范進學(xué)

我國合憲性審查制度是由國家層面的合憲性審查制度與政黨層面的合憲性審查制度共同構(gòu)成的，即在我國，存在著黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查制度與國家層面的全國人大及其常委會的憲法審查制度。鑒于我國合憲性審查制度的特殊性，在現(xiàn)階段，從我國國情、政情與現(xiàn)實出發(fā)，要真正推動合憲性審查工作的不斷發(fā)展，必須首先確立兩個基本原則：一是基本法律不予審查原則；二是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不予審查原則。

一、基本法律不予審查原則

“基本法律”一詞在我國首次出現(xiàn)是在1980年8月30日彭真同志向第五屆全國人民代表大會第三次會議所作的人大常委會工作報告中，他談到民法和民事訴訟法時稱“是很重要的基本法律”①參見彭真：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》(1980年），《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1980年第5期。。1982年憲法文本才第一次正式出現(xiàn)“基本法律”這一術(shù)語，《憲法》第62 條第3 款規(guī)定，全國人大行使“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”；對于全國人大常委會的職權(quán)，《憲法》第67 條第2 款、第3 款規(guī)定：常委會行使“制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”的職權(quán)，以及“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。2000年 3月由第九屆全國人大第三次會議通過的《立法法》第7 條又重申了1982年憲法的上述規(guī)定。①2000年3月15日第九屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第7 條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！比欢?，《憲法》《立法法》以及歷屆全國人大常委會工作報告、全國人大及其常委會的其他正式文件，均未對“基本法律”的內(nèi)涵如標準、位階效力等作出權(quán)威性解釋。目前，學(xué)者僅僅從學(xué)術(shù)研究與探討的角度，對“基本法律”進行了分析與闡釋②具體文章可參見：韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實證分析》，《法學(xué)》2003年第4 期；薛佐文：《論 “基本法律”和 “法律” 的性質(zhì)和地位》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2003年第2期；韓大元、王貴松：《中國憲法文本中 “法律”的涵義》，《法學(xué)》2005年第2期；薛佐文：《對立法權(quán)限度的法理思考——專論全國人大與全國人大常委會的立法權(quán)限》，《河北法學(xué)》2008年第2期；莫紀宏：《論憲法與基本法律的效力關(guān)系》，《河南社會科學(xué)》2010年第5期；馬英娟：《再論全國人大法律與全國人大常委會法律的位階判斷》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2013年第3 期；李克杰：《中國 “基本法律”概念的流變及其規(guī)范化》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2014年第3 期，等等。，譬如，韓大元與劉松山在《憲法文本中“基本法律”的實證分析》一文中認為：“基本法律是指由全國人民代表大會制定的僅次于憲法而高于其他法律的對國家政治、經(jīng)濟和社會生活某個領(lǐng)域重大和全局性事項作出規(guī)范的法律?！?/p>

從憲法的規(guī)定分析，1982年憲法第一次賦予了全國人大常委會行使“國家立法權(quán)”的職權(quán)，在此之前，全國人大是“唯一”行使“國家立法權(quán)”的機關(guān)。③1954年《憲法》規(guī)定：“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)”，全國人民代表大會行使“制定法律”的職權(quán)；全國人大常委會行使“解釋法律”和“制定法令”的職權(quán)。1955年7月，第一屆全國人大第二次會議通過了《關(guān)于授權(quán)常委會制定單行法規(guī)的決議》，該決議授予了全國人大常委會制定單行法規(guī)的權(quán)力；1959年4月,第二屆全國人大第一次會議通過決議, 進一步明確對全國人大常委會在全國人大閉會期間,根據(jù)實際情況和工作的需要對現(xiàn)行法律中的一些不再適用的條文, 適時地加以修改，作出新的規(guī)定；1978年憲法第一次賦予了全國人大常委會“解釋憲法”的權(quán)力。1982年憲法之所以賦予作為全國人大常設(shè)機關(guān)的常委會行使國家立法權(quán)，立憲者的考量是：“由于全國人大代表人數(shù)較多，不便經(jīng)常進行工作、行使職權(quán)，……因此，草案將原來屬于全國人大的一部分職權(quán)交由它的常委會行使，擴大全國人大常委會的職權(quán)和加強它的組織，更好地發(fā)揮國家最高權(quán)力機關(guān)的作用。”④1982年4月22日，彭真在第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》，參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第437 頁。因此，全國人大常委會擁有的立法權(quán)是由全國人大立法權(quán)派生出來的。⑤參見薛佐文：《論“ 基本法律” 和“ 法律” 的性質(zhì)和地位》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2003年第2 期。結(jié)合1982年《憲法》第62 條和第67 條關(guān)于全國人大及其常委會的立法職能之規(guī)定與彭真《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》，筆者認為，立憲的基本意圖是劃分全國人大及其常委會的立法權(quán)限，即全國人大制定哪些法律，常委會制定哪些法律，而不是對“基本法律”和非基本法律進行定義上的界分。從全國人大制定包括基本法律與非基本法律的全部法律，到常委會也制定一部分法律，這部分法律就是除全國人大制定的法律以外的“其他法律”。因此，憲法關(guān)于全國人大及其常委會立法職權(quán)的劃分規(guī)定，表達了5 層含義：一是全國人大有權(quán)“制定刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”；二是全國人大也有權(quán)制定“刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”以外的法律⑥有學(xué)者認為，從法理上講，1982年憲法實施后，全國人大就只能制定 “基本法律”而不能再制定 “其他法律”了（參見薛佐文：《論“ 基本法律” 和“ 法律” 的性質(zhì)和地位》）。這一觀點不符合《憲法》第67 條第2 款關(guān)于“全國人民代表大會制定的法律”的立法意圖，憲法文本的字詞不是可有可無的，這里之所以使用“法律”而非“基本法律”，就清楚地表明立憲者心中的“法律”包括基本法律與非基本法律，而且這一理解與解釋也符合憲法條款的體系解釋。；三是第67 條第2 款規(guī)定的“由全國人民代表大會制定的法律”包括基本法律與非基本法律；四是全國人大常委會制定除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，也就是說，常委會可以制定除全國人大制定的法律（包括基本法律與非基本法律）以外的（非基本）法律；五是全國人大閉會期間，常委會在不得同全國人大制定的法律的基本原則相抵觸的前提下，可以對全國人大制定的法律（包括基本法律）進行部分補充和修改。

從1982年憲法的上述規(guī)定看，憲法只是規(guī)定了全國人大常委會可以分享全國人大的國家立法權(quán)的職權(quán)，換言之，在1982年之前，所有的國家法律均由全國人大制定，其中就包括基本法律與非基本法律；1982 憲法賦予了全國人大常委會與全國人大共享“國家立法權(quán)”的權(quán)力，所以，全國人大常委會自然就可以制定“除全國人大制定的法律以外的其他法律”；然而，由于全國人大有權(quán)“制定刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”，由此可推知，“基本法律”制定主體只能為全國人大，而作為全國人大常設(shè)機關(guān)的常委會不能制定“基本法律”，而只能制定“基本法律”之外的、全國人大不制定的“非基本法律”。由于全國人大常委會是從屬于全國人大的創(chuàng)設(shè)機關(guān)，其立法權(quán)是由全國人大立法權(quán)派生而來的，要對全國人大負責并報告工作，也有可能制定或通過“不適當”的決定，所以，《憲法》第62 條第11 款又賦予了全國人大對其常設(shè)機關(guān)即常委會制定或通過的“不適當”的決定予以“改變”或“撤銷”的審查監(jiān)督權(quán)，從而為全國人大常委會制定的法律由全國人大進行合憲性審查提供了憲法依據(jù)。而對于全國人大自身制定的“基本法律”，除了《憲法》第5 條要求“一切法律”都不得同憲法相抵觸外，憲法并未規(guī)定具體由誰進行審查監(jiān)督。由于人民代表大會制是我國的根本政治制度，因此，否定了西方國家那種權(quán)力制衡式的、由全國人大（議會）之外的第三方機構(gòu)對全國人大（議會）制定的基本法律進行審查的可能性。所以，全國人大制定的“基本法律”不可能受到最高國家權(quán)力機關(guān)之外的其他權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督與審查，即使另設(shè)一個獨立于全國人大的機構(gòu)如“憲法法院”或“憲法委員會”的制度構(gòu)建，也不符合我國的政治制度與政治體制，并將與之背道而馳。如此看來，全國人大制定的基本法律具有不可審查性。如若審查，也只能由全國人大自己進行自我審查。然而，這種自我審查應(yīng)當不屬于合憲性審查范疇，自己針對自己起草或制定的規(guī)范性文件，對照“憲法”進行自我審查，使自己制定的基本法律不與憲法相抵觸，這是立法者的基本要求。問題是制定出來的“基本法律”是否與憲法相抵觸，由誰進行合憲性審查？由于該問題在現(xiàn)行憲法中沒有規(guī)定，《立法法》也未對基本法律的合憲性審查作出規(guī)定，所以，從學(xué)理上推論，基本法律的違憲問題屬于自我審查的問題，而不應(yīng)當由全國人大之外的其他機關(guān)予以審查。

合憲性審查的目的在于通過審查憲法以外的一切規(guī)范性文件的合憲性，以此確保憲法的正確實施，確保憲法的權(quán)威。在我國，由于法律體系是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，在全部法律體系中，全國人大制定的基本法律與全國人大常委會制定的基本法律以外的法律，截至2017年9月，共有252 部①參見《我國現(xiàn)行有效法律目錄（253 部）》，http：//jlfxhw.com/flmlnew/index.jhtml，吉林省法學(xué)會網(wǎng)，2019年7月20日訪問。；截至2014年9月底，我國已經(jīng)制定現(xiàn)行有效的行政法規(guī)737 件，國務(wù)院部門規(guī)章2856 件，地方政府規(guī)章8909 件。截至2016年7月底，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)共9915 件。其中，省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)5701 件，設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)2936 件，自治條例和單行條例967 件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)311 件。②參見第二十二次全國地方立法研討會會議交流材料之五：《我國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的數(shù)量》，http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/20/content_1997847.htm，中國人大網(wǎng)，2019年8月10日訪問。

從我國法律體系的法律數(shù)量看，最龐大的是法規(guī)群與規(guī)章群，違憲或違法的規(guī)范性文件多屬于行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章等規(guī)范性文件。在“孫志剛事件”①2003年3月17日晚上，廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網(wǎng)吧的路上，因缺少暫住證，被警察送至廣州市“三無”人員（即無身份證、無暫居證、無用工證明的外來人員）收容遣送中轉(zhuǎn)站收容。次日，孫志剛被收容站送往一家收容人員救治站。在這里，孫志剛受到工作人員以及其他收容人員的野蠻毆打，并于3月20日死于這家救治站，這一事件被稱為“孫志剛事件”。發(fā)生后的2003年5月14日，北京大學(xué)法學(xué)院博士畢業(yè)、任教于華中科技大學(xué)法學(xué)院的俞江，中國政法大學(xué)法學(xué)院的騰文彪，北京郵電大學(xué)法學(xué)院的許志永3 人以公民個人的名義，針對國務(wù)院1982年制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》向全國人大常委會提起了合憲性審查建議書，3 位博士認為，國務(wù)院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》與我國憲法和有關(guān)法律相抵觸，作為中華人民共和國公民，他們建議全國人大常委會就《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的合憲性進行審查。正是該建議，開啟了中國普通公民向全國人大常委會提起合憲性審查建議的先河。此后，公民個人向全國人大常委會提起合憲性審查建議的對象幾乎都是針對行政法規(guī)、地方性法規(guī)或政府規(guī)章的，幾乎沒有針對基本法律的，近年來針對普通法律的合憲性審查僅有1 起。2003年6月21日北京理工大學(xué)胡星斗教授針對《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》向全國人大常委會發(fā)出了《對勞動教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定進行違憲違法審查的建議書》；2004年1月，廣東省政協(xié)委員聯(lián)署由朱征夫發(fā)起要求廢除勞教的提案，要求廣東先行一步廢除勞教制度；2007年11月29日，江平、茅于軾、賀衛(wèi)方、胡星斗等69 名學(xué)界專家以公民名義，聯(lián)名向全國人大常委會和國務(wù)院遞交針對勞教制度的“違憲審查建議書”。2012年，1 份由15 位國內(nèi)法學(xué)、人口學(xué)學(xué)者聯(lián)名簽署的修法建議書曾寄送至全國人大，建議審查修改由全國人大常委會制定的《人口與計劃生育法》，取消對公民生育權(quán)的限制，廢止生育審批制度，廢止社會撫養(yǎng)費制度。諸如此類的公民提起合憲性審查的建議案，幾乎都是針對行政法規(guī)或地方性法規(guī)的，針對普通法律的即全國人大常委會制定的《人口與計劃生育法》僅有1 起。因此，在我國，只要普通法律、法規(guī)或規(guī)章等規(guī)范性文件的合憲性問題解決了，違憲問題就能夠得到解決。

基本法律不予審查原則確立的意義就在于：第一，避免了全國人大對自己制定的基本法律進行自我審查的批評與指責。全國人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)，其制定的基本法律具有“基礎(chǔ)規(guī)范”的作用與功能，在實踐上對其不予審查，是充分相信基本法律不會違反憲法，即便違憲，也相信憑借全國人大通過嚴格的法律制定程序與自我完善機制得以妥當處理。第二，避免全國人大常委會作為常設(shè)機關(guān)監(jiān)督全國人大的權(quán)力邏輯上的悖論。在憲法設(shè)計上，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，自身隸屬于全國人大，向全國人大負責并報告工作；若在合憲性審查實踐中，由常委會審查全國人大制定的基本法律是否違憲？在權(quán)力邏輯上是矛盾的，在現(xiàn)實中也是不可能的。第三，將全國人大常委會合憲性審查工作的重點放在法律之外的法規(guī)、規(guī)章與司法解釋等規(guī)范性文件上，就抓住了事物的主要矛盾。只要法律外的規(guī)范性文件的合憲性問題得以解決，憲法的權(quán)威就能夠樹立起來，公民的憲法權(quán)利或人權(quán)就能夠得以保障。

二、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不予審查原則

目前，我國合憲性審查體制采取的是“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件歸黨審查、國家法律規(guī)范性文件歸國家審查”的黨國審查制度分離模式。我國《憲法》《立法法》《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》以及《司法解釋備案審查工作程序》等規(guī)范性法律文件，皆把合憲性審查的對象局限于法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章以及司法解釋等，而沒有將黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入到國家意義上的合憲性審查范圍之中。國家意義上的規(guī)范性法律文件對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性問題均遵循不予審查的原則。

黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性審查盡管不在全國人大及其常委會審查范圍之內(nèi)，但卻由黨的機構(gòu)負責審查。根據(jù)2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案式合憲性審查是由中共中央辦公廳承辦，具體事務(wù)由中共中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)辦理。所謂“備案式”合憲性審查，是指中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)主動對其收到的報送機關(guān)需要備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件“是否同憲法不一致”進行審查的活動。

事實上，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件歸黨的機構(gòu)審查而國家機關(guān)對其不予審查原則是一個既定事實，也就是說，這一原則事實上為國家立法者與國家層面的合憲性審查主體所遵循。這里的問題是：人大機關(guān)為何對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件采取不予審查的原則？

第一，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件屬于中國共產(chǎn)黨內(nèi)部規(guī)范性文件，是黨治理自身事務(wù)的基本規(guī)范。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱；黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2 條規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設(shè)等方面的重要文件。”因此，包括《黨章》在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是共產(chǎn)黨治理自身事務(wù)和工作的基本準繩與規(guī)范，對于加強黨的建設(shè)，保證黨的各項工作和黨內(nèi)生活的制度化，具有十分重要的作用。黨規(guī)黨法的效力只對黨內(nèi)事務(wù)和黨的組織及其成員具有普遍約束力，對黨外其他組織或公民個人沒有任何約束力。共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是領(lǐng)導(dǎo)黨，共產(chǎn)黨所制定的規(guī)范性文件不在全國人大常委會審查范圍之列。實踐中，國家憲法和法律將黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性審查交由執(zhí)政黨自身進行審查，因此，全國人大及其常委會對其不予審查是有法定依據(jù)的。

第二，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的合憲性由黨內(nèi)審查機制能夠得以保證。執(zhí)政黨對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性審查從制定到通過之后都有相關(guān)機構(gòu)進行合憲性審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)文件與憲法相一致，不會出現(xiàn)違憲情形。《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第6 條規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的規(guī)定，不得與國家法律相抵觸”的原則；同時，該條例還規(guī)定了審定程序，即黨內(nèi)法規(guī)起草工作完成后，應(yīng)履行審定手續(xù)，報送中央審議；具體承辦機構(gòu)（中央辦公廳）負責校核并向中央提出校核報告。這樣的規(guī)定，就確保了黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中不出現(xiàn)違憲。同時，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件自發(fā)布之日起30日內(nèi)，按照《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》由制定機關(guān)報送中央備案，再由中央負責合憲性審查的中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行“是否同憲法和法律不一致”的合憲性審查。通過中央辦公廳主動性備案式合憲性審查，就基本確保黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不會出現(xiàn)違憲現(xiàn)象。所以，在此前提下，再由全國人大常委會進行審查就顯得沒有必要。

第三，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不在人民法院案件受理范圍之內(nèi)。如果說黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查是主動性合憲性審查，那么由利害關(guān)系人針對黨的規(guī)范性文件提起合法性或合憲性審查則屬于被動性審查。對于當事人提起的這種被動性審查，黨的文件或國家法律、法規(guī)等法律文件皆未規(guī)定此種情況。從理論上說，這種情況是有可能發(fā)生的。譬如，1988年云南省高級人民法院在審查受理“水利電力部第十四工程局訴云南省機電設(shè)備公司房屋產(chǎn)權(quán)糾紛”一案時，遇到了中共云南省委的1 份文件即批轉(zhuǎn)了云南省經(jīng)委《關(guān)于統(tǒng)一管理物資和設(shè)置省物資管理總局的請示》，而這份文件引發(fā)了產(chǎn)權(quán)糾紛，于是云南省高級人民法院向最高人民法院提出了請示報告，最高人民法院《關(guān)于因黨委發(fā)文調(diào)整引起的房產(chǎn)糾紛不屬法院主管范圍的批復(fù)》中指出：“經(jīng)研究認為，水電部第十四工程局要求收回的房屋是經(jīng)云南省委發(fā)文件批轉(zhuǎn)調(diào)整給云南省機電公司使用的，不屬法院主管范圍，不應(yīng)受理，可告知當事人向有關(guān)部門申請解決?！雹佟蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于因黨委發(fā)文調(diào)整引起的房產(chǎn)糾紛不屬法院主管范圍的批復(fù)》，(88)民他字第62 號。這是由當事人針對黨的文件提起的唯一一起糾紛，按照最高人民法院的司法批復(fù)，此類案件不屬于法院管轄范圍。因此，關(guān)于黨的規(guī)范性文件的合法性或合憲性被動審查在目前既不屬于法院受案范圍之內(nèi)，也不在全國人大常委會審查之內(nèi)。

第四，全國人大及其常委會無權(quán)審查涉及全黨全國性的重要規(guī)范性文件。黨中央出于“堅決維護黨中央權(quán)威”之考量，在《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》中明確規(guī)定：“涉及全黨全國性的重大方針政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋。各部門各地方黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以向黨中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發(fā)表主張。對黨中央作出的決議和制定的政策如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下，可以向黨組織提出保留意見，也可以按組織程序把自己的意見向黨的上級組織直至黨中央提出?！雹谥泄仓醒朕k公廳法規(guī)局：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（下冊），法律出版社2017年版，第661 頁。該規(guī)定是對黨的重大方針政策問題的解釋主體第一次作出的明確規(guī)定，無疑向世人表明，凡是涉及全黨全國性的重大方針政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋，包括全國人大及其常委會在內(nèi)的黨外國家機關(guān)均無權(quán)作出決定和解釋。最引以人們矚目的是，依據(jù)《準則》規(guī)定，黨的方針政策是否與憲法相一致的合憲性解釋權(quán)只能由黨中央行使，黨外的任何國家機關(guān)均無權(quán)解釋，如此一來，等于完全否定了全國人大及其常委會有權(quán)解釋黨內(nèi)法規(guī)文件的可能，從而為“黨內(nèi)法規(guī)審查歸黨管、國家法規(guī)審查歸國家”的二元型混合制提供了直接的政策依據(jù)，并為黨內(nèi)法規(guī)審查與國家法規(guī)審查兩種不同的制度劃定了疆界領(lǐng)域。③參見范進學(xué)：《論中國合憲性審查制度的特色與風格》，《政法論叢》2018年第3 期。