雷檳碩

2018年十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第44 條將我國(guó)《憲法》第70 條第1 款中的“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。結(jié)合黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案》（以下簡(jiǎn)稱“《方案》”）的要求，為加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督，憲法和法律委員會(huì)在機(jī)構(gòu)改革后承擔(dān)合憲性審查的職責(zé)?！稕Q定》與《方案》在宏觀上為合憲性審查與憲法和法律委員會(huì)的設(shè)計(jì)指明了方向。同時(shí)，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《職責(zé)決定》”）將《決定》與《方案》的要求吸收并明確規(guī)定于其中，將執(zhí)政黨的政策文件通過(guò)程序的方式轉(zhuǎn)化為全國(guó)人大常委會(huì)的“決定”（法律）。但對(duì)于如何實(shí)施合憲性審查，如何發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)的功能，如何在現(xiàn)有制度體系范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)與職權(quán)之間的關(guān)系，不僅需要進(jìn)一步研究說(shuō)明，更需要在當(dāng)前憲法法律制度框架內(nèi)進(jìn)行設(shè)計(jì)。這是法治原則的基本要求，同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確強(qiáng)調(diào)：“重大改革于法有據(jù)?！奔催M(jìn)行憲法和法律委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)憲法與法律監(jiān)督，落實(shí)合憲性審查，必須在現(xiàn)行憲法法律框架范圍內(nèi)進(jìn)行。因?yàn)楝F(xiàn)行的憲法法律秩序確定了憲法和法律委員會(huì)的職能定位，也確定了合憲性審查權(quán)的性質(zhì)。憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查必須符合合憲性審查權(quán)性質(zhì)的要求，合憲性審查權(quán)的性質(zhì)構(gòu)成解決合憲性審查主體、行使機(jī)關(guān)、范圍、程序、對(duì)象等問(wèn)題的基礎(chǔ)。因此，回答憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查的相關(guān)問(wèn)題，首先需要在現(xiàn)行憲法法律秩序的背景下確定合憲性審查權(quán)的性質(zhì)。

從2018年進(jìn)行的憲法修改以及現(xiàn)行《憲法》的修改頻率來(lái)看，全國(guó)人大在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)再進(jìn)行憲法修改。因此，面對(duì)當(dāng)前合憲性審查的實(shí)踐需求，以及黨中央確定的改革方向性要求，要同時(shí)兼顧“于法有據(jù)”與推動(dòng)立法適應(yīng)改革的需求。一方面，這需要通過(guò)解釋論的方式進(jìn)行融貫，借助憲法解釋“使憲法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變遷，協(xié)調(diào)憲法的現(xiàn)實(shí)性價(jià)值與規(guī)范性價(jià)值”①韓大元、張翔：《憲法解釋程序研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第7 頁(yè)。。另一方面，可以進(jìn)行必要的理論探討，在憲定秩序的前提下，明晰憲法和法律委員會(huì)以及合憲性審查權(quán)的可行發(fā)展方向。憲定秩序是當(dāng)前憲法和法律委員開(kāi)展合憲性審查的前提。只有確定“開(kāi)端”與“出發(fā)點(diǎn)”，才能更好地立足當(dāng)下與向前邁進(jìn)，否則很容易出現(xiàn)“娜拉出走”的困境?；诖?，本文著眼于探討現(xiàn)行憲法法律秩序語(yǔ)境下的合憲性審查權(quán)的性質(zhì)，確定當(dāng)前合憲性審查開(kāi)展的基礎(chǔ)。

一、憲法規(guī)范視野下的權(quán)力性質(zhì)重申

在修憲與深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，析清合憲性審查權(quán)的性質(zhì)，首先，需要確定合憲性審查權(quán)是新設(shè)獨(dú)立權(quán)力還是原有權(quán)力的重申。若合憲性審查權(quán)屬于新設(shè)獨(dú)立的權(quán)力，就需要明確其規(guī)范性基礎(chǔ)、其在國(guó)家機(jī)構(gòu)構(gòu)造中的歸屬、其與其他權(quán)力的區(qū)別與協(xié)調(diào)、合憲性審查權(quán)的構(gòu)造。導(dǎo)致合憲性審查權(quán)被認(rèn)為是新設(shè)獨(dú)立權(quán)力的原因是：一方面，合憲性審查順應(yīng)《決定》《方案》的要求，結(jié)合憲法變遷的時(shí)代需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整：另一方面，《憲法修正案》第44 條明確將我國(guó)《憲法》第70 條第1 款的“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，《決定》《方案》指明的改革方向，以及《職責(zé)決定》關(guān)于憲法和法律委員會(huì)的規(guī)定可能使人們認(rèn)為憲法和法律委員會(huì)獲得一項(xiàng)名為“合憲性審查權(quán)”的新設(shè)獨(dú)立權(quán)力，作為憲法和法律委員會(huì)開(kāi)展合憲性審查的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)。但在公權(quán)力的領(lǐng)域，“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本法理已然確定了合憲性審查權(quán)的基本前提。其一，作為一項(xiàng)憲定權(quán)力，如果合憲性審查權(quán)為新設(shè)獨(dú)立權(quán)力，需要憲法明確規(guī)定，即使采用憲法解釋的方式亦不能說(shuō)明合憲性審查權(quán)為新設(shè)獨(dú)立權(quán)力，因?yàn)閼椃ń忉屢詰椃ń塘x為基本前提。其二，在制度設(shè)計(jì)的邏輯中，規(guī)范性文件很難賦予下位機(jī)關(guān)高于上位機(jī)關(guān)的權(quán)力，進(jìn)而對(duì)上位機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查。憲法和法律委員會(huì)屬于全國(guó)人大的專門委員會(huì)，在閉會(huì)期間接受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，若憲法和法律委員會(huì)對(duì)法律進(jìn)行合憲性審查，便存在“腦體倒掛”的困境。這既不符合我國(guó)的政治制度基本安排，亦不符合人民主權(quán)原則的要求。因此，合憲性審查權(quán)并非新設(shè)獨(dú)立的權(quán)力。

其次，合憲性審查權(quán)是對(duì)原有憲法監(jiān)督權(quán)的重申?，F(xiàn)行《憲法》第62 條第2 款明確規(guī)定，全國(guó)人大有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力；第67 條第1 款明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有監(jiān)督憲法與解釋憲法的權(quán)力。根據(jù)該兩款規(guī)定，全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)具有憲法監(jiān)督的權(quán)力，而合憲性審查便是憲法監(jiān)督的具體方式之一，因此，合憲性審查權(quán)已為憲法條文明確規(guī)定屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。即是說(shuō)，合憲性審查權(quán)并非新設(shè)獨(dú)立權(quán)力，而是原有憲法權(quán)力的重申，全國(guó)人大及其常委會(huì)屬于憲定的合憲性審查權(quán)行使機(jī)關(guān)。其規(guī)范性基礎(chǔ)便是《憲法》第62 條第2 款與第67 條第1 款，而且，第70 條對(duì)憲法和法律委員會(huì)屬于全國(guó)人大專門委員會(huì)的定位使憲法和法律委員會(huì)不能作為完全獨(dú)立的新設(shè)合憲性審查機(jī)關(guān)，這3 條憲法規(guī)定確定了憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)的規(guī)范性前提。

最后，改革后的合憲性審查權(quán)是對(duì)原有規(guī)定的強(qiáng)調(diào)與適用擴(kuò)充。根據(jù)《方案》與《職責(zé)決定》之要求，憲法和法律委員會(huì)需要“在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)”。這說(shuō)明合憲性審查權(quán)的行使以前著眼于統(tǒng)一審議法律草案，即主要著眼于規(guī)范性文件是否違反法律或者下位法是否違反上位法。①參見(jiàn)范進(jìn)學(xué)：《全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的功能與使命》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4 期。但合憲性審查的含義以及范圍明顯廣于合法性審查，即廣義的合憲性審查包括合法性審查與狹義的合憲性審查。在合憲性審查的視角下，2018年修憲之前的合法性審查只是法律委員會(huì)對(duì)其中一部分審查對(duì)象進(jìn)行了廣義的合憲性審查，即法規(guī)的批準(zhǔn)備案。但在整合合“憲法”性審查與合“法律”性審查之后的合憲性審查，不僅使狹義上的合“憲法”性審查成為主要可能，突出《憲法》第5 條與《立法法》第96 條之合憲性要求，而且，合法性審查的要求因應(yīng)時(shí)代發(fā)展得到進(jìn)一步的明確。為防止憲法問(wèn)題法律化，法律問(wèn)題憲法化，在原有法規(guī)備案審查的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮合憲性審查權(quán)力的功能與更廣泛的合法性審查。②參見(jiàn)韓大元：《從法律委員會(huì)到憲法和法律委員會(huì)：體制與功能的轉(zhuǎn)型》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4 期。因此，改革后的合憲性審查權(quán)既是對(duì)以前合憲性審查權(quán)的重申，同時(shí)，也對(duì)合憲性審查權(quán)充分行使提出了要求，強(qiáng)調(diào)合憲性審查，并在適用上不僅局限于合法性審查，將適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)充到《憲法》原已包含的合憲性審查對(duì)象上，以回應(yīng)合憲性審查權(quán)在實(shí)踐中的適用需求。

二、合憲性審查權(quán)的權(quán)屬與運(yùn)作

合憲性審查權(quán)作為一項(xiàng)憲法規(guī)范視野下的重申權(quán)力，不同于新設(shè)獨(dú)立的權(quán)力，其依賴于憲法規(guī)范的規(guī)定。同時(shí)，基于憲法變遷、實(shí)踐需求與改革趨向，該項(xiàng)權(quán)力具備了新時(shí)代的新目標(biāo)。一方面，根據(jù)《憲法》第62 條第2 款與第67 條第1 款規(guī)定，合憲性審查權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。另一方面，根據(jù)《職責(zé)決定》的規(guī)定與《決定》《方案》的設(shè)計(jì)方向要求，需要憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)，推進(jìn)合憲性審查工作。因此，為明確合憲性審查權(quán)的性質(zhì)，還需要明確合憲性審查權(quán)在全國(guó)人大及其常委會(huì)與憲法和法律委員會(huì)之間如何具體分配行使。因?yàn)?，合憲性審查?quán)的設(shè)計(jì)影響憲法和法律委員會(huì)具體行使合憲性審查權(quán)。以憲定秩序?yàn)榛A(chǔ)，應(yīng)該從2 個(gè)憲法規(guī)范的角度出發(fā)理解這一點(diǎn)：合憲性審查權(quán)權(quán)源規(guī)范與憲法和法律委員會(huì)的規(guī)范定位。

（一）合憲性審查權(quán)的權(quán)源主體為全國(guó)人大及其常委會(huì)

首先，《憲法》第62 條第2 款與第67 條第1 款明確了憲法監(jiān)督權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，合憲性審查權(quán)主要屬于憲法監(jiān)督權(quán)，因此，該兩款為合憲性審查權(quán)的權(quán)源條款。既然憲法明確規(guī)定了該項(xiàng)權(quán)力屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，且作為公法領(lǐng)域，在法律明確規(guī)定的條款中，通常采用反向推理，“明示其一即排除其他”“沒(méi)有被表達(dá)出來(lái)的東西要被理解為排除在外的東西”③[美]弗里德里克·肖爾：《像法律人那樣思考：法律推理新論》，雷磊譯，中國(guó)法制出版社2016年版，第184 頁(yè)。。因此，通過(guò)文義解釋以及反向推理，可以確定合憲性審查權(quán)在憲法規(guī)范上屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，這種權(quán)力歸屬在法律規(guī)定上具有排他性④參見(jiàn)葉海波：《設(shè)立憲法和法律委員會(huì)的法治分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2 期。，使得憲法和法律委員會(huì)無(wú)法在權(quán)源上直接獲得合憲性審查權(quán)。

其次，在我國(guó)，憲法監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)決定了其應(yīng)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。監(jiān)督權(quán)起源于議會(huì)對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督，而議會(huì)監(jiān)督的背后體現(xiàn)了人民對(duì)政府的監(jiān)督。最具有民主代表性的機(jī)構(gòu)便是議會(huì)，因?yàn)槠溆扇嗣襁x舉產(chǎn)生，代表人民作為常態(tài)性機(jī)制和機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府，實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的目標(biāo)。①參見(jiàn)蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1996年版，第371-372 頁(yè)。其中，監(jiān)督權(quán)最核心的內(nèi)容便是憲法監(jiān)督。因此，在我國(guó)的政治制度框架內(nèi)，憲法監(jiān)督權(quán)性質(zhì)決定了其應(yīng)歸屬于直接體現(xiàn)人民主權(quán)原則的全國(guó)人大及其常委會(huì)。相反，雖然憲法和法律委員會(huì)組成人員為人大代表，但其憲定地位以及代表性低于全國(guó)人大及其常委會(huì)，使其很難直接負(fù)擔(dān)監(jiān)督權(quán)所需的代表性。

再次，合憲性審查權(quán)涉及合憲性決斷，合憲性決斷需要由憲定的決斷機(jī)關(guān)來(lái)確定。憲定的決斷機(jī)關(guān)存在位階化的判斷主體排列順序，依次為立憲機(jī)關(guān)、特定條款的修憲機(jī)關(guān)、憲定最高民意代表機(jī)關(guān)和其他。立憲機(jī)關(guān)在立憲之初最了解條款之含義，因此，其具備決斷的最佳正當(dāng)性；若該條款經(jīng)過(guò)修改，尊重條款原意，其次則是修改該條款的機(jī)關(guān)，即修憲機(jī)關(guān)；若兩者都不存在，則當(dāng)屬憲定最高民意代表機(jī)關(guān)，因?yàn)閼椃ㄊ侨w人民共同意志的結(jié)果，對(duì)于民意之判斷應(yīng)為憲定最高民意代表機(jī)關(guān)。若立憲或修憲時(shí)，明確規(guī)定相應(yīng)機(jī)關(guān)為合憲性決斷機(jī)關(guān)，則該權(quán)力屬于憲定之機(jī)關(guān)。而我國(guó)《憲法》并沒(méi)有直接規(guī)定其他機(jī)關(guān)作為合憲性決斷機(jī)關(guān)，則只能確定全國(guó)人大及其常委會(huì)作為合憲性決斷機(jī)關(guān)。

最后，合憲性審查權(quán)的改變需要憲法明確規(guī)定。根據(jù)《職責(zé)決定》規(guī)定，憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)2018年修憲前的法律委員會(huì)的職責(zé)。即《職責(zé)決定》將《方案》之內(nèi)容轉(zhuǎn)化吸收為全國(guó)人大常委會(huì)的決定，明確憲法和法律委員會(huì)具有推進(jìn)合憲性審查的職責(zé)?！斑@個(gè)決定的初衷當(dāng)然是好的，但它容易讓人搞不清楚合憲性審查的主體究竟是憲法和法律委員會(huì)，還是人大常委會(huì)?！雹趧⑺缮剑骸秱浒笇彶?、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問(wèn)題》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4 期。但仔細(xì)推敲，可以發(fā)現(xiàn)合憲性審查的主體仍是全國(guó)人大及其常委會(huì)：一方面，《憲法》規(guī)定的憲法和法律委員會(huì)性質(zhì)決定了其并非直接的憲定合憲性審查權(quán)歸屬主體，后文關(guān)于憲法和法律委員會(huì)輔助行使合憲性審查權(quán)會(huì)具體論證這一點(diǎn)；另一方面，作為職責(zé)主體不等于權(quán)力歸屬主體。作為一項(xiàng)憲定權(quán)力，合憲性審查權(quán)必須由憲法明確規(guī)定歸屬主體或者改變歸屬主體。

因此，在尚未再次修憲之前，作為憲法監(jiān)督權(quán)的合憲性審查權(quán)的權(quán)源主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)，這也是監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)的必然要求。即使全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律或者決定，由憲法和法律委員會(huì)發(fā)揮合憲性審查的職能，不能將狹義合憲性審查權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移，也不能將合法性審查權(quán)之全部權(quán)力轉(zhuǎn)移給憲法和法律委員會(huì)。

（二）憲法和法律委員會(huì)輔助行使合憲性審查權(quán)

在權(quán)源方面，合憲性審查權(quán)歸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，同時(shí)，憲法和法律委員會(huì)的憲定地位也使其無(wú)法單獨(dú)作為合憲性審查權(quán)的權(quán)源主體，因?yàn)楹蠎椥詫彶闄?quán)具有憲法和法律委員會(huì)不可承受之重，不符合憲法和法律委員會(huì)的定位。

首先，《憲法》第70 條明確了憲法和法律委員會(huì)為專門委員會(huì)，根據(jù)該定位，可以確定憲法和法律委員會(huì)輔助全國(guó)人大及其常委會(huì)行使合憲性審查權(quán)?！白鳛閷ｉT委員會(huì)，憲法委員會(huì)的職能在于協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的工作。”③韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2018年第2 期。憲法沒(méi)有明確憲法和法律委員會(huì)作為專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)且專有行使憲法監(jiān)督權(quán)是經(jīng)過(guò)充分考慮的，這不僅是因?yàn)樵趹椃ㄒ?guī)范上沒(méi)有明確規(guī)定憲法和法律委員會(huì)作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)；若確定憲法和法律委員會(huì)作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)也不符合其專門委員會(huì)的定位，因?yàn)閷ｉT憲法監(jiān)督不僅在于監(jiān)督機(jī)關(guān)之專業(yè)性，更在于其權(quán)威性、正當(dāng)性與制度體系的內(nèi)部融貫性。否則，首當(dāng)其沖的便是如何處理全國(guó)人大及其常委會(huì)與憲法和法律委員會(huì)之間關(guān)系的問(wèn)題①參見(jiàn)劉松山：《1981年：胎動(dòng)而未形的憲法委員會(huì)設(shè)計(jì)》，《政法論壇》2010年第5 期。，為解決或者規(guī)避該問(wèn)題，將憲法和法律委員會(huì)定位為專門委員會(huì)，并根據(jù)《憲法》第70 條規(guī)定，接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，為更好地保障全國(guó)人大及其常委會(huì)行使合憲性審查權(quán)，憲法和法律委員會(huì)可以發(fā)揮其輔助作用。同時(shí)，這意味著盡管合憲性審查權(quán)的權(quán)源主體為全國(guó)人大及其常委會(huì)，但僅是指權(quán)源歸屬，不等于其職權(quán)不能交由其他主體行使。但若能使其他機(jī)關(guān)行使合憲性審查權(quán)，需要對(duì)合憲性審查權(quán)的程序以及權(quán)力構(gòu)造進(jìn)行設(shè)計(jì)，在理論上協(xié)調(diào)不同主體分別行使合憲性審查權(quán)不同權(quán)能與合憲性審查權(quán)歸屬全國(guó)人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系。

其次，憲法和法律委員會(huì)輔助行使的合憲性審查權(quán)并非合憲性審查權(quán)全部。《憲法》第70條明確規(guī)定，專門委員會(huì)負(fù)責(zé)“研究、審議和擬訂有關(guān)議案”。若將“研究、審議和擬定有關(guān)議案”理解為完整的合憲性審查權(quán)的內(nèi)容，會(huì)導(dǎo)致合憲性審查權(quán)成為“無(wú)牙的老虎”，因?yàn)?，審查機(jī)關(guān)在對(duì)規(guī)范性文件或行為之合憲性判斷之余，還需要對(duì)審查對(duì)象作出決斷，甚至給予相應(yīng)的懲戒，如依據(jù)《立法法》第97 條進(jìn)行撤銷、更改。若缺乏必要的后果或懲罰性構(gòu)造，很容易導(dǎo)致審查落空。因此，為保證合憲性審查權(quán)的有效運(yùn)用，必須構(gòu)造完整的權(quán)力，將權(quán)力不同權(quán)能交由不同主體行使。其中，憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)特定的權(quán)能，同時(shí)意味著憲法和法律委員會(huì)并非完全獨(dú)立行使完整的合憲性審查權(quán)，或言之，憲法和法律委員會(huì)并非“終局性的決定機(jī)構(gòu)”②參見(jiàn)秦前紅：《合憲性審查的意義、原則及推進(jìn)》，《比較法研究》2018年第2 期。。同時(shí)，這也反向說(shuō)明，為符合現(xiàn)行憲法法律秩序，推進(jìn)憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查，可以對(duì)合憲性審查權(quán)的權(quán)能進(jìn)行分割，交由不同主體行使。

再次，憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)中的判斷權(quán)。根據(jù)憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)的前兩項(xiàng)特征可以確定，盡管憲法和法律委員會(huì)并非合憲性審查權(quán)的權(quán)源主體，但全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)。一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作機(jī)制與合憲性審查的特征使它們無(wú)法切實(shí)有效地獨(dú)立開(kāi)展合憲性審查，而憲法和法律委員會(huì)因?yàn)槠鋵I(yè)性、常設(shè)性、事務(wù)性可以使其發(fā)揮實(shí)質(zhì)審查之功能。另一方面，《職責(zé)決定》進(jìn)行了授權(quán)，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)決定的方式將合憲性審查權(quán)授權(quán)給憲法和法律委員會(huì)。同時(shí)，《憲法》第70 條規(guī)定的“研究、審議和擬定”確定了憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)的限度。即是說(shuō)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以將合憲性審查權(quán)分為判斷權(quán)與決斷權(quán)。判斷權(quán)授權(quán)給憲法和法律委員會(huì)，而自己保留決斷權(quán)，在憲法和法律委員會(huì)對(duì)審查對(duì)象判斷的基礎(chǔ)上行使決斷權(quán)。之所以將決斷權(quán)保留給自己是確保合憲性審查權(quán)的根本——合憲性審查對(duì)象之效力的決斷。由此，不僅可以將合憲性審查權(quán)的權(quán)源限定為全國(guó)人大及其常委會(huì)，符合現(xiàn)行憲法秩序的要求，還可以解決全國(guó)人大及其常委會(huì)組織與會(huì)議特點(diǎn)帶來(lái)的審查困境。

最后，憲法和法律委員會(huì)行使的判斷權(quán)包括研究、審議與報(bào)告和說(shuō)明。此處的判斷權(quán)是指憲法和法律委員會(huì)具體負(fù)責(zé)審查對(duì)象的實(shí)質(zhì)合憲性問(wèn)題。根據(jù)《憲法》第70 條，該項(xiàng)判斷權(quán)內(nèi)容應(yīng)包括研究、審議有關(guān)議案。根據(jù)《全國(guó)人大組織法》第32 條規(guī)定，專門委員會(huì)（此處指憲法和法律委員會(huì)）在審議之后還需要提出報(bào)告；第37 條第1 款第1 項(xiàng)、第3 項(xiàng)、第4 項(xiàng)和第5 項(xiàng)則規(guī)定了審議的具體內(nèi)容，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)交付的議案、行政法規(guī)等規(guī)范性文件、全國(guó)人大及其常委會(huì)交付的質(zhì)詢案以及自己主動(dòng)進(jìn)行的調(diào)查研究；第2 款則規(guī)定了憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案的要求。除此之外，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第32 條、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第23 條、第24 條第1 款、第2 款與第26 條第1 款、第2 款，以及《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第14 條第2 款與第15 條都明確了專門委員會(huì)的審議職責(zé)。從合憲性審查的視角看，審議、研究是合憲性判斷的主要過(guò)程，但合憲性判斷之判斷權(quán)不僅包括研究、審議，還包括報(bào)告或提出意見(jiàn)，必要時(shí)，提出修改稿。即是說(shuō)，合憲性之判斷，不僅要求憲法和法律委員會(huì)通過(guò)審議、研究的過(guò)程作出合憲與否的判斷，還需要憲法和法律委員會(huì)提出判斷的理由和依據(jù)，進(jìn)行充分的說(shuō)理。否則，一方面，僅提供合憲性的判斷會(huì)使得判斷權(quán)同全國(guó)人大及其常委會(huì)之決斷權(quán)無(wú)法區(qū)分；同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)之決斷權(quán)的行使需要依賴判斷之理由與論證，僅借助權(quán)力的決斷特征無(wú)法保證合憲性審查的正當(dāng)性與可接受性，尤其是對(duì)于全國(guó)人大而言。全國(guó)人大代表的非職業(yè)立法者身份使其需要通過(guò)必要的說(shuō)明，輔助代表或常委會(huì)組成人員最終作出合理的決斷。另一方面，合憲性審查權(quán)屬于憲法監(jiān)督權(quán)，尤其是在被動(dòng)啟動(dòng)的場(chǎng)合，盡管在憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行的是具體的審議，但最終可能需要對(duì)審查要求主體和審查建議主體進(jìn)行反饋。通過(guò)詳細(xì)的理由說(shuō)明，無(wú)論符合憲法抑或不符合憲法，都“十分必要，既回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，保障審查建議人的知情權(quán)，也有利于增強(qiáng)公民、組織提出審查建議的積極性，提高社會(huì)公眾對(duì)備案審查工作的關(guān)注度與參與度，同時(shí)還會(huì)督促制定機(jī)關(guān)盡早糾正違法問(wèn)題”①?gòu)埓荷骸读⒎▽?shí)務(wù)操作問(wèn)答》，中國(guó)法制出版社2016年版，第231 頁(yè)。。故此，憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)中的判斷權(quán)，應(yīng)著眼于研究、審議過(guò)程中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容判斷。

因此，憲法和法律委員會(huì)行使的合憲性審查權(quán)并非完整的，而是由全國(guó)人大及其常委會(huì)賦予它行使的部分職權(quán)，盡管憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)著實(shí)質(zhì)審查的工作。但基于合憲性審查權(quán)的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，合憲性審查之決斷仍由權(quán)源機(jī)關(guān)作出，這是憲定化與民主化的必然要求。同時(shí)，為保證全國(guó)人大及其常委會(huì)更好地行使合憲性審查權(quán)，需要憲法和法律委員會(huì)在判斷之中提出報(bào)告和說(shuō)明，提升合憲性審查之判斷的正當(dāng)性、合法性與合理性。

三、合憲性審查權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造

在解決合憲性審查權(quán)性質(zhì)問(wèn)題之后，還要探討合憲性審查權(quán)存在的原權(quán)和授權(quán)、從判斷到?jīng)Q斷等內(nèi)部構(gòu)造問(wèn)題。為促使合憲性審查權(quán)有效運(yùn)作，需要析清合憲性審查權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，這有助于解決合憲性審查權(quán)的具體權(quán)能分配、審查程序設(shè)計(jì)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)計(jì)等問(wèn)題。

首先，合憲性審查權(quán)分為狹義的合憲性審查權(quán)與合法性審查權(quán)。這種劃分不僅是單純的分類，而是根據(jù)權(quán)能在內(nèi)部分工之不同，進(jìn)行權(quán)力的內(nèi)部適度分割。狹義合憲性審查權(quán)是指對(duì)法律的審查，但該類審查很難在現(xiàn)行體制下展開(kāi)。因?yàn)椋鶕?jù)《憲法》第70 條規(guī)定，憲法和法律委員會(huì)接受全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；閉會(huì)期間，憲法和法律委員會(huì)可以對(duì)行政法規(guī)等其他規(guī)范性文件展開(kāi)審查，無(wú)論事前還是事后，即合法性審查。但對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律，憲法和法律委員會(huì)卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的事后審查，因?yàn)榕袛鄼?quán)的指向?qū)ο髞?lái)自決斷權(quán)歸屬的全國(guó)人大常委會(huì)，很難期冀下位主體對(duì)上位主體的事后審查能獲得上位主體的確認(rèn)。同時(shí)，接受領(lǐng)導(dǎo)的憲法和法律委員會(huì)審查全國(guó)人大常委會(huì)的文件在理論上存在自我審查的問(wèn)題，也存在無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)審查的困難。

除憲法之外的其他文件都存在不符合憲法的可能性，行政法規(guī)和效力低于行政法規(guī)的其他規(guī)范性文件此前主要借助合法性審查的方式展開(kāi)，而且相對(duì)較為成熟?；谙鄬?duì)成熟的實(shí)踐運(yùn)作方式能夠更有效地推進(jìn)合憲性審查的開(kāi)展。①參見(jiàn)張春生、秦前紅、張翔：《推進(jìn)合憲性審查 加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4 期?？蓪⒋朔N審查（合法性審查）歸屬于改革后的廣義合憲性審查，為合憲性審查吸納和提供引導(dǎo)。但困難在于對(duì)法律的合憲性審查，即狹義的合憲性審查?；诤蠎椥詫彶闄?quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，且法律亦是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的；而憲法和法律委員會(huì)僅是全國(guó)人大的專門委員會(huì)，且接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，使得憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查工作很難展開(kāi)。

為解決該問(wèn)題，需要充分利用事前審查與事后審查、憲法和法律委員會(huì)內(nèi)部構(gòu)造的設(shè)計(jì)展開(kāi)。其一，“考慮在委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立法律草案審議部和合憲性審查部”②韓大元：《從法律委員會(huì)到憲法和法律委員會(huì)：體制與功能的轉(zhuǎn)型》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4 期。以及合法性審查部。合法性審查部負(fù)責(zé)行政法規(guī)與效力低于行政法規(guī)的規(guī)范性文件，采用原有的合法性審查運(yùn)作方式。法律草案審議部主要負(fù)責(zé)事前（狹義）合憲性審查，合憲性審查部或事后審查部負(fù)責(zé)事后（狹義）合憲性審查。其二，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的非基本法律可以展開(kāi)事后的合憲性審查，由事后審查部負(fù)責(zé)，即事前審查中未發(fā)現(xiàn)或者隨著憲法變遷帶來(lái)的問(wèn)題可以在事后進(jìn)行審查，只是此時(shí)的憲法和法律委員會(huì)接受全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)，在開(kāi)會(huì)期間提出審議報(bào)告，交由全國(guó)人民代表大會(huì)審議表決，行使合憲性審查決斷權(quán)。其三，對(duì)全國(guó)人大制定的基本法律則不能開(kāi)展事后審查，因?yàn)椴淮嬖诟哂谌珖?guó)人大的機(jī)構(gòu)，可以行使合憲性審查決斷權(quán)，確認(rèn)基本法律違憲，這導(dǎo)致制度上無(wú)法形成閉環(huán)。但后二種審查只是在理論上進(jìn)行構(gòu)造，在合憲性審查工作中，相關(guān)主體更可能借助其他方式來(lái)規(guī)避后二種合憲性事后審查的出現(xiàn)，在立法階段通過(guò)三讀程序、立法之民主約束機(jī)制等方法防止不符合憲法情形的出現(xiàn)。即經(jīng)由法律草案部以事前審查的方式審議法律草案，排除明顯違憲的情形。但需要注意的是，廣義合憲性審查以合法性判斷為前置條件。③參見(jiàn)胡錦光：《論推進(jìn)合憲性審查工作的體系化》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2018年第2 期。一方面，可以過(guò)濾不必要的狹義合憲性審查，因?yàn)?，合憲性審查不等于合法性審查，合憲性審查主要著眼于超越立法?quán)或者侵犯公民基本權(quán)利的立法等情形。④參見(jiàn)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別和聯(lián)系》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1 期。另一方面，將憲法和法律委員會(huì)內(nèi)部部門分立設(shè)計(jì)的功能充分區(qū)分開(kāi)來(lái)，使得各部門依法獨(dú)立行使職權(quán)。相反，若將狹義合憲性審查權(quán)同合法性審查權(quán)混同在一起組成合憲性審查權(quán)，合法性審查權(quán)可能因?yàn)楠M義合憲性審查權(quán)存在的困境被裹挾著無(wú)法有效展開(kāi)。而將合憲性審查權(quán)進(jìn)行分工，使得合法性審查權(quán)能夠切實(shí)有效地被運(yùn)用，同時(shí)，借助其他方式以及新的理論構(gòu)造解決狹義合憲性審查權(quán)問(wèn)題，保證當(dāng)前廣義合憲性審查能夠在最大限度上實(shí)現(xiàn)。

其次，合憲性審查權(quán)需要協(xié)調(diào)好決斷權(quán)與判斷權(quán)的行使。根據(jù)前文論證，合憲性審查決斷權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，判斷權(quán)則授權(quán)給憲法和法律委員會(huì)行使。其中，判斷權(quán)不同于決斷權(quán)之處在于：判斷權(quán)需要憲法和法律委員會(huì)對(duì)審查對(duì)象內(nèi)容之合憲性進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，這涉及憲法和法律委員會(huì)對(duì)審查對(duì)象合憲性的理解與解釋。因?yàn)檠芯?、審議都是合憲性判斷之過(guò)程，在研究、審議過(guò)程中，判斷主體對(duì)審查對(duì)象是否符合憲法的內(nèi)容進(jìn)行判斷，即實(shí)質(zhì)解釋性理解。而審查對(duì)象是否符合憲法首先存在對(duì)憲法的權(quán)威理解，特定主體對(duì)憲法的權(quán)威理解通常被認(rèn)定為正確理解。能被認(rèn)為是正確理解的機(jī)關(guān)只能是民意代表機(jī)關(guān)。因此，決斷權(quán)也只能歸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。即判斷權(quán)無(wú)法為憲法和法律委員會(huì)帶來(lái)民意機(jī)關(guān)之決斷權(quán)威，判斷權(quán)擁有的是基于內(nèi)容判斷的正當(dāng)性、合法性與合理性。借用拉茲的權(quán)威理由論來(lái)說(shuō)明，憲法和法律委員會(huì)行使的合憲性審查判斷權(quán)屬于一階審查權(quán)，依賴于審查內(nèi)容之理由；而全國(guó)人大及其常委會(huì)行使的合憲性審查決斷權(quán)屬于二階審查權(quán)，是不依賴于審查內(nèi)容之理由。①參見(jiàn)[英]約瑟夫·拉茲：《實(shí)踐理性與規(guī)范》，朱學(xué)平譯，中國(guó)法制出版社2011年版，第32-40 頁(yè)。盡管判斷權(quán)之內(nèi)容通常同決斷權(quán)之權(quán)威是重合的，但卻不能將兩者等同。因?yàn)榕袛鄼?quán)依賴于判斷之內(nèi)容，若使得合憲性審查之判斷成立，需要給出內(nèi)容判斷之理由，使其在“量”上相對(duì)于對(duì)立理由更具說(shuō)服力。因此，憲法和法律委員會(huì)在合憲性審查之后需要提出報(bào)告與建議。但判斷權(quán)無(wú)法替代決斷權(quán)，因?yàn)闆Q斷權(quán)是在“質(zhì)”上優(yōu)于判斷權(quán)，盡管判斷權(quán)之理由可能在“量”（實(shí)質(zhì)內(nèi)容說(shuō)服力）上強(qiáng)于決斷之權(quán)威，但權(quán)威依賴的是權(quán)威本身。也正是因?yàn)榇?，憲法和法律委員會(huì)無(wú)法獨(dú)立審查法律。

再次，基于判斷權(quán)“質(zhì)”（權(quán)威性）上的弱勢(shì)，需要依賴內(nèi)容。因此，憲法和法律委員會(huì)研究、審議審查對(duì)象需要具有更強(qiáng)勢(shì)的理由，針對(duì)審查對(duì)象之理由進(jìn)行審查判斷。否則，全國(guó)人大及其常委會(huì)在面對(duì)審查對(duì)象與針對(duì)審查對(duì)象之報(bào)告與說(shuō)明時(shí)，無(wú)法基于內(nèi)容做出恰當(dāng)之判斷，此時(shí)陷入平衡狀態(tài)，合憲性之判斷完全取決于決斷之民主性。即判斷權(quán)為憲法和法律委員會(huì)行使，過(guò)程便是研究、審議，研究、審議過(guò)程的實(shí)質(zhì)內(nèi)容便是憲法和法律委員會(huì)對(duì)審查對(duì)象內(nèi)容之合憲性進(jìn)行理解性解釋，過(guò)程與實(shí)質(zhì)內(nèi)容的結(jié)合形成報(bào)告、說(shuō)明，提交全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行決斷，完成最終行使合憲性審查權(quán)之表決、決定。

最后，合憲性審查權(quán)的邏輯結(jié)構(gòu)。在霍菲爾德的基本法律概念中，權(quán)利是一種法律關(guān)系，而權(quán)力屬于關(guān)于法律關(guān)系的關(guān)系。②參見(jiàn)[美]霍菲爾德：《基本法律概念》，張書友譯，中國(guó)法制出版社2009年版，第28-32 頁(yè)、第52-70 頁(yè)?；舴茽柕碌膶W(xué)生柯賓將“權(quán)力”進(jìn)一步解釋為主體A 改變其與主體B 或者主體B 與主體C 之間關(guān)系的能力。③See Arhur L Corbin,Legal Analysis and Terminology,Yale Law Journal,Vol.29,1919,p.168.當(dāng)全國(guó)人大及其常委會(huì)可以行使合憲性審查權(quán)時(shí)，意味著全國(guó)人大及其常委會(huì)可以改變某種關(guān)系。因此，合憲性審查權(quán)是某種改變的能力，這也使得憲法和法律委員會(huì)不能以輔助機(jī)構(gòu)的身份獨(dú)立行使合憲性審查權(quán)。相對(duì)應(yīng)的，審查對(duì)象的歸屬主體有責(zé)任接受全國(guó)人大及其常委會(huì)決斷之改變，即是說(shuō)，改變之發(fā)生并非審查對(duì)象之歸屬主體對(duì)憲法和法律委員會(huì)負(fù)有責(zé)任。質(zhì)言之，合憲性審查權(quán)之判斷權(quán)行使為合憲性審查權(quán)內(nèi)部程序，具有內(nèi)部性，不足以對(duì)抗審查對(duì)象，即不具備基于權(quán)威的決斷力，僅具備判斷之理由的說(shuō)服力，為合憲性審查權(quán)的決斷能力提供理由證成；而面向?qū)彶閷?duì)象的決斷權(quán)則是作為合憲性審查權(quán)的外觀形式權(quán)力，吸納內(nèi)部之判斷，構(gòu)成整體之合憲性審查權(quán)，使得審查對(duì)象負(fù)有同合憲性審查權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，具有外部性，足以對(duì)抗乃至壓倒審查對(duì)象，具備的則是撤銷、改變或發(fā)回—失效的決斷力。

綜上所述，合憲性審查權(quán)內(nèi)部構(gòu)造可以分為狹義合憲性審查權(quán)與合法性審查權(quán)，當(dāng)前的憲定秩序下，狹義合憲性審查缺乏必要的實(shí)施制度環(huán)境，仍需要著眼并做好合法性審查工作。再者，為充分發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)的功能，并結(jié)合《職責(zé)決定》之授權(quán)，可以將合憲性審查權(quán)分為判斷權(quán)與決斷權(quán)。這一劃分為合憲性審查權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造，即憲法和法律委員會(huì)不具有獨(dú)立對(duì)抗審查對(duì)象歸屬機(jī)關(guān)的外部性，需要借助全國(guó)人大及其常委會(huì)之決斷權(quán)形成整體合憲性審查權(quán)，產(chǎn)生外部對(duì)抗的決斷力，完成合憲性審查之形式化決定或表決工作。即總體而言，憲法和法律委員會(huì)并無(wú)獨(dú)立開(kāi)展合憲性審查之完整權(quán)力。一方面，充分尊重當(dāng)前的憲定秩序與政治體制，協(xié)調(diào)好權(quán)源機(jī)關(guān)與實(shí)質(zhì)審查工作操作機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；另一方面，充分發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，沿著《決定》與《方案》明確的方向，推進(jìn)合憲性審查，提升合法性審查的質(zhì)量，進(jìn)行充分的判斷（研究、審議），提出報(bào)告與說(shuō)明，為全國(guó)人大及其常委會(huì)最終的決斷權(quán)行使提供理由，構(gòu)造完整的合憲性審查權(quán)。

四、結(jié) 語(yǔ)

憲定秩序下的合憲性審查權(quán)是合憲性審查展開(kāi)的前提。只有析清合憲性審查權(quán)的性質(zhì)才能使得合憲性審查的主體、機(jī)關(guān)、范圍、對(duì)象、程序等問(wèn)題得到明確解答，相反，混亂的權(quán)力性質(zhì)界定很容易導(dǎo)致合憲性審查開(kāi)展的名實(shí)不符。合憲性審查權(quán)本質(zhì)上是對(duì)原有憲法監(jiān)督權(quán)的重申，而非新設(shè)獨(dú)立權(quán)力。因此，合憲性審查權(quán)并非修憲與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革背景下憲法和法律委員會(huì)獲得的憲定新權(quán)力。因?yàn)椋?dāng)前的憲定秩序明確憲法監(jiān)督權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，所以，憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查權(quán)必須依托于全國(guó)人大及其常委會(huì)。即全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行狹義的合憲性審查與合法性審查，但行使的權(quán)力內(nèi)容為判斷權(quán)，對(duì)審查對(duì)象進(jìn)行過(guò)程的研究、審議，在內(nèi)容上開(kāi)展理解性的憲法解釋，并提出報(bào)告、建議，權(quán)源主體即全國(guó)人大及其常委會(huì)借助判斷之理由進(jìn)行權(quán)衡，最終進(jìn)行決斷（決定或表決）。但需要注意的是，當(dāng)前合憲性審查最具可操作性的仍是合法性審查部分。對(duì)狹義合憲性審查權(quán)部分，制度允許的空間更多的是做好事前草案的內(nèi)部控制，防止明顯違憲的出現(xiàn)。即當(dāng)前主要著眼于憲法和法律委員會(huì)行使合法性審查權(quán)，這既符合現(xiàn)行憲定秩序的要求，也在最大程度上激發(fā)憲法和法律委員會(huì)的活力。對(duì)于狹義合憲性審查權(quán)，需要進(jìn)一步進(jìn)行理論探討與制度構(gòu)造，促進(jìn)合憲性審查的有效開(kāi)展。