張義清，曾林翊晨

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

2018年10月26日，新修改通過的《人民檢察院組織法》第27條確立了人民監(jiān)督員制度。歷經(jīng)近二十年的改革試點實踐，人民監(jiān)督員制度終于迎來“入法”時刻。作為檢察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督的新制度，人民監(jiān)督員制度“入法”具有重大意義，其充分肯定了人民監(jiān)督員在規(guī)范檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中的司法行為、防范檢察權(quán)的濫用、提升檢察機(jī)關(guān)公信力等多方面的價值。但是，隨著監(jiān)察體制改革的全面推開，人民監(jiān)督員制度的外在環(huán)境發(fā)生了根本性變化，關(guān)于“監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度未來該何去何從”的疑問也隨之產(chǎn)生。[1]86-88《人民檢察院組織法》的修改回應(yīng)了理論界關(guān)于人民監(jiān)督員制度“是否去留”的疑慮，但并未從根本上解除監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的“生存危機(jī)”。如何順應(yīng)改革要求，重塑人民監(jiān)督員制度的構(gòu)造與功能，是人民監(jiān)督員制度優(yōu)化創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。

一、監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的邊緣化

國家監(jiān)察體制改革在目標(biāo)層面是整合反腐敗力量、推動監(jiān)察一體化建設(shè)的戰(zhàn)略舉措；在實施層面，監(jiān)察資源的整合改變了原有的國家憲政結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)屬于憲政體制改革，相關(guān)改革部署也產(chǎn)生了較大的聯(lián)動效應(yīng)，[2]55-79這其中就包括對人民監(jiān)督員制度的沖擊。監(jiān)察體制改革同時推動了檢察體制改革，權(quán)力配置的消漲間，人民監(jiān)督員制度逐漸被邊緣化。

1.人民監(jiān)督員制度的目標(biāo)對象發(fā)生轉(zhuǎn)移

根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，人民監(jiān)督員制度的立法目的是加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件的監(jiān)督。引入人民監(jiān)督員這一外部監(jiān)督機(jī)制主要在于解決“誰來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)”和“自偵自捕自訴的檢察工作模式是否符合正當(dāng)性要求”的問題。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第2條之規(guī)定，人民監(jiān)督員制度的適用范圍也主要是檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查工作中的11種情形。而在監(jiān)察體制改革以前，檢察機(jī)關(guān)自偵案件也以職務(wù)犯罪案件為主，故人民監(jiān)督員制度一般被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪偵查案件的外部監(jiān)督制度。伴隨國家監(jiān)察體制改革后的職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)移，相關(guān)法律規(guī)范賦予人民監(jiān)督員的主要監(jiān)督目標(biāo)對象已經(jīng)發(fā)生遷移，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)初衷難以實現(xiàn)。

2.人民監(jiān)督員制度的運行基礎(chǔ)發(fā)生變化

人民監(jiān)督員制度屬于檢察制度的一部分，其制度運行以人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件為基礎(chǔ)。然而，按照國家監(jiān)察體制改革的安排，職務(wù)犯罪案件的偵查、訴訟格局都發(fā)生了重大調(diào)整，今后主要由監(jiān)察委員會具體負(fù)責(zé)此類案件的調(diào)查工作，而后再移交給檢察院進(jìn)行審查起訴。雖然檢察機(jī)關(guān)保留了部分非渉腐職務(wù)犯罪案件的自偵權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)自偵案件數(shù)量仍然呈現(xiàn)斷崖式下跌。人民檢察院自偵案件數(shù)量的驟減使人民監(jiān)督員制度“幾無用武之地”。甚至在實踐中，部分地區(qū)自行削減了人民監(jiān)督員制度的對口管理機(jī)構(gòu)。如北京在試點監(jiān)察體制改革時將人民監(jiān)督員辦公室整編為“檢察聯(lián)絡(luò)部”，其職權(quán)變更為負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)人大代表、政協(xié)委員和咨詢專家等團(tuán)體，這已經(jīng)使人民監(jiān)督員的性質(zhì)和職能發(fā)生“變異”。

3.人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)察委員會不具可行性

在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會后，曾有觀點主張將人民監(jiān)督員制度隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)一并轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會，繼續(xù)由人民監(jiān)督員對監(jiān)察委員會的職務(wù)犯罪調(diào)查行為進(jìn)行監(jiān)督。此種方案顯然沒有考慮到監(jiān)察委員會調(diào)查活動的特殊性。監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)檢部門合署辦公，其核心是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是其承擔(dān)的反腐工作具有較大的特殊性，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動多涉及黨和國家的秘密，關(guān)乎國家安全和國家利益，具有極強(qiáng)的保密要求，不宜在調(diào)查過程中或調(diào)查完成后接受外部人員的監(jiān)督。[3]42-56基于監(jiān)察委員會調(diào)查活動保密性考慮，以及其本身所具有的專業(yè)性和高效性等特征，顯然不可能允許一般社會公眾對監(jiān)察委員會的調(diào)查活動進(jìn)行審查、監(jiān)督并對違法或不當(dāng)行為提出糾正建議，自然也無法將人民監(jiān)督員制度在檢察機(jī)關(guān)中的運作模式直接復(fù)制到監(jiān)察委員會的調(diào)查活動中。

二、監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的法理重述

不可否認(rèn)，國家監(jiān)察體制改革對人民監(jiān)督員制度帶來了較大的沖擊。人民監(jiān)督員制度的轉(zhuǎn)生與發(fā)展仍需立足當(dāng)前，重新審視人民監(jiān)督員制度的存續(xù)機(jī)理，并從法理層面為人民監(jiān)督員制度優(yōu)化創(chuàng)新厘清思路。

1.保留與發(fā)展：因應(yīng)司法民主與檢察監(jiān)督的客觀要求

人民監(jiān)督員制度試點活動是司法改革以來最高人民檢察院為因應(yīng)司法民主之需要，將檢察工作置于社會監(jiān)督之下的重要舉措。人民監(jiān)督員制度運行的表層邏輯是檢察機(jī)關(guān)主動尋求外部監(jiān)督，似乎這種監(jiān)督權(quán)來源于被監(jiān)督主體的主動授權(quán)，監(jiān)督事項范圍相應(yīng)也由被監(jiān)督機(jī)關(guān)自主決定。但在更深層次，人民監(jiān)督員對檢察權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的基礎(chǔ)是，人民立憲觀下司法民主的要求。檢察權(quán)的權(quán)源在最本質(zhì)層面是來源于人民的，人民對檢察權(quán)運行進(jìn)行監(jiān)督具有天然的正當(dāng)性。

其一，人民監(jiān)督員制度的憲法基礎(chǔ)是司法民主。我國作為社會主義國家，一項最基本的政治設(shè)定就是一切權(quán)力屬于人民。我國的憲政結(jié)構(gòu)也是在人民代表大會制度之下，對其他權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行符合人民性要求的憲政結(jié)構(gòu)設(shè)計。包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)從法律地位層面而言，都從屬于人民代表大會；其權(quán)力運行過程也要依法受人民代表大會的監(jiān)督。人民代表大會是全體人民的代表，而作為個體的一般社會公眾，也當(dāng)然地具有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作的權(quán)利。根據(jù)《憲法》中的“民主原則”條款，社會公眾有權(quán)對各級人民檢察院的工作進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對人民檢察院工作人員行使職權(quán)過程中的違法行為進(jìn)行控告、檢舉或提出批評或建議。這也是我國《憲法》所蘊含的“司法民主”理念。據(jù)此可以說，人民監(jiān)督員制度來源于憲法中的民主原則，更確切的說是《憲法》所確定的“司法民主”的產(chǎn)物。

其二，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督客體是檢察權(quán)。從人民監(jiān)督員制度功能層面理解，人民監(jiān)督員制度的實質(zhì)是按照民主原則和法治原則，依據(jù)憲法中關(guān)于民主監(jiān)督制度的規(guī)定，對檢察權(quán)行使過程的外部監(jiān)督機(jī)制。[4]49-50人民監(jiān)督員制度的核心在于監(jiān)督，從監(jiān)督的類型化角度來看，根據(jù)監(jiān)督者和被監(jiān)督者是否為同一主體，法律監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督主體是通過一定程序選舉出的人民監(jiān)督員，而監(jiān)督的客體是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的過程。按照我國原有的制度規(guī)范，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍被限縮為職務(wù)犯罪的偵查活動的原因在于，相比于公訴活動而言，原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查活動最需要外部監(jiān)督。而人民監(jiān)督員制度正處于試點階段，監(jiān)督資源的配置相對有限，最高人民檢察院通過綜合權(quán)衡，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍限定為職務(wù)犯罪偵查活動。這是檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)督資源進(jìn)行內(nèi)部配置的結(jié)果。

其三，人民監(jiān)督員制度的作用對象不限于職務(wù)犯罪調(diào)查。在國外，類似制度當(dāng)屬美國的大陪審團(tuán)制度以及日本的檢察審查會制度，前者通過對重罪案件進(jìn)行審查起訴和調(diào)查核實，以制約檢察機(jī)關(guān)濫用起訴權(quán)；后者針對檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的案件進(jìn)行審查。雖然兩項制度在具體要素設(shè)計上存在些許差異，但兩者基本上都是針對檢察機(jī)關(guān)起訴階段的起訴權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，而起訴權(quán)則是檢察業(yè)務(wù)的核心所在，這也是國外類似制度安排中將監(jiān)督客體主要確定在起訴權(quán)方面的重要原因。不管是作為我國憲法“司法民主”的規(guī)范延伸，還是從國外相似制度的實踐經(jīng)驗來看，都無法得出對于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能限于職務(wù)犯罪偵查階段的判斷，更不可能得出人民監(jiān)督員不能對檢察機(jī)關(guān)的其他職權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督的結(jié)論。

2.挑戰(zhàn)與機(jī)遇：協(xié)調(diào)監(jiān)察改革與司法改革的重要紐帶

人民監(jiān)督員制度是司法改革的階段性成果，監(jiān)察體制改革對司法相關(guān)制度的沖擊為司法改革帶來了挑戰(zhàn)，同時也為進(jìn)一步深化司法改革提供了機(jī)遇。人民監(jiān)督員制度改革正是司法改革與監(jiān)察改革碰撞的產(chǎn)物，完善人民監(jiān)督員制度，能夠促進(jìn)司法改革與監(jiān)察改革在政治軌道上協(xié)同推進(jìn)；同時，理順監(jiān)察改革與司法改革關(guān)系，也是完善人民監(jiān)督員制度的前提條件。

其一，監(jiān)察體制改革與司法體制改革統(tǒng)攝于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察體制改革和司法改革順利推進(jìn)的根本保證。兩大體制改革在目標(biāo)方向上是一致的，在具體舉措上是可協(xié)調(diào)的。國家監(jiān)察體制改革是旨在整合監(jiān)督力量的重大憲政體制改革，其改革的主要目標(biāo)是增強(qiáng)黨的自我監(jiān)督能力與治理水平，進(jìn)一步促進(jìn)黨執(zhí)政能力的現(xiàn)代化。[5]60-64而司法體制改革就是要處理好黨、國家機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部與司法的關(guān)系，因此其絕不僅僅是司法問題，更是屬于政治體制改革的一部分，也需要黨的整體設(shè)計、推動和支持。[6]156-169因此，協(xié)調(diào)好監(jiān)察體制改革和司法體制改革的關(guān)系，也需要黨的整體布局和安排，從而保證兩項改革并行不悖，相輔相成。

其二，司法改革需要全力配合監(jiān)察體制改革作出調(diào)整。國家監(jiān)察體制改革與司法體制改革均是落實全面深化改革的必然要求，二者都牽涉憲政體制、憲法權(quán)力以及權(quán)力間關(guān)系的重大調(diào)整。但細(xì)察之，監(jiān)察體制改革屬于憲政體制改革，其改變的是整體的國家憲政架構(gòu)；而司法改革主要集中于司法體系內(nèi)部，也涉及了部分司法權(quán)與其他權(quán)力間關(guān)系的變革，但不構(gòu)成對國家憲政架構(gòu)的重大變革。司法改革深化的前提是司法權(quán)在國家憲政權(quán)力架構(gòu)中的地位得到確定，權(quán)力間界限得以明確。這決定了司法改革雖然時間在前，但當(dāng)司法改革與監(jiān)察體制改革發(fā)生沖突時，司法改革要優(yōu)先配合監(jiān)察體制改革作出調(diào)整。監(jiān)察體制改革后，司法工作也會對口增加新的工作業(yè)務(wù)，如監(jiān)察委員會在就職務(wù)犯罪行為完成調(diào)查后，移送人民檢察院負(fù)責(zé)審查起訴，就需要相應(yīng)的司法機(jī)制調(diào)整，以配合監(jiān)察委員會完成監(jiān)察任務(wù)，保證業(yè)務(wù)對接順利。

其三，人民監(jiān)督員制度需要因應(yīng)監(jiān)察體制改革作出調(diào)整。人民監(jiān)督員制度是檢察體制改革的配套改革，屬于司法改革的一部分。在司法改革中，檢察體制改革屬于國家憲政體制的局部性改革，而人民監(jiān)督員制度改革又屬于檢察體制改革中的局部性改革。當(dāng)檢察體制改革的既定方案與作為整體性改革的監(jiān)察體制改革部署相沖突時，局部改革須配合并服務(wù)于整體性改革。所以，與其說監(jiān)察體制改革給人民監(jiān)督員制度帶來沖擊，不如說是人民監(jiān)督員制度需要配合監(jiān)察體制改革進(jìn)行新的調(diào)整。這種回應(yīng)型調(diào)整反應(yīng)了雙重改革背景下，兩大改革間關(guān)系應(yīng)是局部改革配合整體性改革、司法改革配合監(jiān)察體制改革。

3.初衷與導(dǎo)向：回歸人權(quán)保障與司法公正的制度定位

一項制度設(shè)計的初衷即體現(xiàn)了該項制度的目的價值，從目的價值的視角對該項制度進(jìn)行反思，能夠看出具體的制度設(shè)計規(guī)范能否有助于實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷且不可為已有的合理制度替代；一項制度設(shè)計時被期待的功能即視為其工具價值，從工具價值的視角進(jìn)行反思，能夠衡量出具體的設(shè)計規(guī)范能否在合理的成本范圍內(nèi)實現(xiàn)其功能。對于人民監(jiān)督員制度功能回歸的審視，也應(yīng)先從其目的價值層面了解制度設(shè)計的初衷，同時結(jié)合其當(dāng)前工具價值層面的規(guī)范設(shè)計明確未來人民監(jiān)督員制度發(fā)展導(dǎo)向。

其一，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立旨在強(qiáng)化人權(quán)保障。2004年，人民監(jiān)督員制度作為具有中國特色的司法體制改革工作重點，被載入《中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》，宣示了其在人權(quán)保障中的特殊地位。人民監(jiān)督員大多來自非專業(yè)法律人士，其所處的社會環(huán)境和生活方式使其更能夠設(shè)身處地地理解犯罪嫌疑人的行為，而檢察官固有的工作習(xí)慣以及法律思維方式，加上檢察機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)司法權(quán)威、懲治犯罪，在案件辦理過程中容易忽視對被告人權(quán)益的保護(hù)，尤其是當(dāng)涉及逮捕、決定不起訴等關(guān)鍵環(huán)節(jié)時，如果缺乏外部監(jiān)督，將更容易引發(fā)濫用職權(quán)等現(xiàn)象的發(fā)生。

其二，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立旨在維護(hù)司法公正。盡管檢察官的辦案活動具有較強(qiáng)的法律專業(yè)性，但如果缺乏有效的監(jiān)督，也難免會出現(xiàn)紕漏。實踐中，人民監(jiān)督員制度能夠在一定程度上防止檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中可能出現(xiàn)的偏差，促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法，保證了辦案質(zhì)量。以2017年1～11月統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，全國省、市兩級檢察機(jī)關(guān)共組織人民監(jiān)督員監(jiān)督案件2338件，經(jīng)監(jiān)督評議后不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見109件，檢察機(jī)關(guān)采納68件，采納率62.4%。[7]該制度使人民監(jiān)督員可以參與到案件監(jiān)督評議、公開審查、質(zhì)量評查、見證搜查、觀摩庭審當(dāng)中，將檢察權(quán)的行使置于社會公眾的直接監(jiān)管之下，有效防止和減少了檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中違法違紀(jì)行為的發(fā)生，進(jìn)而維護(hù)了司法公正。

其三，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立旨在提升檢察機(jī)關(guān)辦案的公信力以及司法效率。在一段時間里，公眾對于檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件缺乏必要監(jiān)督存在質(zhì)疑，而人民監(jiān)督員制度的設(shè)立，為社會公眾提供了直接觀察甚至參與檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件全過程的機(jī)會，回應(yīng)了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的社會關(guān)切，也提高了檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的公信力。同時，人民監(jiān)督員制度設(shè)計在客觀上也提升了司法效率。在司法活動中，很多事實的認(rèn)定和判斷只需要樸實的良知，人民監(jiān)督員在沒有相應(yīng)法律專業(yè)基礎(chǔ)前提下，其依據(jù)生活經(jīng)驗、社會閱歷對于案件事實的判斷和理解往往能夠為案件辦理另辟蹊徑。[8]37-43從這個意義來說，作為外部監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度運作成本是合理的，也是必要的。因此，從工具價值層面分析，人民監(jiān)督員制度未來改革的取向不是因為其運作成本存在而否認(rèn)其功能價值，恰恰是要通過更加合理的制度安排以降低制度運作成本，進(jìn)一步釋放人民監(jiān)督員制度的功能價值。

三、監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的改革路向

人民監(jiān)督員制度不僅彰顯了法治的威嚴(yán)，也承載著社會公眾參與司法的愿望，其注定能夠在中國特定的法律環(huán)境下生根發(fā)芽。為了發(fā)展和完善人民監(jiān)督員制度的形式設(shè)計，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的社會效果，仍需從以下方面展開制度完善。

1.調(diào)整監(jiān)督事項范圍

《檢察院組織法》的修改明確了人民監(jiān)督員制度的發(fā)展方向仍是在檢察體制改革范疇內(nèi)對人民監(jiān)督員制度的具體內(nèi)容進(jìn)行改革完善。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后自偵案件減少，要賦予人民監(jiān)督員制度新的生命力，就必須重新調(diào)整人民監(jiān)督員的監(jiān)督事項范圍，夯實其運作基礎(chǔ)。人民監(jiān)督員制度應(yīng)用范圍的拓展，必然要結(jié)合檢察體制改革帶來的工作變化，尤其需要注意新的檢察職能的并入。其中，最有可能納入人民監(jiān)督員監(jiān)督對象的，就是新生的“捕訴合一”工作。

“捕訴合一”帶來的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力分離與制約機(jī)制的缺失是捕訴合一制度發(fā)展的隱憂，同時職能混同也會使負(fù)責(zé)批捕工作的檢察官在后續(xù)行使公訴權(quán)時的中立性存在疑問。因此，可以將人民監(jiān)督員制度用于“捕訴合一”辦案模式中，以引入外部監(jiān)督的方式修復(fù)“捕訴合一”所引發(fā)的監(jiān)督漏洞，進(jìn)而也能夠緩解檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)“捕訴合一”改革的壓力，分化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力運作風(fēng)險。[9]88-89為迎合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部“捕訴合一”機(jī)制調(diào)整，人民監(jiān)督員的監(jiān)督事項范圍有必要進(jìn)行合理的擴(kuò)大。但如果所有普通刑事案件納入監(jiān)督范圍，勢必造成司法成本的提高和資源的浪費，在實踐中也不具有可操作性。因此，基于制度改革漸進(jìn)性的基本規(guī)律考量，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍下一步宜擴(kuò)展到一般刑事案件，同時具體的監(jiān)管事項重點應(yīng)放在批捕權(quán)和起訴權(quán)兩項上。此外，對于起訴環(huán)節(jié)，我們認(rèn)為首先將檢察機(jī)關(guān)“擬決定起訴的”普通刑事案件納入監(jiān)督范圍，對于“起訴決定”或者“不起訴決定”事項作為重點的監(jiān)督事項，如此一方面不會過多增加司法成本、消耗司法資源；另一方面，也可避免檢察機(jī)關(guān)怠于行使或濫用權(quán)力，充分保障被害人的權(quán)益，緩解被害人同檢察機(jī)關(guān)的隱性矛盾，使案件辦理更加透明化，也有助于回應(yīng)“捕訴合一”模式下逮捕與起訴工作的質(zhì)效質(zhì)疑。

2.增強(qiáng)監(jiān)督運行效能

從人民監(jiān)督員制度功能運行角度來看，監(jiān)督權(quán)是為了制約檢察權(quán)而誕生的一種新的權(quán)力，它的外在表現(xiàn)對于被監(jiān)督的權(quán)力而言就是一種制約作用。人民監(jiān)督員制度的重點在于監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)是一種制約權(quán)，形式上是以人民為監(jiān)督主體的制約權(quán)。當(dāng)前，隨著國家監(jiān)察體制改革和“捕訴合一”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，人民監(jiān)督員制度的運行效果面臨新的挑戰(zhàn)。為增強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的實效性，就必須增強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的運行機(jī)制，對人民監(jiān)督員制度運行的各項環(huán)節(jié)進(jìn)行針對性補(bǔ)強(qiáng)。[10]23-28具體運行環(huán)節(jié)包括以下方面：

其一，調(diào)整選任機(jī)制。一方面，為了保證人民監(jiān)督員的人民性，應(yīng)在立法層面明確增加非公職人員的選拔，相應(yīng)地縮小公職人員在整個人民監(jiān)督員群體中的比例；另一方面，在立法上明確人民監(jiān)督員當(dāng)選后的單屆任期為5年，且不允許連選連任，這樣不僅可以避免其參與惰性，同時也能夠保障人民監(jiān)督員群體的流動性與履職的相對獨立性。

其二，合理設(shè)置監(jiān)督啟動程序。啟動條件需要根據(jù)實際情況，就法定監(jiān)督范圍內(nèi)的不同情形分別設(shè)置直接啟動監(jiān)督程序以及審查啟動程序。所謂直接啟動監(jiān)督程序，即當(dāng)案件符合特定情形時，不經(jīng)審議直接將案件提請人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督評議。這些特定情形主要是對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生重大影響且存在一定爭議的情形，需要通過人民監(jiān)督員監(jiān)督評議提升決策科學(xué)性與權(quán)威性。對于審查啟動程序，主要針對除上述直接啟動程序以外的其他案件事項，可以根據(jù)提起主體的不同分為三種審查啟動模式，包括檢察官提議、人民監(jiān)督員要求以及案件當(dāng)事人申請。審查主體應(yīng)在人民檢察院內(nèi)部選拔設(shè)置，在上述三類主體對于相關(guān)案件提起申請或要求時，即由審查主體依法進(jìn)行審查后，如確實存在爭議較大或社會影響較大的情形，則依法啟動人民監(jiān)督員程序。

其三，完善監(jiān)督程序。從目前的實踐情況來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍更加側(cè)重于對特定個案中的檢察行為進(jìn)行監(jiān)督，而具體的監(jiān)督程序上難以達(dá)到程序正當(dāng)之要求。按照人民監(jiān)督員介入案件發(fā)展的流程，可細(xì)化為提起程序、前置程序、評議和表決程序、結(jié)果反饋程序及復(fù)核程序。具體而言，監(jiān)督程序中最重要的是保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，并建立起多層次、多渠道的公眾溝通機(jī)制，便于聽取群眾意見，更好反映群眾愿望。

其四，加強(qiáng)監(jiān)督評議結(jié)果的約束力。首先要從立法上進(jìn)行完善，這并不必然要求在立法中直接明確監(jiān)督評議結(jié)果的法律效力，而是可以通過間接規(guī)定，如從程序設(shè)計、加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)、權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的銜接等方面將人民監(jiān)督員的監(jiān)督對檢察機(jī)關(guān)所具有的拘束力體現(xiàn)出來。例如，可增加監(jiān)督意見入卷宗制度，為后續(xù)訴訟程序的審判法官提供參考，進(jìn)而提升其監(jiān)督效果；再如，也可以引入權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的救濟(jì)機(jī)制，為人民監(jiān)督員制度效能的實現(xiàn)提供外部的程序保障。

其五，確保監(jiān)督評議的獨立性，關(guān)鍵在于改進(jìn)完善評議表決方法。由于人民監(jiān)督員并不具備檢察專業(yè)技術(shù)能力，在履行監(jiān)督職能過程中，人民監(jiān)督員容易受到其他觀點影響。例如，在公開評議過程中，有的人民監(jiān)督員發(fā)言措辭較為激烈或有煽動性，其他監(jiān)督員可能會受到影響。為了確保每一位監(jiān)督員都能夠真實表達(dá)其意見，可在評議表決程序上進(jìn)行改進(jìn)，如提交書面意見，由主持人進(jìn)行匯總，并形成多數(shù)意見；同時，為了避免人民監(jiān)督員受案件承辦人誘導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)由與案件無利害關(guān)系的主持人引導(dǎo)評議表決活動。

其六，落實人民監(jiān)督員以建議權(quán)。建議權(quán)作為監(jiān)督權(quán)能的一種，其監(jiān)督實效性可能遠(yuǎn)不如其他具有強(qiáng)制力的監(jiān)督權(quán)能。建議權(quán)的監(jiān)督實效性以被監(jiān)督人對建議的認(rèn)可和采納為前提。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)不接受甚至不重視人民監(jiān)督員的監(jiān)督建議時，人民監(jiān)督員制度必然會虛置。因此，有必要賦予和規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督建議的約束性，將監(jiān)督建議權(quán)落到實處。

3.保障配套監(jiān)督措施

從目前現(xiàn)狀來看，關(guān)于人民監(jiān)督員的履職保障性規(guī)范較少，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督效果依然停留紙面狀態(tài)，缺乏由應(yīng)然向?qū)嵢粻顟B(tài)轉(zhuǎn)變的保障機(jī)制。為了使人民監(jiān)督員制度得以落地，在現(xiàn)行的規(guī)范框架之內(nèi)，還應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)配套保障措施。各地在制定人民監(jiān)督員制度實施細(xì)則時，對保障人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)作出了不同程度的規(guī)定，這些規(guī)定主要集中在對獨立行使監(jiān)督權(quán)的保障、人身保障等方面，但保障線條較為粗獷，缺乏可操作性。相關(guān)制度完善應(yīng)當(dāng)從以下方面繼續(xù)深化：

其一，保障人民監(jiān)督員在履職過程中的知情權(quán)。實踐中人民監(jiān)督員獲悉案情的主要方式有兩種，一種是等待檢察機(jī)關(guān)的通知，另一種是自己主動尋找。這就導(dǎo)致人民監(jiān)督員掌握的信息較為有限，無法保障監(jiān)督意見的準(zhǔn)確性。[11]33-36因此，應(yīng)拓展人民監(jiān)督員獲得監(jiān)督線索的渠道，尤其應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員的告知義務(wù)，充分保障人民監(jiān)督員的檢務(wù)知情權(quán)。在操作層面，一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)構(gòu)建面向人民監(jiān)督員的案件信息通報機(jī)制。具體而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實際情況向人民監(jiān)督員通報被監(jiān)督案件的基本信息、證據(jù)材料、偵查筆錄、擬處理意見等。另一方面，可構(gòu)建監(jiān)督權(quán)利告知機(jī)制。該機(jī)制主要涵蓋兩層含義：第一層含義旨在告知犯罪嫌疑人有權(quán)提請人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督；第二層含義旨告知人民監(jiān)督員有權(quán)知曉犯罪嫌疑人權(quán)利被告知的情況。此外，還可構(gòu)建相關(guān)會議列席機(jī)制。當(dāng)前各地關(guān)于人民監(jiān)督員制度規(guī)范中，存在賦予人民監(jiān)督員列席相關(guān)會議的規(guī)定，但并未予以明確。為保障具體實施效果，可對人民監(jiān)督員可參與的會議類型具體化。例如，對合議庭討論案件會議、專業(yè)檢察官會議等，可邀請人民監(jiān)督員列席。

其二，保障人民監(jiān)督員履職期間的人身財產(chǎn)權(quán)益。從監(jiān)督權(quán)行使實效的邏輯來看，監(jiān)督權(quán)的有效行使需建立在充分的履職保障的基礎(chǔ)之上。詳言之，一是保障監(jiān)督員參與監(jiān)督的時間。二是保障監(jiān)督員參與監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。司法實踐中，大多數(shù)人民監(jiān)督員都有本職工作，對此，可考慮規(guī)定人民監(jiān)督員所屬單位應(yīng)當(dāng)予以支持，不因人民監(jiān)督員參與監(jiān)督活動而折扣全勤獎金等。檢察機(jī)關(guān)也要在本單位業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算中保障人民監(jiān)督員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。對于干涉、阻止人民監(jiān)督員獨立行使監(jiān)督權(quán)利的行為，可在立法層面作出規(guī)定，根據(jù)情形予以行政處分。

其三，加強(qiáng)人民監(jiān)督員身份保障。一方面要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行最高人民檢察院《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中對人民監(jiān)督員的人身權(quán)利依法予以保障的規(guī)定；另一方面，基于對人民監(jiān)督員專業(yè)水平的考慮，其在履行監(jiān)督職責(zé)過程中，可能會出現(xiàn)言論上的不妥當(dāng)或是侵權(quán)行為，如果嚴(yán)格按照法律規(guī)定，追究其責(zé)任，難免會影響參與監(jiān)督活動的積極性和主動性。對此，應(yīng)賦予人民監(jiān)督員以履行職務(wù)的人身保障權(quán)。

四、結(jié)論

囿于監(jiān)督范圍的限制，原人民監(jiān)督員制度的社會效益以及其本應(yīng)具備的功能價值無法得到最大釋放。本次監(jiān)察體制改革之于人民監(jiān)督員制度沖擊較大，但也提供了總結(jié)十幾年發(fā)展經(jīng)驗與不足、進(jìn)而優(yōu)化創(chuàng)新的機(jī)遇。除了人民監(jiān)督員制度本身為適應(yīng)監(jiān)察體制改革和“捕訴合一”改革而進(jìn)行自我調(diào)整優(yōu)化外，對于如何調(diào)動人民監(jiān)督員的監(jiān)督積極性，如何對人民監(jiān)督員監(jiān)督工作進(jìn)行考核評價，以及圍繞著考核評價相關(guān)的人民監(jiān)督員選任制度等，都是下一步需要進(jìn)一步完善的重要議題。只有繼續(xù)遵循黨的統(tǒng)一改革部署，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，遵循制度改革發(fā)展規(guī)律，以創(chuàng)新的理念帶動人民監(jiān)督員制度全方位的規(guī)范設(shè)計，并注重與關(guān)聯(lián)制度之間的協(xié)調(diào)、配合，才能使人民監(jiān)督員制度真正成為人民群眾參與司法、保障司法公信力和司法公正的有效路徑。