文豐安

摘要：新時(shí)代扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變是精準(zhǔn)扶貧的重要實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境主要表現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別偏離、精準(zhǔn)幫扶錯(cuò)位、精準(zhǔn)管理缺位和與之相關(guān)的精準(zhǔn)考核不完善等4個(gè)方面，究其原因，主要在于經(jīng)濟(jì)和文化深度性貧困以及政策執(zhí)行主體面臨雙重壓力、公共品供給錯(cuò)位、市場(chǎng)失靈的政府缺位等國家治理不足等。為此，在脫貧攻堅(jiān)的最關(guān)鍵階段，需要重點(diǎn)聚焦深度性貧困問題，從完善精準(zhǔn)管理機(jī)制，提升幫扶政策精準(zhǔn)度;強(qiáng)化力量集成，提升基層扶貧治理能力和水平;激發(fā)扶貧對(duì)象內(nèi)生動(dòng)力，提高其自我發(fā)展能力和積極性等方面增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧力度，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的常態(tài)化，確保2020年全面脫貧目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;精準(zhǔn)扶貧;實(shí)踐困境;反貧困治理

中圖分類號(hào)：F304.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）01-0023-06

追求美好的生活是人們的共同愿望，而消除貧困是當(dāng)今世界各國的共同目標(biāo)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國仍有不少相對(duì)貧困的地區(qū)和相對(duì)貧困的人口，他們要脫離貧困，也要共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。黨中央、國務(wù)院高度重視扶貧開發(fā)工作，2013年11月，習(xí)近平同志在湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，他強(qiáng)調(diào)“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”[1]。隨后習(xí)總書記在各地考察和各種會(huì)議上，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧先后提出“四個(gè)實(shí)際”“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”等重要指示，奠定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的基本架構(gòu)（包括戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略重點(diǎn)、總體思路、基本方略、工作要求、方式方法等）。2015年11月23日中央政治局會(huì)議上，精準(zhǔn)扶貧被確定為我國當(dāng)前一個(gè)階段扶貧開發(fā)工作的基本方略，即通過“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”，以解決“四個(gè)實(shí)際問題”，確保各地能夠扶真貧、真扶貧、真脫貧。

一、 精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值意蘊(yùn)

精準(zhǔn)扶貧是今后解決我國貧困問題的主要方式。經(jīng)過40年的改革開放，我國的經(jīng)濟(jì)總量已位居世界前列，人民生活水平大大提高，已經(jīng)走出了“吃不飽”的階段，下一個(gè)階段是如何解決“吃得好”和“一起吃飯”的問題。因此，新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧對(duì)于推進(jìn)全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。

（一）創(chuàng)新多元化的扶貧開發(fā)模式

一直以來，我國政府從未停止過反貧困模式的探索和推廣。從新中國成立之初到“十三五”計(jì)劃，政府在扶貧實(shí)踐中一直發(fā)揮著引領(lǐng)作用，形成了救濟(jì)式、開發(fā)式、單向或雙向等扶貧模式。在扶貧領(lǐng)域，涉及公共設(shè)施、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、生產(chǎn)生活等方面;在扶貧層面，從最初的區(qū)域精準(zhǔn)， 到后來的貧困縣精準(zhǔn)， 再到貧困村、貧困戶的精準(zhǔn)， 我國的扶貧工作經(jīng)歷了漫長、艱辛、曲折的過程。因?yàn)殡S著政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不斷變化和發(fā)展，區(qū)域精準(zhǔn)扶貧等單一形式已經(jīng)不能滿足扶貧工作的要求，因此，需要?jiǎng)?chuàng)新方式，深化內(nèi)涵，建立多元化開發(fā)模式。當(dāng)前，政府和社會(huì)關(guān)心及要解決的現(xiàn)實(shí)問題是消除絕對(duì)貧困和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這種由政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧作為扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)?chuàng)舉，將成為未來中國農(nóng)村扶貧的主要方式。

（二）增強(qiáng)貧困人口的造血能力

精準(zhǔn)扶貧的成效之一，就是能夠有效連接貧困地區(qū)和城市的資源，促進(jìn)貧困人群的能力重建。惡性循環(huán)理論認(rèn)為，貧困會(huì)隨著“貧困-能力缺失-貧困”而惡化。因此，脫離貧困的關(guān)鍵在于人們是否有能力與貧困作斗爭(zhēng)。政府主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧，核心不是“輸血”，而是“造血”。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，“一人就業(yè)基本脫貧，兩人就業(yè)基本小康”，通過加強(qiáng)人力資本積累，解放貧困人群的固化思想，消除其弱勢(shì)心理，提高其工作技能，使貧困人群從被動(dòng)式“輸血”救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式“造血”脫貧，這是精準(zhǔn)施策后的長效作用。

（三）弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由于自然條件的限制以及制度設(shè)計(jì)缺陷而導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化的現(xiàn)象。二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)既是阻礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，也是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾的主要原因，更是貧困和落后的重要根源[2]。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠的是社會(huì)化大生產(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則主要依靠小規(guī)模生產(chǎn)方式。因此，從長遠(yuǎn)來看，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)狀況、人均收入、行政職能以及就業(yè)人數(shù)等方面，城市地區(qū)明顯優(yōu)于農(nóng)村。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施，能夠有效打破城鄉(xiāng)邊界壁壘，加快城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在其實(shí)踐過程中難免會(huì)遇到各種困難和問題。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中主要存在以下問題：

（一）精準(zhǔn)識(shí)別偏差

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，但在實(shí)際工作中，特別是在建檔立卡時(shí)存在分配指標(biāo)任務(wù)等現(xiàn)象，使個(gè)別生活并不困難的村民被列為貧困戶。比如筆者團(tuán)隊(duì)在閩西武平縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高橫村某戶，家有4口人，其中3人務(wù)工、1個(gè)孩子上初中，均無重大疾病，2016年人均收入近1.4萬元，卻被列為國標(biāo)貧困戶。建檔立卡具體由村干部執(zhí)行，原則上村干部應(yīng)該按照標(biāo)準(zhǔn)化流程操作，但是由于工作任務(wù)繁重及村干部自身因素等原因，在實(shí)際操作過程中“政策軟化”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在前期準(zhǔn)備階段，村干部為了避免村民一哄而上申請(qǐng)貧困戶，在宣傳國家扶貧政策、動(dòng)員村民申請(qǐng)環(huán)節(jié)截留信息，擅自剝奪了部分村民的知情權(quán)。我們?cè)趯?duì)非貧困戶的訪談中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)非貧困戶對(duì)建檔立卡工作的開展時(shí)間及貧困戶申請(qǐng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不甚清楚。在真實(shí)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別這個(gè)階段，因當(dāng)前農(nóng)村外出務(wù)工是主流，有些村民代表可能缺席大會(huì)民主評(píng)議 [3]，導(dǎo)致個(gè)別地方少數(shù)村民代表和村干部等掌控了村民代表大會(huì)的民主評(píng)議，因此，上報(bào)上級(jí)的貧困戶中就可能有一些與村民代表或者村干部有血緣或親緣關(guān)系的偽貧困戶，這就為后期的扶貧瞄準(zhǔn)埋下隱患。此外，為了引進(jìn)更多扶貧資源注入村莊以增加社會(huì)利益和擴(kuò)大灰色收入空間，村干部會(huì)將部分位于貧困線以上的村民通過虛報(bào)收入納入貧困戶范圍，增大貧困戶申請(qǐng)基數(shù)，爭(zhēng)取“貧困村”名額。由于農(nóng)民收入的隱密性及上級(jí)官員的選擇性檢查，這種做法的風(fēng)險(xiǎn)成本較小。在貧困戶建檔立卡信息系統(tǒng)中，也存在著識(shí)別不精準(zhǔn)問題。目前是按戶口來認(rèn)定貧困戶，但現(xiàn)實(shí)中部分戶籍登記人口與家庭實(shí)際情況有出入，一些有子女的高齡老人單獨(dú)成戶或者老人戶口掛在條件差的子女戶口本上，使本應(yīng)由子女贍養(yǎng)的老人列為貧困戶。比如，民主村某戶，戶主為80多歲的老人，兩個(gè)兒子條件尚好、建有磚房，卻因本人單獨(dú)立戶且無收入來源被列為國標(biāo)貧困戶。此外，住房條件成為認(rèn)定貧困的重要依據(jù)。部分村民生活條件不錯(cuò)，只因房屋較為破舊被列為貧困對(duì)象。

（二）精準(zhǔn)幫扶錯(cuò)位

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)環(huán)節(jié)。在群體層面，一些較為富裕的村莊獲取了大量的扶貧項(xiàng)目。掌握著項(xiàng)目資源的組織部門在具體扶貧項(xiàng)目落實(shí)中需要各地方進(jìn)行資金配套，一方面由于組織部門在財(cái)政能力、資金方面有限，另一方面也是為了調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和相關(guān)組織對(duì)扶貧項(xiàng)目支持的積極性，以便使扶貧項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的扶貧效果。但實(shí)際情況是，真正的貧困地區(qū)沒有資金和能力進(jìn)行配套或幫扶，而一些縣級(jí)政府為了完成所謂的政績工程[4]，任由各級(jí)部門去選擇相對(duì)貧困地區(qū)的較為富裕的村鎮(zhèn)給予精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目配套財(cái)政支持，受到項(xiàng)目資助的貧困地區(qū)就會(huì)很快脫貧，這樣見效快，成績顯著。而那些真正貧困的地區(qū)，由于財(cái)政能力不足，沒有資金配套，需要扶貧的時(shí)間就會(huì)更長，成為扶貧攻堅(jiān)中的“硬骨頭”，也成為貧困地區(qū)脫貧的阻礙。這種幫扶錯(cuò)位也造成新的扶貧工作偏差，引起新的不平衡，甚至?xí)a(chǎn)生新的矛盾。而在個(gè)體層面，那些已獲得扶貧項(xiàng)目的較為富裕村莊為了獲得更多的扶貧項(xiàng)目資金，利用自己的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步想方設(shè)法套取扶貧資金。另外，在實(shí)踐中，由于農(nóng)村干部的收入相對(duì)較低，政府給予的補(bǔ)貼與其實(shí)際工作不匹配，一些村干部便從小集體利益和個(gè)人利益出發(fā)，想辦法增加村集體收入，并從中增加自己的收入，而扶貧項(xiàng)目又恰恰給了村干部這樣的機(jī)會(huì)。扶貧項(xiàng)目落實(shí)到村莊，最先知道的當(dāng)然是村“兩委”干部，其次是與村干部關(guān)系較密切的人，最后才是其他群眾，這就容易產(chǎn)生腐敗、以權(quán)謀私等問題。村干部與貧困戶和非貧困戶的“共謀”行為，導(dǎo)致扶貧資源落入非貧困戶手中，背離了精準(zhǔn)扶貧的政策宗旨。

（三）精準(zhǔn)管理缺位

精準(zhǔn)管理是做好精準(zhǔn)扶貧的重要保障，精準(zhǔn)管理對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作意義重大。（1）精準(zhǔn)管理意味著對(duì)建檔立卡貧困戶的管理是動(dòng)態(tài)化的，但在基層實(shí)踐過程中，由于資料檔案繁多，動(dòng)態(tài)化管理被人為地“靜止”。（2）精準(zhǔn)管理包括對(duì)各部門扶貧資金的整合。在扶貧資金的流向上，縣級(jí)政府及其職能部門傾向于將資金分流給容易產(chǎn)生政績的、較為富裕的村莊。同時(shí)，扶貧資金在使用過程中存在被挪用、貪污的情況，腐敗作為一種異化的政治生活形式，會(huì)消解精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。比如，在豫南某鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，該縣制定了相應(yīng)的扶貧資金整合措施，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，各部門基于小團(tuán)體利益會(huì)延遲發(fā)放資金或者“觀望”其他部門的資金發(fā)放情況，使得扶貧資金存在不能統(tǒng)一到位的問題。（3）扶貧事權(quán)的管理機(jī)制也存在缺陷。當(dāng)前我國扶貧政策的執(zhí)行方式主要是“一門受理，多方協(xié)同”。扶貧相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門繁多、權(quán)限模糊，組織運(yùn)行慣性和部門之間各自為政增加了扶貧工作的內(nèi)耗成本，降低了精準(zhǔn)扶貧的管理效率。在豫南Y鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，脫貧攻堅(jiān)指揮部負(fù)責(zé)主要的扶貧工作;鄉(xiāng)政府每年從財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金中支出20萬，用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、救助和就業(yè)培訓(xùn)等;人大助力勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè);鄉(xiāng)社保對(duì)貧困戶開展種養(yǎng)技術(shù)和勞動(dòng)技能培訓(xùn);鄉(xiāng)衛(wèi)生院對(duì)因病致貧戶提供適當(dāng)?shù)尼t(yī)療便民服務(wù);鄉(xiāng)民政所幫助貧困戶參加農(nóng)村合作醫(yī)療，提供就業(yè)和最低生活保障;鄉(xiāng)各教育部門適當(dāng)減免貧困戶子女書本費(fèi)、生活費(fèi);鄉(xiāng)財(cái)政所對(duì)有貸款意向、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)和還款能力的貧困戶，積極爭(zhēng)取小額貸款扶持;鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)中心負(fù)責(zé)推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;鄉(xiāng)村建中心幫助符合條件的貧困戶進(jìn)行危房改造。這樣多部門參與、權(quán)限不明，必然帶來管理的混亂和缺位。精準(zhǔn)管理缺位會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)與政治問題。一些精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目違背了設(shè)置的初衷，相對(duì)富裕的農(nóng)戶得到資助，本該幫助的人沒有得到幫助，一方面導(dǎo)致了貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，造成社會(huì)的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);另一方面，那些未能得到幫助的貧困人口就會(huì)對(duì)扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生懷疑，加上個(gè)別地方存在腐敗現(xiàn)象，最終導(dǎo)致他們對(duì)政府產(chǎn)生不信任，影響基層政府的公信力，進(jìn)而影響到我黨執(zhí)政地位的穩(wěn)定。

（四）精準(zhǔn)考核不完善

在具體扶貧項(xiàng)目的考核中，普遍采用量化考核方式，這就要求縣級(jí)政府和職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)“兩委”將扶貧項(xiàng)目的完成進(jìn)度和實(shí)施效果轉(zhuǎn)化為量化考核的指標(biāo)，即：貧困戶參與扶貧項(xiàng)目的數(shù)量、扶貧項(xiàng)目完成的時(shí)間等指標(biāo)內(nèi)容。但以“在最短的時(shí)間內(nèi)，完成最多建設(shè)項(xiàng)目”作為考核扶貧效果的依據(jù)，顯然是有失偏頗的。一些縣級(jí)政府及其職能部門為了完成這樣的量化指標(biāo)而去選擇那些配套條件好、相對(duì)較為富裕的村鎮(zhèn)，利用他們完成扶貧項(xiàng)目，打造出自己的政績。另外在扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管方面則主要是由實(shí)施項(xiàng)目的主體方進(jìn)行，在形式上進(jìn)行量化考核。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)“兩委”只能努力完成上級(jí)布置的“形象工程”，所以，他們僅希望盡快完成這些項(xiàng)目，并不重視項(xiàng)目的實(shí)施效果。而對(duì)于貧困群體而言，他們?cè)趯?shí)踐中缺乏話語權(quán)，難以對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。此外，對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行量化考核，目前還沒有完善的配套制度，更沒有對(duì)專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目考核的評(píng)估體系?？己酥贫鹊牟煌晟茋?yán)重影響了扶貧項(xiàng)目實(shí)施效果。

三、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧困境的原因分析

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的困境是多維度貧困的長期沉淀，主要表現(xiàn)在現(xiàn)代性倫理的缺失、經(jīng)濟(jì)性貧困陷阱、公共物品供給失衡以及現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制下的扶貧效益漏出。因此，在脫貧攻堅(jiān)的最后階段，需要聚焦深度性貧困問題，以順利實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)。

（一）從深度性貧困的角度分析

1.經(jīng)濟(jì)貧困。在新時(shí)代，深度性貧困是最難解決的扶貧難題，也是現(xiàn)階段扶貧的重點(diǎn)。深度貧困首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)極其貧困，貧困人口的收入只能滿足基本生活需要，無法滿足居住、教育、衛(wèi)生、文化等需要。與發(fā)達(dá)地區(qū)的相比，貧困地區(qū)的人口生存技能有限，他們不能像發(fā)達(dá)地區(qū)人們那樣能夠更有效地把自己的資源轉(zhuǎn)化為能產(chǎn)生更多收入的資源，而且外部市場(chǎng)也捕獲了他們很多資源收益，新型消費(fèi)也消解著他們的收入。突破貧困人口收入瓶頸的關(guān)鍵是要挖掘?yàn)樗麄儙砀呤找娴臋C(jī)遇，為這一機(jī)遇創(chuàng)造條件，這就需要扶貧創(chuàng)新。

2.文化貧困。偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)是主要深度貧困地區(qū)，在自然條件方面，許多地區(qū)并不是很差。在有針對(duì)性的扶貧實(shí)踐中，這些地區(qū)也得到了大量的政策支持。然而，從文化角度來看，這些地區(qū)表現(xiàn)出一些貧困文化的特征，如，“懶、散、慢”“等、靠、要”。值得注意的是，在貧困群體與商業(yè)性的現(xiàn)代致富倫理方面，這些地區(qū)的扶貧工作在文化上并沒有割裂。長期以來，因?yàn)樯疃刃载毨У貐^(qū)人口形成了與自身所處自然環(huán)境較為平衡的物質(zhì)供給和相對(duì)較少的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化，在很大程度上缺乏“現(xiàn)代性倫理”。顯然，在現(xiàn)代性視角下，對(duì)于這個(gè)問題的解決不能只進(jìn)行簡(jiǎn)單的說教，而是一個(gè)長期的教育過程。

（二）從國家治理的角度分析

1.政策主體面臨雙重壓力?；鶎庸賳T作為精準(zhǔn)扶貧的最終執(zhí)行者，承擔(dān)著來自上層的體制性壓力和下層的鄉(xiāng)土性壓力，在貫徹執(zhí)行上級(jí)政府的政策指令及傳達(dá)基層百姓需求維持村莊穩(wěn)定中，基層官員為了生存和升遷，會(huì)“選擇性執(zhí)行”或“變相執(zhí)行”扶貧政策。通過對(duì)調(diào)研資料的分析，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的產(chǎn)生正是體制性壓力和鄉(xiāng)土性壓力綜合作用于基層官員的結(jié)果。

一是自上而下的體制性壓力。自上而下的體制性壓力主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：（1）壓力型體制下的扶貧軍令狀。2015年11月，國務(wù)院審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，習(xí)近平同志在會(huì)議中提出要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書。隨后中央與“定向瞄準(zhǔn)”的22個(gè)中西部省（市、區(qū)）簽訂了扶貧攻堅(jiān)“軍令狀”，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面展開。在經(jīng)濟(jì)任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)中，一些縣、鄉(xiāng)為了將其完成得更好，便層層分解分派給下級(jí)組織和個(gè)人，把獎(jiǎng)懲納入其中，這樣一來，就容易形成壓力型體制。因此，任務(wù)的完成情況在很大程度上影響著基層官員的升遷、職業(yè)利益等。目前精準(zhǔn)扶貧成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心任務(wù)、政治任務(wù)，行政任務(wù)的政治化增加了基層官員的工作壓力，基層官員在制度的夾縫中只能通過數(shù)字脫貧尋求生存之道。（2）科層制體制下“半體制化”的村委會(huì)。村民委員會(huì)是村民自由選舉產(chǎn)生的具有自我管理、自我教育、自我服務(wù)性質(zhì)的群眾性自治組織。村干部作為權(quán)力末端“最后一公里”的特殊群體，具有雙重角色，既是村民，又是政府兼職人員。因此，在政策執(zhí)行過程中，村干部就易產(chǎn)生矛盾心理：一方面，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，精準(zhǔn)扶貧相關(guān)任務(wù)和指標(biāo)必須按時(shí)完成; 另一方面，村干部作為體制外成員，即使完成任務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)也比較少。因此村干部缺乏扶貧動(dòng)力。

二是自下而上的鄉(xiāng)土性壓力。（1）村干部面臨的是“空心化”的農(nóng)村社區(qū)與“可行能力”欠缺的貧困戶。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展加劇了城鄉(xiāng)二元化態(tài)勢(shì)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力紛紛選擇外出務(wù)工，農(nóng)村社區(qū)日益“空心化”。阿馬蒂亞·森認(rèn)為：“貧困是人的可行能力的貧困，是人們?cè)趯?shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)中的‘通用性手段的缺失，比如權(quán)利、自由和機(jī)會(huì)、收入與財(cái)富，以及自尊的社會(huì)基礎(chǔ)”[5]。貧困戶作為社會(huì)中的“弱勢(shì)群體”，缺少資金、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)松散、社會(huì)資源不足、受教育水平低，這些不利因素使得他們?cè)谏暾?qǐng)扶貧項(xiàng)目時(shí)受限于“門檻效應(yīng)”，錯(cuò)失提高可行能力的機(jī)會(huì)。（2）小農(nóng)思想的局限性。鄉(xiāng)土中的農(nóng)民是典型的小生產(chǎn)者，尤其是貧困戶，他們大多數(shù)受教育程度低甚至不識(shí)字，視野不開闊，觀念封閉保守，這在一定程度上消解了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。比如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，大多數(shù)貧困戶基于對(duì)土地根深蒂固的情感不愿意申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，只想安安分分地種莊稼，仍處于馬斯洛需求層次的“生理需求”階段，小農(nóng)思想的局限性使得扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行舉步維艱。面對(duì)這樣的鄉(xiāng)土化壓力，作為政策執(zhí)行主體的村干部能力有限，精準(zhǔn)扶貧就很難產(chǎn)生期望的效果。

2.公共品供給的錯(cuò)位。與以往任何一個(gè)扶貧計(jì)劃相比，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧，中央的重視、政府的財(cái)政支持以及行政資源的投入都要大得多，可見，精準(zhǔn)扶貧的投入和細(xì)化程度是前所未有的。然而，在公共物品供給方面，深度性貧困地區(qū)仍存在著很多不平衡。（1）在非競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品供給方面，深度性貧困地區(qū)的供給嚴(yán)重不足，構(gòu)成了深度性貧困的多維性因素;（2）在低保資源運(yùn)行方面，與一般的地區(qū)相比較，深度性貧困地區(qū)存在農(nóng)村社會(huì)分化程度比較低，群體之間的福利差異較大[6];（3）在獲取非競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品方面，貧困人口付出的成本很高，大大降低了其收入。

3.市場(chǎng)中政府缺位。深度性貧困地區(qū)在很多方面都較其他地方存在差距，特別是在文化能力、經(jīng)濟(jì)能力、獲得市場(chǎng)信息等方面均處于劣勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)力弱。目前，在扶貧措施中，大多都采取了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑。我們知道，在以農(nóng)業(yè)為主的資源性開發(fā)方面，其本身的盈利并不高，為此，可以通過各種形式的市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)模式增加農(nóng)民收入。但現(xiàn)代市場(chǎng)運(yùn)作模式，如合作社，往往以有利于強(qiáng)勢(shì)群體獲益的組織形式存在，在價(jià)值鏈中，農(nóng)民所占比重很低。同時(shí)，貧困群體一般難以找到帶領(lǐng)他們致富的領(lǐng)頭人，利益代表缺位使得市場(chǎng)機(jī)制下的扶貧利益向富人傾斜。由于政府缺位，在市場(chǎng)機(jī)制下，在不平等的權(quán)利博弈中，貧困群體仍處于不利地位。

四、優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的路徑

在新時(shí)代，增進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，要進(jìn)一步提升幫扶政策精準(zhǔn)度，讓扶貧政策效能最大化;進(jìn)一步強(qiáng)化力量集成，提升基層扶貧治理能力和水平;進(jìn)一步激發(fā)扶貧對(duì)象內(nèi)生動(dòng)力，提高扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力和積極性，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的常態(tài)化。

（一）調(diào)整政策落實(shí)偏差，提高扶貧工作的成效

任何一項(xiàng)國家政策在自上而下的執(zhí)行過程中都面臨著一個(gè)具體化過程，落實(shí)過程中難免會(huì)產(chǎn)生偏差。精準(zhǔn)扶貧工作中政策執(zhí)行的偏差會(huì)直接影響到基層扶貧工作的有效性，給整個(gè)扶貧工作帶來了諸多不利影響。為了減少政策執(zhí)行的偏差，一方面要精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的數(shù)量和狀況。為此，要對(duì)扶貧信息數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，針對(duì)不同的貧困戶制定合理有效的扶貧措施。貧困人口數(shù)量和狀況的認(rèn)定只有通過科學(xué)的調(diào)查才能獲得，這就要求基層干部深入到人民群眾的日常生活中，了解貧困產(chǎn)生的原因，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際環(huán)境，實(shí)施科學(xué)合理的幫扶措施;同時(shí)，建立起智能化系統(tǒng)管理平臺(tái)，根據(jù)系統(tǒng)平臺(tái)上的信息記錄跟蹤對(duì)貧困戶的扶貧情況，及時(shí)調(diào)整扶貧措施。另一方面，要實(shí)施有效的監(jiān)督機(jī)制。我們知道，權(quán)利自古以來就易滋生腐敗，制定和實(shí)施扶貧政策需要許多力量的共同參與、維持和監(jiān)督。因此，建立公正的第三方來監(jiān)督和防止濫用權(quán)力是確保扶貧公平、合理、有效的必要手段。

（二）加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)，提升扶貧干部的工作能力

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們黨員干部都要有一種強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，群眾美好生活的期望還未實(shí)現(xiàn)，群眾的基本生活問題還未解決，就要帶領(lǐng)群眾不斷奮斗。”因此，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，要重視扶貧隊(duì)伍建設(shè)，提升扶貧干部的工作能力。首先，樹立正確扶貧理念，提高扶貧治理能力。要堅(jiān)持以人民群眾為中心的理念，扶貧干部要有群眾情懷，想群眾之所想，時(shí)刻把貧困群眾的困難放在心上，帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富;同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)扶貧干部的培訓(xùn)，可邀請(qǐng)相關(guān)專家去貧困地區(qū)對(duì)扶貧干部進(jìn)行指導(dǎo)。其次，加強(qiáng)考核，強(qiáng)化幫扶責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)村干部、駐村干部、扶貧干部特別是第一書記的考核和管理，要將精準(zhǔn)扶貧工作納入對(duì)其考核、任免、獎(jiǎng)懲之中，以激勵(lì)其積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程中，為了激勵(lì)先進(jìn)，警示落后，要表彰獎(jiǎng)勵(lì)扶貧的先進(jìn)典范，相應(yīng)的對(duì)執(zhí)行不力的要警告和懲處，以此規(guī)范精準(zhǔn)扶貧行為。最后，要積極吸引一些愿意奉獻(xiàn)和扎根農(nóng)村的青年人才，提高其工資待遇，暢通其晉升和發(fā)展渠道，使其全心全意地參與扶貧工作。

（三）加強(qiáng)扶貧對(duì)象的教育，激發(fā)貧困戶脫貧的信心

“扶貧”的真正含義不僅是物質(zhì)上的扶貧，更重要的是精神扶貧。貧困人口是反貧困的對(duì)象和主體。貧困人口現(xiàn)實(shí)的精神文化儲(chǔ)備跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，是實(shí)施扶貧措施的一大障礙。精準(zhǔn)扶貧要尊重扶貧對(duì)象的意愿，強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象的積極參與，激發(fā)貧困人口脫貧意識(shí)，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)扶貧與精神扶貧的統(tǒng)一。一方面，要注重發(fā)展基礎(chǔ)教育，為貧困家庭孩子的全面發(fā)展提供良好機(jī)會(huì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把教育作為扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要任務(wù)，做好貧困地區(qū)孩子的教育工作。教育不僅可以提高個(gè)人的人力資本投資水平，增加個(gè)人的收入，還能促進(jìn)個(gè)人的全面發(fā)展。教育對(duì)個(gè)人發(fā)展和貧困地區(qū)人民的穩(wěn)定脫貧有雙重影響，基礎(chǔ)教育傳授的文化知識(shí)、價(jià)值導(dǎo)向、人生態(tài)度等，可以讓貧困家庭的孩子學(xué)習(xí)更多的專業(yè)技能，提高自己的人力資本，增強(qiáng)自己的創(chuàng)造力，為自身脫貧致富打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，注重職業(yè)教育，為貧困者發(fā)揮自身特長、實(shí)現(xiàn)個(gè)性化發(fā)展提供機(jī)會(huì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，使貧困地區(qū)的孩子獲得“自身發(fā)展、造福人民”的能力，以此實(shí)現(xiàn)“人生出彩?！奔訌?qiáng)對(duì)貧困者的職業(yè)教育，意味著貧困者有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更少的貧困可能性、更高的自我發(fā)展能力和更大的個(gè)人發(fā)展空間。職業(yè)教育對(duì)提高受教育者的職業(yè)素質(zhì)、滿足市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求、增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、提高個(gè)人收入以及幫助個(gè)人擺脫貧困具有重要作用。

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