馬正英

（中共河北省委黨校，河北行政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

一、精準(zhǔn)脫貧的概念和標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)脫貧即精準(zhǔn)擺脫貧困，是粗放脫貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。中共中央要求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)。黨的十九大報(bào)告明確指出，要堅(jiān)持精準(zhǔn)脫貧。按照國家對(duì)河北省2018 年脫貧攻堅(jiān)工作考核要求及 《河北省貧困退出機(jī)制實(shí)施細(xì)則》的具體規(guī)定，精準(zhǔn)脫貧分為貧困人口退出、貧困村退出、貧困縣退出三級(jí)指標(biāo)。貧困人口退出以戶為單位，以該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障為衡量標(biāo)準(zhǔn)。具體指標(biāo)6 項(xiàng)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，納入低保的貧困家庭，且穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的視為脫貧人口。經(jīng)村評(píng)議、鄉(xiāng)審核、縣審定的程序退出。貧困村退出以貧困發(fā)生率低于2%為主要衡量指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素，具體指標(biāo)9 項(xiàng)，其中“綜合貧困發(fā)生率”為“否決指標(biāo)”。按照鄉(xiāng)申請(qǐng)、縣審核、市審定的程序退出。貧困縣退出采取定量驗(yàn)收與定性檢查相結(jié)合的形式，同樣以綜合貧困發(fā)生率低于2%為主要衡量指標(biāo)。參考脫貧人口錯(cuò)退率、貧困人口漏評(píng)率和群眾認(rèn)可度等指標(biāo)，檢查脫貧攻堅(jiān)部署、重大政策落實(shí)、后續(xù)幫扶計(jì)劃及鞏固提升工作安排等情況，具體指標(biāo)7 項(xiàng)。按照縣申請(qǐng)、市初審、省審定程序退出。

二、當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧實(shí)施工作現(xiàn)狀

黨的十八大以來，精準(zhǔn)脫貧工作已納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。當(dāng)前我國扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭的沖刺期。中西部一些省（自治區(qū)、直轄市）貧困人口規(guī)模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。實(shí)現(xiàn)到2020 年讓7000 多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，時(shí)間緊、任務(wù)重。為完成精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)之下，不斷加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化政策保障，健全扶貧攻堅(jiān)支撐體系，農(nóng)村基層治理能力和管理水平大幅提升，全國貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作取得決定性進(jìn)展和歷史性成就，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口由2012 年的 9899 萬減少到 2017 年的 3046 萬，貧困縣由832 個(gè)減少了153 個(gè)，在解決區(qū)域性整體貧困上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。河北省也堅(jiān)決貫徹黨中央精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)持五級(jí)書記一起抓，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部包聯(lián)，開展縣鄉(xiāng)黨委書記“擂臺(tái)賽”，加大了對(duì)深度貧困縣、貧困村扶持力度，重點(diǎn)抓好產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、科技、健康、教育扶貧和易地扶貧搬遷、特困群體脫貧，全省年減貧100 萬人左右，貧困發(fā)生率顯著下降，精準(zhǔn)脫貧取得了階段性成效。

三、河北省農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧實(shí)施機(jī)制存在的問題

在肯定脫貧成績的同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，扶貧脫貧實(shí)施工作基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，積累的問題較多，有的還比較突出。

（一）脫貧精準(zhǔn)度有待提高

國家巡查和專項(xiàng)稽查發(fā)現(xiàn)，幫扶不精準(zhǔn)、政策不落實(shí)問題在河北省農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧實(shí)施過程中不同程度的存在。一些地方精準(zhǔn)識(shí)別不規(guī)范，交叉考核發(fā)現(xiàn)錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)問題，精準(zhǔn)退出中存在未達(dá)標(biāo)就退出的情況。政策舉措落實(shí)有偏差，易地扶貧搬遷集中安置項(xiàng)目進(jìn)展慢、入住率低、配套政策滯后，分散安置引導(dǎo)和管理不到位，補(bǔ)助資金一發(fā)了之，未建立穩(wěn)定的長效增收機(jī)制，貧困戶收入來源不可持續(xù)，項(xiàng)目對(duì)象不精準(zhǔn)，帶動(dòng)貧困戶比例偏低。扶貧產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，貧困戶參與度不高，收益度不高，對(duì)扶貧勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)重視不夠，工作力度不大，職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率普遍偏低。

（二）脫貧攻堅(jiān)責(zé)任落實(shí)不到位

河北省省內(nèi)脫貧攻堅(jiān)考核和督查發(fā)現(xiàn)，部分貧困地區(qū)黨委、政府及有關(guān)單位沒有扛起主體責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)沒有拿出主要精力抓扶貧。非貧困地區(qū)更是主體責(zé)任缺失，工作力量和投入嚴(yán)重不足。一些部門缺乏大局觀念和擔(dān)當(dāng)精神，把扶貧當(dāng)成額外的負(fù)擔(dān)，對(duì)相關(guān)工作不積極，履職盡責(zé)不到位?；鶎痈刹抗?jiān)能力不足，幫扶缺乏針對(duì)性，幫扶效果不明顯，第三方評(píng)估抽查的建檔立卡戶中，有33.1%的標(biāo)識(shí)幫扶工作對(duì)改善家庭生產(chǎn)生活條件沒有效果或效果一般，28%的貧苦戶和40.5%的脫貧戶認(rèn)為村兩委工作能力沒有提升，幫扶能力弱。

（三）貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力尚未充分激發(fā)

從河北省督導(dǎo)和調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題看，一些地方黨委、政府在推動(dòng)政策落實(shí)、組織發(fā)動(dòng)群眾上用力不夠。有些貧困村基層組織軟弱，在激發(fā)貧困村、貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力上辦法還不夠多，措施還不夠硬。有些貧困群眾依然存在“等靠要”思想，甚至個(gè)別群眾仍然存在過度依賴外界幫扶，被動(dòng)脫貧。

（四）扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題影響惡劣

從中央紀(jì)委、河北省紀(jì)委暗訪發(fā)現(xiàn)的問題看，扶貧資金監(jiān)管不到位，套取侵占、截留挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、強(qiáng)制收費(fèi)等問題時(shí)有發(fā)生，資金使用管理違紀(jì)違法問題突出；省級(jí)以下資金投入不足，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增幅低于全國平均水平，貧困縣涉農(nóng)資金整合不到位，部分扶貧資金閑置滯留，未能發(fā)揮應(yīng)有效益。一些領(lǐng)導(dǎo)干部抓精準(zhǔn)扶貧作風(fēng)不嚴(yán)不實(shí)，官僚主義、形式主義傾向突出。駐村第一書記、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人對(duì)幫扶職責(zé)不了解、對(duì)幫扶對(duì)象基本情況不清楚，政策不熟，情況不明，駐村結(jié)對(duì)幫扶不扎實(shí)，流于形式。媒體暗訪調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有的地方需要將大量的時(shí)間和精力投入到填寫各類表格上。

四、河北省農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧實(shí)施機(jī)制優(yōu)化策略

當(dāng)前，河北脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)進(jìn)入全面突破的關(guān)鍵時(shí)期，面臨的任務(wù)十分艱巨。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，到2020 年完成全面脫貧任務(wù)只有1 年時(shí)間了。從貧困結(jié)構(gòu)看，10 個(gè)深度貧困縣貧困人口占總數(shù)的三分之一，全省貧困人口中低保、五保貧困戶占總貧困人口的半數(shù)以上，患慢性病、大病的、殘疾人及60 歲以上老人占比高，都是難哨的“硬骨頭”。從脫貧目標(biāo)看，目前“兩不愁”基本不是大問題，但“三保障”還有較大差距，特別是一些貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬較多，因病致貧返貧問題突出。為確保到2020 年，河北省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下184.3 萬農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，7366 個(gè)貧困村全部出列，62個(gè)貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，應(yīng)以更加優(yōu)化的實(shí)施機(jī)制推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作。

（一）精準(zhǔn)落實(shí)政策，確保精準(zhǔn)脫貧實(shí)施基礎(chǔ)

圍繞落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，抓緊完善和制定省內(nèi)相關(guān)政策。中央出臺(tái)的支持政策要不折不扣落實(shí)，本省內(nèi)制定的傾斜措施要逐條逐項(xiàng)對(duì)標(biāo)完善，新的政策措施要敢于突破常規(guī)，形成一套含金量高、務(wù)實(shí)管用的“政策包”，各個(gè)市縣也應(yīng)制定相關(guān)配套政策。具體而言，財(cái)政政策方面，提高對(duì)10 個(gè)深度貧困縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付增幅，省財(cái)政扶貧發(fā)展資金、省級(jí)安排的貧困縣整合使用涉農(nóng)資金優(yōu)先用于深度貧困地區(qū)。省直有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金整合使用政策的解讀和宣傳，進(jìn)一步明確使用方向和范圍。土地政策方面，新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障深度貧困地區(qū)。金融政策方面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)制定針對(duì)深度貧困地區(qū)的差異化信貸支持政策，在貸款準(zhǔn)入、利率、期限等方面給予優(yōu)惠。同時(shí)，為確保政策落實(shí)到位，針對(duì)實(shí)際情況和致貧原因，一戶一本扶貧臺(tái)賬，一戶一個(gè)脫貧計(jì)劃，一戶一策，把扶貧政策真正落實(shí)到每個(gè)扶貧對(duì)象上，即使已經(jīng)脫貧銷號(hào)，也應(yīng)該在保留一段時(shí)間，不斷鞏固提升，防止脫貧后又返貧的情況。

（二）整合人員力量，形成精準(zhǔn)脫貧實(shí)施合力

構(gòu)建扶貧共同發(fā)力的大格局。一是強(qiáng)化各級(jí)黨委、政府主體責(zé)任。要層層落實(shí)責(zé)任制，黨政一把手履行第一責(zé)任，真正把脫貧攻堅(jiān)作為頭等大事和第一民生工程，集中精力、時(shí)間、資源抓好落實(shí)。修訂完善對(duì)省直各部門、設(shè)區(qū)市、貧困縣等的考核辦法，增加扶貧工作權(quán)重，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。二是注重發(fā)揮基層黨組織的作用。充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用。基層黨組織是確保農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧的組織基礎(chǔ)，應(yīng)突出基層黨組織的政治功能，提升其政治引領(lǐng)力度，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)。將能夠熟練掌握扶貧脫貧政策、作風(fēng)踏實(shí)、責(zé)任心強(qiáng)作為考察任用基層黨組織成員的重要條件，將那些政治水平高、扶貧脫貧有力并且擅于做群眾工作的基層黨員，充實(shí)到基層黨組織中間。三是發(fā)揮好駐村工作隊(duì)的作用。堅(jiān)持工作隊(duì)員當(dāng)代表，派出單位作后盾，一把手負(fù)總責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任考核，將工作出色、群眾認(rèn)可的獎(jiǎng)勵(lì)重用，蹲不住、不干事的及時(shí)召回，完不成任務(wù)的追究派出單位和駐村工作隊(duì)責(zé)任。四是用好中直單位、京津兩市幫扶資源。目前，中直單位在河北省40 個(gè)貧困縣開展定點(diǎn)扶貧，應(yīng)用足用好中直單位的幫扶資源。各級(jí)政府有關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)服務(wù)保障，在產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技人才引進(jìn)等方面取得合作。五是加強(qiáng)省內(nèi)協(xié)作幫扶和企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶。組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣 （市、區(qū)）結(jié)對(duì)幫扶貧困縣，開展對(duì)口幫扶。深化“千企幫千村”活動(dòng)，動(dòng)員企業(yè)強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任，確保更多項(xiàng)目落地見效。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量支持扶貧脫貧的積極性和創(chuàng)造性，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)形成合力。

（三）發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)，激發(fā)精準(zhǔn)脫貧內(nèi)生動(dòng)力

“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。”發(fā)展貧困人口能夠受益的產(chǎn)業(yè)，增加貧困人口的經(jīng)營性、工資性、財(cái)產(chǎn)性收入，才能確保脫貧的穩(wěn)定性。

1.完成產(chǎn)業(yè)覆蓋

“通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收”是農(nóng)村貧困戶退出的硬性指標(biāo)之一。產(chǎn)業(yè)就業(yè)是精準(zhǔn)脫貧的主攻方向，在貧困縣的退出機(jī)制中，完成產(chǎn)業(yè)全覆蓋也是國家和省評(píng)估檢查的核心指標(biāo)。近年來，河北省探索了不少行之有效的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，但從國家檢查及省內(nèi)自查情況分析，貧困人口還有近半數(shù)未能享受到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持，新建檔立卡納入的貧困人口也需要接受產(chǎn)業(yè)扶持。應(yīng)因村因戶因人施策，著力構(gòu)建可持續(xù)的脫貧機(jī)制。對(duì)于無勞動(dòng)能力的貧困戶，可以側(cè)重發(fā)展資產(chǎn)收益性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，對(duì)于弱勞動(dòng)能力的貧困戶，可以大力發(fā)展家庭手工業(yè)，對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困戶，可以通過發(fā)展特色旅游、電商等產(chǎn)業(yè)，獲得穩(wěn)定收益。

2.做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)

做強(qiáng)脫貧產(chǎn)業(yè)，應(yīng)在特色、品牌、規(guī)模上下功夫。一是提檔鄉(xiāng)村旅游。河北省農(nóng)村特困戶主要集中在深山區(qū)，但河北省也是旅游資源大省，貧困縣旅游可開發(fā)度達(dá)到93%。截至目前，河北省實(shí)施鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營戶突破4 萬戶、從業(yè)者達(dá)到36 萬人,已促進(jìn)6 萬多貧困群眾穩(wěn)定脫貧。旅游業(yè)發(fā)展較好的貧困縣如保定市淶水縣，人均旅游收入占人均可支配收入的28%，易縣人均旅游收入占人均可支配收入的25%，通過鄉(xiāng)村旅游脫貧成效初顯。但是通過鄉(xiāng)村旅游也面臨諸如盲目投資等問題，可通過打造品牌，增強(qiáng)吸引力。環(huán)城旅游開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可加大主路沿線鄉(xiāng)村旅游走廊的建設(shè)，沿線村落結(jié)合走廊特點(diǎn)，打造各個(gè)村的旅游特色，多開發(fā)村內(nèi)休閑景點(diǎn)，保證村民特別是貧困戶穩(wěn)定增收。通過幫助貧困地區(qū)結(jié)合自身自然和人文資源，找準(zhǔn)旅游定位、開發(fā)旅游特色產(chǎn)品，探索旅游多樣業(yè)態(tài)。積極把較低附加值的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈吒郊又档姆?wù)業(yè)，同時(shí)積極探索組建鄉(xiāng)村旅游合作社，探索旅游企業(yè)資金、技術(shù)參與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，規(guī)范經(jīng)營科學(xué)化，讓旅游扶貧戰(zhàn)果進(jìn)一步擴(kuò)大。二是擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。在黑龍港流域應(yīng)重點(diǎn)打造規(guī)?；肥吖吞厣B(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，環(huán)京津地區(qū)可集中建設(shè)菜籃子產(chǎn)品供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品采摘、觀光基地。應(yīng)擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，以園區(qū)帶動(dòng)片區(qū)，推動(dòng)經(jīng)營主體向園區(qū)聚集，生產(chǎn)要素在園區(qū)整合，形成參與度高、勞動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，以質(zhì)量和品牌助力脫貧攻堅(jiān)。

（四）嚴(yán)實(shí)作風(fēng)建設(shè)，保障精準(zhǔn)脫貧資金效益

越是進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)，越要堅(jiān)持治理扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題。應(yīng)緊盯問題多發(fā)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依法查處扶貧領(lǐng)域失職瀆職行為，對(duì)于中紀(jì)委和河北省紀(jì)委交辦的問題線索，應(yīng)加強(qiáng)重視，限期辦結(jié)。建立“誰撥錢，誰監(jiān)管”的跟蹤管理機(jī)制，對(duì)挪用、浪費(fèi)脫貧資金的行為，資金撥付單位應(yīng)承當(dāng)責(zé)任。建立健全市縣兩級(jí)脫貧資金管理辦法，實(shí)行資金撥付使用縣、鄉(xiāng)、村和貧困群眾四級(jí)聯(lián)簽，加強(qiáng)資金監(jiān)管，跟蹤監(jiān)控資金用途、流向、進(jìn)度等相關(guān)情況。規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)程序和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)對(duì)扶貧項(xiàng)目合同管理、招投標(biāo)、政府采購、驗(yàn)收保障等制度。落實(shí)公開公示制度，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，確保脫貧資金使用安全，提高脫貧資金使用效益。