馮 果 范 鑫

2019年3月15日，第十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《外商投資法》”），這既是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)投資新形勢(shì)下我國(guó)外商投資法律體系改革的制度回應(yīng)，也是彰顯新時(shí)期我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策的全新立法表達(dá)。但《外商投資法》的頒行，僅僅是外商投資法治制度改革和完善的開(kāi)端，只有立足新的時(shí)代要求，認(rèn)真總結(jié)分析制約外商投資環(huán)境優(yōu)化及影響《外商投資法》落實(shí)的潛在因素，方能更好地發(fā)揮《外商投資法》的指引功能，從而營(yíng)造理想的外商投資法治環(huán)境。

一、外商投資法治的歷史歸一與時(shí)代要求

外商投資法治要義的探求，離不開(kāi)對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放40年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的深刻理解?；赜[40年風(fēng)雨，《外商投資法》的出臺(tái)無(wú)疑意味著某種歷史節(jié)點(diǎn)的歸一及嶄新時(shí)代要求的出現(xiàn)，其所指引的新時(shí)期外商投資法治發(fā)展方向，正沿著堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策的時(shí)代脈絡(luò)徐徐延伸。

（一）“外資三法”的歷史歸一

改革開(kāi)放40年的歷史，也是探索如何平穩(wěn)有效利用外資40年的歷史。自20世紀(jì)七八十年代始，伴隨著對(duì)外開(kāi)放大門(mén)的敞開(kāi)，廣袤國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)資金技術(shù)的殷殷渴求，帶來(lái)了外商投資的群涌而至，我國(guó)的外商投資法律體系也隨之從無(wú)到有，先后經(jīng)歷了基石奠定、補(bǔ)充延伸及完善修訂等3 個(gè)歷史演進(jìn)階段。

以1979年《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》出臺(tái)為起點(diǎn)，緊隨《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》及其相應(yīng)實(shí)施細(xì)則的頒布，截至1995年我國(guó)以“外資三法”為主體的外商投資法律體系已雛形初具；由2005年制定的《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》至2014年公布的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》為起止，9年的新制度頒布期又開(kāi)啟了“入世”后我國(guó)對(duì)于外商投資治理的新方位；自2014年起，我國(guó)對(duì)“外資三法”的數(shù)次修訂更是對(duì)40年已有外商投資治理經(jīng)驗(yàn)的時(shí)代總結(jié)，也為全新《外商投資法》的制定統(tǒng)合了多方的共識(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，回首以“外資三法”為基石的外商投資法律體系，雖深受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響①參見(jiàn)盧炯星：《論完善外商投資法律制度》，《中國(guó)法學(xué)》1996年第3 期。，但其在改革開(kāi)放初期，切實(shí)發(fā)揮了保障我國(guó)對(duì)外開(kāi)放安全、平穩(wěn)有序利用外資及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，其歷史功績(jī)不容忽視。

然而，制度的演變始終需以實(shí)踐的進(jìn)程為遵循，放寬對(duì)外資進(jìn)入的限制、強(qiáng)化對(duì)外資的保護(hù)，正成為國(guó)際投資法不斷發(fā)展變化的兩大趨勢(shì)。②參見(jiàn)余勁松：《論國(guó)際投資法的晚近發(fā)展》，《法學(xué)評(píng)論》1997年第11 期。內(nèi)外資雙軌制的立法模式已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下全球經(jīng)貿(mào)投資格局的深刻變革。囿于時(shí)代局限，“外資三法”本質(zhì)上仍屬于商業(yè)組織法，其關(guān)涉企業(yè)組織形式及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)準(zhǔn)則等事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，已與《公司法》等商事主體一般規(guī)定相重疊或是沖突。③參見(jiàn)趙旭東：《融合還是并行：外商投資企業(yè)法與公司法的立法選擇》，《法律適用》2005年第3 期。此外，“外資三法”體系中外商投資促進(jìn)及保護(hù)制度的缺位，也致使外資并購(gòu)、國(guó)家安全審查等重要制度構(gòu)建仍較為滯后，其組織色彩濃厚且保護(hù)特質(zhì)不彰的效能短板愈發(fā)嚴(yán)重。就外資準(zhǔn)入管理層面而言，在原有外資逐案審批制下，“一事一批、層層審批”的事前審查模式，平添了不少額外的外商投資行政準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，“正面清單”式的準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄也無(wú)法適應(yīng)全面擴(kuò)大開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需求。在此體制下所產(chǎn)生的“內(nèi)外資有別”的“超國(guó)民待遇”及“非國(guó)民待遇”之雙重掣肘，不僅不利于提振外商投資市場(chǎng)活力與經(jīng)營(yíng)效能，而且難以有效構(gòu)建新形勢(shì)下合理有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的外商投資市場(chǎng)秩序。由此，制定全新的外商投資基礎(chǔ)性法律即勢(shì)在必行。④2015年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確指出：“制定新的外資基礎(chǔ)性法律，將規(guī)范和引導(dǎo)境外投資者及其投資行為的內(nèi)容納入外資基礎(chǔ)性法律。對(duì)于外資企業(yè)組織形式、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等一般內(nèi)容，可由統(tǒng)一適用于各類(lèi)市場(chǎng)主體法律法規(guī)加以規(guī)范的，按照內(nèi)外資一致的原則，適用統(tǒng)一的法律法規(guī)。”

（二）《外商投資法》的現(xiàn)實(shí)指引

任何社會(huì)制度的產(chǎn)生，均是多種社會(huì)牽引力博弈糅合的結(jié)果，《外商投資法》的道路選擇概莫能外，由此也可窺見(jiàn)其內(nèi)外力量的相互交織?；貧w“內(nèi)外資一致”的原則導(dǎo)向，外商投資法治變革的關(guān)鍵路徑選擇可被設(shè)定為兩種，一是以“正面清單”為基礎(chǔ)的緩升漸進(jìn)式開(kāi)放，二是以“負(fù)面清單”為特征的高階對(duì)標(biāo)式開(kāi)放。無(wú)疑，《外商投資法》的出臺(tái)應(yīng)為后者，但其背后的演化經(jīng)歷卻并非一蹴而就。以2008年《企業(yè)所得稅法》的“兩稅并軌”為標(biāo)志⑤2007年3月16日，第十屆全國(guó)人大五次會(huì)議順利通過(guò)了《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，該法將《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)所得稅暫行條例》進(jìn)行統(tǒng)一，在稅率等方面對(duì)內(nèi)外資企業(yè)基本一視同仁，標(biāo)志著我國(guó)外商投資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)所得稅體制實(shí)現(xiàn)雙線并軌。，傳統(tǒng)外商投資治理開(kāi)始嘗試突破原有分離式管理模式，朝向內(nèi)外資一致性進(jìn)行制度轉(zhuǎn)型。2013年中美雙邊投資協(xié)定談判中確定的“同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判”奠定了負(fù)面清單路徑的基石。此后，上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立開(kāi)啟了為期3年的外商投資開(kāi)放負(fù)面清單承壓測(cè)試，為后續(xù)立法跟進(jìn)提供了先行先試的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)保障。2015年《外國(guó)投資法》（草案征求意見(jiàn)稿）的立法嘗試與2016年《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》的新規(guī)實(shí)施及后續(xù)數(shù)次修訂，均步步推動(dòng)著我國(guó)外資治理邁步走向準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式。

外資待遇問(wèn)題實(shí)質(zhì)上既是外資法律地位問(wèn)題，也是外資法律治理問(wèn)題。⑥參見(jiàn)單文華：《外資國(guó)民待遇及其實(shí)施條件》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1998年第5 期。誠(chéng)然，我國(guó)已由傳統(tǒng)的資本輸入國(guó)轉(zhuǎn)型為新晉的資本輸出國(guó)，但并不意味著我國(guó)放棄了引進(jìn)與利用外資的基本方略，反而更應(yīng)注重外資引進(jìn)的主體質(zhì)量與配套呵護(hù)。通過(guò)系統(tǒng)分析《外商投資法》的篇章結(jié)構(gòu)及條文邏輯，不難發(fā)現(xiàn)，新法實(shí)質(zhì)以規(guī)則體系重構(gòu)與治理效能統(tǒng)合為雙線制度選擇，緊緊圍繞外資促進(jìn)、保護(hù)及管理的三重面向展開(kāi)。①參見(jiàn)崔凡、蔡開(kāi)明：《〈中華人民共和國(guó)外商投資法〉初探》，《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3 期。就“投資促進(jìn)”專(zhuān)章而言，其以公平競(jìng)爭(zhēng)與平等待遇為主基調(diào)，雙線推進(jìn)準(zhǔn)入前公平競(jìng)爭(zhēng)資格和準(zhǔn)入后企業(yè)平等市場(chǎng)待遇建設(shè)，旨在充分貫徹內(nèi)外資一致的原則及切實(shí)保障外資企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。在“投資保護(hù)”層面，《外商投資法》主要從3 個(gè)維度為外商投資提供更有力的法治落實(shí)保障。具體而言，一以原則上不實(shí)行征收、資金依法自由匯入?yún)R出、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)及商業(yè)秘密等措施，加強(qiáng)對(duì)外商投資的產(chǎn)權(quán)保護(hù)；二以強(qiáng)化行政文件制定規(guī)范、促使地方政府重諾守約，為外商投資營(yíng)造良好公權(quán)力環(huán)境；三以建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，給予外商投資爭(zhēng)端全新疏導(dǎo)救濟(jì)渠道。最后，“投資管理”則以負(fù)面清單管理、外資信息報(bào)告及國(guó)家安全審查等三大外商投資管理制度為基石，并輔之以相關(guān)法律責(zé)任的體系規(guī)定，重新構(gòu)筑起我國(guó)新時(shí)期的外商投資治理體系。

（三）外商投資法治的時(shí)代要求

外資企業(yè)法與外資管理法實(shí)為兩種性質(zhì)迥異的法律體系②參見(jiàn)段威：《我國(guó)外商投資企業(yè)法律制度的立法思考》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第9 期。，“外資三法”的歷史歸一是時(shí)勢(shì)所趨，《外商投資法》的現(xiàn)實(shí)指引亦為外商投資法治明定了時(shí)代發(fā)展的基礎(chǔ)方向。所謂外商投資法治的時(shí)代要求，就是在構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的引領(lǐng)下，外商投資開(kāi)放需求與外商治理制度建設(shè)的相互映照，以深化開(kāi)放引領(lǐng)治理統(tǒng)合，以統(tǒng)合治理推進(jìn)開(kāi)放深化。根植于外商投資開(kāi)放需求與利用實(shí)踐，以深化開(kāi)放引領(lǐng)治理統(tǒng)合，就是明確外商投資法治的治理變革應(yīng)始終堅(jiān)持以時(shí)代需要、主體需要及制度需要為指向。具體而言，于中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級(jí)的時(shí)代背景下，我們的對(duì)外開(kāi)放不能只依賴(lài)外力的倒逼，更需要內(nèi)力的主動(dòng)應(yīng)因③參見(jiàn)石靜霞：《國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的再構(gòu)建及中國(guó)的因應(yīng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9 期。；立足破除改革開(kāi)放40年積累的外資治理頑疾，堅(jiān)持以外資法治回應(yīng)主體權(quán)益保護(hù)；針對(duì)“外資三法”治理體系的混雜局限，著重以外資法治廓清治理發(fā)展目標(biāo)，明確制度革新戰(zhàn)略定位。與此同時(shí)，以開(kāi)放需求為導(dǎo)向就是確保制度設(shè)計(jì)與開(kāi)放進(jìn)程的有效配適。任何脫離現(xiàn)實(shí)需求的外資促進(jìn)政策設(shè)計(jì)，都極易與應(yīng)有的開(kāi)放進(jìn)程脫節(jié)，從本質(zhì)上而言均無(wú)益于我國(guó)外商投資營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，反而存有擾亂倒蝕我國(guó)現(xiàn)有外商投資治理體系之虞。

正如我國(guó)學(xué)者所言，“離開(kāi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身規(guī)律來(lái)人為地依照立法者的愿望而制定法律，必然會(huì)不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”④參見(jiàn)江平：《羅馬法精神與當(dāng)代中國(guó)立法》，《中國(guó)法學(xué)》1995年第1 期。。對(duì)于外商投資法治的理解也并非僅從靜態(tài)的法律條文出發(fā)，而更應(yīng)注意觀察治理改革實(shí)踐對(duì)于深化對(duì)外開(kāi)放的動(dòng)態(tài)反作用力，以開(kāi)放和改革相互推動(dòng)。⑤參見(jiàn)江小涓：《中國(guó)開(kāi)放三十年的回顧與展望》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第6 期。成熟的外商投資治理實(shí)踐既是全面擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的“保護(hù)神”，也是有力促進(jìn)外商投資法治的“催化劑”。立足“三法合一”的立法精神，以統(tǒng)合治理為關(guān)鍵要素的新型外商投資治理制度，其實(shí)質(zhì)就是立足于整合內(nèi)外資雙軌身份運(yùn)行制度，統(tǒng)籌冗余繁雜的外商投資治理層級(jí)，從內(nèi)外二向度發(fā)揮外商投資法治的正向制度增益作用。具體而言，于內(nèi)能夠有效理順內(nèi)外資企業(yè)組織、商事登記及市場(chǎng)監(jiān)管的雙軌關(guān)系，培育公平競(jìng)爭(zhēng)、平等待遇的良好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，從而不斷優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)有外商投資營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)保障我國(guó)全面擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程的安全性、科學(xué)性及合理性；于外能夠應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)貿(mào)投資環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，以先進(jìn)治理制度的改革培育對(duì)接高質(zhì)量開(kāi)放的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，以高水平投資自由化、便利化的政策環(huán)境，不斷增強(qiáng)外商投資對(duì)我國(guó)的制度信心。

二、困擾外商投資法治良性運(yùn)作的三大因素

順應(yīng)對(duì)外開(kāi)放的滾滾浪潮，《外商投資法》的出臺(tái)無(wú)疑標(biāo)志著我國(guó)已邁入制度型開(kāi)放的新階段，然而回首草案出臺(tái)到正式通過(guò)的歷程，未及3 個(gè)月的立法時(shí)間卻實(shí)顯倉(cāng)促。立足新法文本，回顧制度現(xiàn)實(shí)，法律政策化傾向暗顯、央地治理脫節(jié)隱憂及配套制度效能孱弱或正成為困擾外商投資法治良性運(yùn)作的3 大因素，亟待予以市場(chǎng)化、法治化的良方開(kāi)立，以祛除沉珂、調(diào)適康復(fù)。

（一）文本分析透視：法律政策化之傾向

任何法律文本均為法律精神的具象承載，總覽篇章結(jié)構(gòu)及落腳具體字句往往得以窺見(jiàn)立法者的目的考量。從條文數(shù)量出發(fā)，《外商投資法》全文僅為42 條，較之于2015年公布的《外國(guó)投資法》（草案征求意見(jiàn)稿）的170 條而言，大為減少；從篇章結(jié)構(gòu)而言，新法共分為6 章，除了應(yīng)有的總則、法律責(zé)任及附則之外，其主干結(jié)構(gòu)以投資促進(jìn)、投資保護(hù)及投資管理分列3 章；從條文內(nèi)容來(lái)看，條文數(shù)量的減少及章節(jié)構(gòu)造的布局，即決定了該法多為基礎(chǔ)性、原則性及宣示性的法律條文，整體立法風(fēng)格顯簡(jiǎn)略粗獷，條文周延性與準(zhǔn)確性不足，由此可能導(dǎo)致法律的可操作性及現(xiàn)實(shí)控制力趨于孱弱。作為我國(guó)外商投資領(lǐng)域全新的基礎(chǔ)性法律，《外商投資法》以時(shí)代指引與基礎(chǔ)需求為立法落腳本無(wú)可厚非，但如何控制和厘清外商投資法治領(lǐng)域法律與政策的邏輯邊界實(shí)為難點(diǎn)，特別是在現(xiàn)有配套制度缺失及地方引資政策強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)背景下，如何化解現(xiàn)有外商投資治理體系中立法治理可操作性不強(qiáng)、政策治理透明度不高的現(xiàn)實(shí)困境，確?！锻馍掏顿Y法》的制度留白能夠以科學(xué)透明、連續(xù)穩(wěn)定的法治建設(shè)為補(bǔ)充，而非承襲原有外商投資的政策治理模式，即為現(xiàn)階段我國(guó)外商投資法治建設(shè)突破的關(guān)鍵一環(huán)。

需說(shuō)明的是，對(duì)于《外商投資法》法律政策化的現(xiàn)實(shí)審思，并非是對(duì)《外商投資法》基礎(chǔ)性地位的主觀否認(rèn)，而是為確保該法立法精神能夠得以切實(shí)貫徹的理論補(bǔ)充。所謂法律政策化，即是“法律工具主義”視角下，以政策之于法律實(shí)質(zhì)替代抑或全然架空的制度傾向，其問(wèn)題核心在于法律與政策的關(guān)系厘清。①參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《政策增長(zhǎng)與法律空洞化——以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第5 期。雖然《外商投資法》已搭建起了全新治理構(gòu)架，但就其制度內(nèi)容究竟以法規(guī)制度為主體還是以地方政策為實(shí)際填充仍有待觀察。以傳統(tǒng)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本收益”理論視之，改革開(kāi)放初期多以地方政策優(yōu)惠而非具體法律明定的制度選擇，實(shí)為特殊時(shí)期政策的靈活性與開(kāi)放性，具有更低的制定成本與更高的決策收益所致。②與此同時(shí)，我國(guó)改革開(kāi)放初期對(duì)外資實(shí)行的諸多優(yōu)惠政策，“可以抵消由于投資環(huán)境特別是體制性環(huán)境落后給外國(guó)投資者帶來(lái)的不利影響”。參見(jiàn)王洛林、江小涓：《中國(guó)的外資引進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第5 期。但是，立法過(guò)程中濃重的政策主義與實(shí)用主義傾向③參見(jiàn)張文顯：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代法的精神論略》，《中國(guó)法學(xué)》1995年第6 期。，也導(dǎo)致我國(guó)外商投資營(yíng)商環(huán)境的決策透明性、實(shí)施持續(xù)性及目標(biāo)銜接性均存在天然不足。隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程的不斷深化推進(jìn)，外商投資對(duì)穩(wěn)定透明制度環(huán)境的渴求及政策邊際收益遞減的趨勢(shì)愈發(fā)強(qiáng)烈或明顯，使得以制度型開(kāi)放替代政策型開(kāi)放，以外商投資法律之治替代外商投資政策之治成為時(shí)代選擇。④僅僅出臺(tái)旨在對(duì)外國(guó)投資者實(shí)施的激勵(lì)政策，實(shí)則難以有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。唯有通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)化和外資治理制度完善，并逐步改善整體投資結(jié)構(gòu)，方能回歸引導(dǎo)外商投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策基點(diǎn)。See M.Alguacil, A.Cuadros, and V.Orts, “Inward FDI and growth：The role of macroeconomic and institutional environment”, Journal of Policy Modeling, Vol.33, Issue 3, 2011, p.494.

（二）現(xiàn)實(shí)施行隱憂：央地治理落實(shí)之矛盾

外商投資法治的進(jìn)程，某種意義上是外商投資引進(jìn)利用過(guò)程中多年沉疴與新現(xiàn)頑疾協(xié)同治理的展現(xiàn)。審視現(xiàn)實(shí)，我國(guó)外資引進(jìn)層次及利用質(zhì)量一直處于較低水平，呈現(xiàn)出重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量及輕效益的“一重二輕”發(fā)展態(tài)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)形態(tài)多為勞動(dòng)密集型，且地域分布態(tài)勢(shì)嚴(yán)重不均。而回顧現(xiàn)有外資引進(jìn)治理模式，地方政府政策優(yōu)惠引進(jìn)加之投資準(zhǔn)入壁壘嚴(yán)防沖擊的雙線治理模式已然失效，其對(duì)內(nèi)既無(wú)利于現(xiàn)有外資利用結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)外亦阻滯了高質(zhì)量外資的準(zhǔn)入替代進(jìn)程。需知，跨國(guó)投資的競(jìng)爭(zhēng)力取決于比較優(yōu)勢(shì)和開(kāi)拓市場(chǎng)的可能性①參見(jiàn)李本：《對(duì)國(guó)際多邊投資立法從回應(yīng)到參與——中國(guó)外商投資立法的嬗變分析》，《法學(xué)雜志》2009年第8 期。，外資引進(jìn)利用的低水平現(xiàn)實(shí)正與我國(guó)全面擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需求嚴(yán)重脫節(jié)，亟待予以質(zhì)與量的協(xié)同轉(zhuǎn)換。除此之外，新時(shí)期我國(guó)外商投資的引進(jìn)壓力也日益增大，一方面來(lái)源于國(guó)際市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)期的不確定性，其中又以營(yíng)商制度環(huán)境欠佳及民營(yíng)企業(yè)融資困境為主要瓶頸；另一方面則為中美經(jīng)貿(mào)摩擦日益加劇背景下，國(guó)際投資者信心減弱及域外各國(guó)紛紛加強(qiáng)自身外資市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，融合以我國(guó)面臨勞動(dòng)力成本上漲等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)弱化的雙重沖擊。②參見(jiàn)顏嫣：《金融危機(jī)背景下中國(guó)外商投資法的重構(gòu)》，《東岳論叢》2009年第5 期。外資引進(jìn)乏力的現(xiàn)實(shí)隱憂，極易促使地方政府為保住或刺激外商投資而變相給予其他政策優(yōu)惠，從而間接消弭中央外資治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整效能，由此央地治理落實(shí)之矛盾便逐漸浮出水面。

任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的重大變革，其實(shí)質(zhì)均是對(duì)原有社會(huì)權(quán)屬利益的再次分配，于《外商投資法》而言亦是如此。《外商投資法》的出臺(tái)實(shí)為外商投資治理逐步由分散走向統(tǒng)合的標(biāo)志，從制度構(gòu)架到治理實(shí)現(xiàn)而言，其本質(zhì)就是對(duì)改革開(kāi)放40年外資管理權(quán)力分配的重新整合。在此前40年間，我國(guó)突出的權(quán)力分配特征即為經(jīng)濟(jì)權(quán)力不斷下放與松綁，其中部分外資管理審批權(quán)限的下移，也積極鼓勵(lì)了地方政府融入外資引進(jìn)的進(jìn)程；但中央管理權(quán)限的下沉與地方政策范圍的擴(kuò)大，也使得中央外資管理與地方外資引進(jìn)的協(xié)調(diào)步調(diào)產(chǎn)生了異化可能。地方政府為引進(jìn)外資而出臺(tái)的各項(xiàng)土地、財(cái)政及稅收等優(yōu)惠政策，無(wú)疑成為吸引外商投資的重要籌碼，但失衡的政策競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上卻又將損害正當(dāng)?shù)耐赓Y治理秩序。于地方政府的“政績(jī)錦標(biāo)賽”中，已然出現(xiàn)地方政府為增加財(cái)政稅收及確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)，不顧地區(qū)實(shí)際出臺(tái)外資優(yōu)惠政策，擾亂地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展正常秩序，甚至間接抵制中央治理調(diào)整的現(xiàn)實(shí)情景。為此，如何確保中央外商投資統(tǒng)合治理的方針指引與地方政府的外商投資政策落實(shí)保持協(xié)調(diào)一致，即成為《外商投資法》的制度效能能否真正沉淀于對(duì)外開(kāi)放一線的關(guān)鍵所在。

（三）配套制度審思：監(jiān)管服務(wù)效能之滯后

良好的制度運(yùn)行與成熟的監(jiān)管服務(wù)須臾不可分離，隨著我國(guó)全方位對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程的不斷深入，我國(guó)外商投資法治不僅應(yīng)著眼于硬性規(guī)則制度建設(shè)，還應(yīng)同步重視柔性監(jiān)管服務(wù)提升。但就我國(guó)目前的外資監(jiān)管體系而言，多龍治水的監(jiān)管格局應(yīng)對(duì)現(xiàn)有外資業(yè)態(tài)已力有不逮，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的滯后性與低效性等監(jiān)管弊病長(zhǎng)期無(wú)力拂除，遑論能夠有力抵御負(fù)面清單制度實(shí)施下全新外資涌入的沖擊。就現(xiàn)有外商投資準(zhǔn)入審批、注冊(cè)登記及市場(chǎng)管理的權(quán)責(zé)主體而言，我國(guó)商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委及國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局均設(shè)有相關(guān)監(jiān)管部門(mén)，整體監(jiān)管力量配置趨于分散，由此引發(fā)的多部門(mén)政策口徑差異及繁瑣審批程序，正困擾著外商投資市場(chǎng)監(jiān)管制度的效能發(fā)揮。置于具體市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法層面，監(jiān)管主體身兼履行監(jiān)管職責(zé)與穩(wěn)定外資增長(zhǎng)的雙重使命，能否強(qiáng)效有力制止及懲戒外資市場(chǎng)不法行為尚有待考量，加之現(xiàn)實(shí)有限的監(jiān)管資源配置及地方政府不當(dāng)?shù)耐獠扛深A(yù)①參見(jiàn)郝紅梅：《我國(guó)外商投資法制環(huán)境的發(fā)展與完善》，《國(guó)際貿(mào)易》2011年第3 期。，現(xiàn)有外資市場(chǎng)監(jiān)管體系的強(qiáng)力落實(shí)更無(wú)從保障。特別是隨著準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單制度的正式落地，事中事后監(jiān)管重點(diǎn)的轉(zhuǎn)向，將帶來(lái)更為蕪雜的多層級(jí)制度銜接及更為寬廣的多領(lǐng)域制度填充，外商投資統(tǒng)合治理也必將迎來(lái)原有外資監(jiān)管權(quán)力地圖的重新劃分與監(jiān)管職責(zé)流程的全新匹配。

以市場(chǎng)監(jiān)管為基礎(chǔ)面向，需要回首檢視市場(chǎng)服務(wù)是否與新時(shí)代外商投資法治需求相適用。既然新法在篇章布局上將“投資促進(jìn)”與“投資保護(hù)”置于“投資管理”之前，背后即體現(xiàn)著我國(guó)外商投資治理重點(diǎn)由監(jiān)管控制向保護(hù)促進(jìn)的方略轉(zhuǎn)變。以外商投資正向服務(wù)能力與逆向投資爭(zhēng)議解決渠道為進(jìn)路剖析，我國(guó)現(xiàn)有外商投資市場(chǎng)服務(wù)能力仍有待提升。從正向服務(wù)能力切入，服務(wù)意識(shí)的偏離與個(gè)性化服務(wù)的缺位為現(xiàn)階段我國(guó)優(yōu)化外商營(yíng)商環(huán)境的服務(wù)短板。囿于傳統(tǒng)“重管理輕服務(wù)”的市場(chǎng)監(jiān)管思維，我國(guó)外商投資治理于思想層面仍存在著“優(yōu)惠政策即是最好的外資服務(wù)”的意識(shí)觀念，“市場(chǎng)服務(wù)者”角色長(zhǎng)期居于弱勢(shì)輔助地位。以細(xì)節(jié)觀之，目前我國(guó)外商投資管理相關(guān)部門(mén)仍尚未能夠向外國(guó)投資者提供正式外文版的相關(guān)外商投資法律、法規(guī)和政策文件。并且，專(zhuān)門(mén)針對(duì)外商投資的個(gè)性化服務(wù)的定制也有待培育展開(kāi)。從逆向投資爭(zhēng)議解決渠道來(lái)看，此次外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制入法，無(wú)疑是新法出臺(tái)的重大亮點(diǎn)，但宏觀框架的制定卻并非能夠完全破除現(xiàn)有制度運(yùn)行的困境，特別是受理主體離散、受理客體紊亂及處理程式多樣等弊病短期內(nèi)仍無(wú)力解決。內(nèi)外資一致的治理原則并非意味著政府對(duì)于外商投資治理的服務(wù)弱化，而應(yīng)是結(jié)合我國(guó)對(duì)外開(kāi)放新面向及外商投資結(jié)構(gòu)新特點(diǎn)，進(jìn)一步推出適應(yīng)新時(shí)期外商投資法治服務(wù)的制度渠道。

三、以制度細(xì)化明確為重心，鞏固法律基礎(chǔ)性治理功能

實(shí)現(xiàn)外商投資法治是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，遵循《外商投資法》的基礎(chǔ)路徑，即需對(duì)現(xiàn)有外商投資法律制度加以調(diào)整鞏固與充實(shí)培育，細(xì)化補(bǔ)齊現(xiàn)有治理制度缺口，明確外商投資立法權(quán)責(zé)邊界，以法律的精細(xì)化工作厘清法律與政策界限，消解法律政策化的傾向之虞。

（一）圍繞新法加緊細(xì)化配套制度，避免法律更替生成制度真空

《外商投資法》的出臺(tái)無(wú)疑為今后外商投資法治建設(shè)指明了基本方向，但原則性的指引并不能一體地解決所有現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，新法與舊法的更替更容易產(chǎn)生制度真空，由此具體制度的功能發(fā)揮亟待通過(guò)后續(xù)制定相關(guān)“實(shí)施細(xì)則”或是“法律解釋”予以切實(shí)落地，其中尤應(yīng)以制度運(yùn)行規(guī)則的制定及條款概念的釋明為核心要點(diǎn)。從運(yùn)行規(guī)則出發(fā)，應(yīng)以《外商投資法》規(guī)定的全新制度構(gòu)建為切入點(diǎn)，并同步協(xié)調(diào)已有的制度細(xì)則。具體而言，一是應(yīng)圍繞如外商投資信息報(bào)告等新規(guī)定制度，就行為內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限及違規(guī)懲戒等方面展開(kāi)深入制度構(gòu)建，以具體實(shí)施規(guī)程指導(dǎo)制度落實(shí)。二是以外商投資負(fù)面清單制度與國(guó)家安全審查制度為重點(diǎn)，同步清理更新現(xiàn)有制度規(guī)則。以負(fù)面清單制度為例，即應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有對(duì)外開(kāi)放實(shí)際，堅(jiān)持以全國(guó)范圍與自貿(mào)區(qū)域內(nèi)兩個(gè)面向，定期更新外商投資負(fù)面清單，穩(wěn)步推進(jìn)外資準(zhǔn)入領(lǐng)域的全國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放。②2019年6月30日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》和《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019年版）》，均自2019年7月30日起施行。并可進(jìn)一步嘗試加大在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外商投資壓力測(cè)試，不斷清理外商投資負(fù)面清單以外的政策限制性措施，以確保負(fù)面清單以外的外商投資最終實(shí)現(xiàn)一致準(zhǔn)入。

舊法的謝幕與新法的實(shí)施之間，必然會(huì)有一段制度的磨合期與成熟期，《外商投資法》相關(guān)條款概念的釋明，還有諸多的內(nèi)涵和外延需要不斷細(xì)化打磨，而相關(guān)概念的釋明亦應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)主體標(biāo)準(zhǔn)與行為內(nèi)涵的制度細(xì)化。以實(shí)踐中較為模糊的外國(guó)投資者間接投資的內(nèi)涵和外延為例，《外商投資法》第2 條規(guī)定的“外國(guó)投資者”包括“外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織”①《 中華人民共和國(guó)外商投資法》第2 條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘中國(guó)境內(nèi)’）的外商投資，適用本法。本法所稱(chēng)外商投資，是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織（以下稱(chēng)外國(guó)投資者）直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)，包括下列情形：（一）外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè)；（二）外國(guó)投資者取得中國(guó)境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額或者其他類(lèi)似權(quán)益；（三）外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)投資新建項(xiàng)目；（四）法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資。本法所稱(chēng)外商投資企業(yè)，是指全部或者部分由外國(guó)投資者投資，依照中國(guó)法律在中國(guó)境內(nèi)經(jīng)登記注冊(cè)設(shè)立的企業(yè)?！?，就主體標(biāo)準(zhǔn)而言，如何認(rèn)定自然人、企業(yè)及其他組織的“外國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”，以及其他組織是否包括境外國(guó)家或地區(qū)的政府以及國(guó)際組織等均需予以明確；就行為內(nèi)涵而言，“間接投資”是否包括協(xié)議控制等投資構(gòu)架，港澳臺(tái)地區(qū)的投資者又應(yīng)如何參照或者比照《外商投資法》適用也需細(xì)化明定。②2019年3月15日，李克強(qiáng)總理在北京人民大會(huì)堂會(huì)見(jiàn)采訪十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議的中外記者并答記者問(wèn)時(shí)，明確指出“港澳臺(tái)投資是可以參照、或者比照適用剛剛通過(guò)的外商投資法”，但就后續(xù)參照或者比照《外商投資法》適用的具體做法、調(diào)整范圍與規(guī)范程度仍有待盡快明確。除此之外，對(duì)于相關(guān)條款的時(shí)效銜接也應(yīng)及時(shí)予以回應(yīng)。以《外商投資法》第42 條規(guī)定的5年企業(yè)組織形式過(guò)渡期為例，過(guò)渡期內(nèi)就中外合資方之間公司治理結(jié)構(gòu)和股東權(quán)利義務(wù)該如何重新安排界定？若5年過(guò)渡期屆滿之時(shí)，中外各方尚未達(dá)到協(xié)議且未辦理相關(guān)變更手續(xù)，其所引致的法律后果又為何？這就需要聯(lián)動(dòng)考慮《公司法》《合伙企業(yè)法》及《證券法》的制度安排，有針對(duì)性地予以體系回應(yīng)。③參見(jiàn)劉俊海：《建議〈公司法〉與〈證券法〉及三套外商投資企業(yè)法聯(lián)動(dòng)修改》，《法律適用》2013年第12 期。

（二）明定外商投資立法主體層級(jí)，保障法律政策可持續(xù)性銜接

外商投資治理權(quán)限的下移，無(wú)疑能夠有效激發(fā)地方政府吸引外資的活力，但是由于多層級(jí)外商投資治理所帶來(lái)的規(guī)則沖突及環(huán)境不透明現(xiàn)象，也成為困擾我國(guó)外資營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)謎題。就“外資法”的立法權(quán)限配置觀察，我國(guó)現(xiàn)有外商投資立法體系層次多元、類(lèi)別繁雜。④參見(jiàn)張慶麟、彭忠波：《論我國(guó)外資法律體系的重構(gòu)模式》，《法學(xué)評(píng)論》2006年第1 期。從立法主體來(lái)看，自全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其各部委的中央層級(jí)主體，至地方人大及地方政府的地方層級(jí)主體，均可對(duì)外商投資事宜進(jìn)行立法；其立法效力層級(jí)亦可從全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律文本、國(guó)務(wù)院及其各部委出臺(tái)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，下至地方各省、直轄市、自治區(qū)及被授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方性法規(guī)及規(guī)章。法出多門(mén)的現(xiàn)象，且不論容易出現(xiàn)不同法律法規(guī)橫向間相互重復(fù)及沖突的現(xiàn)象，縱向間越權(quán)立法、與上位法相抵觸的立法情形亦屢見(jiàn)不鮮。⑤參見(jiàn)曹建明：《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法概論》，法律出版社1995年版，第256 頁(yè)。與此同時(shí)，外商投資立法體系的效力層級(jí)紊亂，也為外商投資治理的法律政策化傾向提供了制度暗門(mén)。正因地方在立法權(quán)限及立法事項(xiàng)上，主觀或客觀的含混不清，由此以政策出臺(tái)替代制度制定，即成為規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)且便于隨時(shí)調(diào)整的最佳行為選擇，進(jìn)而成為外商投資法治不穩(wěn)定性與不透明性的現(xiàn)實(shí)利益根基。

新時(shí)期外商投資法治體系的構(gòu)建，其關(guān)鍵一環(huán)就是要重新理順我國(guó)外商投資的立法權(quán)限。為此，應(yīng)以明確和清理為兩步走策略：首先是明確，即是以明確各層級(jí)外商投資立法主體及立法事項(xiàng)為突破點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮各地域及各層級(jí)外商投資立法工作的實(shí)際需要，有條件地賦予國(guó)務(wù)院及其各部委、地方人大及地方政府相關(guān)立法權(quán)；并就事項(xiàng)劃分，還應(yīng)明確中央統(tǒng)一立法與地方制定法規(guī)的立法事項(xiàng)分類(lèi)，厘清權(quán)力機(jī)關(guān)立法與行政機(jī)關(guān)規(guī)章的立法效力層級(jí)劃分。①參見(jiàn)郝紅梅：《我國(guó)外商投資法制環(huán)境的發(fā)展與完善》，《國(guó)際貿(mào)易》2011年第3 期。其次是清理，即逐步清理與現(xiàn)有《外商投資法》整體思路相悖，與中央外商投資立法精神不相符的規(guī)章政策，特別需關(guān)注行政機(jī)關(guān)內(nèi)部頒發(fā)的有關(guān)外商投資的各類(lèi)優(yōu)惠政策文件。并且就關(guān)涉我國(guó)外商投資一般事項(xiàng)的條款規(guī)定，除涉及國(guó)家安全或是公共利益等正當(dāng)性事由外，均應(yīng)以法律法規(guī)的形式向外國(guó)投資者予以公布，以減少我國(guó)外商投資法治體系的內(nèi)部沖突，消除地方政府違規(guī)政策文件的施行空間，從而提升我國(guó)外商投資營(yíng)商環(huán)境的政策透明度，提振外國(guó)投資者對(duì)我國(guó)外商投資法治的制度信心。當(dāng)然，立法權(quán)限的明定統(tǒng)一，并非否定行政政策對(duì)于外商投資治理有力的輔助作用，而是希冀以法律與政策規(guī)定事項(xiàng)權(quán)限的厘清，打造更為穩(wěn)定透明的外商投資營(yíng)商環(huán)境。

四、以地方政策規(guī)范為核心，推進(jìn)外商投資制度的落實(shí)

任何外商投資政策的出臺(tái)，均應(yīng)遵從于本國(guó)基本經(jīng)濟(jì)方略及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本取向。②參見(jiàn)吳波、傅志明：《我國(guó)吸引外資的政策選擇與效果分析》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2009年第6 期。破解外商投資法治的央地治理落實(shí)隱憂，還應(yīng)經(jīng)由中央與地方、法律與政策雙管齊下的制度途徑予以協(xié)同推進(jìn)，既要穩(wěn)步強(qiáng)化中央頂層制度構(gòu)架，也要統(tǒng)籌調(diào)適地方基層權(quán)責(zé)配置。

（一）強(qiáng)化中央法律制度引導(dǎo)銜接，因地制宜制定外資引進(jìn)政策

正如前述，于外商投資法治領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)制度施行的問(wèn)題的本質(zhì)為央地治理矛盾，但其背后外商投資轉(zhuǎn)型升級(jí)的地域結(jié)構(gòu)因素亦需予以特別關(guān)注?！锻馍掏顿Y法》的重要制度功能之一即是調(diào)整優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)有的外商投資結(jié)構(gòu)，而消除地方外商投資不正當(dāng)政策優(yōu)惠的最佳措施也正是努力促進(jìn)地方外商投資質(zhì)與量的推進(jìn)。在全面擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程中，外商投資治理應(yīng)時(shí)刻注意將中央層面的治理制度統(tǒng)籌與地方層面的因地制宜引進(jìn)相結(jié)合。具體而言，即應(yīng)著眼于外商投資法治的制度外部性與治理體系性，加強(qiáng)《外商投資法》與其他法律制度協(xié)調(diào)，為地方外商投資政策出臺(tái)及治理實(shí)踐提供統(tǒng)合指引。因地方外商投資治理有其固有的市場(chǎng)主體多元性與制度環(huán)境復(fù)雜性，其涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政稅收及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等諸多方面，就此對(duì)內(nèi)就需要不斷強(qiáng)化新法與《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《專(zhuān)利法》《稅收征收管理法》《政府采購(gòu)法》及其他相關(guān)法律法規(guī)之間的良好銜接③參見(jiàn)孔慶江：《〈中華人民共和國(guó)外商投資法〉與相關(guān)法律的銜接與協(xié)調(diào)》，《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4 期。；對(duì)外則應(yīng)正確協(xié)調(diào)我國(guó)國(guó)內(nèi)立法和已加入國(guó)際公約的銜接關(guān)系，并進(jìn)一步鞏固與重點(diǎn)國(guó)家及地區(qū)簽訂雙邊投資協(xié)定的國(guó)內(nèi)配套立法支撐。④參見(jiàn)曾文革：《論我國(guó)外資立法發(fā)展方向的幾個(gè)問(wèn)題》，《現(xiàn)代法學(xué)》1998年第2 期。

一國(guó)外商投資治理體系的制度質(zhì)量，無(wú)疑是影響外商投資流量的重要因素。⑤See Alfaro, Laura, S.Kalemli-Ozcan, and V.Volosovych, “Why Doesn’t Capital Flow from Rich to Poor Countries? An Empirical Investigation”, The Review of Economics and Statistics, Vol.90, No.2, 2008, p.365.從傳統(tǒng)“外資三法”的制度功能切入，以企業(yè)組織為制度本位的立法構(gòu)架，實(shí)則缺乏對(duì)外商投資的行業(yè)引導(dǎo)與地區(qū)引導(dǎo)，此亦為地方政策潛在的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)落下了遺弊。在我國(guó)全面打造開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)及外商投資治理整體轉(zhuǎn)向的制度背景下，依靠土地稅收等地方政策優(yōu)惠吸引外商投資的制度空間已日趨減少，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境與法治政策環(huán)境的優(yōu)化方為核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。為此，因地制宜制定外資引進(jìn)政策，提升外商投資總體質(zhì)量，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地域優(yōu)勢(shì)雙向推進(jìn)：一方面，以《外商投資法》為基礎(chǔ)指引①《中華人民共和國(guó)外商投資法》第14 條第1 款規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，鼓勵(lì)和引導(dǎo)外國(guó)投資者在特定行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)投資。”，對(duì)于外商投資予以產(chǎn)業(yè)性的引導(dǎo)，積極鼓勵(lì)外商投資設(shè)立高新電子科技企業(yè)、高端裝備制造企業(yè)及新型能源材料開(kāi)發(fā)企業(yè)等高附加值上游主體。與此同時(shí)，嚴(yán)格限制或禁止高污染、高能耗及高排放等外商投資項(xiàng)目準(zhǔn)入，促進(jìn)來(lái)華外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整；另一方面，大力配合西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起及振興東北老工業(yè)基地等國(guó)家開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地產(chǎn)業(yè)成本優(yōu)勢(shì)與自然資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)勞動(dòng)密集型外資產(chǎn)業(yè)由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)梯次轉(zhuǎn)移，以兼顧不同地區(qū)發(fā)展質(zhì)與量的配適，減小因產(chǎn)業(yè)落地需求與地區(qū)承接能力差距而選擇給予政策優(yōu)惠彌補(bǔ)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。②參見(jiàn)李玉梅、王園園：《培育吸收外商投資新優(yōu)勢(shì)》，《國(guó)際貿(mào)易》2017年第8 期。

（二）寬嚴(yán)有度核定地方政策權(quán)限，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入法治軌道

應(yīng)否賦予地方政府制定外商投資政策權(quán)限，一直是外商投資治理落實(shí)的重要制度考量，為此應(yīng)從寬嚴(yán)有度的綜合視角予以闡釋。一謂嚴(yán)，回顧《外商投資法》歷經(jīng)的3 次審議歷程，政策出臺(tái)主體及事項(xiàng)依據(jù)的限定修改③縱觀《外商投資法》的歷次修改進(jìn)程，由一二審稿的“地方各級(jí)人民政府可以在法定權(quán)限內(nèi)制定外商投資促進(jìn)政策”，細(xì)化為三審稿的“縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，在法定權(quán)限內(nèi)制定外商投資促進(jìn)和便利化政策措施”，其關(guān)于政策出臺(tái)主體的限定及政策出臺(tái)依據(jù)的明確規(guī)定日益清晰限縮。，其背后體現(xiàn)的既是對(duì)地方政府吸引促進(jìn)外商投資效用的積極肯定，也是進(jìn)一步細(xì)化明確新時(shí)期地方政府出臺(tái)外商投資優(yōu)惠措施的政策權(quán)限范圍的依據(jù)。但主體與依據(jù)的確定并不能完全覆蓋地方政策的實(shí)施可能，對(duì)于地方政府外商投資優(yōu)惠的范圍與幅度而言，還應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，就不同行政層級(jí)的政策優(yōu)惠制定給予更為明確的事項(xiàng)和幅度授權(quán)。并且，對(duì)于逾越授權(quán)給予外商投資不合理政策優(yōu)惠的懲戒及補(bǔ)償措施亦應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)制度加以明確。二謂寬，立足《外商投資法》第24 條的規(guī)定，其就地方政府設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件，實(shí)施了需以法律、行政法規(guī)為依據(jù)的前置型限定④《中華人民共和國(guó)外商投資法》第24 條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)制定涉及外商投資的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定；沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)的，不得減損外商投資企業(yè)的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件，不得干預(yù)外商投資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?，其行為實(shí)質(zhì)即為將地方市場(chǎng)準(zhǔn)入退出條件設(shè)定的基礎(chǔ)權(quán)力收歸中央層級(jí)。無(wú)疑，此舉能夠有效消除地方保護(hù)壁壘，維護(hù)良好區(qū)域市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序；但基于央地外資治理考量差異及外商投資靈活逐利等特性，中央權(quán)限的統(tǒng)合收緊仍應(yīng)充分考慮到地方市場(chǎng)監(jiān)管能力的參差現(xiàn)狀及本土產(chǎn)業(yè)培育扶持的現(xiàn)實(shí)需求，就地方市場(chǎng)準(zhǔn)入退出權(quán)限或宜采取更為靈活寬松的授權(quán)措施，適當(dāng)賦予地方政府市場(chǎng)劃定權(quán)限，從而為地方合理的產(chǎn)業(yè)政策推行提供良好的法理支撐。

與此同時(shí)，堅(jiān)持在可競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)中引入和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng), 依舊是目前最為有效的市場(chǎng)監(jiān)管思路。⑤參見(jiàn)江小涓：《中國(guó)的外資經(jīng)濟(jì)對(duì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)升級(jí)和競(jìng)爭(zhēng)力的貢獻(xiàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第6 期。由此，“公平競(jìng)爭(zhēng)”的制度理念也貫徹此次《外商投資法》的出臺(tái)始終。于維護(hù)地方政府政策自律層面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正成為落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中性理念，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要制度抓手。⑥2018年12月24日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議明確表示：“按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，在招投標(biāo)、用地等方面，對(duì)各類(lèi)所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁”。此后，2019年《政府工作報(bào)告》中亦明確指出：“按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等方面，對(duì)各類(lèi)所有制企業(yè)平等對(duì)待?！痹谶@一進(jìn)程中，就外商投資領(lǐng)域的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，不僅應(yīng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面予以一致準(zhǔn)入待遇，更應(yīng)為市場(chǎng)準(zhǔn)入后的交易行為進(jìn)一步創(chuàng)造平等空間。建立外商投資領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，就是對(duì)于地方政府即將出臺(tái)的各類(lèi)外商投資政策文件，就其是否有排除或是限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策條款進(jìn)行自我事先審查，且著眼于外商投資的企業(yè)組織一般性與域外資本特殊性，分析政策出臺(tái)后對(duì)于外商投資是否會(huì)產(chǎn)生“超國(guó)民待遇”或是“非國(guó)民待遇”的潛在影響，以確定后續(xù)制度修訂方向或是選擇不予頒行。①結(jié)合制度推進(jìn)現(xiàn)實(shí)，以2016年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》為起始點(diǎn)，自國(guó)務(wù)院各部門(mén)至縣級(jí)政府，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度現(xiàn)已全面鋪開(kāi)，為外商投資的政策審查提供了可行的制度基礎(chǔ)。除此之外，基于外商投資治理的國(guó)際性，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化外商投資公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)用與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則銜接，就制度審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)程等方面，不斷契合國(guó)際先進(jìn)理念和程式，以促進(jìn)外商投資公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度本土實(shí)踐性與域外經(jīng)驗(yàn)性的有機(jī)融合。

五、以轉(zhuǎn)變主體運(yùn)行為手段，提升市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)之效能

為提升新時(shí)期外商投資市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)效能，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)體系的轉(zhuǎn)型重塑正成為制度革新必然，為此需要以市場(chǎng)監(jiān)管主體的靜態(tài)組織建設(shè)與動(dòng)態(tài)執(zhí)法變革為任務(wù)主線，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)服務(wù)硬性基礎(chǔ)與柔性意識(shí)，全新疏導(dǎo)整合企業(yè)投訴工作機(jī)制，剛?cè)岵?jì)以統(tǒng)合共識(shí)。

（一）整合外商投資監(jiān)管主體職能，協(xié)同強(qiáng)化事中事后動(dòng)態(tài)監(jiān)管

市場(chǎng)監(jiān)管效能的缺位已成為發(fā)展中國(guó)家外商投資非正常撤離的重要原因之一。②參見(jiàn)王立武：《我國(guó)外資非正常撤離的法律問(wèn)題研究》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4 期。從前期投資準(zhǔn)入到后期市場(chǎng)監(jiān)管的全流程審視，我國(guó)傳統(tǒng)“外資三法”的市場(chǎng)監(jiān)管體系與《外商投資法》治理規(guī)劃的脫節(jié)豁口正在逐步放大。為此，亟需以靜態(tài)監(jiān)管主體設(shè)置與職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然?，以后置監(jiān)管強(qiáng)化與動(dòng)態(tài)信息統(tǒng)合為執(zhí)法重點(diǎn)，雙管齊下推進(jìn)我國(guó)外商投資市場(chǎng)監(jiān)管體系創(chuàng)新。沿循靜態(tài)路線出發(fā)，外資準(zhǔn)入審批的高效精細(xì)化發(fā)展，即意味著需對(duì)原有機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)配置進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而調(diào)整的過(guò)程應(yīng)堅(jiān)持普遍性與特殊性相互結(jié)合。以普遍性為指導(dǎo)，可嘗試對(duì)原有關(guān)涉外資審批備案及登記職責(zé)的部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一整合，就《外商投資法》項(xiàng)下的負(fù)面清單準(zhǔn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一審查，以消除部門(mén)間政令沖突的潛在可能及監(jiān)管真空。并可借鑒域外發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索設(shè)立中央垂管的獨(dú)立審批主體，努力將市場(chǎng)促進(jìn)者與市場(chǎng)監(jiān)督者的職能相剝離，以保障市場(chǎng)審查監(jiān)管主體的獨(dú)立性與權(quán)威性。以特殊性為細(xì)化，在堅(jiān)持內(nèi)外資一致原則基礎(chǔ)上，還應(yīng)注意內(nèi)外資之間存在的實(shí)然差異性，以“超國(guó)民待遇”或“非國(guó)民待遇”的市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)為監(jiān)管差異重點(diǎn)，注重外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效防范，并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)外商投資人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益制度保護(hù)，以維護(hù)我國(guó)外商投資營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)良國(guó)際聲譽(yù)。

從動(dòng)態(tài)監(jiān)管路徑突破而言，事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的執(zhí)法策略轉(zhuǎn)變，還應(yīng)以規(guī)范跨國(guó)公司行為為立法重點(diǎn)③參見(jiàn)劉筍：《跨國(guó)投資國(guó)際法制的晚近發(fā)展》，《法學(xué)研究》2001年第5 期。，打造以后置監(jiān)管強(qiáng)化與動(dòng)態(tài)信息統(tǒng)合為效能內(nèi)核的執(zhí)法體系。需注意的是，事中事后監(jiān)管的核心目的是風(fēng)險(xiǎn)控制，但事中和事后的監(jiān)管側(cè)重卻各有不同。事中監(jiān)管應(yīng)注重信息歸集預(yù)警以及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)防，著力強(qiáng)化外商投資資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控預(yù)防，對(duì)外商投資準(zhǔn)入實(shí)施統(tǒng)一的賬戶(hù)管理與交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并嘗試建立起獨(dú)立第三方的信用信息預(yù)警機(jī)制，時(shí)刻掌控外商投資的流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)與信用風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)外商投資交易實(shí)施起全流程穿透式監(jiān)管。而事后監(jiān)管則應(yīng)注重于市場(chǎng)出清與懲戒威懾，依托事中監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警，全面強(qiáng)化對(duì)外商投資市場(chǎng)不法行為的懲戒力度，提高外商投資在我國(guó)違法違規(guī)的制度成本，并且不斷加強(qiáng)我國(guó)外商投資執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與監(jiān)管科技配套，始終堅(jiān)持以高壓威懾態(tài)勢(shì)，凈化我國(guó)外商投資市場(chǎng)環(huán)境。與此同時(shí)，基于外商投資治理牽涉財(cái)政金融、海關(guān)稅收及國(guó)安質(zhì)監(jiān)等諸多部門(mén)，夯實(shí)部門(mén)間相關(guān)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，亦是保障域內(nèi)外商投資監(jiān)管效能必需的信息流動(dòng)基礎(chǔ)。①參見(jiàn)邵學(xué)峰、任春楊：《中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)外商投資事中事后監(jiān)管制度優(yōu)化研究——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2016年第11 期。為此，應(yīng)充分利用現(xiàn)有大數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)，整合各外商投資市場(chǎng)監(jiān)管信息共享平臺(tái)的建設(shè)力量，并就外商投資市場(chǎng)檢查與懲戒執(zhí)法情況做到及時(shí)向社會(huì)公示。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)樹(shù)立市場(chǎng)服務(wù)意識(shí)，聯(lián)通打造企業(yè)投訴工作機(jī)制

公開(kāi)透明的監(jiān)管制度與高效及時(shí)的政務(wù)服務(wù)，始終是成熟外資治理體系的重要制度特征。②See Shapiro, Daniel , and O.T.Coomes, “Global Foreign Direct Investment Flows：The Role of Governance Infrastructure”, World Development, Vol.30, No.11, 2002, p.1915.就市場(chǎng)服務(wù)而言，為優(yōu)化我國(guó)外商投資環(huán)境，應(yīng)思考如何實(shí)現(xiàn)“外資管理者”向“外資服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施硬件服務(wù)與市場(chǎng)個(gè)性化軟件服務(wù)的雙重面向，統(tǒng)合提升我國(guó)外商投資服務(wù)水平。具體于夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施硬件服務(wù)而言，即應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)承接地配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分保障地區(qū)交通、通訊及能源等基礎(chǔ)供應(yīng)，并注重上下游產(chǎn)業(yè)鏈承接服務(wù)能力的完善，因地制宜鞏固外資發(fā)展的良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。③參見(jiàn)史忠良、李偉：《外商投資的歷史性嬗變及對(duì)策探析》，《求實(shí)》2010年第5 期。與此同時(shí)，還應(yīng)不斷強(qiáng)化現(xiàn)代政府?dāng)?shù)字化服務(wù)意識(shí)，夯實(shí)公共政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的硬件配套設(shè)施建設(shè)，打造地方外資便利的優(yōu)良政務(wù)基礎(chǔ)。就創(chuàng)新市場(chǎng)個(gè)性化服務(wù)而言，即是針對(duì)外商投資跨國(guó)流動(dòng)性、產(chǎn)業(yè)差異性及環(huán)境選擇性等天然特征，轉(zhuǎn)變?cè)袃H憑優(yōu)惠政策取勝的制度風(fēng)向，通過(guò)對(duì)接新的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則，規(guī)范外商投資行政許可和備案，精簡(jiǎn)不必要的外商投資準(zhǔn)入審批流程，降低外商投資落地的制度成本④2019年7月15日，國(guó)家發(fā)改委公布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例（征求意見(jiàn)稿）》并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中第37 條就規(guī)范行政許可和備案，作出了清單式的管理規(guī)定。，并結(jié)合外商投資產(chǎn)業(yè)特性，就具體項(xiàng)目的落地實(shí)施提供政策法規(guī)咨詢(xún)、財(cái)政稅收辦理及信息報(bào)告披露協(xié)助等“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的政務(wù)服務(wù)。

融合市場(chǎng)服務(wù)意識(shí)的正向引領(lǐng)，成熟的外商投資爭(zhēng)端疏導(dǎo)渠道構(gòu)建，也是提振市場(chǎng)服務(wù)能力的具體體現(xiàn)。剖析新法規(guī)定的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，不難發(fā)現(xiàn)，其效能核心并非在于宏觀制度的創(chuàng)新性，而應(yīng)是在于具體規(guī)則的落實(shí)性。以2006年商務(wù)部頒布的《外商投資企業(yè)投訴工作暫行辦法》為制度主干，結(jié)合各地外商企業(yè)投資中心、外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，我國(guó)事實(shí)上已建立起了“基礎(chǔ)版”的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，但囿于受理主體離散、受理客體紊亂及處理程式多樣等現(xiàn)實(shí)困境，其效能發(fā)揮卻一直不佳。⑤參見(jiàn)徐芳：《論我國(guó)新型外國(guó)投資投訴協(xié)調(diào)處理機(jī)制的構(gòu)建——兼評(píng)〈外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）〉相關(guān)規(guī)定》，《河北法學(xué)》2016年第2 期。為此，在受理主體方面，應(yīng)確立以外商企業(yè)投資中心為統(tǒng)一受理主體，逐步剝離外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)的行政投訴職能，并逐步探索外商企業(yè)投資中心向去行政化的第三方中立機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化其行業(yè)自治本質(zhì)與市場(chǎng)調(diào)整內(nèi)核。于受理客體方面，應(yīng)堅(jiān)持以《外商投資法》規(guī)定的事項(xiàng)范圍為指引，僅就關(guān)涉行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯外商投資者合法權(quán)益的事項(xiàng)予以受理，逐步排除外商投資者平等主體間爭(zhēng)議解決的受理申請(qǐng)。于受理程式方面，則宜嘗試賦予投訴機(jī)制以自主爭(zhēng)端裁決效力，而非僅為自由協(xié)商調(diào)解職能，并進(jìn)一步強(qiáng)化與國(guó)際商事仲裁、訴訟及協(xié)商調(diào)解等爭(zhēng)端解決渠道的制度銜接，以多方協(xié)力重塑外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制新格局。

結(jié) 語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“改革開(kāi)放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境?！雹?019年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話?？倳?shū)記強(qiáng)調(diào)，“改革開(kāi)放40年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作離不開(kāi)法治，改革開(kāi)放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治。要完善法治建設(shè)規(guī)劃，提高立法工作質(zhì)量和效率，保障和服務(wù)改革發(fā)展，營(yíng)造和諧穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)涉外法治建設(shè)，為推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定工作營(yíng)造良好法治環(huán)境”。以《外商投資法》為制度核心的全新外商投資法治體系，正如奔涌江河，由內(nèi)而外地重塑著我國(guó)全面對(duì)外開(kāi)放與深化外資利用的雙重戰(zhàn)略格局?；仡櫢母镩_(kāi)放四十年風(fēng)雨歷程，交融著深化開(kāi)放與統(tǒng)合治理的外商投資法治時(shí)代要求正勃然顯現(xiàn)，雖縈三大困擾因素，但無(wú)懼浮云遮望眼。我們應(yīng)立足外商投資環(huán)境的內(nèi)外特質(zhì)，通過(guò)法律文本的精細(xì)化，鞏固法律基礎(chǔ)性的治理功能；通過(guò)規(guī)范地方政策的制定頒行，有效理順央地關(guān)系，推進(jìn)央地政令的有效落實(shí)，以免外商投資法的基本走向受地方政策的沖擊；通過(guò)轉(zhuǎn)變主體運(yùn)行手段，提升市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)效能。唯有多措并舉，方能開(kāi)拓新時(shí)代外商投資法治建設(shè)的新局面。