羅澤勝

（西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川綿陽 621010）

黨的十八大以來，軍民融合發(fā)展作為國家戰(zhàn)略加速推進(jìn)，軍民融合發(fā)展立法得到高度重視。2015年8月5日，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃調(diào)整中增加了促進(jìn)軍民融合發(fā)展方面的立法項(xiàng)目。2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議審查通過的我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》提出了“推進(jìn)軍民融合發(fā)展立法”。2016年7月，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》（以下簡稱《軍民融合發(fā)展意見》），該《軍民融合發(fā)展意見》作為軍民融合發(fā)展的綱領(lǐng)性文件明確提出“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式推動軍民融合發(fā)展”“加快推進(jìn)軍民融合發(fā)展綜合性法律立法”，軍民融合發(fā)展的立法工作相繼展開。2018年2月下旬，中辦、國辦、軍委辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展軍民融合發(fā)展法規(guī)文件清理工作的通知》，對軍民融合法規(guī)文件的清理工作進(jìn)行了部署。2018年9月全國人大常務(wù)委員會公布的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中將《軍民融合發(fā)展法》作為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。2018年10月15日，中央軍民融合發(fā)展委員會第二次會議召開，會議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)軍民融合發(fā)展法治建設(shè)的意見》再次強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)軍民融合領(lǐng)域立法，盡快實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法全覆蓋”。對軍民融合發(fā)展立法的正確定位是科學(xué)立法的前提，本文擬對軍民融合發(fā)展的立法定位予以分析。

一、軍民融合發(fā)展的立法分類和命名

（一）軍民融合發(fā)展的立法分類

依照我國法理學(xué)的通說，通常將法分為國內(nèi)法和國際法、成文法和不成文法、普通法和根本法、實(shí)體法和程序法、一般法和特別法。毫無疑問，我國需要推進(jìn)的軍民融合發(fā)展的立法屬于國內(nèi)成文法。雖然有學(xué)者強(qiáng)調(diào)“軍民融合是我國憲法規(guī)范的重要內(nèi)容”，并認(rèn)為我國憲法規(guī)范中仍然存在不能適應(yīng)軍民融合實(shí)踐需求和發(fā)展需要的地方，應(yīng)該進(jìn)行完善[1]。即使需要通過修改憲法，將軍民融合發(fā)展增加為憲法規(guī)范，但總的來說，軍民融合發(fā)展的立法主要是作為根本法的憲法之外的普通法的立法。軍民融合發(fā)展的立法也可能涉及到民事、行政、刑事等方面的程序性立法，但軍民融合發(fā)展的法律要么可以直接適用這些程序法，要么在這些程序法中增加或修改局部內(nèi)容即可適用，因此，軍民融合發(fā)展的立法主要是實(shí)體法的立法。

在理論和實(shí)務(wù)領(lǐng)域談及軍民融合發(fā)展的立法時多使用綜合性立法和專門性立法的概念。2010年3月，召開的兩會期間軍隊(duì)人大代表趙可銘等領(lǐng)銜提出議案，要求加快進(jìn)行軍民融合方面的立法，提出“在綜合性法律作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，還可以制定一些專門性法律”，并在重點(diǎn)領(lǐng)域的特定內(nèi)容也可以單獨(dú)立法。[2]2016年發(fā)布的《軍民融合發(fā)展意見》也提出“加快推進(jìn)軍民融合發(fā)展綜合性法律立法”。有學(xué)者將專項(xiàng)立法與專門的綜合性立法對應(yīng)使用，認(rèn)為“我國與軍民融合領(lǐng)域特定事項(xiàng)、特定行業(yè)相關(guān)的專項(xiàng)法律或規(guī)范較多，而專門的綜合性法律還是空白”[1]；另有學(xué)者提出“制定統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法”[3]；還有學(xué)者提出“盡快出臺軍民融合式發(fā)展基礎(chǔ)性法律規(guī)范”，具體方式“可以考慮將‘軍民融合’增加為《國防法》中的一個章節(jié)，或者單獨(dú)出臺一部軍民融合發(fā)展的基礎(chǔ)性法律規(guī)范”[4]。上述的不同表述表明，軍民融合發(fā)展究竟應(yīng)立何種法律在當(dāng)時尚未形成共識，至少在概念的使用上在當(dāng)時尚未形成一致意見。

雖然綜合性立法和專門性立法的表述從語義上可以對應(yīng)，且多數(shù)情況下能夠知曉其涵義，但這更多是從所立之法調(diào)整的對象、事項(xiàng)及其性質(zhì)的角度而言，而依法的一般分類來看并不存在綜合法和專門法之說。至于有學(xué)者提出的應(yīng)制定軍民融合的基礎(chǔ)性法律主要是從法的作用的角度所述的。另外，根據(jù)《立法法》第七條第二款“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”的規(guī)定，從立法機(jī)關(guān)及其權(quán)限以及所立法的重要程度而言，存在基本法律和非基本法律的分類。鑒于《軍民融合發(fā)展法》已經(jīng)列入十三屆全國人大常務(wù)委員會立法規(guī)劃，因此，目前軍民融合發(fā)展基本法的立法正在進(jìn)行之中，仍然應(yīng)從法的一般分類角度來探討軍民融合發(fā)展立法的類型。實(shí)際上普遍談及的制定軍民融合綜合性法律和專門性法律，從法的類型角度，應(yīng)該是制定軍民融合發(fā)展一般法和特別法，綜上所述，軍民融合發(fā)展的立法既指軍民融合發(fā)展一般法的立法，也指軍民融合發(fā)展特別法的立法。

（二）軍民融合發(fā)展一般法的命名

軍民融合發(fā)展特別法的名稱是根據(jù)其調(diào)整的具體社會關(guān)系和功能等因素而定，在十三屆全國人大常務(wù)委員會確定軍民融合發(fā)展一般法的名稱前，對所需制定的法律應(yīng)該如何命名，則存在不同的觀點(diǎn)。

2010年3月召開的人民代表大會上軍隊(duì)代表趙可銘領(lǐng)銜提出關(guān)于制定《軍民融合促進(jìn)法》的議案。全國人大財(cái)經(jīng)委于2011年5月26日在江麓公司召開軍民融合立法調(diào)研座談會，提出盡快制定《軍民融合促進(jìn)法》，全國人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研組于2011年6月15日在四川省綿陽市召開軍民融合促進(jìn)法立法專題調(diào)研，同樣提出制定《軍民融合促進(jìn)法》。隨后一些學(xué)者在分析我國軍民融合發(fā)展立法存在的缺陷時，認(rèn)為我國未制定《軍民融合促進(jìn)法》，應(yīng)當(dāng)盡快制定該法。[1]2016年3月人民代表大會期間，北京人大代表鄧中翰代表再次領(lǐng)銜提出制定《軍民融合促進(jìn)法》議案。[5]也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定《軍民融合法》。[6]在2018年3月召開的全國人大和政協(xié)會上，四川人大代表羅霞和致公黨政協(xié)委員鄭鈜建議加快制定《中華人民共和國軍民融合發(fā)展法》[7]，并建議將該法的制定列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。[8]同時，也有學(xué)者在分析軍民融合立法原則時認(rèn)為我國在法律層面尚未有《軍民融合發(fā)展法》。[9]通過各界對軍民融合發(fā)展一般法的命名，可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是命名《軍民融合促進(jìn)法》的最多，跨界廣，時間跨度長；二是命名《軍民融合法》的最少，僅是個別學(xué)者提出；三是命名《軍民融合發(fā)展法》跨界較廣，時間最近，集中在2018年提出。

不同國家對制定法的命名可能存在各自一些特點(diǎn)，但各國對制定法的命名更多的還是結(jié)合法律所調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)、法律的位階、法律的功能等因素，使用最能反映其主旨和要義并具有高度涵蓋性的名稱，軍民融合發(fā)展一般法的命名也不應(yīng)例外。

2016年7月出臺的《軍民融合發(fā)展意見》是黨、政、軍聯(lián)合發(fā)布的黨和國家關(guān)于軍民融合發(fā)展的政策性綱領(lǐng)文件，這既是軍民融合發(fā)展立法的基礎(chǔ)和指導(dǎo)性文件，又需要通過立法得以保障和實(shí)現(xiàn)，因此，軍民融合發(fā)展一般法的命名也應(yīng)該以政策性文件為基礎(chǔ)和前提，在法名中應(yīng)有“融合發(fā)展”這個關(guān)鍵詞。在“融合發(fā)展”一詞的理解上，可以理解為軍民一體式發(fā)展，與軍民分割式發(fā)展對應(yīng)，在語法上屬于偏正結(jié)構(gòu)，融合修飾發(fā)展；另外，也可理解為通過軍民融合手段達(dá)到共同發(fā)展目標(biāo)，二者是手段和目標(biāo)的關(guān)系。由于《軍民融合法》的命名不符合上述要求，故不宜使用。至于《軍民融合促進(jìn)法》雖然體現(xiàn)該法具有促進(jìn)軍民融合的功能或作用，但仍然未體現(xiàn)軍民一體式發(fā)展的目標(biāo)要求，故也不適宜使用。如果使用《軍民融合發(fā)展促進(jìn)法》的命名，雖然具備了該法的軍民融合發(fā)展的目標(biāo)要求，但因其仍然將其功能或性質(zhì)定位為促進(jìn)法，不具有該法應(yīng)具有的綜合性要求，也不適宜使用。相比而言，使用《軍民融合發(fā)展法》更為合理，這樣既體現(xiàn)了該法調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)，也體現(xiàn)了其價值目標(biāo)要求，且具有一定的抽象性和高度涵蓋性。2018年9月全國人大常務(wù)委員會公布的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中將《軍民融合發(fā)展法》作為“第一類項(xiàng)目：條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”，正式確定了軍民融合發(fā)展一般法的名稱，體現(xiàn)了該法命名的合理性。

二、軍民融合發(fā)展法的性質(zhì)和功能

目前在學(xué)術(shù)界尚未有對軍民融合發(fā)展法的概念界定。根據(jù)軍民融合發(fā)展以及法律的本質(zhì)特征，可以將軍民融合發(fā)展法界定為：軍民融合發(fā)展法是指調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會和國防建設(shè)關(guān)系，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、促進(jìn)、保障經(jīng)濟(jì)社會和國防建設(shè)融合發(fā)展的法律規(guī)范的總稱。與其他法律一樣，軍民融合發(fā)展法也具有廣義和狹義之分，也即形式意義上的軍民融合發(fā)展法和實(shí)質(zhì)意義的軍民融合發(fā)展法。狹義或形式意義上的軍民融合發(fā)展法即是《中華人民共和國軍民融合發(fā)展法》，它是軍民融合發(fā)展的一般法；廣義或?qū)嵸|(zhì)意義上的軍民融合發(fā)展法還包括統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、促進(jìn)、保障軍民融合發(fā)展的專門法律或其他部門法中的軍民融合發(fā)展專門性法律規(guī)范。就法的性質(zhì)和功能而言，軍民融合發(fā)展法可以進(jìn)行以下定位：

（一）軍民融合發(fā)展法是綜合法

1.軍民融合發(fā)展法律規(guī)范體系具有綜合性

有學(xué)者認(rèn)為，“軍民融合法規(guī)體系由若干單項(xiàng)法律法規(guī)組成”。[6]軍民融合發(fā)展法律法規(guī)體系并非是獨(dú)立的法律部門，也不是由若干的單項(xiàng)法律法規(guī)組成，而是區(qū)分為內(nèi)容規(guī)范體系和形式淵源體系構(gòu)成。軍民融合發(fā)展法與很多其他領(lǐng)域的法一樣，在形式淵源上均表現(xiàn)為憲法規(guī)范、法律規(guī)范、法規(guī)規(guī)范、規(guī)章規(guī)范等。軍民融合發(fā)展法在內(nèi)容規(guī)范體系上，因軍民融合發(fā)展法是調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和國防建設(shè)關(guān)系，其涉及的法律部門除憲法外，還涉及到民事法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、社會法、軍事法等。

軍民融合發(fā)展一般法毫無疑問具有綜合性，即使軍民融合專項(xiàng)法或?qū)ｉT法，根據(jù)其主要法律規(guī)范的性質(zhì)可以歸類在某一法律部門，但無論這些法律規(guī)范在其部門法中是否具有綜合性或是專門性，均是對同一性質(zhì)的社會關(guān)系的調(diào)整，而其中涉及的軍民融合發(fā)展的法律規(guī)范則是對經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和國防建設(shè)融合關(guān)系調(diào)整的結(jié)果，這些法律規(guī)范則具有綜合性。雖然目前研究軍民融合法的學(xué)者大多以研究軍事法為主，但軍民融合發(fā)展法并非僅是軍事法，軍民融合發(fā)展法應(yīng)該是上述各部門法的交叉融合法。

2.軍民融合發(fā)展一般法規(guī)定的具體事項(xiàng)具有綜合性

有學(xué)者將軍民融合發(fā)展的單項(xiàng)立法與專門的綜合性立法對應(yīng)，[1]其所指的單項(xiàng)立法應(yīng)當(dāng)就是指軍民融合發(fā)展特別法，而專門的綜合性立法應(yīng)當(dāng)是指軍民融合發(fā)展的一般法，其所謂的“專門”應(yīng)當(dāng)是特指“軍民融合領(lǐng)域”。軍民融合發(fā)展一般法并非針對軍民融合中的某一專門事務(wù)進(jìn)行調(diào)整，例如，國防動員、武器采購、國防科研、國防生產(chǎn)等，而是需要對軍民融合發(fā)展的立法目的、適用范圍、軍民融合發(fā)展體制、組織領(lǐng)導(dǎo)、基本原則、組織實(shí)施、部門與職責(zé)分工，內(nèi)容涵蓋規(guī)劃實(shí)施、技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融保障、人才建設(shè)、社會支持等多個方面的一般性規(guī)定。因此，軍民融合發(fā)展一般法的綜合性更加明顯。鑒于此，各界所談的加快制定軍民融合發(fā)展的綜合性法律，更多的是指制定軍民融合發(fā)展的一般法。

（二）軍民融合發(fā)展法是協(xié)調(diào)法

1.軍民融合發(fā)展法是利益協(xié)調(diào)法

在軍民分隔發(fā)展的情形下，軍民之間利益處于分割狀態(tài)；軍民融合就是要體制和利益的融合，這就涉及到利益的調(diào)整和協(xié)調(diào)。總體來說，在軍民融合大背景下，中央政府與地方政府之間、軍隊(duì)與政府部門之間、軍口企業(yè)與民口企業(yè)之間、軍口科研院校與民口科研院校之間的利益是一致的，但是長期的體制分割，導(dǎo)致這些主體之間仍然存在不同的利益需求，形成了利益分割格局，[10]不少參與主體不免在思想觀念往往首先從自身利益角度考慮得失，阻礙軍民融合的推進(jìn)。[11]例如，地方財(cái)政并未有直接負(fù)責(zé)國防建設(shè)的義務(wù)和責(zé)任，因此，在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融合國防建設(shè)的需求缺乏內(nèi)生的動力；民口企業(yè)考慮現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益比較多，考慮國防需求比較少，軍工企業(yè)則不肯放棄自身擁有的行業(yè)壟斷利益。

軍民融合發(fā)展涉及多體系、多領(lǐng)域、多要素，涉及軍地各有關(guān)部門的重大利益格局調(diào)整，但是這種利益的分配和調(diào)整不是有利一方而損害另一方，而應(yīng)當(dāng)是通過各體系之間的資源、信息、人才等要素的共享，達(dá)到利益的融合和共贏，其源動力應(yīng)當(dāng)是各方利益的融合，對國家而言是實(shí)現(xiàn)富國和強(qiáng)軍相統(tǒng)一，對于參與軍民融合的企業(yè)而言，是實(shí)現(xiàn)互利雙贏，[12]這就需要加強(qiáng)軍民之間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。[13]體現(xiàn)在立法層面，存在著國防建設(shè)（軍事）利益與經(jīng)濟(jì)建設(shè)利益協(xié)調(diào)要求，突出表現(xiàn)為軍地利益協(xié)調(diào)問題。[3]因此，在進(jìn)行軍民融合發(fā)展立法和制定政策時需要通過調(diào)整軍民資源配置方式、利益格局和社會組織結(jié)構(gòu)，建立公平的利益分配機(jī)制，[14]形成統(tǒng)一于國家整體利益的軍民融合協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.軍民融合發(fā)展法是組組協(xié)調(diào)法

軍民之間的組織機(jī)構(gòu)和職能的分割也是制約軍民融合發(fā)展的因素之一。雖然從中央到地方相繼成立了作為協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的軍民融合委員會，但其法律地位和職責(zé)尚未以法律形式確定下來，其他軍口和民口主管軍民融合的部門的機(jī)構(gòu)以及職能也需要通過法律予以協(xié)調(diào)、銜接、明確。因此，應(yīng)當(dāng)通過立法建立軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，健全軍民融合發(fā)展組織管理體系，協(xié)調(diào)各組織機(jī)構(gòu)之間的職能、職責(zé)。

3.軍民融合發(fā)展法是機(jī)制協(xié)調(diào)法

軍民之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢是障礙軍民融合發(fā)展的因素之一，破除軍民之間的機(jī)制障礙，構(gòu)建軍民之間的協(xié)調(diào)、兼容的運(yùn)行機(jī)制是軍民融合發(fā)展的必不可少的途徑之一。例如，通過建立與完善軍地雙方委員會制度、定期報告制度、軍地聯(lián)席會議制度、合署辦公制度等，[15]這些制度的建立和完善都需要積極推進(jìn)軍民融合政策法規(guī)的協(xié)調(diào)，即是要通過制定和完善軍民融合發(fā)展一般法和特別法，使其相互銜接、協(xié)調(diào)配套。

（三）軍民融合發(fā)展法是促進(jìn)法

在我國法律體系中有多部促進(jìn)法，目前主要《中小企業(yè)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法》等，這些法律中前面四部法律屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律，后面三部法律屬于社會文化教育領(lǐng)域法律。軍民融合發(fā)展促進(jìn)法主要涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)兩大領(lǐng)域，但也涉及到教育科學(xué)、社會建設(shè)領(lǐng)域，屬于多部門的交叉法。雖然軍民融合發(fā)展可以通過法律規(guī)范的強(qiáng)制性對各參與主體的利益進(jìn)行調(diào)整和協(xié)調(diào)，但這僅是外部的強(qiáng)制力，未解決其內(nèi)生動力，因此，軍民融合發(fā)展還需各利益主體的主動性和內(nèi)生動力，這就需要通過立法建立其內(nèi)生動力機(jī)制。正是在此意義上，制定軍民融合發(fā)展促進(jìn)法在較長期間屬于主流主張。

綜觀其他促進(jìn)法，能夠體現(xiàn)促進(jìn)功能的規(guī)定在《中小企業(yè)促進(jìn)法》中體現(xiàn)得最為全面，整部法律絕大部分篇章均是規(guī)定促進(jìn)措施，主要有財(cái)稅支持、融資促進(jìn)、創(chuàng)業(yè)扶持、創(chuàng)新支持、市場開拓、服務(wù)措施、權(quán)益保護(hù)；其他促進(jìn)法中能夠直接體現(xiàn)促進(jìn)功能的規(guī)定往往只有一章內(nèi)容，其具體表述各有不同，主要有支持保障、鼓勵措施、激勵措施、扶持措施等，在這些所述的措施中主要涉及到政策支持、資金支持、稅收優(yōu)惠、人才激勵等。促進(jìn)軍民融合發(fā)展是立法的目的之一，軍民融合發(fā)展法應(yīng)當(dāng)具有促進(jìn)法的功能，無論是一般法還是特別法均應(yīng)規(guī)定相關(guān)措施促進(jìn)軍民融合發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)通過立法確定的軍民融合發(fā)展的促進(jìn)措施主要應(yīng)當(dāng)有政策支持、財(cái)稅支持、金融支持、創(chuàng)新支持、人才支持等。從法的淵源形式看，軍民融合發(fā)展法律法規(guī)規(guī)范體系包括政策和法律法規(guī)。在我國現(xiàn)有的軍民融合法律法規(guī)體系中以政策為主要部分，法律法規(guī)比例較少，這將是長期存在的情況。其主要原因是政策具有針對性、靈活性及前瞻性的優(yōu)勢，能夠率先對軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展需求予以回應(yīng)；反之，法律具有抽象性和相對滯后性等不足，且制定周期長、成本高，在操作性上也往往落后于政策。[1]因此，需要通過立法賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)制定促進(jìn)軍民融合發(fā)展政策的職權(quán)、職責(zé)。在財(cái)稅支持中的稅收優(yōu)惠必不可少，一般法在進(jìn)行原則性規(guī)定后，需要通過特別法對稅收優(yōu)惠的范圍、稅率、期限等進(jìn)行具體規(guī)定。在金融支持中需要對軍工科研院所、軍工企業(yè)的混改、軍民融合企業(yè)的融資等規(guī)定具體促進(jìn)措施。

（四）軍民融合發(fā)展法是保障法

2014年10月，黨的十八屆四中全會作出了“加強(qiáng)軍民融合深度發(fā)展法治保障”的戰(zhàn)略部署，《軍民融合發(fā)展意見》將“政策法規(guī)體系進(jìn)一步完善”作為2020年軍民融合發(fā)展的主要目標(biāo)之一。同時，《軍民融合發(fā)展意見》要求“充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用，提高軍民融合發(fā)展法治化水平”。由此可見，不僅法治保障成為實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的主要手段之一，而且根據(jù)全面依法治國的要求，規(guī)劃引導(dǎo)、體制創(chuàng)新、政策扶持等手段也應(yīng)納入法治化軌道，因而，軍民融合發(fā)展立法無疑成為軍民融合發(fā)展的保障。軍民融合發(fā)展立法任務(wù)之一就是要將散見于相關(guān)規(guī)范性文件中有關(guān)促進(jìn)軍民融合發(fā)展的重要政策措施上升為相應(yīng)的法律制度，并通過法律的強(qiáng)制力來確保軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。[3]

直接體現(xiàn)為保障性質(zhì)的制度主要體現(xiàn)為組織保障和軍隊(duì)保障社會化方面。組織保障需要確定從中央到地方的軍民融合組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)；在軍隊(duì)保障社會化方面，正如《軍民融合發(fā)展意見》所要求，需要建立和完善軍人保險保障體系、軍地醫(yī)療衛(wèi)生資源共享機(jī)制以及軍隊(duì)住房制度改革等，這就需要通過修改現(xiàn)行的社會保障法以及相關(guān)軍人保障法，增加具有軍民融合發(fā)展的規(guī)范，將軍地社會保障制度銜接統(tǒng)一。

綜上所述，基于軍民融合發(fā)展法的性質(zhì)和功能的定位，應(yīng)當(dāng)分別建立起不同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：基于軍民融合發(fā)展法的綜合性法律性質(zhì)，應(yīng)在軍民融合發(fā)展法中建立統(tǒng)籌機(jī)制；基于軍民融合發(fā)展法的協(xié)調(diào)功能，應(yīng)在軍民融合發(fā)展法中建立協(xié)調(diào)機(jī)制；基于軍民融合發(fā)展法的促進(jìn)功能，應(yīng)在軍民融合發(fā)展法中建立動力機(jī)制；基于軍民融合發(fā)展法的保障功能，應(yīng)在軍民融合發(fā)展法中建立保障機(jī)制。

三、軍民融合發(fā)展法的基本原則

（一）軍民融合發(fā)展法基本原則的確定

有學(xué)者認(rèn)為中國特色軍民融合法律體系要遵循四個原則，即秉承中國特色、立足系統(tǒng)思維、遵循憲法指導(dǎo)、緊貼實(shí)踐需求；[1]也有學(xué)者認(rèn)為軍民融合發(fā)展立法應(yīng)遵循的基本原則是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合共享、全面創(chuàng)新、深度融合”。[9]軍民融合發(fā)展法的基本原則與立法原則的涵義畢竟不同，且確定軍民融合發(fā)展法的基本原則是制定軍民融合發(fā)展一般法首先需要予以明確的內(nèi)容。目前較少有學(xué)者對軍民融合發(fā)展法的基本原則進(jìn)行研究，僅有學(xué)者提出軍民融合法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則包括“堅(jiān)持以國家為主導(dǎo)、堅(jiān)持注重需求牽引、堅(jiān)持加強(qiáng)軍地協(xié)同”，[6]但這并不全面和準(zhǔn)確。

確定軍民融合發(fā)展法基本原則的基本標(biāo)準(zhǔn)在于其能夠反映軍民融合發(fā)展法律規(guī)范的本質(zhì)精神和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，成為軍民融合發(fā)展的基本準(zhǔn)則?！盾娒袢诤习l(fā)展意見》作為最高黨、政、軍機(jī)關(guān)制定的軍民融合發(fā)展的綱領(lǐng)性政策文件，明確提出軍民融合發(fā)展的基本原則是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化國家主導(dǎo)、注重融合共享、發(fā)揮市場作用、深化改革創(chuàng)新”。軍民融合發(fā)展的立法就是政策法律化的過程，就是要將黨和國家的政策上升為法律，但是，并非政策文件的所有內(nèi)容均應(yīng)上升為法律；作為政策中的基本原則也并非全部應(yīng)將其上升為法律的基本原則，那些作為一般工作原則或不證自明或者在上位法中也有規(guī)定的原則無需規(guī)定為具體法律的原則。同時，在確定法律原則時還應(yīng)將政策中的原則予以改造。例如，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”是憲法原則，是一切法律的原則，無需在具體法中予以規(guī)定，“深化改革創(chuàng)新”作為政策性原則，更多的是工作指導(dǎo)原則，且改革開放是我國憲法確定的基本國策，而創(chuàng)新作為新發(fā)展理念，是指導(dǎo)一切工作的原則，是不證自明的原則，故無需作為法律原則。相反，即使在政策性文件中未確定為基本原則，但因在政策性文件又有所體現(xiàn)，且因法律規(guī)范的性質(zhì)應(yīng)確定為法律原則的，也應(yīng)確定為法律原則，例如，“國家安全”就應(yīng)確定為軍民融合發(fā)展法的基本原則。綜上，我國軍民融合發(fā)展法的基本原則應(yīng)確定為“維護(hù)國家安全、強(qiáng)化國家主導(dǎo)、堅(jiān)持市場運(yùn)作、注重融合共享。”

（二）軍民融合發(fā)展法基本原則的具體內(nèi)容

1.維護(hù)國家安全

我國《國家安全法》第二條對國家安全的概念進(jìn)行了全面準(zhǔn)確的界定，即國家安全“是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！眹野踩膬?nèi)容涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化、科技、信息等方面，其內(nèi)容從生存利益擴(kuò)展到發(fā)展利益。

雖然我國制定了《國家安全法》，維護(hù)國家安全是該法的基本原則，但因軍民融合發(fā)展法是軍事法與社會經(jīng)濟(jì)法的交叉綜合性法律，作為軍民融合發(fā)展立法基礎(chǔ)的綱領(lǐng)性政策性文件《軍民融合發(fā)展意見》中明確要求要堅(jiān)持總體國家安全觀，明確要求“建立完善安全審查和監(jiān)管制度，防范和控制國家安全風(fēng)險”。因此，在軍民融合發(fā)展法中需要將保障國家社會經(jīng)濟(jì)安全和國防軍事安全的政策法律化。同時，因《國家安全法》僅是保障國家安全的一般性法律，在軍民融合發(fā)展情形下，如何保障國家安全則需要具體化。綜上，軍民融合發(fā)展法需要將維護(hù)國家安全作為其基本原則，并通過具體制度安排予以實(shí)現(xiàn)。

在軍民融合發(fā)展法中需要體現(xiàn)維護(hù)國家安全的具體制度涉及到多方面，例如，在維護(hù)國防軍事安全的原則下，用于尖端、超前的武器裝備等技術(shù)必然需要一定期限的保密，因此需要建立完備的保密制度體系，具體涉及到定密制度、解密制度、軍工企業(yè)和科研院所改制上市中保密制度、軍工上市公司的信息披露制度、武器裝備采購制度、軍工領(lǐng)域的競爭制度等。這些具體制度均應(yīng)以維護(hù)國家安全為基本原則。另外，在軍民資源和信息共享方面，同樣應(yīng)以維護(hù)國家安全為準(zhǔn)則。

2.強(qiáng)化國家主導(dǎo)

軍民融合發(fā)展涉及到軍地、軍民各領(lǐng)域、各部門、各層級之間的利益和組織調(diào)整和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，無法僅通過軍地、軍民之間的自我協(xié)調(diào)予以實(shí)現(xiàn)，因此，需要強(qiáng)化國家在軍民融合發(fā)展中的主導(dǎo)地位，通過規(guī)定代表國家行使職權(quán)的國家和地方機(jī)構(gòu)在軍民融合發(fā)展中的職權(quán)和職責(zé)，規(guī)范其統(tǒng)籌規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)和組織職責(zé)等。

按照《軍民融合發(fā)展意見》要求，國家需要在軍民融合的多領(lǐng)域、多方面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國家主導(dǎo)的方式主要有：一是規(guī)劃引導(dǎo)，即通過制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，把國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)深度融入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃之中，形成國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面；二是體制創(chuàng)新，即解決制約軍民融合發(fā)展的體制障礙，建立健全有利于軍民深度融合發(fā)展的組織管理體系、工作運(yùn)行體系、政策制度體系；三是政策扶持，即通過制定產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、稅收政策、科技政策、人才政策等促進(jìn)軍民融合發(fā)展；四是法治保障，即通過推進(jìn)軍民融合發(fā)展的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和自覺守法，為軍民融合發(fā)展提供法治保障。國家主導(dǎo)的領(lǐng)域和方式及其職權(quán)職責(zé)應(yīng)在該原則下通過具體的制度安排予以實(shí)現(xiàn)。

3.堅(jiān)持市場運(yùn)作

強(qiáng)調(diào)國家在軍民融合中的主導(dǎo)作用，并非認(rèn)同國家對軍民融合發(fā)展由國家包辦或由國家計(jì)劃實(shí)施，國家主導(dǎo)僅在宏觀性和保障性方面發(fā)揮作用，但在軍民融合的具體資源配置中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的決定性作用，主要采取市場運(yùn)作的方式。

實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)是我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，其基本特點(diǎn)或內(nèi)在要求就在于通過經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的自主性、平等性、競爭性進(jìn)行資源配置，軍民融合發(fā)展也不能脫離這個基本經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行軌跡。在遵循國家規(guī)定的基本原則和方針下，軍民融合參與主體與誰融合，如何融合屬于各主體的自主權(quán)，不能有強(qiáng)買強(qiáng)賣，最多可以加以引導(dǎo)；軍民融合各主體之間，無論是軍隊(duì)、軍工企業(yè)、軍工科研院所、民參軍企業(yè)之間屬于平等的市場主體，遵循平等互利的市場規(guī)則；軍民融合中需要建立適度的公平競爭機(jī)制，反對不合法的壟斷，例如在軍民融合中的投資融資、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、武器采購、科研項(xiàng)目、生產(chǎn)訂貨、軍事合同等方面需要建立分層競爭制度、招投標(biāo)制度等。

4.注重融合共享

在融合共享與發(fā)展的關(guān)系上，融合共享是手段，發(fā)展是目的；在融合共享的關(guān)系上，融合是手段，共享既是前提又是目的。所謂“融合”主要表現(xiàn)為需求融合、標(biāo)準(zhǔn)融合、體制融合、法治融合等。需求融合就是正如《軍民融合發(fā)展意見》所要求“在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中貫徹國防需求，在國防建設(shè)中合理兼顧民用需要”，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全相結(jié)合的需求融合；標(biāo)準(zhǔn)融合主要是在設(shè)施、信息、技術(shù)、服務(wù)等方面軍民標(biāo)準(zhǔn)滲透兼容；體制融合就是要破除軍民之間的領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行體制分離障礙，使其運(yùn)行暢通等；法治融合就是建立軍民融合的法律規(guī)范體系和法律規(guī)范實(shí)施體系為軍民融合發(fā)展提供法治保障。

“共享”包括資源共享和利益共享。資源共享包括基礎(chǔ)設(shè)施資源共享、信息資源共享、醫(yī)療衛(wèi)生資源共享、文化資源共享等，堅(jiān)持資源共享的原則下，制定具體的措施予以實(shí)現(xiàn)。軍民融合發(fā)展中的資源共享仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場運(yùn)作的原則，以利益共享為前提，否則，軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)將會受到影響和制約。因此，在軍民融合發(fā)展中應(yīng)在確保國家安全和發(fā)展利益的大前提下，最大限度地兼顧到企業(yè)利益和個人利益，并通過利益補(bǔ)償、政策扶持等手段和措施，充分調(diào)動和激勵軍地雙方特別是企業(yè)和個人的積極性[16]。

綜上所述，在軍民融合發(fā)展的立法中，應(yīng)當(dāng)將維護(hù)國家安全、強(qiáng)化國家主導(dǎo)、堅(jiān)持市場運(yùn)作、注重融合共享作為軍民融合發(fā)展法的基本原則，貫穿于軍民融合發(fā)展法律法規(guī)體系之中。在軍民融合發(fā)展法的四個基本原則中，維護(hù)國家安全是底線，強(qiáng)化國家主導(dǎo)和堅(jiān)持市場運(yùn)作是軍民融合發(fā)展的相互補(bǔ)充的兩種方式，重點(diǎn)解決軍民融合發(fā)展中政府和市場的關(guān)系，融合共享是軍民融合發(fā)展的手段，四個原則最終服務(wù)于軍民融合發(fā)展的總目標(biāo)。

結(jié)語

軍民融合發(fā)展的立法是一項(xiàng)任務(wù)繁重的工作，不僅涉及到一般法的立法，也涉及到特別法的立法，而其中首要的是一般法的立法，其中立法的分類和命名、性質(zhì)和功能、基本原則的定位問題需要取得共識。通過在法的分類視角下分析軍民融合發(fā)展一般法和特別法的立法界分以及命名，并確定軍民融合發(fā)展法的性質(zhì)和功能是綜合法、協(xié)調(diào)法、促進(jìn)法、保障法，其基本原則為維護(hù)國家安全、強(qiáng)化國家主導(dǎo)、堅(jiān)持市場運(yùn)作、注重融合共享，為軍民融合發(fā)展的立法基本問題的研究奠定了基礎(chǔ)，但是軍民融合發(fā)展的立法涉及到其他很多問題，仍然需要深入研究。