武舜臣，于海龍，儲(chǔ)怡菲

(1.清華大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，北京 100084；2.北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048；3. 南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 糧食安全與戰(zhàn)略研究中心，南京 210003)

引 言

近年來,在糧食生產(chǎn)成本上漲和糧食價(jià)格低迷擠壓下,農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性下降,“粗放種糧、少種糧、拋荒不種糧”現(xiàn)象普遍[1-2]。對(duì)此,政府提出積極發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策導(dǎo)向,以求彌補(bǔ)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體衰落中留下的生產(chǎn)力真空,避免糧食安全受到過大沖擊[3-5]。但是,政策扶持下農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的“非糧化”經(jīng)營,顯然背離了政策的初衷,也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注[6-10]。

“非糧化”作為種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)方向,根本上是既定約束下經(jīng)營主體追求最大化收益的結(jié)果[11-12]。隨著多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體格局的形成,“非糧化”問題的研究對(duì)象也逐步由農(nóng)戶向多元主體過渡[13]。尤其是隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；耐七M(jìn),農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體逐步成為“非糧化”研究的重心。而且與規(guī)模經(jīng)營主體扶持政策的階段性特征相一致,“非糧化”研究的聚焦主體也發(fā)生著相應(yīng)調(diào)整,沿著“農(nóng)民合作社—家庭農(nóng)場(chǎng)—土地托管”的順序依次展開,研究也更傾向于對(duì)策性與規(guī)范性[14]。

相關(guān)研究中,“工商資本”及“土地流轉(zhuǎn)”兩詞的出現(xiàn)頻率最高,也往往被作為研究背景或分析起點(diǎn),得出諸如“工商資本或土地流轉(zhuǎn)會(huì)加劇非糧化”的結(jié)論。然而,從根本上說,無論“工商資本”抑或“土地流轉(zhuǎn)”,都不足以指代某種特定類別農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。從以上兩點(diǎn)得出的相關(guān)結(jié)論,也缺乏足夠的理論與現(xiàn)實(shí)意義，而且,還可能因模糊的對(duì)象指向而誤導(dǎo)政策制定[15]。因此,有必要重新梳理和評(píng)價(jià)當(dāng)前的“非糧化”研究,探究邏輯更加嚴(yán)謹(jǐn)、更具現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的分析視角,以求在準(zhǔn)確把握“非糧化”現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,揭示新型經(jīng)營主體培育和糧食安全保障目標(biāo)間的辯證關(guān)系，這也是本研究的意義所在。

對(duì)此,本文重新梳理了“工商資本”及“土地流轉(zhuǎn)”為要點(diǎn)的“非糧化”相關(guān)研究,并在歸納“非糧化”問題實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上,就如何突破當(dāng)前“非糧化”研究的不足提出方向性嘗試。本文認(rèn)為,在決策控制權(quán)視角劃分主體的基礎(chǔ)上,基于分主體視角探討“非糧化”成因并給出對(duì)應(yīng)分析,可以給政府農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營扶持和糧食安全保障關(guān)系的權(quán)衡提供更多啟示。

一、規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”研究的梳理與評(píng)價(jià)

規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”現(xiàn)象的研究,隨著政府新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育重心的調(diào)整而相應(yīng)改變。而且,多數(shù)研究大致基于兩個(gè)爭(zhēng)論[注]當(dāng)然，從實(shí)質(zhì)角度看，第一個(gè)判斷是對(duì)資本來源視角的考察，第二個(gè)判斷則聚焦于土地流轉(zhuǎn)這種土地集中模式，兩者存在一定的交叉和重合，不存在絕對(duì)意義上的可區(qū)分性。:第一,工商資本是否會(huì)導(dǎo)致“非糧化”[15-17];第二,土地流轉(zhuǎn)是否會(huì)加劇“非糧化”[18-19]。而且,不少學(xué)者在第二個(gè)論點(diǎn)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步展開研究,不僅比較了土地規(guī)模化與服務(wù)規(guī)?；械摹胺羌Z化”差異[20-21],也對(duì)土地集中的其他若干形式,如土地入股、土地托管及聯(lián)耕聯(lián)種等方式[22],以及土地集中后的諸多主體,如農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等的“非糧化”相關(guān)問題進(jìn)行了分析[23-25]。

然而,不論分析視角如何,研究的范式近乎一致,表現(xiàn)為經(jīng)營主體利潤最大化的目標(biāo)假定下,從成本收益及影響成本收益的諸多要素出發(fā),探討“非糧化”成因并提出相應(yīng)對(duì)策?？紤]到多數(shù)“非糧化”相關(guān)研究都圍繞“工商資本”和“土地流轉(zhuǎn)”展開,這里也主要從以上兩個(gè)方面對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,并給出相應(yīng)評(píng)價(jià)。

(一)基于工商資本視角的耕地“非糧化”經(jīng)營研究

隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn),農(nóng)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長短板[26]。農(nóng)業(yè)部門的資本凈流出導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)資本與土地、勞動(dòng)力配置的長期失衡。自2004年開始,政府開始轉(zhuǎn)變政策傾向,不斷出臺(tái)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,逐年加大財(cái)政支農(nóng)投入,形成了“只予不取”的財(cái)政支農(nóng)格局。然而,有限的財(cái)政支農(nóng)資金不足以彌補(bǔ)長期積累的農(nóng)業(yè)資金缺口。因此,政府將社會(huì)力量作為“三農(nóng)”投入的重要補(bǔ)充而加以支持[27]。另一方面,由于部分工商業(yè)科技創(chuàng)新能力不足,產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇,利潤空間不斷縮小,他們也主動(dòng)投資農(nóng)業(yè),以期獲得新的利潤點(diǎn)[27-28]?；谝陨蟽煞矫娴脑?近年來,城市工商資本下鄉(xiāng)明顯增多,工商資本涉農(nóng)現(xiàn)象普遍[29-30]。工商資本涉農(nóng),不僅彌補(bǔ)了政府“三農(nóng)”投入的不足,也有助于創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營模式,促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步[31-33]。然而,工商資本在逐步成為農(nóng)業(yè)投資重要力量的同時(shí),也因其“非糧化”經(jīng)營特征而引起了社會(huì)各界的普遍擔(dān)憂[30,34-35]。

工商資本必然加劇“非糧化”嗎?為回應(yīng)此問題,首先應(yīng)明確何為工商資本,其涉農(nóng)的形式又有哪些。如此,才能對(duì)工商資本與“非糧化”的關(guān)系給出一個(gè)準(zhǔn)確的判斷。目前,無論在理論界還是實(shí)踐界,都沒能給工商資本一個(gè)權(quán)威的界定,全國各區(qū)域也缺乏統(tǒng)一的考量標(biāo)準(zhǔn)和參照體系[14]。因此,圍繞工商資本的相關(guān)研究即便能夠得出一定結(jié)論,也很難將之落實(shí)到具體的目標(biāo)群體,對(duì)現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義有限。在工商資本涉農(nóng)形式方面,隨著工商資本涉農(nóng)的日漸普遍,相關(guān)的模式歸納類研究也變得豐富,涌現(xiàn)出大量的文獻(xiàn)。既有類似“直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)”和“間接進(jìn)入農(nóng)業(yè)”的粗略分類,也有類似“公司+農(nóng)場(chǎng)”“公司+合作社+農(nóng)戶”等的具體模式介紹[36-37]，并在基本模式分類或介紹的基礎(chǔ)上對(duì)不同模式給出比較和評(píng)價(jià)[28]。

誠然,工商資本涉農(nóng)模式研究取得了一定的進(jìn)展,遺憾的是,當(dāng)涉及工商資本和“非糧化”問題時(shí),多數(shù)文獻(xiàn)卻未能分模式對(duì)兩者關(guān)系給出判斷,而僅僅將“工商資本”籠統(tǒng)抽象為一類主體。多數(shù)學(xué)者不僅在理論上,更從實(shí)地調(diào)研中得出工商資本涉農(nóng)更傾向于非糧作物生產(chǎn)的結(jié)論[27,38-40]。然而,將工商資本看作同一主體得到的結(jié)論,難免會(huì)因忽視問題本質(zhì)而存在偏誤。同樣是工商資本,因其涉農(nóng)形式多樣,種植結(jié)構(gòu)選擇也各不相同。也正因?yàn)槿绱?對(duì)工商資本導(dǎo)致非糧化原因的解析便缺乏足夠的針對(duì)性。綜合已有文獻(xiàn),惟一客觀的結(jié)論是,工商資本的“非糧化”經(jīng)營源于工商資本的趨利性和更低的種糧比較收益[30,41]。當(dāng)然,這一結(jié)論同樣不是工商資本所獨(dú)有,不僅適用于工商資本涉農(nóng)形成的各類主體,也適合以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主要收入的普通農(nóng)戶。理論界結(jié)論的一致性強(qiáng)化了理論判斷對(duì)決策層的影響。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司(“經(jīng)管司”)負(fù)責(zé)人解讀一號(hào)文件時(shí)表示“截至2012年12月底,全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2.7億畝,其中流入工商企業(yè)的耕地面積為2 800萬畝,一些地區(qū)工商企業(yè)租地種糧食的只有6%”[注]http://finance.ifeng.com/a/20130205/7656892_0.shtml.。2013年時(shí)任國研中心副主任的韓俊也曾基于清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村千戶”問卷得出,公司經(jīng)營的種植行為與農(nóng)戶經(jīng)營明顯不同,其中85%用于非糧食生產(chǎn)[注]http://www.foods1.com/news/1948115.。

(二)基于土地流轉(zhuǎn)視角的耕地“非糧化”經(jīng)營研究

土地流轉(zhuǎn)會(huì)加劇“非糧化”嗎?且不論該提法是否嚴(yán)謹(jǐn),基于該提法確實(shí)涌現(xiàn)出了大量的研究。而且,考慮到土地流轉(zhuǎn)集中在土地規(guī)模經(jīng)營中的基礎(chǔ)性作用,無論政府對(duì)新型經(jīng)營主體的扶持重點(diǎn)怎樣調(diào)整,基于土地流轉(zhuǎn)視角考察糧食安全問題注定能在較長時(shí)間內(nèi)得到足夠的關(guān)注。

1.在現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)與“非糧化”經(jīng)營是否具有一致性。(1)“非糧化”現(xiàn)象并非土地流轉(zhuǎn)下的獨(dú)特產(chǎn)物,傳統(tǒng)農(nóng)戶也存在“非糧化”的種植選擇[1,15]。(2)土地流轉(zhuǎn)未必會(huì)加劇“非糧化”走勢(shì)。例如,張宗毅等在比對(duì)部分流轉(zhuǎn)土地“非糧化”案例與當(dāng)年全國非糧作物播種面積比例后發(fā)現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)并未提升“非糧化”比例[18]。也正因?yàn)槭聦?shí)上難于得到統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),當(dāng)前學(xué)術(shù)界在土地流轉(zhuǎn)是否會(huì)加劇“非糧化”這一問題上,尚未達(dá)成一致[注]當(dāng)然，本文認(rèn)為這類爭(zhēng)議源于交流的層面不同，以“土地流轉(zhuǎn)”作為經(jīng)營主體的分類標(biāo)準(zhǔn)存在較大問題。。那些建立在土地流轉(zhuǎn)加劇“非糧化”論斷基礎(chǔ)上提出的政策建議,在指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)方面的價(jià)值確實(shí)值得商榷。

2.對(duì)土地“非糧化”或“趨糧化”成因的解釋。已有研究對(duì)種植結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的解釋主要基于制度和成本收益兩個(gè)層面。從制度層面看,現(xiàn)有制度安排未對(duì)規(guī)?；?jīng)營主體的“非糧化”傾向給予足夠的重視和有效遏制。頂層設(shè)計(jì)上,中央政府沒有對(duì)耕地具體經(jīng)營范圍做出嚴(yán)格的限制。實(shí)際運(yùn)作中,地方政府又對(duì)土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”經(jīng)營持默許甚至鼓勵(lì)的態(tài)度[5,42-44]。以上,共同構(gòu)成了當(dāng)前文獻(xiàn)中提及最多的、涉及耕地“非糧化”經(jīng)營的制度背景。從成本收益層面看,比較收益是決定規(guī)模經(jīng)營主體種植選擇的重要原因,“非糧化”的經(jīng)營特征源于糧食種植的比較劣勢(shì)[24-25, 43,45-47]。由此,一切能提升種糧收益的因素都可作為緩解經(jīng)營“非糧化”,甚至推動(dòng)經(jīng)營“趨糧化”選擇的關(guān)鍵。例如,張宗毅等分析認(rèn)為,非糧作物和糧食作物在勞動(dòng)生產(chǎn)率方面存在顯著差異,隨著經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大,糧食作物勞動(dòng)生產(chǎn)率方面的優(yōu)勢(shì)會(huì)愈加明顯,相應(yīng)的,糧食作物的比例也會(huì)隨之上升[18]。羅必良等則認(rèn)為,種植結(jié)構(gòu)受農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力充裕情況與社會(huì)化服務(wù)水平的影響,隨著農(nóng)戶勞動(dòng)力的不斷轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育完善,種植結(jié)構(gòu)會(huì)轉(zhuǎn)向“趨糧化”[19]。即前者認(rèn)為,糧食作物品種稟賦下的種植特征(即更低的畝均用工量)決定了經(jīng)營規(guī)模越大,經(jīng)營主體會(huì)更傾向于種植糧食作物;后者認(rèn)為糧食作物用工成本的變動(dòng)可以改變不同作物間勞動(dòng)生產(chǎn)率的相對(duì)差異,進(jìn)而有利于種植“趨糧化”。

3.學(xué)者們的對(duì)策建議?，F(xiàn)有文獻(xiàn)所提對(duì)策建議大致可以分為如下兩個(gè)層面:一是強(qiáng)化制度建設(shè),改變規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營選擇的制度環(huán)境,從制度上強(qiáng)化土地用途管制[48]。二是采用多種手段改變作物間比較優(yōu)勢(shì)。鑒于種糧低收益是經(jīng)營主體選擇“非糧化”經(jīng)營的主要原因,提升種糧收益,改變糧食生產(chǎn)的利潤劣勢(shì)就成為緩解“非糧化”經(jīng)營的重要切入點(diǎn)。具體來說,該方面的建議大致有加強(qiáng)糧食經(jīng)營補(bǔ)貼力度[24,47]、完善社會(huì)化服務(wù)體系、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入[46]等。對(duì)于以上幾個(gè)層面的建議,也有學(xué)者給出了比較評(píng)價(jià),如蔡瑞林等指出,由于糧食具有公共品特性,簡(jiǎn)單動(dòng)用法律或行政手段遏制“非糧化”現(xiàn)象并不恰當(dāng),通過提高糧食種植收益來引導(dǎo)糧食經(jīng)營可能更具效果[45]。

此外,基于土地流轉(zhuǎn)和“非糧化”關(guān)系的分析差異,張宗毅等指出,既然土地經(jīng)營規(guī)模越大，經(jīng)營主體就越傾向于“趨糧化”經(jīng)營，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的繼續(xù)推進(jìn),當(dāng)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大到一定程度后,便無需擔(dān)心規(guī)模經(jīng)營下的“非糧化”問題，當(dāng)然,這里涉及土地適度規(guī)模經(jīng)營的問題,當(dāng)經(jīng)營規(guī)模超過最優(yōu)均衡點(diǎn)時(shí),規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大并不能帶來收益持續(xù)的增長[18]。相比于強(qiáng)化政府干預(yù)的建議,該文的建議可能更有助于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展及糧食安全的有效保障。

(三)相關(guān)研究結(jié)論可能會(huì)負(fù)向影響政府決策

從以上兩類文獻(xiàn)來看,前一類基于涉農(nóng)資金來源,后一類則基于土地集中模式。因選題角度不同,“兩類”文獻(xiàn)難免會(huì)有一定重合,問題表現(xiàn)也存在共性。在不能獲得具體主體指向的前提下,相關(guān)結(jié)論不僅不能提供“非糧化”問題的現(xiàn)實(shí)全貌,還可能導(dǎo)致信息混淆或放大某些片面信息,乃至影響到?jīng)Q策層的政策選擇。根據(jù)谷小勇等的研究,自2007年中央政府支持“工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域”[15]之后,不少學(xué)者得出工商資本企業(yè)是導(dǎo)致農(nóng)地“非糧化”重要原因的判斷[16-17]。中央政府在類似觀點(diǎn)的引導(dǎo)下,徹底轉(zhuǎn)變了對(duì)“工商資本企業(yè)”這類主體的政策導(dǎo)向:政策從2007年的“支持”修改為2013年的單獨(dú)探索建立工商企業(yè)“租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度”。然而,土地“非糧化”并非工商資本農(nóng)企獨(dú)有[1,15,49]。以“非糧化”現(xiàn)象等負(fù)面效應(yīng)為由,否定工商資本下鄉(xiāng)的一系列“堵”的手段未免過于以偏概全[30]。同樣的,土地流轉(zhuǎn)是否一定會(huì)導(dǎo)致“非糧化”以及基于該問題所做的相關(guān)研究也面臨同樣的困境,無論回答肯定與否,都不足以用來評(píng)判某一具體主體。因此,當(dāng)前圍繞對(duì)耕地“非糧化”問題的一系列研究,對(duì)現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義有限。在土地規(guī)模經(jīng)營不斷推進(jìn)和糧食安全保障日益嚴(yán)峻的當(dāng)下,亟需從理論層面找尋問題源頭,構(gòu)造一套更科學(xué)的分析框架,以更好地了解當(dāng)前“非糧化”現(xiàn)實(shí),并找出應(yīng)對(duì)之策。

二、耕地“非糧化”的問題實(shí)質(zhì)與分主體視角的考量

(一)耕地“非糧化”的問題實(shí)質(zhì)與論斷

耕地“非糧化”屬于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的一種趨勢(shì),從根本上說,是經(jīng)營主體在一定約束下為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的決策結(jié)果。因此,“非糧化”研究的核心應(yīng)集中于兩點(diǎn):第一,經(jīng)營者的既定目標(biāo)差異;第二,約束的結(jié)構(gòu)與存在形式。

根據(jù)前文分析,相較于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營下的“非糧化”問題,兼業(yè)農(nóng)戶的“非糧化”問題可能同樣嚴(yán)重[50]。因此,決策層對(duì)規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”的關(guān)注,并非由于規(guī)模經(jīng)營下“非糧化”問題更為突出,而是因?yàn)橐?guī)模經(jīng)營被決策層在糧食安全保障方面賦予了更多期待[35]。

(二)由契約關(guān)系分類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在“非糧化”研究中的必要性

綜合前文論述,“非糧化”問題的研究不能僅限于規(guī)模經(jīng)營主體,也不能止步于利潤最大化的前提假設(shè),糧食安全目標(biāo)下的“非糧化”研究應(yīng)該包含更多的主體,有更全面的分析視角?？紤]到本文同屬對(duì)策性研究,側(cè)重對(duì)“非糧化”現(xiàn)狀的把握并提出針對(duì)性政策建議,這里有必要對(duì)當(dāng)前經(jīng)營主體類別進(jìn)行劃分。否則,就會(huì)出現(xiàn)類似已有文獻(xiàn)的研究缺陷——因?qū)ο蟛痪劢苟绊懡Y(jié)論的有效性。

一般而言,不同經(jīng)營主體掌握的資源不同,利用農(nóng)地的方式也存在差別[5]。因此,主體分類基礎(chǔ)上的“非糧化”問題研究就能夠提供更為清晰的分析邏輯。姜長云[51]、張藕香[48]基于農(nóng)戶分化視角的研究給本文提供了很好的啟示,匡遠(yuǎn)配等[5]在“非糧化”問題的分析中,也簡(jiǎn)單提及了不同主體的分類問題。總體而言,基于分類基礎(chǔ)上的分析,比“工商資本”或“土地流轉(zhuǎn)”層面的“非糧化”研究,更具現(xiàn)實(shí)指向性。然而,由于分類角度及“非糧化”本身特征差異,以上分類在研究“非糧化”問題中尚存在如下不足:(1)規(guī)模經(jīng)營主體并非完全來自分化農(nóng)戶,姜長云[51]、張藕香[48]基于農(nóng)戶分化視角的分類不能囊括當(dāng)前全部土地經(jīng)營主體。(2)以流轉(zhuǎn)面積大小與主要收入來源為判斷標(biāo)準(zhǔn),主觀性過強(qiáng),主體界限不清晰。例如,在種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)概念尚難區(qū)分的前提下[52-53],得出種糧大戶傾向于糧食種植而家庭農(nóng)場(chǎng)“非糧化”比例很高的結(jié)論就值得懷疑。因此,如何準(zhǔn)確地劃分主體類別,成為本文“非糧化”問題分析的關(guān)鍵。對(duì)此,本文梳理了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分類的相關(guān)研究,嘗試從中找出更適合“非糧化”研究的分類標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何劃分,學(xué)術(shù)界當(dāng)前尚沒有統(tǒng)一的界定[4,54]。當(dāng)然,以上結(jié)果與更多經(jīng)營主體源于自發(fā)形成的背景有關(guān)[55]。但對(duì)本文而言,分主體有助于更清晰地把握“非糧化”現(xiàn)狀,提高分析的條理性和對(duì)策的針對(duì)性。因此，本文仍需給出一個(gè)恰當(dāng)?shù)闹黧w分類標(biāo)準(zhǔn)?！胺羌Z化”是經(jīng)營主體經(jīng)營決策的結(jié)果,而經(jīng)營者的經(jīng)營目標(biāo)、對(duì)土地的控制權(quán)屬、自身的資源稟賦條件(自然資源稟賦和社會(huì)資本等)是影響經(jīng)營者決策的最重要因素。在經(jīng)營主體經(jīng)濟(jì)理性人假定的基礎(chǔ)上,對(duì)土地的經(jīng)營控制權(quán)和經(jīng)營者自身的資源稟賦條件就成為既對(duì)經(jīng)營主體經(jīng)營決策結(jié)果有重要影響,又能作為劃分各類經(jīng)營主體的有效維度。由此,本文認(rèn)為,以對(duì)土地的經(jīng)營控制權(quán)差異為主,輔以土地的經(jīng)營規(guī)模,作為經(jīng)營主體的劃分標(biāo)準(zhǔn)將更有益處。畢竟,經(jīng)營規(guī)模是當(dāng)前經(jīng)營者資源稟賦條件最有效且易獲取的代理變量。

當(dāng)前土地制度下,規(guī)模經(jīng)營主體的土地多來自個(gè)體農(nóng)戶,受限于地權(quán)合約的特殊性,經(jīng)營權(quán)的獲得并非完全[56-57]。進(jìn)一步,在地權(quán)合約的限制下,同為利潤最大化目標(biāo)的經(jīng)營主體,其經(jīng)營選擇就存在差異。

以經(jīng)營控制權(quán)差異為標(biāo)準(zhǔn),按照由強(qiáng)到弱的順序,當(dāng)前經(jīng)營主體大致可分為流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體、入股經(jīng)營主體及社會(huì)化服務(wù)經(jīng)營主體(含下游企業(yè))三類。此外,考慮到普通農(nóng)戶同樣是與村集體簽訂地權(quán)合約基礎(chǔ)上的經(jīng)營主體,也同樣存在“非糧化”經(jīng)營問題。作為參照,這里也將普通農(nóng)戶作為一類主體加入分析當(dāng)中,以更好地對(duì)當(dāng)前“非糧化”現(xiàn)實(shí)給出判斷。

(三)基于經(jīng)營控制權(quán)差異的分主體耕地“非糧化”選擇分析

1.比照對(duì)象:普通農(nóng)戶。根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù),截至2016年年底,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.7億畝,占整個(gè)二輪承包面積的35.1%。以上數(shù)據(jù)同時(shí)意味著,還有66.9%的承包土地未發(fā)生流轉(zhuǎn),當(dāng)前我國家庭經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式仍未發(fā)生改變[58]。因此,基于糧食安全視角的“非糧化”研究,不能忽視這類最基礎(chǔ)、數(shù)量最多的經(jīng)營主體。

自實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的選擇,一直在朝著強(qiáng)化農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的主體地位的方向發(fā)展[59]。而且,相比于其他主體,小農(nóng)承包地的獲得近乎零租金,對(duì)承包地的經(jīng)營決策權(quán)也最強(qiáng)。也正因?yàn)槿绱?隨著勞動(dòng)力流動(dòng)的放開和非農(nóng)比較收益的提升,兼業(yè)農(nóng)戶大量出現(xiàn),農(nóng)戶粗放種糧、少種糧、拋荒不種糧的現(xiàn)象普遍。因此,如何提高農(nóng)戶種糧積極性,尤其是兼業(yè)農(nóng)戶的種糧積極性成為新時(shí)期保障糧食安全的重點(diǎn)[2]。

那么,農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性該如何維持?在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌作用漸弱的當(dāng)下[60],依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)既不具備可操作性[47],也不合規(guī)[59]。讓農(nóng)戶自發(fā)從事糧食種植,就要讓糧食種植成為農(nóng)戶經(jīng)營決策的首選。然而,受人多地少的資源稟賦和普通糧食產(chǎn)品價(jià)格不可能大幅度提升的制約,不論如何努力,都很難讓農(nóng)民以種糧為主要收入來源且不降低總收入水平[61]。因此,對(duì)數(shù)量最多的農(nóng)戶群體而言,提高糧食價(jià)格或更為完善的社會(huì)化服務(wù),即便能一定程度緩解農(nóng)戶種糧意愿的衰退,也難以逆轉(zhuǎn)小農(nóng)不再以糧食生產(chǎn)作為主要經(jīng)營目標(biāo)的歷史走勢(shì)[62]。

種糧收入占比趨低的背景下,小農(nóng)從事糧食生產(chǎn),更多的來自一種傳統(tǒng)習(xí)慣[51,63],這也是近年來糧食播種面積對(duì)價(jià)格敏感性下降及糧食種植面積得以保持穩(wěn)定的重要原因[64]。然而,隨著具有種糧習(xí)慣的老一代農(nóng)民逐步退出糧食經(jīng)營,“農(nóng)二代”延續(xù)種糧的可能性大大降低,極有可能留下生產(chǎn)力真空,這也是“誰來種糧”被看做嚴(yán)重問題的原因[65]。當(dāng)然,從現(xiàn)實(shí)看,這種新老交替既是挑戰(zhàn),也是機(jī)遇。因?yàn)槎鄶?shù)“農(nóng)二代”不愿從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營,隨著新老交替的延續(xù),將有助于土地經(jīng)營權(quán)的集中,“誰來種糧”的責(zé)任將逐步由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來承擔(dān)。與小農(nóng)經(jīng)營模式不同,土地規(guī)模集中后,糧食生產(chǎn)在經(jīng)營主體經(jīng)營活動(dòng)中的定位發(fā)生了改變,已有的部分問題也會(huì)得到替代性解決[45]。

2.目標(biāo)對(duì)象:規(guī)模經(jīng)營主體。與兼業(yè)戶或小農(nóng)戶不同,利潤最大化是多數(shù)規(guī)模經(jīng)營主體參與土地規(guī)模經(jīng)營的基本動(dòng)力。因此,如果糧食收益低于非糧,非糧化經(jīng)營的出現(xiàn)就不可避免。然而,由于契約關(guān)系原因,不同規(guī)模主體對(duì)經(jīng)營控制權(quán)存在差異,其經(jīng)營行為極可能受到土地承包戶或村集體的制約,由此導(dǎo)致了如下事實(shí):即便非糧收益高于種糧收益,部分主體也會(huì)選擇糧食種植。

下面,根據(jù)經(jīng)營控制權(quán)差異,分別對(duì)諸主體展開分析。

第一，規(guī)模經(jīng)營主體的基本分類及特征。(1)流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體。通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大是當(dāng)前規(guī)模經(jīng)營的主要模式[22,66]。而且,多樣化的流轉(zhuǎn)模式對(duì)流轉(zhuǎn)規(guī)模戶的經(jīng)營選擇具有重要影響。最早期的土地流轉(zhuǎn)多是在農(nóng)戶之間自發(fā)形成,表現(xiàn)為無償流轉(zhuǎn),或其他低租金形式,如代耕[55]。隨著時(shí)間的推移,轉(zhuǎn)包、出租等有償流轉(zhuǎn)方式逐漸占據(jù)主流。尤其是,在政府“規(guī)?；谩钡囊龑?dǎo)下,更多主體在政策支持下通過流轉(zhuǎn)土地進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域,形成以契約地租為紐帶的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移[67]。此時(shí),對(duì)流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體而言,意味著用租金換取了經(jīng)營決策權(quán)。而且,其之所以選擇支付土地租金以參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營,也更多是為了獲得更高收益[48]。換句話說,與普通小農(nóng)相比,流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營目的更“純粹”,其經(jīng)營特征可類似于以利潤最大化為目標(biāo)的普通農(nóng)戶。在此基礎(chǔ)上,已有文獻(xiàn)中有關(guān)“非糧化”領(lǐng)域的成本收益分析在此處都能適用,此處不做贅述。(2)入股經(jīng)營主體。以入股形式參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的又一類型。土地入股多數(shù)會(huì)成立股份合作社,也不乏入股企業(yè)的形式[68-69]。按照股份制的一般規(guī)則,股份合作組織的經(jīng)營決策權(quán)相對(duì)發(fā)散,由股東大會(huì)等主體決定。實(shí)際上,當(dāng)前更多的股份制經(jīng)營組織(如土地股份合作社或股份制企業(yè))其經(jīng)營控制權(quán)仍然集中于個(gè)別成員手中。尤其是,當(dāng)前土地股份合作社多為村集體組織而成,經(jīng)營主體也常常是村委會(huì)干部,或村委會(huì)干部委托的代理人[70]。(3)社會(huì)化服務(wù)經(jīng)營主體(含下游企業(yè))。與其他幾類主體不同,社會(huì)化服務(wù)經(jīng)營主體對(duì)種植結(jié)構(gòu)選擇的影響是間接的。一般情況下,這類主體不直接決定種植結(jié)構(gòu),但可通過降低農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體勞動(dòng)力投入來間接影響經(jīng)營主體的經(jīng)營決策。而且,由于多數(shù)社會(huì)化服務(wù)需要最低的服務(wù)規(guī)模和最優(yōu)的服務(wù)半徑,這就決定了社會(huì)化服務(wù)組織往往會(huì)主動(dòng)引導(dǎo)同類作物的規(guī)?；?jīng)營,其對(duì)經(jīng)營主體經(jīng)營選擇,尤其是糧食作物的選擇可能具備更強(qiáng)的影響力。羅必良等[19]指出,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場(chǎng)的不斷發(fā)育,種植結(jié)構(gòu)將轉(zhuǎn)向“趨糧化”。此外,部分學(xué)者在闡述土地托管比土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)時(shí),也提出相比于土地流轉(zhuǎn),土地托管更傾向于糧食種植的結(jié)論[21,56]。

第二，規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營決策與耕地“非糧化”。與普通農(nóng)戶,尤其是兼業(yè)農(nóng)戶相比,規(guī)模經(jīng)營主體對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營既有著更強(qiáng)的利潤最大化目標(biāo)和更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)敏感性,也面臨著更強(qiáng)的經(jīng)營權(quán)約束。結(jié)合“非糧化”問題的本質(zhì),其經(jīng)營大致有如下幾點(diǎn)特征:(1)更高比例的規(guī)模經(jīng)營主體傾向于利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)。因此,如果沒有其他限制條件,“非糧化”經(jīng)營是其理性的選擇[43]。從經(jīng)濟(jì)和效率角度看,這本身不應(yīng)該被稱為問題。(2)土地契約的權(quán)責(zé)條款決定了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營選擇空間,農(nóng)戶或村集體對(duì)土地經(jīng)營權(quán)放棄程度越高,規(guī)模經(jīng)營主體自主決策權(quán)也相應(yīng)越高。此時(shí),利潤最大化目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)主體有更傾向于“非糧化”的可能。(3)土地契約下的成本因素決定了規(guī)模經(jīng)營主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力差異。相比而言,流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體投入的成本最高,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感性也最強(qiáng)。因此,在考慮風(fēng)險(xiǎn)的情況下,即便擁有了更大的經(jīng)營控制權(quán),也會(huì)有部分流轉(zhuǎn)主體為回避風(fēng)險(xiǎn)而選擇糧食作物種植。

3. “非糧化”研究的繼承與分主體基礎(chǔ)上的框架構(gòu)建。在已有研究的基礎(chǔ)上,本文提出應(yīng)優(yōu)先以經(jīng)營控制權(quán)差異為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)主體進(jìn)行分類,再去考察工商資本涉農(nóng)及土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”問題。結(jié)合已有文獻(xiàn)和本文視角,將“非糧化”研究梳理，以形成更為完整的“非糧化”問題研究框架(見圖1)。

圖1不僅將“工商資本”與“土地流轉(zhuǎn)”的既有研究融入其中,更進(jìn)一步分主體整合了兩者與“非糧化”間的邏輯關(guān)系。

當(dāng)前,“非糧化”研究多圍繞“工商資本”和“土地流轉(zhuǎn)”兩個(gè)關(guān)鍵詞展開。其中,工商資本下“非糧化”的研究更多是將工商資本抽象為一類主體,然后對(duì)兩者關(guān)系展開討論。土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”形勢(shì)的判斷,一則容易忽略農(nóng)戶本身經(jīng)營中的“非糧化”現(xiàn)象,二則對(duì)流轉(zhuǎn)主體個(gè)體差異方面欠考慮。

然而,正如文獻(xiàn)梳理部分所述,在既有研究的邏輯框架下,尚不能得出“工商資本”抑或“土地流轉(zhuǎn)”與“非糧化”關(guān)系的結(jié)論或判斷。與“非糧化”種植或者種植結(jié)構(gòu)非糧化調(diào)整直接相關(guān)的,是經(jīng)營主體的經(jīng)營決策。而經(jīng)營決策的制定,則與經(jīng)營主體的經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)營控制權(quán)有直接聯(lián)系。按照經(jīng)營控制權(quán)差異,當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可分為普通農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)主體、入股主體和生產(chǎn)服務(wù)主體。除普通農(nóng)戶外,后三種主體既可能來自工商資本,也可能由普通農(nóng)戶分化而來。工商資本涉農(nóng)渠道可分為直接渠道和間接渠道兩類,直接渠道即直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),通過土地流轉(zhuǎn)、土地托管或提供服務(wù)形成不同的經(jīng)營主體,進(jìn)而決定種植結(jié)構(gòu)。間接渠道則包括農(nóng)資銷售、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等上下游環(huán)節(jié)(如企業(yè)與農(nóng)戶間的訂單農(nóng)業(yè)),可間接對(duì)經(jīng)營主體(這里包括普通農(nóng)戶和普通農(nóng)戶演化后的三類主體)的種植結(jié)構(gòu)選擇造成影響。

三、結(jié)論與啟示

本文基于“工商資本”和“土地流轉(zhuǎn)”兩個(gè)視角,分別梳理了耕地“非糧化”相關(guān)研究,并就現(xiàn)有研究的局限給出分析。最后,根據(jù)已有文獻(xiàn)研究的不足,提出基于控制權(quán)差異的分主體“非糧化”研究的必要性,并做了分類和說明。通過普通農(nóng)戶與不同經(jīng)營控制權(quán)主體的比較,得出如下結(jié)論:

1.農(nóng)戶種植決策具有多目標(biāo)特征。隨著非農(nóng)比較收益的上升,減少家庭勞動(dòng)力投入成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的主要目標(biāo),傳統(tǒng)的利潤最大化和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)則在逐步弱化，這種現(xiàn)象在普通承包戶及自發(fā)流轉(zhuǎn)戶中比較普遍。比較而言,這類農(nóng)戶更傾向于選擇經(jīng)營勞動(dòng)力投入更低的作物,也就出現(xiàn)了類似“良田種樹風(fēng)”的結(jié)果[71],“非糧化”趨勢(shì)不可避免。當(dāng)然,相對(duì)于其他多數(shù)經(jīng)濟(jì)作物而言,更低勞動(dòng)投入的糧食作物也更受歡迎。而且,與大多外來主體不同,農(nóng)戶具有更強(qiáng)的戀地情結(jié),往往會(huì)保持一定的種植慣性。這種慣性,在土地平坦、非農(nóng)收入相對(duì)較低的地區(qū)更為明顯[64]。

2.與近乎零成本獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶不同,規(guī)模經(jīng)營主體參與土地經(jīng)營不得不考慮成本收益和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。而且,由于地權(quán)合約的差異,規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營決策權(quán)也各不相同。在地權(quán)合約限定下,即便規(guī)模經(jīng)營主體在比較收益的引導(dǎo)下存在“非糧化”甚至“非農(nóng)化”意愿,也不可能得到完全執(zhí)行?！胺寝r(nóng)化”限于法律的明令禁止[18],“非糧化”則取決于成本收益及地權(quán)合約的共同約束。成本收益層面在現(xiàn)有文獻(xiàn)中已有了較為豐富的討論,地權(quán)合約方面的研究卻尚待補(bǔ)充。一般而言,規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營控制權(quán)越強(qiáng)，“非糧化”趨勢(shì)越明顯的結(jié)論有一定道理。三類經(jīng)營權(quán)差異化的規(guī)模經(jīng)營主體中,流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營控制權(quán)最強(qiáng),也更容易“非糧化”經(jīng)營;社會(huì)化服務(wù)規(guī)模戶及下游企業(yè)的經(jīng)營控制權(quán)最弱,“非糧化”程度也相對(duì)較輕。然而,如果考慮到風(fēng)險(xiǎn)承受能力,以上結(jié)論可能并不穩(wěn)健。此外,需要注意的是,村集體參與程度和經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)敏感度,也是影響經(jīng)營“非糧化”的重要因素。

基于以上結(jié)論,針對(duì)不同群體,提出如下政策建議:

1.小農(nóng)戶依舊是當(dāng)前糧食安全保障的重要主體,但糧食生產(chǎn)的比較劣勢(shì)卻難以扭轉(zhuǎn)。短期內(nèi)要想讓小農(nóng)戶繼續(xù)保持糧食生產(chǎn),應(yīng)從其“較少家庭勞動(dòng)力投入”的目標(biāo)著手,通過提供更為便捷、全面的社會(huì)化服務(wù),以維持其糧食生產(chǎn)的積極性[2]。但從長期看,農(nóng)業(yè)經(jīng)營的家庭繼承特征已不復(fù)存在,年輕一代對(duì)土地的感情也已然弱化。隨著年老一代種植能力和意愿的消失,維持小農(nóng)種糧積極性的努力可能并不奏效。與此同時(shí),土地流轉(zhuǎn)及規(guī)?；厔?shì)卻會(huì)加快,“誰來種糧”的問題就轉(zhuǎn)移到規(guī)模經(jīng)營主體的層面。

2.一旦簽訂契約(假定契約具有約束力),規(guī)模經(jīng)營主體選擇何種經(jīng)營模式,都是契約限定下成本收益考量的結(jié)果。對(duì)其而言,基于糧食安全保障的“堵”的措施(即限制或禁止規(guī)模經(jīng)營主體從事非糧經(jīng)營),顯然并不合適,那不僅會(huì)阻礙土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,還可能加速已進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營主體的退出,最終導(dǎo)致更大程度的糧食安全問題[72]。對(duì)此,在已有文獻(xiàn)所提“梳”的建議(即如何提升規(guī)模經(jīng)營主體糧食生產(chǎn)的比較收益)的基礎(chǔ)上,旨在從契約角度提出更多建議。當(dāng)前土地契約的簽訂,多數(shù)隱含著強(qiáng)烈的行政色彩。政府和集體推進(jìn)的規(guī)?；?jīng)營,在實(shí)現(xiàn)短期成效的同時(shí),也導(dǎo)致了一系列問題。其中,比較突出的一點(diǎn)就是土地契約的問題:更多契約不是市場(chǎng)雙方相互作用的結(jié)果。因此,相比于有效的市場(chǎng)形成而言,政府推動(dòng)導(dǎo)致了更加高昂的成本。此時(shí),即便規(guī)模經(jīng)營主體了解非糧作物的潛在風(fēng)險(xiǎn),在高昂土地成本面前,也不得不選擇非糧經(jīng)營。因此,土地契約的市場(chǎng)化可以作為緩解土地經(jīng)營“非糧化”的重要視角。