姬亞平

2014年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）,《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并將黨內(nèi)法規(guī)體系納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系的組成部分。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要方式和內(nèi)容，也是實(shí)施依法治國(guó)和依法執(zhí)政方略的必然要求和重要保障。

在黨的“十九大”上，習(xí)近平總書記的報(bào)告高度重視黨的建設(shè)，首先，肯定了過去5年全面從嚴(yán)治黨的顯著成效，其次，把堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，要求“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”。最后，提出了新時(shí)代黨的建設(shè)總要求。實(shí)現(xiàn)這一總要求，就要“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,辦好中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨。依規(guī)治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)從“革命黨”向“執(zhí)政黨”“建設(shè)黨”轉(zhuǎn)變的一個(gè)巨大飛躍，標(biāo)志著法治思維進(jìn)入管黨治黨領(lǐng)域；依規(guī)治黨是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)，在中國(guó)，依法治國(guó)能力就是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行民主和法治的能力。依法治國(guó)就必須首先依規(guī)治黨，如果依規(guī)治黨做不好，權(quán)力就容易溢出邊界，不受約束和監(jiān)督，依法治國(guó)的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。①參見鞠成偉：《論依規(guī)治黨的觀念前提與制度方法》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2016年第4 期。依規(guī)治黨是提升中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政能力的戰(zhàn)略抉擇，實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族興旺、人民幸福的“中國(guó)夢(mèng)”的政治保障。

研究黨內(nèi)法規(guī),既有助于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，也有助于推進(jìn)依法治國(guó)。但是，黨內(nèi)法規(guī)的理論研究起步很晚，無(wú)論是基礎(chǔ)理論研究還是應(yīng)用研究都不能滿足依規(guī)治黨、依法治國(guó)的偉大實(shí)踐的需求。本文試圖從法理學(xué)角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的基本理論問題作一初步分析。

一、黨內(nèi)法規(guī)具有硬法性質(zhì)

羅豪才、姜明安、宋功德教授等人主張，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法范疇。①參見羅豪才、周強(qiáng) ：《軟法研究的多維化思維》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第5 期；姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3 期；宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第83 頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)是否屬于軟法？這得首先從軟法的起源講起。軟法沒有一個(gè)確定的起源，一般認(rèn)為起源于國(guó)際法領(lǐng)域。目前尚未見到一種明確的、統(tǒng)一的、權(quán)威的軟法定義, 軟法主要被用作“硬法”(hardlaw) 概念的對(duì)稱。關(guān)于軟法的定義，當(dāng)前被學(xué)者們引用最為廣泛的是英國(guó)著名國(guó)際法專家斯奈德（Francis Snyder）的概念：“軟法是總的來(lái)說不具有法律約束力但可能產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)則?！辈簧賴?guó)際法學(xué)者按照規(guī)范效力標(biāo)準(zhǔn),將其中有些規(guī)范稱作“硬法”,即通過詳細(xì)的法規(guī)條文明確地規(guī)定具有約束力的義務(wù)與責(zé)任,授予權(quán)威機(jī)構(gòu)以規(guī)范解釋權(quán),并督促這些義務(wù)和責(zé)任的履行。亦即,硬法具有明確、義務(wù)與授權(quán)三個(gè)基本要素。與之相對(duì)的“軟法”,則指那些缺少三個(gè)要素當(dāng)中的一個(gè)或多個(gè)的制度安排。②參見羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第2 期。

但是，我們從這三個(gè)基本要素出發(fā)，并不能得出黨內(nèi)法規(guī)是軟法的結(jié)論。首先，黨內(nèi)法規(guī)具有詳細(xì)的條文，完整的體系，嚴(yán)明的效力等級(jí)，因而具有明確性；其次，黨內(nèi)法規(guī)為黨自身以及各級(jí)黨組織、黨員規(guī)定了具有硬性約束力的任務(wù)和責(zé)任，并以黨的嚴(yán)明紀(jì)律作為后盾，因而具有義務(wù)性；最后，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》專章規(guī)定了不同級(jí)別的黨內(nèi)法規(guī)的制定、解釋與備案審查主體，授予特定機(jī)構(gòu)以解釋權(quán)，因而具有授權(quán)要素。所以，難以得出結(jié)論說黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法。

此外，羅豪才教授等人還歸納了軟法的特征，一方面是軟法以不同于硬法的方式體現(xiàn)法律的共性特征，又具體表現(xiàn)為3 點(diǎn)：（1）就法律的公共性而言,軟法側(cè)重于反映國(guó)家意志之外的其他共同體的利益訴求。（2)就法律的規(guī)范性而言,軟法主要側(cè)重于為公共主體的行為選擇提供導(dǎo)向。(3)就法律的普適性而言,軟法表現(xiàn)出一種松緊不一、強(qiáng)弱不等的法律效力。另一方面是軟法具有不同于硬法的個(gè)性特征，也具體體現(xiàn)為3 點(diǎn)：(1)軟法的創(chuàng)制方式與制度安排富有彈性；（2)軟法的實(shí)施方式未必依賴國(guó)家強(qiáng)制力；（3)軟法效力實(shí)現(xiàn)的是非司法中心主義。③同注②。

從上述6 個(gè)特征看待黨內(nèi)法規(guī)，我們?nèi)匀徊荒艿贸鳇h內(nèi)法規(guī)是軟法的結(jié)論。第一，黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家利益、民族利益和人民利益的集中體現(xiàn)，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的，在黨章中有明確的表述，在現(xiàn)實(shí)中有長(zhǎng)期的實(shí)踐，而不是像西方的政黨那樣是某個(gè)社會(huì)階層、團(tuán)體的利益訴求，因而具有公共性；第二，黨內(nèi)法規(guī)為全體黨員和黨組織設(shè)定明確的行為模式，而不僅是提供行為導(dǎo)向，影響行動(dòng)的方向；第三，黨內(nèi)法規(guī)具有普適性，全體黨員不分性別、民族、籍貫、年齡、權(quán)力大小、地位高低，一律嚴(yán)格執(zhí)行，不容許存在任何特殊的黨員；第四，作為執(zhí)政黨指定的黨內(nèi)法規(guī)，在作出制度安排時(shí)力求精準(zhǔn)明確，盡量排除模糊和抽象的空間，反對(duì)彈性操作；第五，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施依靠黨員的理想信念和紀(jì)律作后盾，而不依賴國(guó)家的強(qiáng)制力；第六，黨內(nèi)法規(guī)的效力實(shí)現(xiàn)與司法機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)，既不由司法機(jī)關(guān)判斷，也不由司法機(jī)關(guān)執(zhí)行。

所以，主張黨內(nèi)法規(guī)是軟法的觀點(diǎn)難以自圓其說。筆者主張，軟法的含義與特征不必搞得太復(fù)雜，這樣反而會(huì)導(dǎo)致自相矛盾，對(duì)于軟法的解釋應(yīng)當(dāng)回歸其國(guó)際法語(yǔ)境，最為典型的事例就是有國(guó)家將與中國(guó)的南海爭(zhēng)議訴至國(guó)際法院仲裁，中國(guó)宣布不參加、不接受，任何國(guó)際組織就無(wú)法對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)制措施，有關(guān)的國(guó)際法就是典型的軟法。所以，軟法是相對(duì)于硬法而言，應(yīng)當(dāng)以是否具有強(qiáng)制約束力為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而且，對(duì)于軟法和硬法的判斷要具體情況具體分析，而不能概括性地講某一類型的法就是軟法或硬法。從這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，無(wú)論是國(guó)家法律還是黨內(nèi)法規(guī)都有軟有硬，國(guó)家法律也不見得全是硬法，例如，《教師法》第4 條規(guī)定：“全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)尊重教師”，《殘疾人保障法》第7 條規(guī)定：“全社會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)人道主義精神，理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人，支持殘疾人事業(yè)?！边@些條款由于無(wú)法使用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，便屬于軟法的范圍。

黨內(nèi)法規(guī)有軟法的部分，但絕大部分屬于硬法。有些規(guī)定是底線要求，要求全體黨員必須做到令行禁止，以黨的紀(jì)律作為強(qiáng)制實(shí)施的后盾；有些規(guī)定是高線要求，是引導(dǎo)黨員努力追求的。黨內(nèi)法規(guī)條款只有少量是高線性的，具有建議性的或倡導(dǎo)性的，如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》中要求“自覺培養(yǎng)高尚道德情操，努力弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德”，就是倡導(dǎo)性條款，但絕大部分屬于底線性的，要求各級(jí)黨組織和廣大黨員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部一定要嚴(yán)格遵守,自覺按照黨的組織原則和黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則辦事,決不允許公然對(duì)抗、陽(yáng)奉陰違，有令不行、有禁不止的情況出現(xiàn)，并以嚴(yán)格的黨紀(jì)保證黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究。”從這個(gè)角度講，黨內(nèi)法規(guī)總體上是具有硬性的約束效力的，盡管不受國(guó)家強(qiáng)制力的約束，但也絕不是僅僅依靠成員的自覺性實(shí)施的或領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭示范的，而主要是由黨的紀(jì)律保障實(shí)施的。

二、黨內(nèi)法規(guī)屬于社會(huì)立法的范疇

關(guān)于社會(huì)立法存在兩種定義，一是從立法的內(nèi)容角度上講，指國(guó)家為了調(diào)整社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，保障公民生存與發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)問題解決而進(jìn)行的立法，如《工會(huì)法》《未成年人保護(hù)法》《社會(huì)保障法》等，所以，有學(xué)者講，“凡是社會(huì)建設(shè)方面的法制保障都可以歸類為社會(huì)立法，它調(diào)整的關(guān)系是社會(huì)權(quán)利，即老百姓的社會(huì)權(quán)利”①馬懷德：《中國(guó)社會(huì)立法狀況分析》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第10 期。。二是從立法主體角度上講，指國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織所進(jìn)行的立法活動(dòng)，具體而言，是指由社會(huì)公權(quán)力主體，如政黨、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、社會(huì)自治組織等制定的調(diào)整其內(nèi)部關(guān)系和相應(yīng)社會(huì)公權(quán)力運(yùn)作所涉及的外部關(guān)系，規(guī)范社會(huì)公權(quán)力組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)、內(nèi)部成員行為以及相應(yīng)社會(huì)公權(quán)力運(yùn)作所涉及的外部組織、外部人員行為的規(guī)則系統(tǒng)。此處，筆者持后一種定義，與國(guó)家立法相對(duì)，國(guó)家立法主要是代議制立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，同時(shí)也包括行政立法和司法解釋；社會(huì)立法包含的立法形式有習(xí)慣法、教會(huì)法、組織章程、村規(guī)民約等。

如前所述，我國(guó)早期的法學(xué)理論起源于蘇聯(lián)，在早期的法學(xué)教科書中，通常都將法與國(guó)家聯(lián)系起來(lái)?！胺ㄊ怯蓢?guó)家制定或認(rèn)可的、以國(guó)家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和?！薄胺x不開國(guó)家……沒有國(guó)家就不可能有法?！雹趯O國(guó)華：《法學(xué)基礎(chǔ)理論》，法律出版社 1982年版，第 48 頁(yè)?！斑@種法范式將國(guó)家當(dāng)作法制化的唯一軸心，強(qiáng)調(diào)法規(guī)范的國(guó)家性、法邏輯的對(duì)抗性和法秩序的強(qiáng)制性。”①羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社 2009年版，第 7-8 頁(yè)。改革開放后，各種理論紛至沓來(lái)，這種理論遂受到學(xué)界的質(zhì)疑。西方國(guó)家的法學(xué)理論，特別是社會(huì)法學(xué)理論確立了多元主義的法治觀，認(rèn)為法是多元一體的，社會(huì)法是其中的重要一元。社會(huì)法的歷史比國(guó)家法更為久遠(yuǎn)，即使在國(guó)家法隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生以后，社會(huì)法也與國(guó)家法比肩共存，相輔相成。中國(guó)是一個(gè)“超大型國(guó)家”，內(nèi)部包含了地理環(huán)境、族群、宗教信仰、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的多樣性，這就決定了中國(guó)社會(huì)的治理必然要采取多樣化的治理策略，不可能采取統(tǒng)一的均質(zhì)化治理模式?！笆聦?shí)上，所有指導(dǎo)人類共同生活、為人的行為提供遵從的依據(jù)、從而提供穩(wěn)定行為預(yù)期的形形色色的規(guī)則，都可以稱之為法?！雹趶?qiáng)世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國(guó)的建構(gòu)》，《文化縱橫》2015年第4 期。在西方歷史上，有自然法、宗教法、成文法、普通法、判例法、衡平法和習(xí)慣法等；在中國(guó)歷史上，有宗族法、律法、禮法、祖宗之法和習(xí)慣法等。因此，多元主義的法指的就是具有規(guī)范性的規(guī)則，國(guó)家立法與社會(huì)立法相輔相成，共同建構(gòu)一國(guó)的法治體系。

我國(guó)法治建設(shè)既要吸收包括西方國(guó)家在內(nèi)的人類共享的法治文明，又要堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治，“汲取中華法律文化精華，借鑒國(guó)外法治有益經(jīng)驗(yàn)”。起源于西方的社會(huì)法學(xué)理論，客觀地揭示了法的多維面相和豐富的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，學(xué)習(xí)借鑒這一理論有助于我國(guó)的法治建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)由執(zhí)政黨制定，與其他社會(huì)主體的法形式等共同構(gòu)成我國(guó)的社會(huì)立法體系，構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的法律體系。尤其是我國(guó)的法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)是兩位一體、相輔相成、良性互動(dòng)的，統(tǒng)一于中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系。

三、黨內(nèi)法規(guī)具有公法性質(zhì)

法學(xué)上有一種重要的分類方法，就是把法分為公法與私法。這種分類方法最早是由古羅馬法學(xué)家提出的。按照烏爾比安的解釋，公法是以保護(hù)公共利益為目的的法律，私法是以保護(hù)私人利益為目的的法律。③參見[意]彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書》,黃風(fēng)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版,第9 頁(yè)。查士丁尼在《法學(xué)總論》里進(jìn)一步明確了這一劃分：“法律學(xué)習(xí)分為兩個(gè)部分,公法與私法。公法涉及羅馬帝國(guó)的政體,私法則涉及個(gè)人利益?！雹躘古羅馬]查士丁尼：《法學(xué)總論》,張企泰譯,商務(wù)印書館1996年版,第5- 6 頁(yè)。近現(xiàn)代法學(xué)家對(duì)于公法與私法的劃分標(biāo)準(zhǔn)有不同的學(xué)說,如主體說、意思說、權(quán)利服從說、綜合說等,并且對(duì)于公法與私法具體內(nèi)容的界定也存在分歧,“但羅馬法上對(duì)于公法與私法的這樣一種劃分,的確已為后世各國(guó)法律實(shí)踐所接受,并影響著各國(guó)的立法”⑤郭明瑞、于宏偉：《論公法與私法的劃分及其對(duì)我國(guó)民法的啟示》，《環(huán)球法律評(píng)論》2006年第4 期。。無(wú)論從哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，結(jié)果基本相同，無(wú)論從哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)都應(yīng)當(dāng)屬于公法，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定的。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨屬于公法主體，我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位與對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織可以根據(jù)憲法和法律直接行使國(guó)家公權(quán)力，如黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，黨管干部，黨對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)重大事務(wù)的決策等。其次，黨的執(zhí)政地位決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是屬于公權(quán)力的范疇?！饵h章》開宗明義確立：中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。再次，中國(guó)共產(chǎn)黨所追求國(guó)家富強(qiáng)、民族振興和人民幸福是14 億人民的共同利益，是典型的公共利益，而非自身利益，共產(chǎn)黨人沒有自己的特殊利益，這是共產(chǎn)黨執(zhí)政的正當(dāng)性的道德基礎(chǔ)，沒有這一邏輯前提，共產(chǎn)黨的先進(jìn)性無(wú)以體現(xiàn)。當(dāng)然，“共產(chǎn)黨人作為人也要像常人生活，共產(chǎn)黨組織的運(yùn)行也像其他社會(huì)組織一樣需要經(jīng)費(fèi)保障，但這些只是手段，其目的則不是共產(chǎn)黨人的個(gè)人利益和組織利益”①王世濤：《共產(chǎn)黨有自身的利益嗎？》，http：//www.calaw.cn/article/default.asp?id=5380，中國(guó)憲政網(wǎng)，2018年1月19日訪問。。最后，黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，無(wú)論是黨內(nèi)關(guān)系還是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系顯然是一種隸屬關(guān)系，而非平等關(guān)系。從黨內(nèi)關(guān)系上講，為了在全黨形成向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而保證黨成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，《黨章》確立的基本組織原則就是堅(jiān)持“四個(gè)服從” (黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì))。鄧小平曾經(jīng)指出：“必須嚴(yán)格執(zhí)行這幾條。否則，形成不了一個(gè)戰(zhàn)斗的集體，也就沒有資格當(dāng)先鋒隊(duì)?！雹卩囆∑剑骸赌壳暗男蝿?shì)和任務(wù)》（1980年 1月 16日），http：//www.people.com.cn/GB/channel1/10/200000529/80789.html，人民網(wǎng)，2018年1月18日訪問。從黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上講，我國(guó)《憲法》修正案第4 條對(duì)中國(guó)的政黨制度作了明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！彼?，中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家機(jī)關(guān)和其他黨派、社會(huì)組織之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不是平等主體之間的關(guān)系。

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)公權(quán)力的行使必須依法進(jìn)行?！稇椃ā返? 條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！币虼?，黨必須依照憲法和法律執(zhí)政。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。為此，黨的“十七大”報(bào)告指出：“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家?！薄包h內(nèi)法規(guī)的主要功能就是管好黨自己。在中國(guó)，能夠約束中國(guó)共產(chǎn)黨的只能是中國(guó)共產(chǎn)黨自己，如果黨內(nèi)約束機(jī)制失靈，黨內(nèi)規(guī)章制度不健全，黨不管黨，法律又不能管黨，那將是非?？膳碌??！幕蟾锩褪且粋€(gè)教訓(xùn)?！雹弁跽衩瘢骸饵h內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第2 期。黨的“十八大”報(bào)告進(jìn)一步指出全面實(shí)施依法治國(guó)方略的治國(guó)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)法治在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的作用，把法治確定為“治國(guó)理政的基本形式”。

中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政所依之“法”不僅包括國(guó)家法律，而且包括黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)本來(lái)是規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)事務(wù)的，但是，由于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)的效力必然延伸到國(guó)家和社會(huì)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要方式和內(nèi)容，也是實(shí)施依法治國(guó)略和依法執(zhí)政的必然要求和重要保障，因而，黨內(nèi)法規(guī)具有明顯的公法性質(zhì)。

四、黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是黨的“家法”

在論述黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍時(shí)，有的人把黨內(nèi)法規(guī)比作黨的“家法”，意即黨內(nèi)法規(guī)的作用對(duì)象為黨內(nèi)的個(gè)人和組織，反過來(lái)說，就是黨內(nèi)法規(guī)不能約束黨外的組織和個(gè)人。例如，劉長(zhǎng)秋教授指出，黨內(nèi)法規(guī)的“內(nèi)”意味著這些法規(guī)應(yīng)當(dāng)能夠調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系且一般只能用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，通常不涉足黨外。作為中國(guó)共產(chǎn)黨的“家法”，就一般意義來(lái)說，是中國(guó)共產(chǎn)黨制定和實(shí)施的有關(guān)其自身建設(shè)的規(guī)范，是應(yīng)當(dāng)能夠調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系且一般只能用來(lái)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范，對(duì)于黨員及各級(jí)黨組織而言具有法律性質(zhì)的約束力。④參見劉長(zhǎng)秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性 》，《馬克思主義研究》2017年第10 期。黨內(nèi)法規(guī)的“內(nèi)”同時(shí)意味著其只在黨內(nèi)有法律約束效力，對(duì)于黨外一般沒有約束力。①參見李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第58 頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)并不直接作用于社會(huì)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)，而是以黨內(nèi)關(guān)系為主要規(guī)范對(duì)象。②參見李軍：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第47 頁(yè)。

WANG Lei, CHU Chuan-min, GAN Si-shun, YE Jian-qing, QU Fa-jun, YANG Wei, TIAN Yi-jun, PAN Xiu-wu, YANG Qi-wei,CUI Xin-gang

“家法”是儒家文化體系和中華法系中特有的概念，是中華傳統(tǒng)制度的重要組成部分，其特征是“基于血緣親情，維護(hù)倫常秩序”③李鼎初：《中國(guó)傳統(tǒng)“家法族規(guī)”的特征及現(xiàn)代法治意義》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第5 期。，因而其適用范圍僅限于家庭或家族成員，具有典型的屬人主義，而不像國(guó)家法的屬地主義。把黨內(nèi)法規(guī)稱作“家法”只是個(gè)比喻，意在說明其對(duì)人對(duì)事的效力范圍。

從功能和目的的角度看，黨內(nèi)法規(guī)主要是管黨治黨的法規(guī)，旨在約束黨組織和黨員干部規(guī)范用權(quán)?！笆舜蟆币詠?lái)，黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)……既要有實(shí)體性制度，又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間”。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、提高黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力提供了更加有力的制度保障。

但是，從效力范圍的角度看，黨內(nèi)法規(guī)的效力不僅限于黨內(nèi)，還可以調(diào)整國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，作用于黨外的組織和個(gè)人?！笆糯蟆眻?bào)告指出，“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。其中，“黨政軍民學(xué)”可以理解為對(duì)人的效力，黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象包含了所有的人，既包括“政”和“軍”等掌握國(guó)家公器的國(guó)家機(jī)關(guān)和官員，也包括“民”和“學(xué)”等社會(huì)組織和個(gè)人?！皷|西南北中”既可理解為地域效力，也可以理解為對(duì)事效力，表明黨的領(lǐng)導(dǎo)廣覆蓋無(wú)死角，作用領(lǐng)域是全國(guó)范圍內(nèi)的一切事務(wù)，不能僅局限于黨內(nèi)事務(wù)，還包括了政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和文化等事務(wù)，所以，黨內(nèi)法規(guī)又不僅僅是效力局限于黨內(nèi)的“家法”，還對(duì)黨外組織和個(gè)人產(chǎn)生溢出效力，例如，“八項(xiàng)規(guī)定”要求廉潔從政，不僅僅是對(duì)黨員干部的要求，黨外干部同樣必須遵守。

第一，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事務(wù)范圍不僅僅是黨的內(nèi)部事務(wù)，還要調(diào)整國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，這是黨的執(zhí)政地位決定的。例如，《紀(jì)律處分條例》《黨支部工作條例》等屬于自身建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，其調(diào)整的事務(wù)完全是黨的內(nèi)部事務(wù)，但是，還有大量的黨內(nèi)法規(guī)屬于領(lǐng)導(dǎo)性法規(guī)，如，《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》調(diào)整的事務(wù)就包含了國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面的國(guó)家事務(wù)，該《條例》第4 條第1 款規(guī)定：“ 本條例適用于選拔任用中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員，最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員(不含正職)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員?！秉h執(zhí)政的首要方式就是黨管干部，各級(jí)黨委通過法定程序向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部，在依規(guī)治黨的理念下，黨內(nèi)法規(guī)必然要調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的條件和程序，有關(guān)單位有義務(wù)接受推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部。再如，《統(tǒng)一戰(zhàn)線條例》調(diào)整的事務(wù)就是包含了民族、宗教等社會(huì)事務(wù)。該《條例》第4 條規(guī)定：“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍和對(duì)象是：（一）民主黨派成員；（二）無(wú)黨派人士；（三）黨外知識(shí)分子；（四）少數(shù)民族人士；（五）宗教界人士；（六）非公有制經(jīng)濟(jì)人士；（七）新的社會(huì)階層人士；（八）出國(guó)和歸國(guó)留學(xué)人員；（九）香港同胞、澳門同胞；（十）臺(tái)灣同胞及其在大陸的親屬；（十一）華僑、歸僑及僑眷；（十二）其他需要聯(lián)系和團(tuán)結(jié)的人員。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對(duì)象為黨外人士，重點(diǎn)是其中的代表人士?！?由于統(tǒng)一戰(zhàn)線是指中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義愛國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興愛國(guó)者的聯(lián)盟，所以，該《條例》從第3 章到第9 章分別規(guī)定了民主黨派和無(wú)黨派人士工作、黨外知識(shí)分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、港澳臺(tái)海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，《條例》不僅規(guī)定了黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)方式，還調(diào)整民族、宗教等社會(huì)事務(wù)，有關(guān)人士有義務(wù)接受黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)人效力范圍，不僅僅限于黨組織和黨員，也會(huì)針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28 條明確規(guī)定：“凡是知道案件情況的組織和個(gè)人都有提供證據(jù)的義務(wù)。調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證，有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓?！痹摋l例就為“有關(guān)組織和個(gè)人”設(shè)定了作證的義務(wù)。再如，第30 條規(guī)定：“調(diào)查中，如需公安、司法機(jī)關(guān)和其他執(zhí)法部門等提供與違紀(jì)案件有關(guān)的證據(jù)材料，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)予積極配合?！痹摋l為有關(guān)機(jī)關(guān)設(shè)定了配合的義務(wù)。不能拘泥于黨務(wù)、國(guó)務(wù)絕對(duì)兩分的陳腐觀念，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不能為相關(guān)組織與個(gè)人設(shè)定義務(wù)，而應(yīng)立足于中國(guó)法治實(shí)踐，進(jìn)行理論創(chuàng)新，將一定情形的國(guó)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h務(wù)的范疇，從而納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍。①參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性》，《湖湘論壇》2018年第3 期。

總之，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的家法，又是調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的規(guī)范，不能說黨內(nèi)法規(guī)只調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，國(guó)家和社會(huì)事務(wù)只能由國(guó)家法律調(diào)整，所以，黨內(nèi)法規(guī)既具有內(nèi)部性，又具有外部性，將其定性為“家法”是不準(zhǔn)確的。

五、黨內(nèi)法規(guī)是以義務(wù)為本位

“法的本位”問題曾經(jīng)是二十世紀(jì)八九十年代法學(xué)界激烈爭(zhēng)議的一個(gè)問題，所謂法的本位，就是指在法的權(quán)利義務(wù)體系中，是權(quán)利還是義務(wù)處于核心或主導(dǎo)地位的問題，是權(quán)利還是義務(wù)處于法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。法學(xué)界曾經(jīng)出現(xiàn)了“權(quán)利本位說”“義務(wù)本位說”和“權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一說”等觀點(diǎn)，此外,社會(huì)本位、權(quán)力本位雖都曾有人提及,但鮮見有人正面論述或肯定,故不構(gòu)成“說”。②參見童之偉：《權(quán)利本位說再評(píng)議》，《中國(guó)法學(xué)》2000年第6 期。在這場(chǎng)論爭(zhēng)中,權(quán)利本位說被闡釋得最全面,得到了最多學(xué)者的認(rèn)同,影響深遠(yuǎn)。學(xué)者們基本上形成一致的認(rèn)識(shí)，即權(quán)利才是法律的本位，在權(quán)力義務(wù)關(guān)系上，權(quán)利是第一性的，義務(wù)是第二性的，權(quán)利是目的，義務(wù)是保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的手段。值得一提的是，在當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)論中，沒有人將黨內(nèi)法規(guī)置于視野之內(nèi)。今天，回顧這一爭(zhēng)論，就產(chǎn)生一個(gè)問題，黨內(nèi)法規(guī)的本位應(yīng)當(dāng)是權(quán)利還是義務(wù)。

筆者認(rèn)為，在這一問題上，不能簡(jiǎn)單地套用國(guó)家法律的權(quán)利本位理論，黨內(nèi)法規(guī)不同于其他任何形態(tài)的法，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是以義務(wù)為本位的。首先，這是由黨的宗旨和使命決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以執(zhí)政，不是以享受權(quán)利或權(quán)力為目的的，中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，使命是實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的“中國(guó)夢(mèng)”。其次，黨的宗旨和使命通過黨內(nèi)法規(guī)等形式轉(zhuǎn)換為黨的義務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須為這一義務(wù)服務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)的根本大法《黨章》明確規(guī)定：“發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)”“堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨”“ 堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)。黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益?！秉h通過《黨章》為自己設(shè)定了偉大而光榮的任務(wù)，但是不追求任何自身的利益，因而，黨沒有任何私法意義上的權(quán)利。再次，《黨章》確立的黨的義務(wù)通過單行的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為各級(jí)黨組織的法規(guī)義務(wù)。在黨組織的權(quán)力義務(wù)體系中，義務(wù)是核心，黨組織享有公法上的權(quán)力，如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)條例》規(guī)定的“對(duì)本地區(qū)重大問題作出決策”，但是，所有的權(quán)力必須為義務(wù)服務(wù)，達(dá)到《黨章》要求的“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。最后，黨內(nèi)法規(guī)還確立了黨員的義務(wù)。黨員的雙重身份決定黨員依照國(guó)法享有公民權(quán)利，依照黨規(guī)享有黨員權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)雙重義務(wù)。但無(wú)論是作為公民的權(quán)利還是作為黨員的權(quán)利，都要服從于黨員的義務(wù)，這是黨的先進(jìn)性決定的。先進(jìn)性是對(duì)黨的性質(zhì)的基本要求，無(wú)論是黨的整體，還是黨的成員，在自身素質(zhì)、思想覺悟、政治行為等方面，都應(yīng)該具有先進(jìn)性，始終走在前列，充分發(fā)揮其先導(dǎo)、先鋒、模范和榜樣的作用。黨的先進(jìn)性要通過黨員的模范行動(dòng)來(lái)體現(xiàn)，通過黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為黨員的義務(wù)。因此，《黨章》將黨員的義務(wù)排列于權(quán)利之前，義務(wù)在第3 條，權(quán)利在第4 條，而《憲法》將公民的權(quán)利置于義務(wù)之前。黨員的義務(wù)要求黨員在必要時(shí)犧牲自己的一切權(quán)利，所以，《黨章》在黨員的義務(wù)中規(guī)定“為了保護(hù)國(guó)家和人民的利益，在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭(zhēng)，不怕犧牲”。《入黨誓詞》要求黨員“隨時(shí)準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切”。