劉 青

根據(jù)我國《憲法》第62 條第2 款關(guān)于全國人大行使“監(jiān)督憲法的實(shí)施”職權(quán)以及第67 條第1 款關(guān)于全國人大常委會(huì)行使“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”職權(quán)之規(guī)定，作為憲法監(jiān)督權(quán)的合憲性審查權(quán)由全國人大及其常委會(huì)行使，在學(xué)理上多數(shù)人主張這種權(quán)力具有權(quán)力的排他性，其他機(jī)關(guān)不得染指該權(quán)力。①參見韓大元：《憲法學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第106頁；蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第331頁；張翔：《兩種憲法案件——從合憲性解釋看憲法對司法的可能影響》，《中國法學(xué)》2008年第4 期。然而，依據(jù)2018年6月22日第十三屆全國人大常委第三次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），全國人大常委會(huì)以法律授權(quán)的方式將合憲性審查權(quán)賦予了全國人大憲法和法律委員會(huì)，使之成為法定的合憲性審查的專責(zé)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而完成了憲法監(jiān)督權(quán)與合憲性審查權(quán)的主體重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了合憲性審查權(quán)功能的分化，以達(dá)到充分實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求。因此，本文就合憲性審查權(quán)之主體重構(gòu)及其功能分化作一學(xué)理闡釋，拋磚引玉，以期學(xué)界對該問題作更深入探討。

一、從“一元”主體審查到“二元”主體審查

全國人大常委會(huì)通過的《決定》全文如下：“根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定設(shè)立全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)。為了明確憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定：一、《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》中規(guī)定的‘法律委員會(huì)’的職責(zé)，由憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)。二、憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)?！?/p>

全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀在《關(guān)于〈全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定（草案）〉的說明》中指出：“黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，全國人大憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。這些新增加的憲法方面工作職責(zé)，體現(xiàn)本次修憲有關(guān)精神，有必要通過立法形式轉(zhuǎn)化為憲法和法律委員會(huì)的法定職責(zé)。”①《全國人大擬立法明確憲法和法律委員會(huì)新增憲法方面職責(zé)》，http：//news.sina.com.cn/o/2018-06/21/doc-ihefphqm0339021.shtml，新浪網(wǎng)，2019年1月10日訪問。

眾所周知，憲法和法律委員會(huì)是全國人大下設(shè)的專門委員會(huì)，是2018年憲法修正案將“法律委員會(huì)”更名后的產(chǎn)物。全國人大常委會(huì)以“決定”這種立法形式賦予其法定工作職責(zé)。由此，憲法和法律委員會(huì)除了繼續(xù)承擔(dān)原法律委員會(huì)承擔(dān)的統(tǒng)一審議法律草案等工作外，還要履行由黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確增加的5 項(xiàng)職責(zé)，即“推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳”的職責(zé)。這些新增加的涉及憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督的工作職責(zé)，全國人大常委會(huì)又通過立法形式把它轉(zhuǎn)化為憲法和法律委員會(huì)的法定職責(zé)。因此，《決定》賦予了全國人大憲法和法律委員會(huì)“憲法解釋”“合憲性審查”“憲法監(jiān)督”等相關(guān)職權(quán)。

《決定》賦予憲法和法律委員會(huì)憲法審查職權(quán)具有重大的實(shí)踐意義與現(xiàn)實(shí)意義，它突破了憲法監(jiān)督、合憲性審查、憲法解釋等職權(quán)在憲法上的專屬性。根據(jù)《憲法》第62 條第2 款、第11 款關(guān)于全國人大行使“監(jiān)督憲法的實(shí)施”“改變或者撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”的職權(quán)的規(guī)定，以及第67 條第1 款、第7 款、第8 款關(guān)于全國人大常委會(huì)行使“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”以及“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的職權(quán)規(guī)定，包括合憲性審查在內(nèi)的憲法監(jiān)督權(quán)由全國人大及其常委會(huì)行使，除此之外，全國人大常委會(huì)還享有憲法解釋的權(quán)力。

全國人大法律委員會(huì)更名之前，根據(jù)1982年《全國人大組織法》的規(guī)定，其職責(zé)是統(tǒng)一審議向全國人大或者全國人大常委會(huì)提出的法律草案；審議全國人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告。法律委員會(huì)沒有“憲法監(jiān)督”“合憲性審查”以及“憲法解釋”等職責(zé)，因?yàn)樯鲜鰴?quán)力均由全國人大及其常委會(huì)所獨(dú)斷行使。然而，隨著《決定》明確將“憲法解釋”“憲法監(jiān)督”“合憲性審查”等職責(zé)一并授予“憲法和法律委員會(huì)”之后，憲法和法律委員會(huì)則具有了“合憲性審查”的憲法監(jiān)督權(quán)，盡管憲法和法律委員會(huì)受全國人大和全國人大常委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但它畢竟是全國人大設(shè)立的獨(dú)立的專門委員會(huì)，如此一來，全國人大常委會(huì)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”主體的唯一性被打破，使憲法監(jiān)督權(quán)由一元主體享有演化為由全國人大常委會(huì)與全國人大憲法和法律委員會(huì)二元主體共同享有，從而重構(gòu)了憲法監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的格局。

也許有人會(huì)質(zhì)疑這種權(quán)力的二元主體結(jié)構(gòu)，認(rèn)為憲法監(jiān)督權(quán)仍然屬于全國人大常委會(huì)，憲法和法律委員會(huì)只不過是協(xié)助全國人大常委會(huì)行使合憲性審查權(quán)，其自身缺乏這一職權(quán)。當(dāng)然，全國人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督權(quán)是由憲法條款規(guī)定的，屬于憲法授權(quán)；而憲法和法律委員會(huì)的憲法監(jiān)督權(quán)則是由全國人大常委會(huì)以立法形式授予的，屬于法律授權(quán)。然而，憲法和法律委員會(huì)作為全國人大一個(gè)專門委員會(huì)，雖受全國人大和全國人大常委會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但其職責(zé)卻是法定的，具有法律上的相對獨(dú)立性。因此，兩個(gè)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在權(quán)力功能上不是完全服從與被服從、依附與被依附的隸屬關(guān)系，而是各自相對獨(dú)立的：憲法和法律委員會(huì)憲法監(jiān)督的功能應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立負(fù)責(zé)對各類規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查；全國人大常委會(huì)憲法監(jiān)督的功能則在于程序意義上的形式性審查。因此，形成了兩個(gè)機(jī)構(gòu)并存的憲法監(jiān)督權(quán)力架構(gòu)，對于今后開展憲法監(jiān)督活動(dòng)提供了有力的制度保障。

二、憲法和法律委員會(huì)如何行使實(shí)質(zhì)性合憲性審查權(quán)

憲法和法律委員會(huì)在獲得全國人大常委會(huì)授權(quán)之后，即可承擔(dān)起開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等新的工作職責(zé)。這種工作職責(zé)的展開離不開其具體的權(quán)力，包括憲法解釋權(quán)、合憲性審查權(quán)、憲法監(jiān)督權(quán)、憲法宣傳權(quán)等。筆者在此強(qiáng)調(diào)的是，在行使合憲性審查權(quán)的過程中，必然涉及對憲法相關(guān)條款的解釋，換言之，合憲性審查的過程其實(shí)就是憲法解釋的過程，判斷任何規(guī)范性文件是否合乎憲法，則必須首先對憲法的相關(guān)條款作出理解與解釋，因此，合憲性審查必然意味著憲法解釋，從而實(shí)現(xiàn)對憲法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督的功能。然而，憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查權(quán)是什么性質(zhì)的審查權(quán)？

所謂實(shí)質(zhì)性合憲性審查，是指凡是有關(guān)與憲法是否相一致的規(guī)范性文件審查，一律先由憲法和法律委員會(huì)具體負(fù)責(zé)審查，一旦認(rèn)定某一規(guī)范性文件與憲法相抵觸，則必須撰寫具體審查意見決定書，在決定書中需要說明相抵觸的表征與理由，其中則必然涉及對相關(guān)憲法條款作出解釋。這里的審查包括主動(dòng)性審查與被動(dòng)性審查。主動(dòng)性審查是在規(guī)范性文件依照法定程序備案后，由憲法和法律委員會(huì)主動(dòng)對備案的規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查；被動(dòng)性審查是指應(yīng)相關(guān)國家機(jī)構(gòu)、組織或個(gè)人向憲法和法律委員會(huì)提起的對相關(guān)規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查的建議或要求，憲法和法律委員會(huì)針對相關(guān)規(guī)范性文件的合憲性而進(jìn)行的被動(dòng)性審查。無論是主動(dòng)性審查還是被動(dòng)性審查，實(shí)質(zhì)意義的合憲性審查權(quán)都包括判斷規(guī)范性文件是否合憲的權(quán)力以及對憲法的相關(guān)條款作出解釋的權(quán)力。

所謂合憲性審查的判斷權(quán)，是指對需要審查的規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸作出認(rèn)定與判斷的權(quán)力。判斷權(quán)是合憲性審查的前提，只有首先對需要審查的規(guī)范性文件主觀上作出是否違憲作出的判斷之后，才能進(jìn)一步審查，若是通過判斷，認(rèn)定規(guī)范性文件是合乎憲法的，沒有與憲法不一致，那么合憲性審查就宣布終止了，無需再進(jìn)行下去；反之，只有認(rèn)定規(guī)范性文件與憲法不一致，才能進(jìn)入下一步，進(jìn)而對憲法相關(guān)條款進(jìn)行解釋。不過，由于規(guī)范性文件本身的位階不同，其合憲性審查判斷的基準(zhǔn)也不盡相同。

所謂憲法解釋權(quán)，是指在作出違憲判斷的基礎(chǔ)上，對相關(guān)憲法規(guī)范、原則或精神作出解釋的權(quán)力，包括文義解釋、體系解釋、歷史解釋與目的解釋等。憲法解釋權(quán)是合憲性審查主體作出合憲性審查決定的必然要求，有審查則必有解釋，憲法解釋是作出審查的必然結(jié)果。通過憲法解釋，得以說明被審查的規(guī)范性文件何以與憲法相抵觸。

三、全國人大常委會(huì)如何行使程序性合憲性審查權(quán)

根據(jù)《立法法》第100 條 之規(guī)定以及《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》之規(guī)定，全國人大常委會(huì)行使合憲性審查的程序是，全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的：（1）向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見；（2）制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)反饋；（3）制定機(jī)關(guān)按照全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止；（4）全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議；（5）該議案或建議由委員長會(huì)議決定提請常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定；（6）常務(wù)委員會(huì)審議并作出決定?！读⒎ǚā返纳鲜鲆?guī)定，在目前未作出進(jìn)一步修改的情形下，依然適用。換言之，在全國人大專門委員會(huì)即憲法和法律委員會(huì)作為協(xié)助全國人大及其常委會(huì)作為專責(zé)合憲性審查主體之后，在規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)未對相關(guān)與憲法不一致的規(guī)范性文件進(jìn)行修改或撤銷的情形下，由憲法和法律委員會(huì)向全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議提出予以撤銷的議案或建議，由委員長會(huì)議決定提請常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定，最后由常務(wù)委員會(huì)審議并作出決定。按照該合憲性審查程序，全國人大常委會(huì)針對由憲法和法律委員會(huì)作出的實(shí)質(zhì)性合憲性決定只是一種程序意義的形式性審查，即履行相關(guān)的程序要求，最終由全國人大常委會(huì)作出審議決定。

四、結(jié) 語

在全國人大常委會(huì)通過《決定》之前，根據(jù)《立法法》和《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》之規(guī)定，協(xié)助全國人大常委會(huì)進(jìn)行合憲性審查的機(jī)構(gòu)是全國人大專門委員會(huì)與全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。由于缺乏全國人大常委會(huì)的法律授權(quán)，全國人大專門委員會(huì)與全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為輔助性合憲性審查機(jī)構(gòu)沒有明確的審查職權(quán)，在審查職權(quán)上，隸屬于全國人大常委會(huì)，其自身的審查職權(quán)缺乏獨(dú)立性，因此，合憲性審查主體仍然屬于“一元”主體即全國人大常委會(huì)。然而，依照全國人大常委會(huì)通過的上述《決定》，我國的合憲性審查主體，在筆者看來進(jìn)入了從“一元”主體審查到“二元”主體審查的新時(shí)代。兩個(gè)不同位階的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在權(quán)力功能上不再是一種隸屬關(guān)系，而是依法各自相對獨(dú)立：憲法和法律委員會(huì)憲法監(jiān)督的功能是獨(dú)立負(fù)責(zé)對各類規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查；全國人大常委會(huì)憲法監(jiān)督的功能則在于程序意義上的形式性審查。