王 浩

1.中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720；2.西南石油大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610500

引 言

能源作為國民經(jīng)濟命脈，對一國的政治、經(jīng)濟、國家安全、社會生活等起著至關(guān)重要的作用。由于能源在勘探、開采、運輸、交易等環(huán)節(jié)會產(chǎn)生一系列安全、環(huán)境、壟斷等問題，因此，能源行業(yè)亟需政府監(jiān)管來化解這些難題。這里所謂的能源監(jiān)管通常是指能源監(jiān)管主體對能源市場活動及其行為進行限制、約束等直接干預(yù)活動的總和。其中，能源監(jiān)管機構(gòu)的職能定位、權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置是實現(xiàn)能源監(jiān)管目標的體制保障。在規(guī)范層面，《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護法》，以及正在制定的《能源法》與列入立法計劃的《能源監(jiān)管條例》等法律法規(guī)①我國三十多部相關(guān)的法律、三十多部國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、十多個已經(jīng)參加的與能源相關(guān)的國際條約、兩百多部部門規(guī)章、近千部地方性法規(guī)和政府規(guī)章對能源監(jiān)管體制做了相應(yīng)的規(guī)定。中關(guān)于能源監(jiān)管機構(gòu)的職能、權(quán)力的規(guī)定，初步構(gòu)成我國的能源監(jiān)管體制。

我國能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展經(jīng)歷了這樣幾個階段：1949-1978年是政府對能源行業(yè)進行計劃管理時期，1978-1993年是政企初步分開時期，1993-2014年是專業(yè)監(jiān)管起步時期，2014年到現(xiàn)在的能源體制革命，是全面深化改革時期。

考察我國能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，我國能源監(jiān)管體制改革是政策推動型改革，這導(dǎo)致我國能源監(jiān)管體制改革變動性較大，穩(wěn)定性不足。針對這些問題，國家能源局于2013年1月7日在全國能源工作會議上提出了“深化能源體制改革”的要求；2014年6月13日中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議召開，推動能源革命的戰(zhàn)略構(gòu)想被明確提出[1]。另外，黨的十九屆三中全會發(fā)布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》指出，推進國家機構(gòu)改革需要從政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場機制的作用角度出發(fā)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的政府治理體系。

上述會議、政策、方案精神實質(zhì)上為能源監(jiān)管體制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推進，則改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，需要有組織法保障。

1 我國能源監(jiān)管體制的歷史與現(xiàn)狀

能源監(jiān)管機構(gòu)的建立、合并、撤銷，以及能源監(jiān)管機構(gòu)與大型能源企業(yè)之間關(guān)系的發(fā)展演變，基本構(gòu)成了我國能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實圖景。

1.1 我國能源監(jiān)管體制的發(fā)展脈絡(luò)

1.1.1 1949-1978年：計劃管理時期

該階段由于我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟，與其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)由政府設(shè)立工業(yè)主管部門管理，主要根據(jù)國家計劃進行能源生產(chǎn)和供應(yīng)，政企不分，基本是政府主管燃料工業(yè)的人、財、物和產(chǎn)、供、銷。盡管在不同時期政府主管部門進行了合并和分拆，但計劃管理的主導(dǎo)模式始終沒有變。可見，能源監(jiān)管機構(gòu)在計劃經(jīng)濟體制下沒有存在的空間。

1.1.2 1978-1993年：政企初步分開時期

1978年，在改革開放的推動下，能源行業(yè)政企分開逐步推進，采取的措施有：第一，建立能源政策協(xié)調(diào)機構(gòu)。為了增強不同能源種類之間的政策協(xié)調(diào)性，1980年國家能源委員會成立，煤炭、電力、石油三個部門由其統(tǒng)籌，但國家能源委員會在1982年即被撤銷。第二，啟動政企分開。依據(jù)我國對外開放政策戰(zhàn)略部署，能源行業(yè)的政企分開，最初在利用外資的領(lǐng)域展開（如利用外資辦電，1982年成立華能國際電力開發(fā)公司），同時組建中國海洋石油總公司，負責(zé)海洋石油對外合作事務(wù)。第三，成立統(tǒng)一的能源機構(gòu)管理能源。順應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，依據(jù)1988年國務(wù)院機構(gòu)改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工業(yè)部的全部和水利電力部的部分政府職能組成的能源部，對能源進行統(tǒng)一管理；積極推進政企分開，成立中國石油化學(xué)工業(yè)總公司、中國電力聯(lián)合會、中國核工業(yè)總公司。但計劃經(jīng)濟體制尚未打破，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式仍然發(fā)揮著重要作用，致使能源部于1993年被撤銷，沒有實現(xiàn)預(yù)設(shè)的目標。

1.1.3 1993-2014年：專業(yè)監(jiān)管起步時期

1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，在市場經(jīng)濟目標下，能源監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容有：第一，轉(zhuǎn)變政府行業(yè)管理職能，推進能源市場化改革。1998年依據(jù)國務(wù)院的機構(gòu)改革方案，撤銷煤炭、電力、石油等工業(yè)部門，成立石油和化學(xué)工業(yè)局，同時成立國家煤炭工業(yè)局，并進行職能轉(zhuǎn)移，由國家經(jīng)貿(mào)委主管。撤銷核工業(yè)部，成立中國核工業(yè)集團公司，其政府職能劃歸國防科工委。除神華集團公司、中煤能源集團公司外，全部下放地方管理。第二，推進政企分開，建立現(xiàn)代能源企業(yè)。1998年，油氣行業(yè)重組成中石油、中石化、中海油三大集團公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，將1996年成立的國家電力公司拆分為中央直管的兩個電網(wǎng)公司、五個發(fā)電公司等企業(yè)。第三，成立專業(yè)的能源監(jiān)管機構(gòu)。根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案》的要求，2000年1月，成立國家煤礦安全監(jiān)察局。在電力行業(yè)，2001年3月，統(tǒng)一履行電力監(jiān)管職責(zé)的國家電力監(jiān)管委員會（簡稱電監(jiān)委）宣告成立。2013年3月，《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出撤銷電監(jiān)委，將國家能源局、電監(jiān)委的職責(zé)整合到國家能源局，由國家發(fā)改委管理[2]。第四，建立統(tǒng)一的能源管理機構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。2005年成立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦事機構(gòu)“國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”[3]。2008年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案要求設(shè)立國家能源委員會，組建國家能源局。2008年8月整合國家發(fā)改委能源行業(yè)管理職責(zé)、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)、國防科工委的核電管理職責(zé)，成立國家能源局，由國家發(fā)改委管理，主要負責(zé)履行能源領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)[4]。2010年1月，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國家能源委員會的通知》精神設(shè)立國家能源委員會，負責(zé)研究擬訂、審議、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)能源開發(fā)、國際合作、安全、發(fā)展中的重大問題[5]。

1.1.4 2014年至今：推進能源體制革命，全面深化改革時期

2014年6月13日，習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上提出“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想。其中體制革命強調(diào)要轉(zhuǎn)變能源監(jiān)管方式，健全能源法治體系，形成主要由市場決定能源價格的機制[6]。2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，進一步明確了石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。另外，依據(jù)黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國家能源局部管局的地位沒有變化，只是將儲備相關(guān)職能劃歸新組建的國家糧食和物資儲備局。同時，決定將國家煤礦安全監(jiān)察局劃歸應(yīng)急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源監(jiān)管體制進入全面深化改革時期。

1.2 我國能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實圖景

能源監(jiān)管體制經(jīng)過上述發(fā)展演變，煤炭、電力、油氣、可再生能源等種類能源形成如下監(jiān)管格局：第一，煤炭監(jiān)管體制。在中央設(shè)置煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，實現(xiàn)安全監(jiān)管和行業(yè)管理的統(tǒng)一；在地方設(shè)煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，行業(yè)管理任務(wù)重的地方依舊保留行業(yè)管理部門。第二，油氣監(jiān)管體制。我國油氣行業(yè)的監(jiān)管體制形成于1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，然而，迄今沒有設(shè)立專門的油氣監(jiān)管機構(gòu)。依據(jù)2008年國務(wù)院機構(gòu)改革方案的規(guī)定，油氣行業(yè)管理職能劃歸國家能源局，但仍有相當(dāng)多的監(jiān)管職能分散在其他相關(guān)的國家機關(guān)①油氣采礦權(quán)探礦權(quán)等資源監(jiān)管由國土資源部門負責(zé)；油氣的價格監(jiān)管、行業(yè)準入和投資項目審批由國家發(fā)改委負責(zé)；油氣開采中的安全監(jiān)管由應(yīng)急部負責(zé)；海上石油開采的監(jiān)管由國家海洋局（國土資源部管理）負責(zé)；石油批發(fā)市場運營監(jiān)管、石油進出口經(jīng)營監(jiān)管由商務(wù)部負責(zé)；石油天然氣管道的安全監(jiān)管由國家能源局負責(zé)。石油儲備由新組建的國家糧食和物資儲備局監(jiān)管。。第三，電力監(jiān)管體制。2013年3月，《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》撤銷電監(jiān)委，重新組建國家能源局②國家發(fā)改委的電力監(jiān)管相關(guān)職責(zé)主要包括長期電力規(guī)劃、電力定價、電力節(jié)約和能源效率、審批電力投資等；生態(tài)環(huán)境部主要負責(zé)評估電力項目的環(huán)境影響、規(guī)定電力企業(yè)的排放標準、排污情況等；國資委對國有電力企業(yè)行使企業(yè)所有者職能；財政部主要負責(zé)管理電力項目投資中的國家資本金，監(jiān)督國有電力企業(yè)的財務(wù)狀況等。。另外，我國的核電安全監(jiān)管交由生態(tài)環(huán)境部國家核安全局負責(zé)。第四，可再生能源監(jiān)管體制。當(dāng)前我國可再生能源根據(jù)法律規(guī)范初步形成由國家能源局統(tǒng)一行使監(jiān)管職能、其他部門對其開發(fā)利用進行監(jiān)管的監(jiān)管體制③主要包括：科技部門負有重大科技項目立項等職責(zé)；農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)村沼氣、生物質(zhì)能等農(nóng)村能源負有監(jiān)管職責(zé)；水利部負責(zé)審核中央補助投資的農(nóng)村水電項目核準和審批等職責(zé)；建設(shè)主管部門對太陽能、淺層地?zé)岬瓤稍偕茉丛诮ㄖI(lǐng)域的規(guī)?；瘧?yīng)用負責(zé)；環(huán)保部門對水電、風(fēng)電、地?zé)岬瓤稍偕茉吹拈_發(fā)利用可能造成的環(huán)境影響負有監(jiān)管職責(zé)；林業(yè)部門對林業(yè)生物質(zhì)能開發(fā)利用負有監(jiān)管職責(zé)；海洋管理部門對潮汐發(fā)電等海洋能發(fā)電以及海上風(fēng)電的開發(fā)利用負有監(jiān)管職責(zé)；氣象部門對太陽能、風(fēng)能等氣候資源評價負有監(jiān)管職責(zé)，等等。?？梢姡覈茉幢O(jiān)管形成了以能源主管部門、能源協(xié)調(diào)機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)以及地方能源派出機構(gòu)④各地區(qū)設(shè)立能源派出機構(gòu)。如散布在全國的6個區(qū)域監(jiān)管局、12個省級監(jiān)管辦。為主而構(gòu)成的監(jiān)管體制。

2 我國能源監(jiān)管體制改革面臨的困境及原因

從我國能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展脈絡(luò)與現(xiàn)實圖景中可以發(fā)現(xiàn)，我國能源監(jiān)管體制在職能定位、權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置方面面臨一定的困境。

2.1 能源監(jiān)管體制改革面臨的困境

2.1.1 能源監(jiān)管職能定位不準

如前所述，專業(yè)、獨立的能源監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立，意味著我國能源監(jiān)管與宏觀管理職能逐步分離，但這種分離仍然十分有限，其職能定位當(dāng)前還面臨如下問題。

一方面，能源監(jiān)管機構(gòu)對內(nèi)職能劃分不明。能源監(jiān)管和能源管理部門職能不清，主要指能源管理部門既要承擔(dān)宏觀管理職能，也負有微觀監(jiān)管的職能，形成“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式。如，國家能源局作為能源主管部門，既負責(zé)制定能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及政策，也承擔(dān)諸如油氣管道安全監(jiān)管等職能。又如，國家發(fā)改委既負責(zé)能源戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定，也負責(zé)監(jiān)管能源價格等職能。

另一方面，能源監(jiān)管機構(gòu)職能與能源企業(yè)、能源行業(yè)協(xié)會等主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順。其一，能源監(jiān)管機構(gòu)與市場界限不明。在市場經(jīng)濟下，能源企業(yè)本應(yīng)按照能源監(jiān)管政策、法律、環(huán)境標準從事生產(chǎn)，實現(xiàn)自己的經(jīng)濟利益。但是，在政企不分的背景下，沒有理清政府和市場（企業(yè)）之間的關(guān)系，能源監(jiān)管機構(gòu)管了很多不該管的事，能源監(jiān)管出現(xiàn)越位、缺位、錯位現(xiàn)象。具體來說，政府越位表現(xiàn)為：能源監(jiān)管機構(gòu)過度干預(yù)能源企業(yè)，直接取代能源企業(yè)的市場競爭，導(dǎo)致政府和市場界限不清，影響能源企業(yè)經(jīng)營判斷；政府錯位體現(xiàn)在能源與能源管理部分，且能源監(jiān)管較少發(fā)揮作用；政府缺位表現(xiàn)在能源安全、環(huán)境、職業(yè)健康、能源普遍服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管缺失，導(dǎo)致大量的能源公共事件頻發(fā)。其二，能源監(jiān)管機構(gòu)與行業(yè)協(xié)會的職能范圍不清。具有專業(yè)能力的能源行業(yè)協(xié)會參與能源監(jiān)管，能夠解決監(jiān)管中的一些專業(yè)性問題。但是，我國能源行業(yè)協(xié)會獨立性不夠，并且沒有形成能源行業(yè)協(xié)會制度化參與監(jiān)管的制度，導(dǎo)致能源協(xié)會的監(jiān)管作用尚未充分發(fā)揮。

2.1.2 能源監(jiān)管權(quán)力配置不科學(xué)

根據(jù)行政組織法的一般原理，法律是配置監(jiān)管權(quán)力的依據(jù)。域外能源監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)定一般采取立法授權(quán)，并且通過組織法科學(xué)地配置權(quán)力。但是，從我國的能源監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力配置來看，我國能源監(jiān)管權(quán)力配置面臨如下問題。

一方面，能源監(jiān)管部門橫向配置界限不明，出現(xiàn)權(quán)力交叉?，F(xiàn)有的法律，尤其是單行能源法律以及法規(guī)規(guī)章對能源監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力配置不科學(xué)。如上述被撤銷的電監(jiān)委，除了欠缺法律依據(jù)以外，各級能源監(jiān)管機構(gòu)間的地位也不明確。另外，據(jù)《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第6條第3款、第5款的規(guī)定，存在國務(wù)院組成部門與國務(wù)院直屬機構(gòu)在主管特定業(yè)務(wù)和專門業(yè)務(wù)之間界限不清的問題。

另一方面，能源監(jiān)管機構(gòu)縱向權(quán)力配置同質(zhì)化，與各層級能源監(jiān)管事權(quán)不匹配①縱向配置權(quán)力同質(zhì)化產(chǎn)生的后果是：每增加一部法律，就要對應(yīng)地設(shè)置一個機構(gòu)，這樣從中央政府到地方政府就會多增加3000多個職能部門。這會導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、行政成本居高不下和嚴重的資源浪費等后果。[7]。在規(guī)范層面，我國《憲法》第107條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規(guī)定“縣級以上各級人民政府”配置相同的能源監(jiān)管權(quán)力，按照這種權(quán)力配置模式，各級能源監(jiān)管機構(gòu)上下同粗，形成職責(zé)同構(gòu)的“網(wǎng)狀行政體制”[8]。然而，這種上下同粗的網(wǎng)狀行政體制與各層級能源監(jiān)管事權(quán)不一致，導(dǎo)致能源上下級監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)責(zé)不匹配。

2.1.3 能源監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理

自1998年國務(wù)院機構(gòu)改革以來，在獨立性、專業(yè)化和適度集中方面我國能源監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置逐步趨于科學(xué)。但囿于長期計劃經(jīng)濟體制影響，我國按不同行業(yè)將監(jiān)管職能劃分至不同的監(jiān)管機構(gòu)，導(dǎo)致能源監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管效率低下等問題。從橫向上看，除國家能源局的監(jiān)管職能較為集中外，其他能源監(jiān)管職能分散在不同的監(jiān)管部門，如資源監(jiān)管職能屬于自然資源部；能源國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管職能屬于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；能源價格監(jiān)管和市場準入監(jiān)管屬于發(fā)改委；能源環(huán)境監(jiān)管和核電安全監(jiān)管職能主要劃歸生態(tài)環(huán)境部；能源大宗商品的貿(mào)易監(jiān)管職能屬于商務(wù)部等。從縱向上看，能源行業(yè)的上中下游由不同的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，如自然資源部負責(zé)煤礦開采監(jiān)管；煤礦生產(chǎn)中的安全監(jiān)管屬于煤礦安全監(jiān)察局；煤炭生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和煤炭經(jīng)營監(jiān)管、價格監(jiān)管歸于發(fā)改委。上述職能配置導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置分散，難以凝聚監(jiān)管合力，以致監(jiān)管效率低下。

2.2 造成能源監(jiān)管體制改革困境的原因

造成我國能源監(jiān)管體制改革困境的原因主要有以下三方面。

第一，能源監(jiān)管體制改革缺乏整體布局。能源監(jiān)管體制改革涉及中央政府與地方政府以及各層級政府能源監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力配置與機構(gòu)設(shè)置，涉及政府與市場、社會關(guān)系的配置，這些因素要發(fā)揮良好作用，需要統(tǒng)一布局和規(guī)劃。但是從歷次能源監(jiān)管體制改革的實踐來看，都存在一定問題。一是能源監(jiān)管體制缺乏總體目標設(shè)定。歷次能源監(jiān)管機構(gòu)改革采取不同的目標表述，導(dǎo)致各次能源監(jiān)管體制改革相互之間缺乏關(guān)聯(lián)性和遞進性，不利于實現(xiàn)能源監(jiān)管體制改革的總體目標。二是能源監(jiān)管體制改革缺乏頂層設(shè)計。我國能源監(jiān)管體制目前沒形成頂層設(shè)計統(tǒng)攬，缺乏對能源監(jiān)管體制改革與行政體制改革、經(jīng)濟發(fā)展形勢的整體把握，導(dǎo)致能源監(jiān)管體制改革對能源監(jiān)管機構(gòu)、能源企業(yè)、能源行業(yè)協(xié)會缺乏統(tǒng)一安排。三是能源監(jiān)管體制改革缺乏推動主體。由于能源監(jiān)管體制改革涉及重大的利益博弈，如果沒有具體的推動主體，會導(dǎo)致改革的動力不足。

第二，以政策推動的能源監(jiān)管體制改革缺乏法治保障。國外政府監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立的一般經(jīng)驗是“立法先行”。但是，我國能源立法主要開始于20世紀80年代，起步較晚。迫于市場經(jīng)濟改革的需要，能源監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立、改革一般采取政策推動的方式，如電力體制改革（以電力行業(yè)為例，我國設(shè)立了國家電力監(jiān)管委員會，依據(jù)是2002年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》和《國家電力監(jiān)管委員會職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這兩個文件從性質(zhì)上看僅僅是國務(wù)院辦公廳的文件，所以其設(shè)立之初就缺乏法律依據(jù)）。以能源局“三定方案”來規(guī)范我國能源體制管理職責(zé)方面的部分內(nèi)容，但是“三定方案”對能源監(jiān)管機關(guān)只做簡單的規(guī)定，存在職責(zé)權(quán)限劃分不明確、法律規(guī)范效力低、變動性大等問題。這顯現(xiàn)出我國能源監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置以政策調(diào)整的弊端。就目前我國能源監(jiān)管體制的法律規(guī)范來說，沒有形成能源監(jiān)管的法律體系。主要原因為：一是能源監(jiān)管的能源基本法規(guī)范供給不足。在我國，能源法是能源監(jiān)管的基本法律依據(jù)，應(yīng)該由《能源法》對政府能源監(jiān)管的范圍、權(quán)限大小、如何管制等進行明確規(guī)定。然而我國的能源法未能出臺，導(dǎo)致能源機構(gòu)的設(shè)立規(guī)范依據(jù)不足。二是規(guī)定能源監(jiān)管的單行法內(nèi)容滯后。比如我國正在實施的《電力法》中對于監(jiān)管方面的規(guī)定不能滿足目前社會的現(xiàn)實要求，需要不斷地修改。三是能源配套法之間欠缺邏輯性的兼顧，導(dǎo)致能源監(jiān)管機構(gòu)職能定位、權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，甚至出現(xiàn)沖突。綜上，我國能源法律體系不健全導(dǎo)致的一個最直接也是最現(xiàn)實的問題就是能源監(jiān)管體制的混亂。

第三，能源監(jiān)管體制改革公眾參與法律程序不健全。能源監(jiān)管體制改革的目的是理順各級政府能源管理部門及其監(jiān)管部門的關(guān)系，繼而提高行政效率，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的能源公共服務(wù)。但我國能源監(jiān)管體制改革公眾參與渠道不暢，對能源使用者的利益訴求考慮不足。具體而言，就是在能源監(jiān)管體制改革實踐中，公眾參與法律程序機制不完善。首先，政府在公共政策的參與渠道方面引導(dǎo)不夠，導(dǎo)致參與的范圍有限，能源體制改革不能反映民眾的意愿。其次，能源監(jiān)管體制改革的參與程序，公眾的表達、反映訴求程序不完善。最后，政府主導(dǎo)公眾參與的結(jié)果，公眾參與并不能得到政府的良好回應(yīng)，這使公眾與政府間的關(guān)系較為緊張，使民眾質(zhì)疑能源監(jiān)管體制改革的決策，對其產(chǎn)生信任危機。

3 能源監(jiān)管體制改革的基本原則

一般而言，體制改革需要遵循基本原則進行，能源監(jiān)管體制改革也不例外，具體包括如下原則。

3.1 組織法定原則

對于機構(gòu)改革而言，應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，但是，我國能源監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置組織法依據(jù)不足，導(dǎo)致能源監(jiān)管體制改革亂象。具體而言，能源監(jiān)管機構(gòu)的職能定位、權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)定應(yīng)當(dāng)有組織法依據(jù)。然而，我國行政組織法僅僅是對中央和地方人民政府的設(shè)立和職權(quán)作了原則性的規(guī)定，并沒有制定各級地方政府組織法、部門行政組織法，也沒有監(jiān)管機構(gòu)組織法，部門的設(shè)立和職權(quán)劃分在很大程度上只是由行政管理法承擔(dān)[9]。為了使能源監(jiān)管機構(gòu)改革法定化、制度化，組織法定原則是關(guān)鍵。因此，應(yīng)從制度邏輯上把握能源監(jiān)管機構(gòu)的職能、權(quán)力、機構(gòu)之間的內(nèi)在關(guān)系，在組織法定原則指引下，明確能源監(jiān)管機構(gòu)職能，通過組織法配置能源監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力，為能源機構(gòu)提供組織法依據(jù)。

3.2 “政監(jiān)分離”原則

從我國當(dāng)前能源監(jiān)管職能劃分中可以發(fā)現(xiàn)，我國能源監(jiān)管體制是“政監(jiān)合一”的模式。在該模式下，我國能源管理部門和監(jiān)管部門職能混淆，監(jiān)管效率低下。在能源監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管機構(gòu)的獨立是發(fā)揮效用的關(guān)鍵，能源監(jiān)管機構(gòu)的職能在內(nèi)部應(yīng)與能源管理職能相獨立，在外部應(yīng)獨立于傳統(tǒng)的行政管理部門，這也是監(jiān)管獨立的本質(zhì)要求。為此，就能源監(jiān)管體制的職能配置而言，應(yīng)當(dāng)遵循“政監(jiān)分離”原則，保證能源監(jiān)管機構(gòu)獨立地發(fā)揮監(jiān)管實效?！罢O(jiān)分離”原則是指政府管理和監(jiān)管二者職能分開，由不同的機構(gòu)來履行?？梢哉f，堅持“政監(jiān)分離”原則既能滿足能源監(jiān)管的專業(yè)性要求，又能夠保證能源監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，同時確保能源監(jiān)管政策的連貫性[10]。

3.3 合作監(jiān)管原則

從能源監(jiān)管體制的機構(gòu)設(shè)置而言，單一的能源監(jiān)管主體難以回應(yīng)能源監(jiān)管的復(fù)雜性、系統(tǒng)性問題。針對傳統(tǒng)政府監(jiān)管難以很好回應(yīng)監(jiān)管實踐的問題，西方主要國家于20世紀80年代啟動監(jiān)管體系改革，產(chǎn)生了合作監(jiān)管制度。因此，我國可借鑒西方合作監(jiān)管經(jīng)驗，充分發(fā)揮企業(yè)、協(xié)會等主體的作用，實現(xiàn)監(jiān)管目標。所謂“合作監(jiān)管”，即是為了實現(xiàn)公共管理的目標而采取的由多元主體（政府、市場、社會主體）運用多種手段在監(jiān)管領(lǐng)域相互作用的一種監(jiān)管模式[11]。在能源監(jiān)管領(lǐng)域，合作監(jiān)管原則就是將能源監(jiān)管機構(gòu)、企業(yè)、協(xié)會在明確各自的職能前提下，充分發(fā)揮能源企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的專業(yè)優(yōu)勢，共享信息，互相協(xié)作，各自承擔(dān)責(zé)任以保障監(jiān)管實效[12]?？梢?，合作監(jiān)管突破了傳統(tǒng)監(jiān)管理論認為政府是唯一監(jiān)管權(quán)力行使者的認識。該原則要求能源監(jiān)管機構(gòu)、能源企業(yè)、能源行業(yè)協(xié)會各主體在合理劃分彼此之間的職能界限之后應(yīng)當(dāng)合作完成能源監(jiān)管任務(wù)。

4 行政組織法視野下能源監(jiān)管體制改革的路徑選擇

我國能源監(jiān)管體制改革困難重重，很大程度上是因為行政組織法依據(jù)不足、改革成果不能制度化導(dǎo)致的。因此，能源監(jiān)管體制改革應(yīng)在行政組織法框架下，確定能源監(jiān)管機構(gòu)之間的職能、權(quán)力、機構(gòu)，建立現(xiàn)代化能源監(jiān)管體制。

4.1 以優(yōu)化政府職能為目標，通過行政組織法明確能源監(jiān)管機構(gòu)職能

一方面，處理好能源監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系。其一，明確監(jiān)管機構(gòu)與管理機構(gòu)的職能。一般而言，管理職能通過法律、政策的形式體現(xiàn)，一般由政府管理部門掌握和控制；具有極高專業(yè)性和技術(shù)性的微觀監(jiān)管職能通過具體的標準、規(guī)范等形式體現(xiàn)。其二，合理配置上下級能源監(jiān)管機構(gòu)的職能。即是在中央和地方能源管理部門與監(jiān)管部門之間，明確各自的職能范圍。

另一方面，明確界定監(jiān)管機構(gòu)與市場、社會之間的職能范圍。其一，主要是處理好能源監(jiān)管機關(guān)與能源企業(yè)之間的關(guān)系。政府主要通過對國有企業(yè)、國有控股等企業(yè)建立專門的資產(chǎn)管理部門進行資產(chǎn)監(jiān)管，滿足其保值增值要求。因此，政府應(yīng)該致力于制定相應(yīng)的能源監(jiān)管政策、標準，而不是干預(yù)市場中的具體事宜；應(yīng)該把市場中的具體事項交由市場自身來調(diào)整，提高企業(yè)的市場競爭力。其二，增強能源行業(yè)協(xié)會的獨立性，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，將具有專業(yè)性與技術(shù)性的監(jiān)管職能交由具有專業(yè)知識的獨立監(jiān)管機構(gòu)予以執(zhí)行，使能源監(jiān)管更加科學(xué)高效。

4.2 以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，運用行政組織法差異化配置能源監(jiān)管權(quán)力

由于各層級能源監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管事權(quán)不一樣，因此，應(yīng)在明確上下級、同級不同能源監(jiān)管機構(gòu)事權(quán)的前提下，通過行政組織法給能源監(jiān)管機構(gòu)配置不同的權(quán)力，確保能源監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)匹配。

一方面，橫向上看，通過法律合理配置能源決策、管理與監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力。我國雖然初步形成了統(tǒng)一監(jiān)管與分行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的體制，但是，由于能源監(jiān)管包括煤炭、油氣、電力、新能源等不同能源種類，監(jiān)管范圍非常廣泛，導(dǎo)致各能源種類監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)權(quán)限不清，協(xié)調(diào)難度大。針對以上問題，應(yīng)理順能源監(jiān)管機構(gòu)之間關(guān)系，明確各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，通過行政組織法配置統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)力。

另一方面，縱向上看，上下級能源監(jiān)管機構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限可通過行政組織法差異化配置。我國能源管理體制存在縱向關(guān)系不順的問題，理順能源監(jiān)管體制縱向關(guān)系，需要明確國家層面與地方能源監(jiān)管機構(gòu)在事權(quán)上的差異性，運用行政組織法差異化配置能源監(jiān)管權(quán)力。具體而言，我國地方能源監(jiān)管以區(qū)域監(jiān)管為主，各省能源監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)提出、組織制定區(qū)域能源發(fā)展戰(zhàn)略、目標以及特許經(jīng)營計劃，并組織實施。這種權(quán)力劃分盡管利于地方能源監(jiān)管，但能源領(lǐng)域如電力、天然氣等還存在跨區(qū)域的能源利用問題，這就突顯出以區(qū)域監(jiān)管為主的能源監(jiān)管體制的弊端，不利于跨區(qū)域能源監(jiān)管。因此，加強上級能源主管部門對下級能源主管部門的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)，將跨省區(qū)的能源管理職權(quán)統(tǒng)歸于國家能源監(jiān)管機構(gòu)，這樣既充分發(fā)揮了地方能源監(jiān)管的作用，同時又利于國家能源管理機構(gòu)進行必要的宏觀控制，進而充分發(fā)揮中央與地方的積極性。

4.3 以“政監(jiān)分離”為前提，為統(tǒng)一的能源監(jiān)管機構(gòu)提供行政組織法依據(jù)

從國際經(jīng)驗來看，監(jiān)管機構(gòu)是在“政監(jiān)分離”原則之上、在政府部門之外從國家層面建立統(tǒng)一的能源監(jiān)管機構(gòu)，以便對能源系統(tǒng)進行統(tǒng)一監(jiān)管。我國能源監(jiān)管主要由國家能源委員會和國家能源局來進行，但其部分職能受相關(guān)能源管理部門制約，管理職能還不完善。而獨立性對于監(jiān)管機構(gòu)發(fā)揮實效是最為重要的前提和基礎(chǔ)，所以根據(jù)我國能源發(fā)展的現(xiàn)實需要，整合各部門能源監(jiān)管職能，建立更具權(quán)威性的能源監(jiān)管機構(gòu)是體制改革的必然趨勢。

具體而言，能源監(jiān)管機構(gòu)的改革應(yīng)分階段采取循序漸進的改革路徑。其一，先分行業(yè)建立能源監(jiān)管機構(gòu)。結(jié)合我國煤炭、電力、石油、天然氣、核能、新能源等各類能源監(jiān)管的現(xiàn)實狀況，建立分行業(yè)的能源監(jiān)管機構(gòu)。其二，建立獨立、統(tǒng)一權(quán)威的能源監(jiān)管機構(gòu)。整合煤、電、油、氣等各行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，進行職能合并，建立統(tǒng)一的能源監(jiān)管機構(gòu)，并在《能源法》中對能源監(jiān)管機構(gòu)的法律性質(zhì)、地位、組成、職權(quán)和監(jiān)管范圍明確規(guī)定；同時，盡快將《能源監(jiān)管法》的制定提上日程，對能源監(jiān)管做全方位的規(guī)定。

5 結(jié) 語

從我國能源監(jiān)管體制的發(fā)展脈絡(luò)中可以發(fā)現(xiàn)，我國能源監(jiān)管體制經(jīng)歷了計劃管理、政企初步分開、專業(yè)監(jiān)管起步、全面深化改革等時期的改革。分析改革實踐不難發(fā)現(xiàn)，我國能源監(jiān)管體制改革實質(zhì)上是政策在推動。這種政策推進型改革能夠快速地實現(xiàn)改革目標，但是其面臨的問題也不可回避：一方面，導(dǎo)致我國能源監(jiān)管體制改革規(guī)范依據(jù)不足，變動性較大，穩(wěn)定性不足；另一方面，能源監(jiān)管機構(gòu)職能定位不準、機構(gòu)分散，難以回應(yīng)能源監(jiān)管的專業(yè)性、技術(shù)性、復(fù)雜性問題。在能源革命背景下，要制度化推進能源監(jiān)管體制改革，并保障改革成果，能源監(jiān)管體制改革需要有法律保障，做到能源監(jiān)管體制改革于法有據(jù)，同時在行政組織法框架下明確能源監(jiān)管機構(gòu)的職能定位、差異化配置權(quán)力，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的能源監(jiān)管機構(gòu)。