等來(lái)健全政策的監(jiān)督體系；聘請(qǐng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策實(shí)施的效果進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)估；及時(shí)將效果通過(guò)多種渠道反饋，保持渠道暢通，不斷優(yōu)化和完善政策。

四、結(jié)語(yǔ)

協(xié)商精神，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的特色和優(yōu)勢(shì)，在協(xié)商中求同，在協(xié)商中進(jìn)步，充分發(fā)揮人民政協(xié)政治協(xié)商的政治優(yōu)勢(shì)，服務(wù)青海民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神的指引下，建設(shè)富強(qiáng)文明和諧美麗的各民族共居、共學(xué)、共事、共樂(lè)的新青海。