毛玉娟
(中共張掖市委黨校,甘肅 張掖 734000)
無論是經濟社會發(fā)展遙遙領先的發(fā)達國家,還是尚未解決民眾溫飽問題且多災多難的發(fā)展中國家,鄉(xiāng)村治理似乎都是一個無法回避的問題。黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,毫無疑問,對于農村人口占絕大多數的中國來說,這是我國進入新的歷史發(fā)展方位所面臨的一項極具挑戰(zhàn)但又不得不完成的重要任務之一。所以,有必要站在全球的視角,對當下鄉(xiāng)村治理的前沿理論、成功實踐進行深入的分析研究,以期為解決中國鄉(xiāng)村治理問題帶來一些啟示。
在經濟全球化、世界大融合的當今時代,鄉(xiāng)村治理變成國際社科領域普遍關注的理論命題之一。按照著名學者詹姆斯·N.羅西瑙(James N.Rosenau)對“治理”一詞的界定,所謂“治理”就是“在沒有強權的情況下,各相關行動者克服分歧,達成共識,以實現某一共同目標”。顯而易見,詹姆斯·N.羅西瑙(James N.Rosenau)將“治理”與傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)治”做了本質的區(qū)分,他認為“統(tǒng)治”依靠的是正式權力,而“治理”更加依賴基于共同目標的協(xié)商與共識。而以羅茲為代表的“新治理學派”則更強調“治理”是依靠網絡的治理,大家把這種理論暫且稱之為“網絡治理理論”。羅茲還進一步指出,“網絡的治理”具有3個非常明顯的特征:其一,治理各個組織之間相互依賴;其二,治理網絡的主體成員之間伴隨持續(xù)性互動;其三,治理各個主體之間始終存在利益訴求的相互博弈。顯而易見,無論是羅西瑙(James N.Rosenau)還是羅茲,他們都在刻意聲明“治理”與“統(tǒng)治”是完全不同的兩個概念,“治理”理論的誕生正是基于以政府為主體、以縱向命令控制為特征的傳統(tǒng)“層級制”管理模式已經無法應對政府面臨的各種危機的社會現實。因此,近二十余年來,學術界關于國家必須簡政放權,讓市場、NGO(非政府機構)等多元化主體更多地參與社會公共事務處理的呼聲越來越高。在這樣的呼聲下,鄉(xiāng)村治理理論的天平逐漸由“國家中心論”傾斜于“社會中心論”也就成為順理成章的事情。目前,國際學術領域關于鄉(xiāng)村治理的主要議題集中在3個方面:第一,探討鄉(xiāng)村治理主體由誰擔當的“公私伙伴關系”;第二,討論更有利于實現鄉(xiāng)村善治的治理模式(其中以主張有利于解決復雜動態(tài)又相互依賴的鄉(xiāng)村治理難題的“網絡化鄉(xiāng)村治理”理論和針對現實中“碎片化”治理而提出的“整體性鄉(xiāng)村治理”理論最為典型);第三,研究鄉(xiāng)村治理理論取向的變化軌跡(即全球鄉(xiāng)村治理理論已經逐步實現了從縱向層級管理到橫向水平治理、從單一中心治理到多中心治理的轉變)。
傳統(tǒng)的思想觀念中,中國是一個擁有近10億農村人口的農業(yè)大國,中國的鄉(xiāng)村治理理論、治理經驗以及治理模式理應走在世界的前沿。然而,令人遺憾的是受農村人口基數過大、自然資源條件亦不占優(yōu)勢,加之農業(yè)、農村現代化進程滯緩等客觀條件的制約,目前我國農村經濟社會的發(fā)展水平與西方發(fā)達國家相比并不容樂觀,故而,在鄉(xiāng)村有效治理的理論和實踐方面均尚處于探索階段。相反,在一些西方發(fā)達國家,鄉(xiāng)村治理已經經歷了幾個世紀的發(fā)展和完善,積淀了非常豐富的鄉(xiāng)村治理經驗。這些經驗可以凝練為下列5個方面:第一,部分國家提出作為鄉(xiāng)村治理主體的各級政府應主動、積極作為,為有效的鄉(xiāng)村治理提供法律、政策支持和人力、物力、財力等基礎條件的根本保障;第二,部分國家在實現鄉(xiāng)村善治的實踐中充分發(fā)揮了“村民協(xié)會”“農商協(xié)會”等NGO鄉(xiāng)村自治組織的重要作用,實現了真正意義上的鄉(xiāng)村治理重心下移和鄉(xiāng)村治理主體多元化;第三,一些國家積極吸納城市、企業(yè)和高校作為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的支持者、資金源、智囊團,因勢利導、博采眾長,共同推動鄉(xiāng)村經濟社會大發(fā)展;第四,一些國家依靠村民自身作為鄉(xiāng)村建設者和治理主力軍,尤其是依靠鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村能人實現了“能人治村”和“強人治村”;第五,部分國家依托農村金融機構(農村信合、農商銀行、農村金融擔保公司等)作為鄉(xiāng)村治理的“護航者”,引導其積極承擔鄉(xiāng)村有效治理的風險。
除了上述鄉(xiāng)村治理經驗方面的積累,西方發(fā)達國家在多年的鄉(xiāng)村治理實踐中還形成了符合各國特色且實效性非常強的鄉(xiāng)村治理模式,同樣值得我國研究并借鑒。按照全球地域的劃分,可以將發(fā)達國家的鄉(xiāng)村治理模式歸結為三大模式、8種類型。
2.2.1 模式一——“東亞鄉(xiāng)村治理模式”。這種治理模式主要以“因地制宜型”(日本的造村運動)和“自主協(xié)同型”(韓國的新村運動)為代表,其最顯著的特點是將縮小城鄉(xiāng)差距、振興鄉(xiāng)村經濟作為鄉(xiāng)村治理的首要目標[1]。
2.2.2 模式二——“西歐鄉(xiāng)村治理模式”。這種治理模式主要以“循序漸進型”(德國的村莊更新)、“精簡集約型”(荷蘭的農地整理)、“生態(tài)環(huán)境型”(瑞士的鄉(xiāng)村建設)、“綜合發(fā)展型”(法國的農村改革)為典范,其主要特征是在鄉(xiāng)村治理過程中拒絕以單純地追求農村經濟指標為目的,而是更加注重鄉(xiāng)村的整體生態(tài)環(huán)境、自然景觀、風土人情等要素的綜合提升。
2.2.3 模式三——“北美鄉(xiāng)村治理模式”。這種治理模式主要包含“城鄉(xiāng)共生型”(美國鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)建設)和“伙伴協(xié)作型”(加拿大農村協(xié)作伙伴)2種類型。其最明顯的特點是治理過程中特別提倡“城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,并強調要追求鄉(xiāng)村經濟、政治、社會平衡發(fā)展。
毋庸置疑,盡管以上所羅列的鄉(xiāng)村治理模式形式各異、特色鮮明,但仔細揣摩,就不難發(fā)現這8種治理模式都從不同角度滲透并貫穿了“多中心治理”的思想。即所有模式都提倡在鄉(xiāng)村治理過程中要注重并主張由政府部門、NGO社會組織、村民協(xié)會、鄉(xiāng)村能人、城市、企業(yè)、高校和金融機構等多元主體共同參與,并各自發(fā)揮功能和價值,從而提升鄉(xiāng)村治理的現代化水平,實現本國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展。
從上述全球視域下的鄉(xiāng)村治理理論爭鳴、經驗凝練和模式梳理可以看出,西方發(fā)達國家在鄉(xiāng)村治理方面已經積淀了非常豐富的理論和實踐經驗,這些最前沿的理論和經過實踐檢驗后的成功經驗對我國在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實現鄉(xiāng)村有效治理具有重要的參考價值和啟示意義。
鄉(xiāng)村治理結構作為經濟學和社會學交叉領域孕育出的新概念,不僅關系到依托制度體系規(guī)定與治理習慣而構成的鄉(xiāng)村治理主體的法律地位、相互關聯(lián)以及鄉(xiāng)村社會內部的治理模式,還與鄉(xiāng)村治理主體及其各自在治理活動中的權限、職能等因素休戚相關。通過前文對西方一些發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理結構的研究,可以確信,中國要想實現鄉(xiāng)村有效治理,首先要做的工作就是使鄉(xiāng)村治理結構逐步合理化,趨于最優(yōu)化,以便適應鄉(xiāng)村有效治理和國家治理現代化的更高要求。
鄉(xiāng)村治理問題錯綜復雜、千絲萬縷,其中最關鍵的問題之一是鄉(xiāng)村治理體制改革問題[2]。這是因為,鄉(xiāng)村治理體制作為國家治理體制不可或缺的有機組成部分,其與鄉(xiāng)村治理是否有效有著密切關系。完善的鄉(xiāng)村治理體制是國家和社會穩(wěn)定的基石,相反,先天不足的鄉(xiāng)村治理體制勢必會使治理工作事倍功半。因此,必須大力推動鄉(xiāng)村治理體制改革,充分參考西方發(fā)達國家的鄉(xiāng)村治理體制,并在中國歷史發(fā)展的脈絡中尋找鄉(xiāng)村有效治理的規(guī)律和基因,在中國特色社會主義行政管理體制架構內,深刻反思近年來我國鄉(xiāng)村治理的困境、存在的問題,大膽改革、不斷完善鄉(xiāng)村治理體制,提升鄉(xiāng)村治理現代化水平。
鄉(xiāng)村治理模式是為了實現鄉(xiāng)村有效治理而選擇的途徑和方式。前面梳理的西方發(fā)達國家的鄉(xiāng)村治理三大模式可謂是各有千秋。中國是“農業(yè)大國”的基本屬性和農村問題的復雜性決定了對所有鄉(xiāng)村實施有效治理很難找到“放之四海而皆準”的統(tǒng)一模式。選擇何種鄉(xiāng)村治理模式必須因地制宜,聯(lián)系實際。尤其對地處經濟較發(fā)達的東南沿海省份鄉(xiāng)村和地處經濟欠發(fā)達的西部省份鄉(xiāng)村,在治理模式的選擇上一定要立足實際,大膽創(chuàng)新,在借鑒經驗的基礎上探索出符合自己本土特點、能解決當地實際問題、行之有效的治理模式并積極推廣,避免“東施效顰”、生搬硬套。
鄉(xiāng)村治理體系是整個國家治理體系的重要組成部分,鄉(xiāng)村治理體系是否健全直接關系到鄉(xiāng)村能否實現有效治理。通過前文可以發(fā)現,西方發(fā)達國家在鄉(xiāng)村治理體系建設方面不約而同地顯現出了一個共同的特征,即都主張必須要為鄉(xiāng)村治理提供堅強有力的法律保障;必須注重發(fā)揮鄉(xiāng)風、民俗等思想道德對人的約束作用:必須實現鄉(xiāng)村治理重心下移和鄉(xiāng)村治理主體多元化,依靠村民自身作為鄉(xiāng)村建設者和治理主力軍,并充分發(fā)揮“村民協(xié)會”“農商協(xié)會”等NGO鄉(xiāng)村自治組織在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。事實上,早在我國鄉(xiāng)村治理結構歷經“鄉(xiāng)遂制”—“鄉(xiāng)亭制”—“職役制”—“保甲制”的變遷過程中,我國的鄉(xiāng)村治理體系也逐步得以構建,并呈現出以“自治”為主、“法治”和“德治”為輔、“三治”結合的雛形。因此,未來我國必須進一步推廣“法治”“德治”“自治”三治融合的現代化鄉(xiāng)村治理體系,為實現高質量的鄉(xiāng)村治理保駕護航。
如今的世界是一個開放的世界,放眼全球鄉(xiāng)村治理的成功實踐來看,“共建、共治、共享”正在成為引領全球治理思潮的主導聲音。尤其對于農業(yè)人口占比較大的中國而言,“共建、共治、共享”既可以最大限度地彰顯我國“人民民主專政”的政體優(yōu)越性,又可以調動廣大農民群眾參與社會治理工作的積極性,從而節(jié)約治理成本,同時能通過強化農民的“主人翁”精神,提高民眾的安全感、獲得感和幸福感,真正實現鄉(xiāng)村有效治理。