張獻勇,孫 美,王玉華

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院,山東 煙臺 264005)

一、2018年度召開的主要學(xué)術(shù)會議

1月25日,由中國法學(xué)會研究部、財稅法學(xué)研究會共同承辦的《預(yù)算法實施條例(修訂草案)》專家研討會暨中國法學(xué)會2018年第9期立法專家咨詢會在北京召開。專家學(xué)者會前對《預(yù)算法實施條例(修訂草案)》進行了認真審讀,會上逐一發(fā)表了進一步修改完善的意見,并對有關(guān)重點問題進行了深入討論。

4月8日,由中國財政科學(xué)研究院、中國財政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會主辦,北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司承辦的“中國預(yù)算績效管理論壇——全面實施績效管理專題研討會”在北京召開,會議緊緊圍繞中國全面實施預(yù)算績效管理改革的路徑選擇、全面實施績效管理的國際借鑒、項目支出績效目標(biāo)如何全覆蓋、社會第三方參與全面實施績效管理的對策共四個單元進行了廣泛、深入、細致的討論。

4月11日,中國發(fā)展研究基金會召開了“新時代全面實施績效管理的最新政策與實踐”專家研討會。來自全國人大預(yù)算工委、社科院、財科院、中央財經(jīng)大學(xué)的專家們從全面實施績效管理的地方實踐探索、新時代的財稅體制改革、全面實施績效管理的框架和實現(xiàn)路徑三個方面展開了深入、細致的討論。

4月14日,“全國政府預(yù)算研究會第五屆年會暨加快建立財政制度背景下的預(yù)算管理改革”學(xué)術(shù)研討會在山東財經(jīng)大學(xué)舜耕校區(qū)舉行。80余位出席會議的代表圍繞政府預(yù)算“三個能力”、政府預(yù)算立法監(jiān)督、全面績效管理、預(yù)算透明度國際評價標(biāo)準(zhǔn)、中期預(yù)算管理、未來預(yù)算改革等研究成果進行了探討與展望。

6月9日,由廣東省法學(xué)會財稅法學(xué)研究會、廣東省律師協(xié)會、華南理工大學(xué)法學(xué)院主辦,華南理工大學(xué)財經(jīng)法研究所承辦,廣東省律師協(xié)會稅務(wù)專業(yè)委員會協(xié)辦的“第十五屆南方財稅法高層論壇”在廣州舉行。來自高校、科研機構(gòu)、稅務(wù)機關(guān)及各大律師事務(wù)所等財稅法理論界和實務(wù)界的90余位專家學(xué)者就論壇主題“新時代中國特色中央與地方財稅關(guān)系深化改革的難點與對策”展開了熱烈深入的學(xué)術(shù)探討。

7月5日,以“全面實施預(yù)算績效管理的難題與解決之道”為主題的2018績效預(yù)算比較研究國際研討會在北京召開。來自國際貨幣基金組織及中國、荷蘭、澳大利亞、墨西哥、印度尼西亞等組織和國家的專業(yè)人士從理論到實踐、外國做法到中國經(jīng)驗、政策設(shè)計到大數(shù)據(jù)技術(shù)引入等諸多維度對預(yù)算績效管理改革的路徑與方法進行了充分討論。

10月13日,中國財政學(xué)會績效管理研究專委會換屆會議暨“中國預(yù)算績效管理論壇(2018)——新時代、新目標(biāo)、新制度、新績效”在廈門集美大學(xué)召開。會議緊緊圍繞“全面實施預(yù)算績效管理”這一主題,就實施的目標(biāo)、路徑、技術(shù)和方法,以及第三方合作機構(gòu)的培育和發(fā)展等進行了廣泛而深入的探討。

二、2018年度立項的主要研究項目

2018年立項的國家社科基金項目有:雷俊生主持的一般項目“基于國家審計的預(yù)算執(zhí)行協(xié)同監(jiān)督機制創(chuàng)新研究”(18BJY024),唐沿源主持的一般項目“基于非對稱地方財政競爭的中央均等化轉(zhuǎn)移支付的效率研究”(18BJL028),李帥主持的青年項目“財稅法視角下司法預(yù)算分層保障機制研究”(18CFX055),林東主持的后期資助項目“大國博弈背景下貨幣權(quán)力與貨幣安全的憲法學(xué)研究”(18FFX056)。

2018年立項的國家法治與法學(xué)理論研究項目有:王瑋主持的一般課題“事權(quán)與支出責(zé)任動態(tài)調(diào)整機制法治化研究”(18SFB2046)。

2018年立項的中國法學(xué)會年度部級法學(xué)研究課題有:張力毅主持的青年調(diào)研項目“地方政府法定債務(wù)調(diào)整程序構(gòu)建研究——基于中美比較的視角”[CLS(2018)Y12],曹俊金主持的自選課題“我國對外援助支出的法律控制問題研究”[CLS(2018)D85],何錦前主持的自選課題“治理模式變遷中的中國財政法治路徑研究”[CLS(2018)D88],段丙華主持的自選課題“政府參與債券違約處置法律機制研究”[CLS(2018)D92]。

三、2018年度出版的主要學(xué)術(shù)著作

朱芳芳著《基層公共預(yù)算改革——從控權(quán)到賦權(quán)》緊扣當(dāng)代全球治理改革理論與實踐趨勢,從跨學(xué)科視角對公共預(yù)算改革的屬性、特征及其與民主化的關(guān)系進行了歷史和系統(tǒng)梳理,針對中國基層公共預(yù)算改革現(xiàn)狀及面臨挑戰(zhàn)進行了深入分析,總結(jié)了典型案例中可復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗做法。[1]

馬洪范等著《政府預(yù)算報告的國際比較與借鑒》指出,主要發(fā)達國家預(yù)算編制經(jīng)過長期持續(xù)發(fā)展,已經(jīng)成為一種集政治、規(guī)劃、管理、財務(wù)、溝通、技術(shù)于一體的重要活動,形成了比較成熟的預(yù)算報告體系,國外預(yù)算報告的編制、體例和內(nèi)容等具體做法,對促進我國預(yù)算報告的改進與完善具有重要的啟示和借鑒意義。[2]

張獻勇著《預(yù)算立憲比較研究》以《世界各國憲法》為資料來源,在概述財政憲法、預(yù)算憲法的基礎(chǔ)上,分別就各國憲法文本中的預(yù)算原則、預(yù)算編制與提交、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行及對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、民生預(yù)算、獨立機構(gòu)預(yù)算、公民與預(yù)算進行了比較研究。[3]

喬燕君著《中國稅式支出的預(yù)算治理安排研究》研究了中國稅式支出的預(yù)算治理安排問題,提出稅式支出融入良好的預(yù)算治理安排是從根本上解決稅式支出可靠性和有效性的理想可行方法。將“良治”的基本原則與稅式支出的治理安排進行結(jié)合研究,認為融入“良治”原則的預(yù)算程序、報告和評價機制是稅式支出預(yù)算治理安排的基本框架。[4]

四、2018年度預(yù)算法治研究的主要學(xué)術(shù)觀點

2018年度預(yù)算法治研究的學(xué)術(shù)觀點主要集中于預(yù)算法治基本理論、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、績效預(yù)算、地方債務(wù)等方面。既有對以往年度研究問題的持續(xù)關(guān)注,也呈現(xiàn)了本年度新的研究熱點和關(guān)注視角。

(一)關(guān)于預(yù)算法治基本理論

胡明通過闡釋財政權(quán)利的理論基礎(chǔ)、財政權(quán)利體系的法理基礎(chǔ),結(jié)合中國財政法治實踐,提出財政權(quán)利體系及其制度構(gòu)建。[5]蔣悟真從法學(xué)研究的能力范式視角審視了預(yù)算法現(xiàn)代化問題的本質(zhì),并以此建構(gòu)了符合國情的現(xiàn)代預(yù)算能力體系。[6]陳治認為財政權(quán)正在向追求形式控制與追求結(jié)果導(dǎo)向的實質(zhì)控制并重的方向轉(zhuǎn)型,建議加快實現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的財政權(quán)實質(zhì)控制,以適應(yīng)現(xiàn)代國家財政活動的控權(quán)要求。[7]

(二)關(guān)于預(yù)算權(quán)配置

陳治從國家治理的視角反思預(yù)算權(quán)的配置,主張預(yù)算權(quán)配置應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)參與性、有效性、問責(zé)性的目標(biāo)。[8]翟帥認為《預(yù)算法》無法解決預(yù)算權(quán)力配置的失衡問題,應(yīng)在《憲法》中設(shè)計預(yù)算權(quán)力體系。[9]豆星星、王俊從預(yù)算分權(quán)的理論基礎(chǔ)入手,提出應(yīng)從《憲法》《預(yù)算法》的角度明確預(yù)算分權(quán)的法治化模式,并從具體制度安排方面提出建議。[10]

(三)關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督

王維國、王石磊以預(yù)算法治的視角,主張從完善預(yù)算法、全口徑預(yù)算、增強人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的操作性以及問責(zé)等方面加強人大作為權(quán)力機關(guān)對政府預(yù)算的制約和監(jiān)督作用。[11]許聰以30個省級預(yù)算監(jiān)督條例(決定)為樣本,分析了預(yù)算法實施4年來地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力從理念到制度的創(chuàng)新之處,同時也認為目前仍未能實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的實質(zhì)化,還需深入預(yù)算權(quán)力配置改革。[12]鄧力平在“以人民為中心”發(fā)展思想指導(dǎo)下,研究新時代人大對國家預(yù)算的審查監(jiān)督與對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督,并就兩者的相互配合展開論述。[13]張獻勇聚焦地方性法規(guī)中規(guī)定的省級預(yù)算初步審查程序,就預(yù)算草案初步方案提交主體、提交時限、審查機構(gòu)、審查方式、審查意見反饋以及違反初步審查程序應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等作了比較研究。[14]周振超、黃守強通過對2010-2014年四個直轄市人大關(guān)于財政決算審查監(jiān)督報告的產(chǎn)生過程和主要內(nèi)容進行自評估分析,以人大決算報告的文本結(jié)構(gòu)、語言表述、存在的問題及其解決建議等角度來探討人大對政府財政資金的監(jiān)督現(xiàn)狀和存在問題,在此基礎(chǔ)上為提高人大決算監(jiān)督能力和完善人大審查監(jiān)督制度提出具有建設(shè)性的政策建議。[15]鄒之昕認為人大要通過加強預(yù)算審查監(jiān)督能力建設(shè)、健全預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)機制、推動審計監(jiān)督與人大監(jiān)督有機結(jié)合、重視發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)督的作用等,實現(xiàn)“三公經(jīng)費”全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督,切實推進“三公經(jīng)費”的監(jiān)督治理。[16]林婉等針對當(dāng)前政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中存在的問題,提出應(yīng)明確納稅人預(yù)算監(jiān)督主體地位,盡快制定實施《財政監(jiān)督法》,完善各級人大常委會的預(yù)算監(jiān)督,推行項目預(yù)算執(zhí)行階段審計和經(jīng)常預(yù)算執(zhí)行過程抽查審計,完善預(yù)算支出績效評價體系,完善政府預(yù)算支出執(zhí)行過程信息公開制度等措施,以提高政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中法律監(jiān)督的有效性。[17]段鴻斌針對全國人大常委會對貨幣政策監(jiān)督弱化的現(xiàn)狀,提出應(yīng)進行全方位監(jiān)督,區(qū)分不同的經(jīng)濟時期體現(xiàn)不同的監(jiān)督重點。[18]

(四)關(guān)于參與式預(yù)算

程國琴認為參與式預(yù)算是現(xiàn)代財政制度的實現(xiàn)路徑,也是預(yù)算法限權(quán)和確權(quán)思想的體現(xiàn),建議將預(yù)算參與權(quán)納入到預(yù)算的各個環(huán)節(jié)。[19]王婷婷針對當(dāng)前我國地方政府關(guān)于參與式預(yù)算制度存在的問題,提出推進預(yù)算參與的制度化、建構(gòu)預(yù)算參與的適格主體、擴大公眾參與預(yù)算的范圍以及規(guī)范預(yù)算參與的程序與方式等完善對策。[20]

(五)關(guān)于績效預(yù)算

朱斌認為可以通過績效預(yù)算制度來防治腐敗行為,我國《預(yù)算法》中關(guān)于績效預(yù)算制度的相關(guān)規(guī)定可通過建立系統(tǒng)的績效預(yù)算法律制度來完善。[21]馬國賢、任曉輝認為為全面實施績效管理改革,應(yīng)進一步明確全面績效管理的范圍、模式和原則,并從領(lǐng)導(dǎo)機制、評價機構(gòu)、指標(biāo)體系和信息系統(tǒng)等四個方面進行了路徑和方法研究。[22]何文盛、蔡澤山認為未來我國應(yīng)從完善預(yù)算績效管理的法律體系、構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)、強化預(yù)算信息管理系統(tǒng)和落實預(yù)算管理中的審計監(jiān)督等途徑加快推進預(yù)算績效管理。[23]史洋等在回顧績效預(yù)算研究文獻和績效預(yù)算發(fā)展沿革的基礎(chǔ)上,分析了OECD囯家績效預(yù)算改革的經(jīng)驗及對中囯建立績效預(yù)算制度的啟示,并據(jù)此提出了中囯深入推進績效預(yù)算改革的政策建議。[24]胡溢超針對目前績效預(yù)算評價主體存在的問題,借鑒英美績效評價主體制度的有益經(jīng)驗,提出我國審計機關(guān)作為評價主體的可能性并提出相應(yīng)的配套制度建設(shè)。[25]

(六)關(guān)于政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算

岳紅舉、單飛躍認為構(gòu)建政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算統(tǒng)籌銜接,應(yīng)通過明確政府性基金預(yù)算的功能定位,厘清預(yù)算資金與其他財政資金的邊界,建立政府性基金目錄清單等制度來實現(xiàn)。[26]楊志安、賈波認為在新《預(yù)算法》的法律框架約束下,國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督得到了很大改善,但在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算評價過程中仍然存在著監(jiān)控不足等問題,應(yīng)從明確監(jiān)督主體職責(zé)、開展全程動態(tài)監(jiān)督、完善預(yù)算績效管理流程方面提出新的對策。[27]婁宇認為預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)保留在《社會保險法》《預(yù)算法》以及《社會保險基金財務(wù)制度》等相關(guān)法規(guī)之中,預(yù)算平衡應(yīng)當(dāng)被確定為社會保險法的基本原則。[28]詹國旗認為我國社會救助資金供給結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了事權(quán)與支出責(zé)任配置的錯位問題,應(yīng)合理配置各級政府社會救助資金供給責(zé)任,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度,健全社會救助資金的法制化建設(shè)。[29]

(七)關(guān)于科研經(jīng)費管理

蔣悟真針對科研經(jīng)費的管理使用問題,建議科研經(jīng)費的管理從管制模式向法律治理模式轉(zhuǎn)變,重塑權(quán)力機關(guān)與科研人員的法律關(guān)系,在此基礎(chǔ)上論述了科研權(quán)利的特殊屬性及科研經(jīng)費的法律治理路徑。[30]張弛針對中央財政科研結(jié)余經(jīng)費,建議應(yīng)區(qū)分不同結(jié)余經(jīng)費的類型加以有效治理,構(gòu)建起一種類型化、激勵性法律規(guī)制模式,實現(xiàn)結(jié)余經(jīng)費使用外部約束與內(nèi)部激勵的平衡。[31]蔣悟真以國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》為背景,分析其背后的法治理念和精神信號,預(yù)期未來科研管理政策的法治化轉(zhuǎn)向趨勢。[32]朱濤認為科研人員參與國家科技項目的法律基礎(chǔ)為科技項目合同,屬于民事合同范疇,對此類案件的處理應(yīng)當(dāng)適用合同法的違約責(zé)任,不宜以刑法的貪污罪加以追究。[33]蔣悟真,郭創(chuàng)拓認為我國科研經(jīng)費治理亟需由管理思維向法治思維轉(zhuǎn)變,由政策性文件主導(dǎo)向更高位階的專門性立法主導(dǎo)轉(zhuǎn)變,應(yīng)重塑治理模式,完善科研經(jīng)費支出財務(wù)報銷制度、績效評價機制以及信息公開制度。[34]

(八)關(guān)于央地財政關(guān)系、地方債務(wù)

郭銳以“選擇構(gòu)筑”視角分析央地財政權(quán)力的平衡,認為應(yīng)根據(jù)憲法平衡央地關(guān)系的基本原則進行限制和約束,在憲法層面深入思考如何重構(gòu)財政分權(quán)體制問題。[35]張婉蘇認為財政轉(zhuǎn)移支付法治化是新時代財政稅收體制和經(jīng)濟體系的一項重要內(nèi)容,應(yīng)加強財政轉(zhuǎn)移支付的程序法律控制,完善我囯財政轉(zhuǎn)移支付制度法治化的目標(biāo)、支付形式及主體法律責(zé)任等內(nèi)容。[36]劉蕾認為地方政府債務(wù)預(yù)算約束需要相關(guān)的預(yù)算立法,我國新《預(yù)算法》將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理,在控制規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)范行為、化解風(fēng)險等方面產(chǎn)生了良好的效果。[37]張婉蘇聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地方債務(wù)的風(fēng)險與防范,主張在嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》的前提下,在征稅體制、財政轉(zhuǎn)移支付制度、債務(wù)監(jiān)督機制方面進行完善和健全。[38]李安安認為財政與金融界限不清是造成地方債務(wù)泛濫的成因,應(yīng)推進財政和金融的分界,進行財政分權(quán)化改革與金融集權(quán)化改革,厘清中央與地方之間的債務(wù)責(zé)任邊界、創(chuàng)新地方政府債務(wù)責(zé)任的追究形式、實施財政透明度建設(shè)工程,建構(gòu)財政政策與貨幣政策的制度化協(xié)調(diào)機制。[39]夏冬泓認為為防止一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付功能發(fā)揮產(chǎn)生混同與偏差,出現(xiàn)增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項轉(zhuǎn)移支付的情形,有必要基于轉(zhuǎn)移支付的人權(quán)保障屬性,為實現(xiàn)整體功能提供新的糾偏視角與規(guī)范途徑。[40]李安安認為地方債務(wù)置換是應(yīng)急性的階段性選擇,應(yīng)當(dāng)在確認地方財政自主權(quán)、保持央行獨立性、塑造地方債務(wù)置換的市場化、引入風(fēng)險責(zé)任并建構(gòu)地方債務(wù)治理問責(zé)機制等方式推進地方債務(wù)置換風(fēng)險分配的法治化變革。[41]丁銳認為我國地方政府債務(wù)問題凸顯,構(gòu)建地方政府債務(wù)破產(chǎn)制度存在其必要性及可行性,提出未來具體制度構(gòu)建建議。[42]沈斌立足中國財政體制改革的宏觀視角,聚焦央地財政關(guān)系存在的集權(quán)與分權(quán)的二元悖論,提出未來中國央地財政關(guān)系變革的破解之道。[43]

(九)關(guān)于預(yù)算調(diào)整

李英認為新預(yù)算法實施后,預(yù)算調(diào)整問題呈現(xiàn)規(guī)范化、透明化和程序化的特點,但仍未建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。[44]李英認為地方人大對同級政府預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督存在重重困難,重塑地方人大在監(jiān)督同級政府預(yù)算調(diào)整中的角色與權(quán)力,需要人大審查監(jiān)督政府預(yù)算全過程、提升人大監(jiān)督能力、規(guī)范黨政與人大的關(guān)系。[45]武雨佳認為構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機制面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn),應(yīng)在預(yù)算法定和預(yù)算平衡原則的指導(dǎo)下,明確編制主體并提高預(yù)測水平,落實地方政府任期責(zé)任,增強人大對跨年度預(yù)算的實質(zhì)審查并建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度。[46]

(十)關(guān)于預(yù)算公開

許諾等在分析英美國家預(yù)算信息公開經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的歷史教訓(xùn),認為需要在健全預(yù)算法律、完善管理機制、強化審計監(jiān)督、拓展信息渠道四個方面保障公民的知情權(quán),以促進權(quán)責(zé)對等,從而發(fā)揮國家預(yù)算的治理作用。[47]繆小林,趙一心對我國省級財政透明度情況進行分析,從公開主體、公開客體及公開環(huán)境三個層面探析了我國財政透明度的制約因素,并提出相關(guān)政策建議,以期提升我國財政透明度,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。[48]王銀梅等認為我國目前公眾參與預(yù)算公開的程度和效果不容樂觀,可在完善法制體系的基礎(chǔ)上,采取相應(yīng)的措施逐步實現(xiàn)公眾有效參與預(yù)算公開。[49]張琦,鄭瑤從中央部門預(yù)算信息公開后的媒體關(guān)注入手,實證分析了媒體報道對政府決算信息披露質(zhì)量的影響,發(fā)現(xiàn)媒體報道能夠有效提升政府決算信息披露質(zhì)量,為中國既定制度背景下,如何提升政府預(yù)算公開中媒體報道的信息治理效應(yīng),提供了經(jīng)驗證據(jù)支持。[50]

(十一)關(guān)于預(yù)算的歷史和比較研究

敖濤、付志宇認為近代預(yù)決算理論體現(xiàn)了民主、法制等現(xiàn)代性理念,為當(dāng)時中國的預(yù)決算實踐提供了理論引導(dǎo),也為當(dāng)前我國的預(yù)算制度改革提供了參考與借鑒。[51]馬洪范、王琳從美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系變遷的過程、變遷的動力方面進行分析,對我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度提出了可資借鑒之處。[52]楊華通過整理日本在財政管理、政府預(yù)算方面的制度設(shè)計和改革經(jīng)驗,就改革和完善我國政府預(yù)算管理體制、建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度提出了思辨性借鑒和思考。[53]周偉介紹了印度中期預(yù)算管理改革的原因、現(xiàn)狀及未來改革方向,對我國正在進行的中期預(yù)算管理改革提出了一些建議。[54]茍燕楠等以俄羅斯 2018 年聯(lián)邦預(yù)算的制定過程為例,發(fā)現(xiàn)俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算體系在機制化、公開化和信息化等方面取得良好效果,但宏觀經(jīng)濟和政策執(zhí)行能力成為最大的制約因素,俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算過程的改革路徑可以為我國預(yù)算改革提供可資借鑒的經(jīng)驗。[55]

(十二)關(guān)于改革開放40周年專題研究

高培勇回顧了中國財稅改革40年的基本軌跡、基本經(jīng)驗和基本規(guī)律,認為經(jīng)濟的市場化必然帶來財政的公共化,國家治理的現(xiàn)代化決定著財政的現(xiàn)代化,加快建立現(xiàn)代財政制度,是中國特色社會主義新時代財稅體制改革的必由之路。[56]馬蔡琛、苗珊回顧了改革開放四十年來我國預(yù)算管理制度的改革和轉(zhuǎn)變,認為建立完善的現(xiàn)代預(yù)算管理制度,還需要從提高預(yù)算資金的配置效率和支出效果、加強總額控制、強化預(yù)算監(jiān)督等維度加以探索。[57]張馳、馮利紅將四十年來的政府預(yù)算制度改革分為四個階段,分別從國家治理角度總結(jié)改革成效,在預(yù)算編制管理權(quán)責(zé)、預(yù)算法制化的具體制度設(shè)計以及預(yù)算體系內(nèi)部銜接等方面發(fā)現(xiàn)問題,并從改進預(yù)算理念、整合預(yù)算體系、改進預(yù)算編制、推行績效管理四個方面給出建議。[58]

(十三)關(guān)于新時代主要矛盾與財稅法回應(yīng)

許多奇、唐士亞以我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化為背景,結(jié)合財稅法的社會性和調(diào)控性論述了財稅法的衡平發(fā)展功能,并從稅收公平、財政轉(zhuǎn)移支付和創(chuàng)新激勵財稅政策的法治化方面實現(xiàn)財稅法的衡平發(fā)展功能。[59]王樺宇認為借助財稅法思維化解新時代社會主要矛盾,應(yīng)通過調(diào)整和規(guī)范政府間財政關(guān)系、政府預(yù)算和稅收制度,加快建立現(xiàn)代財政制度來實現(xiàn)。[60]馬海濤、郝曉婧結(jié)合當(dāng)前社會主要矛盾以及十九大報告對財稅體制改革提出的新要求,從中央與地方財政關(guān)系、預(yù)算管理、稅收體制三方面提出改革的具體思路。[61]高桂林、黃詩卉認為財政法治與社會發(fā)展現(xiàn)狀密不可分,根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的新形勢,應(yīng)當(dāng)以改革方向為指導(dǎo),向著財政法治化方向發(fā)展。[62]

(十四)關(guān)于預(yù)備費

李建人建議完善預(yù)算法中預(yù)備費的提取和使用管理,應(yīng)明確規(guī)定提取比例下限,設(shè)置財政專戶,實行滾動預(yù)算、基金式管理,建立統(tǒng)籌調(diào)劑制度。[63]

五、2019年預(yù)算法治研究展望

緊密結(jié)合生動的實踐開展研究,可能是預(yù)算法治研究的重要特色。預(yù)算法治研究離不開預(yù)算法治實踐的積極助推,也需要預(yù)算法治實踐的檢驗證明,這就需要研究者下大氣力開展實證研究。筆者預(yù)想,2019年預(yù)算法治研究將帶著強烈的問題意識,瞄準(zhǔn)預(yù)算法治實踐,以中國特色社會主義法治道路、理論和制度作為構(gòu)建中國預(yù)算法治理論與制度的指針,逐步形成中國預(yù)算法治研究的學(xué)術(shù)品格。第一,隨著2018年9月1日中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》,關(guān)于績效預(yù)算的法治研究將繼續(xù)升溫。鑒于績效預(yù)算的復(fù)雜性,這方面高水平研究成果端賴于研究者良好的法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科知識的儲備。第二,由于經(jīng)濟下行壓力加大和減收增支因素疊加影響,2019年財政收支矛盾將更為突出,而如何運用法治手段化解收支矛盾,會引起研究者的關(guān)注。第三,廣州市正對現(xiàn)行預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)進行較大幅度的修改,擬在2019年提交市人大通過。近年來,廣州市在人大審查監(jiān)督預(yù)算方面走在了地級市的前面,積累了較為豐富的經(jīng)驗。廣州市人大預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)修改的內(nèi)容與實施狀況以及能否提供一個全國范圍內(nèi)強化人大預(yù)算權(quán)的地方樣板,值得期待和研究。第四,由于預(yù)算撥款法案未能通過,美國政府從2018年12月22日開始在一年內(nèi)第三次“停擺”,這也是40年來美國政府首次一年內(nèi)停擺三次。這一現(xiàn)象的原因及造成的影響是什么?有沒有必要從制度設(shè)計上加以改進以及該如何改進?對于其他國家特別是中國有什么啟示?這些問題均有待于研究者的積極回應(yīng),對這些問題的回應(yīng)有助于進一步提高預(yù)算法治比較研究的水平。