郭 潔 ，郭云峰 ，2

（1.遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036；2.大連市中級人民法院，遼寧 大連 116012）

“權利要求一個權利主體”[1]，關于國家所有權主體問題的爭議是一個歷久彌新的話題。雖然我國現(xiàn)行立法采取區(qū)分歸屬主體與代表行使主體的模式構造自然資源國家所有權的主體制度，但現(xiàn)行憲法、物權法以及自然資源單行法之中特定自然資源“屬于國家所有即全民所有”“由國務院代表國家行使所有權”等立法表述，卻使自然資源國家所有權的主體究竟是“國家”“全民”還是“政府”在實踐層面變得極其模糊。然而，2019年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》等官方文件，均以“全民所有自然資源資產(chǎn)”指稱現(xiàn)行法律規(guī)定之中“屬于國家所有，即全民所有”或者“國家所有”的自然資源，呈現(xiàn)出自然資源國家所有權主體制度設計要強化“全民”主體地位的改革方向。鑒于此，本文擬圍繞相關制度設計如何落實強化“全民”主體地位改革方向這一主題，研究自然資源國家所有權主體制度的法權構造問題。

一、現(xiàn)行自然資源國家所有權主體制度立法的基本邏輯

私人所有權和公共所有權是兩類在價值理念、制度功能、權利（力）性質(zhì)與行使等方面均存在重要區(qū)別的所有權類型[2]，以公共所有權和公共利益為目的塑造、規(guī)制國家所有權，必然使國家所有權制度與以保護私人利益的私人所有權制度存在較大差異。由于公共所有權是借鑒私人所有權制度而建立的代表和實現(xiàn)公共利益的所有權制度安排[2]，故自然資源國家所有權主體制度的相關規(guī)則設計在一定程度上是一種“擬人”化的制度設計。在現(xiàn)行立法框架下，我國自然資源國家所有權主體制度立法的基本邏輯可概括如下。

第一，在自然資源國家所有權內(nèi)部按照政治信托模型完成對“全民”與“國家”這一雙重主體的關系構造。首先，我國是社會主義國家，人民當家作主始終是社會主義民主政治的主旋律，作為國家根本大法的憲法也在序言和總綱之中明確了“人民是國家的主人”“中華人民共和國的一切權力屬于人民”等內(nèi)容。物權法律制度作為對經(jīng)濟和社會生活的一種現(xiàn)實反映，也必然要反映自然資源等重要社會生產(chǎn)資料的社會主義公有制地位，由此關于國家所有權主體制度的相關物權立法也必須首先解決“全民”與“國家”在民法物權領域之中的相互關系問題。其次，由于人民與國家在社會主義國家的理論體系和思想意識之中是互為一體的信托關系，而非相互對立的契約關系，也只有基于政治信托所產(chǎn)生的國家，才能使國家居于從屬地位，真正將其置于人民主權之下[3]。由此，在自然資源國家所有權主體制度的內(nèi)部結構中，“全民”主體與“國家”主體之間實質(zhì)上是一種政治信托關系，即作為受托人的“國家”基于委托人的高度信任而擁有行使信托事務處理的資格與權力，并承擔著不辜負這種信任并完成其身為受托人的責任和義務。最后，由于“全民”不僅是自然資源國家所有權產(chǎn)生的委托者和授權者，也是自然資源國家所有權實際的享有者和受益者，故國家作為所有權人的身份，不僅是作為自然資源終極歸屬主體的“全民”對國家行使自然資源所有權行為實施正當性約束的依據(jù)，而且也是根據(jù)信托目的對自然資源開發(fā)利益的全部或者部分享有正當性收益的依據(jù)。

第二，運用“層層代表”和“代表行使”制度解決“全民”主體由“虛”向“實”的法律構造問題。我國憲法第九條關于自然資源國家所有權主體制度的構造，實際上已采取了由“國家”代表“全民”的立法技術。各自然資源單行立法基本上采取的都是特定的自然資源“屬于國家所有，由國務院行使國家對某某資源的國家所有權”的立法表述，憲法之中的“全民”主體在行政性立法之中被“丟棄”，國家所有權的主體只剩下了“國家”。由于國家代表全民行使自然資源國家所有權的意思形成和執(zhí)行均需要借助其機關始能進行，在自然資源“全民”所有的法權構造上產(chǎn)生了由國家機關代表國家行使國家所有權的問題，由此，在主體制度的建造上形成了“全民”“國家”“國務院”“地方政府”層層代表和代表行使的制度格局，而正是通過前述層層代表和代表行使的立法技術，才在正式制度層面一步一步地完成了“全民”主體由虛向?qū)嵉闹贫ǚㄞD(zhuǎn)化。值得注意的是，經(jīng)歷過違憲風波而頒布的物權法為了徹底避免“違憲”的指責，專門針對2005年10月公布的物權法草案增加了一個被學界稱之為對憲法第九條進行同義表述的第四十五條，即“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”，“國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。事實上，也恰恰正是民事立法特別是物權法的前述與憲法第九條近乎同義表述的條款，將自然資源單行法等行政立法所“丟棄”的“全民”主體重新納入物權法關于自然資源國家所有權的法權構造之中，從而不至于在物權制度層面徹底切斷“全民”與重要自然資源的法律聯(lián)系。

第三，自然資源國家所有權代表行使權的分級行使。自然資源國家所有權代表行使權的分級行使，是指在不改變自然資源國家所有權歸屬主體的前提下，在中央和省級相關國家職能機關之間，就代表國家行使自然資源國家所有權的權限進行縱向和橫向的分權，以徹底解決籠統(tǒng)的自然資源“全民所有即國家所有”規(guī)定之下，作為中央政府的國務院客觀事實上無力直接行使自然資源國家所有權所誘發(fā)的，代表行使主體不清、權責不明等國家所有權主體虛位問題。由于作為中央政府的國務院自身無力直接代表國家行使所有的自然資源國家所有權，實踐中其已經(jīng)通過相關立法授予資源所在地政府對相關自然資源的行政管理權，各級地方政府在事實上取得代表國家行使自然資源國家所有權的權利。

二、制度實踐對自然資源“國家所有，即全民所有”的偏離

（一）代表行使者“取代”所有者

在立法解釋論的框架下，無論是依據(jù)憲法第九條還是物權法、自然資源單行立法等相關法律規(guī)定，“國家”和“全民”均是國有自然資源的所有權人，國務院則是代表國家行使自然資源國家所有權的代表行使者。更準確地說，國務院是國家最高權力機關全國人民代表大會決定的執(zhí)行者。然而，在自然資源國家所有權的行使實踐中，本為所有權人的“全民”既無法基于其所有權人的身份而管控所有權的行使，也無法對作為“代表行使者”的政府行使權利的行為實施有效的監(jiān)督和約束。以填海造地為例，在特定海域之上為相關權利人設定填海造地之權利，可謂是直接改變海域資源自然用途、直接決定特定海域最終命運的最重要的法律處分，而在此過程中，恰恰是作為所有權人的“全民”沒能發(fā)揮作為。

（二）法定代表行使主體“被動”地支配和管控資源

由于國務院是自然資源國家所有權的法定代表行使主體，依據(jù)公法不得轉(zhuǎn)授權的公法原理，在自然資源國家所有權法律關系中，省、市、縣三級政府所扮演的應然角色，并非是完全獨立或與國務院存在隸屬關系的其他代表行使主體，而是國家和“全民”所有自然資源的“占有輔助人”和國務院代表行使自然資源國家所有權“意思”的實際執(zhí)行機關。2000年前后，廣東所發(fā)生的三起珠江三角洲灘涂糾紛案所暴露出來的問題是：國務院作為法定的代表行使自然資源國家所有權的主體，目前尚無法通過積極的作為有效管控自然資源、制止外部侵權等方式，宣示國家對相關自然資源的所有權，從而導致國家所有的部分自然資源事實上“退化”為“開放的公產(chǎn)”。

（三）地方政府實際代表國家行使自然資源國家所有權

自然資源國家所有權的行使直接關系著自然資源“全民”性的實現(xiàn)，憲法和物權法等法律所規(guī)定的由國務院代表國家行使所有權的制度仍需進一步落實。在自然資源國家所有權的行使實踐中，國務院基于憲法、自然資源單行法、物權法等相關法律之授權性規(guī)定成為法定代表行使主體，而地方政府則是借助相關法律規(guī)定的管理權以及官方默許，實際扮演了國有自然資源所有者和代表行使者的角色，進而實際代表國家行使自然資源國家所有權。由此，也就形成了制定法層面的國務院代表行使與實踐層面的地方政府“代表行使”的背離，并進一步形成了“地方政府”是自然資源國家所有權真正所有權人的權利外觀。其中，2000年浙江省東陽和義烏兩個縣級市政府之間的中國首例水權交易案即是最典型的體現(xiàn)。

（四）行使主體與監(jiān)管主體合一

根據(jù)我國憲法等相關法律的規(guī)定，行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，上下級之間是一種基于領導與被領導關系而形成的監(jiān)督關系。在我國現(xiàn)行法律的框架下，不同級別的行政機關往往也代表著行使和監(jiān)督自然資源國家所有權的不同權限，但在代表國家行使自然資源國家所有權過程中，每一個行政機關都既是行使所有權的“運動員”，又是身負監(jiān)督使命的“裁判員”。在巨大的自然資源開發(fā)利益的誘惑下，社會契約論關于國家是純粹的社會公共利益代表者的理論假設難以維系，布坎南在公共選擇理論中所描述的政治國家同樣是一個具有自我利益追求的“經(jīng)濟理性人”的圖景開始成為現(xiàn)實：財產(chǎn)權行使者與監(jiān)管者角色的合二為一已蘊含了權利（力）異化的基因，行政內(nèi)部監(jiān)管的失靈是一種制度的必然。由此，不僅有地方政府基于純粹獲取經(jīng)濟利益等方面的考量而置環(huán)境生態(tài)毀滅性破壞于不顧，肆意填海造地造房、賣礦、采伐森林，更有置沿江漁民居民生存利益于不顧的與民爭利式的權利行使。

三、我國自然資源國家所有權主體制度問題產(chǎn)生的根源

（一）“全民”法律主體資格在民事立法中的消融

如對憲法等現(xiàn)行法律堅持嚴格的文義解釋，則“國家”和“全民”均是國有自然資源的所有權人。但在構造自然資源國家所有權主體制度的過程中，基于“所有權主體實定化”的技術需要，相關立法采取了以最直接行使自然資源國家所有權的“國家”，和作為“國家”代理人的“政府”為重心的制度設計，由此導致相關法律落實“全民”這一所有權主體的法律條款成為對憲法第九條、第十條的復制和克隆，除重申和宣示自然資源國家歸國家所有外，最大的功能莫過于用以逃避和防范可能發(fā)生的“立法違憲”的指責。由此，“全民”的法律主體資格在民事立法的過程中被消融，最終呈現(xiàn)在公眾視野中的實際行使權利者變成了作為代理人的各級政府。

第一，蘇聯(lián)立法及我國立法對大陸法系傳統(tǒng)民事主體分類的認同。中華人民共和國成立后，我國的法律移植和法學理論引入從大陸法系國家轉(zhuǎn)向蘇聯(lián)，但與資本主義在國家制度和法律制度上全面決裂的蘇聯(lián)及其所開創(chuàng)的社會主義法系，實際上認同大陸法系的傳統(tǒng)民事主體分類，即蘇聯(lián)法中“公民”和“法人”與傳統(tǒng)民法自然人與法人的分類暗合[4]，由于蘇聯(lián)相關民事理論多認為生產(chǎn)資料所有制是社會主義生產(chǎn)關系的核心和基礎[5]，社會主義法系國家的所有制基礎與傳統(tǒng)大陸法系國家的傳統(tǒng)民事主體分類發(fā)生勾連，與社會主義公有制這一經(jīng)濟制度基礎相對應的三種所有權，即國家所有權、集體所有權和公民個人所有權，也需要在“法人”和“公民”的框架之下完成所有權的主體構造問題。

第二，蘇聯(lián)立法及我國立法在塑造國家之民事主體資格時采取的是國家機關泛法人化的技術進路。按照馬克思經(jīng)典理論的觀點，私有制規(guī)定了私有制國家所有權主體即國家的私有性，公有制規(guī)定了國家的全民性，而社會主義國家的全民性決定了國家所有與全民所有的一致性；由于國家是一個擁有公共權力和行使公共權利的公職人員和政府機構所組織的實體，故國家對財產(chǎn)的支配和管理就需要通過各級政府和公職人員的活動予以實現(xiàn)[6]。通過社會主義話語體系的前述轉(zhuǎn)換，作為國家所有權主體的“全民”實際上已經(jīng)被替換成了作為國有財產(chǎn)實際掌控者的“政府”，但作為顯性存在的國家所有權主體還是“全民”和“國家”。由于蘇聯(lián)民法和民法理論也承認國家兼具公法人格和私法人格兩種人格，并且國家人格需要借助國家機關才能實現(xiàn)，但其民事立法卻在承認國家私法人格的同時，全面賦予國家機關以法人資格[4]。如1922年《蘇俄民法典》第13條規(guī)定，“一切享有取得財產(chǎn)權利和能夠承擔義務，并且能夠在法院起訴和應訴的機關、社會團體和其他組織，都要是法人”[4]。由此，國家所有權的主體實際上又從國家被置換成了“國家機關”。

第三，改革開放后，我國立法和理論向大陸法系國家的重新“靠攏”進一步解構了“全民”對自然資源的掌控力。改革開放之前，無論是在政治意識形態(tài)還是社會觀念之中，全民所有制之下的國有財產(chǎn)均處于“消滅剝削和消滅壓迫”的“神圣”光環(huán)的籠罩之下，侵占國有財產(chǎn)也就是侵犯全民利益、也就是全民公敵的政治邏輯，以及計劃經(jīng)濟體制之下國家所有權行使與政治權力行使合一、消費資料統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配等規(guī)則，不斷強化著“全民”對國有財產(chǎn)的控制力。然而，高度計劃經(jīng)濟體制日益暴露的嚴重弊端打破了社會主義國家對高度集中的計劃經(jīng)濟體制的沉迷，而社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的引入又觸發(fā)了國家所有權實現(xiàn)方式從公法向私法實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變的社會需求。由此，改革開放尤其是蘇聯(lián)解體后，我國在國家制度等方面呈現(xiàn)出“去蘇聯(lián)化”和向大陸法系國家重新靠攏的整體態(tài)勢。首先，根據(jù)大陸法系的傳統(tǒng)人格理論和民事行為能力理論，自然人和法人是享有獨立法律人格的兩類民事主體，全民作為法律主體的抽象性、動態(tài)性、集合性和外延的不確定性，“不是也不可能在民法上成為任何意義上的行為主體和責任主體”[7]，而國家則因其治理結構而能夠獲得團體法律人格，擁有取得所有權的權利能力。并且，在社會主義政治話語體系中，國家被視為全民利益的代表和化身，國家所有即全民所有，國家利益即全民利益，據(jù)此，“國家”便成了“全民”這一自然資源所有權主體的民法表達。其次，在大陸法系物權理論中，一物一權是最基本的原則，在我國憲法第九條已明確“國家所有即全民所有”的前提下，下位法關于自然資源所有權的法律歸屬主體的選擇只能在“國家”和“全民”之間選擇，由此自然資源單行法關于自然資源歸“國家所有”的規(guī)定，實質(zhì)上弱化了全民對自然資源的控制權，而物權法關于“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”的規(guī)定，則被學者批評為系同語反復的“廢話型法條”[8]。再次，在物權法上，所有者有權對其所有物進行使用和收益，而自然資源“全民”所有權的權益和成本無法量化于個人，并且也無權分配自然資源國家所有權的收益，在自然資源國家所有權受到侵害時，也無權請求司法救濟，因而將“全民”確定為所有權人與物權理論相悖。最后，通常認為，公法已經(jīng)設置了人民通過人民代表大會制度行使權利、并且可以通過選舉權、監(jiān)督權、批評權、檢舉權等權利行使參與國家治理，國家作為全民實現(xiàn)自我利益的工具性，決定了國家作為所有權主體與全民作為所有權主體并無太大差異。事實上，“救濟先于權利”“沒有救濟就沒有權利”，與域外國家民眾可直接借助個人的訴訟程序?qū)で髾嗬葷啾?，對自然資源全民所有權進行社會主義民法改造的結果卻虛化和消解了“全民”在自然資源所有權法律關系中的法律主體地位，從而使自然資源的“全民”所有在自然資源法律體系內(nèi)被消融。

（二）缺乏“全民”主體參與和監(jiān)督權力行使的配套制度

第一，從法的體系解釋的角度看，我國憲法第二條規(guī)定當然可適用于自然資源國家所有權之行使，但國家權力體系的內(nèi)部分權又將全國人民代表大會代表“全民”行使自然資源國家所有權的方式限定為“通過立法授權國務院代表國家行使國家所有權”[9]。除1992年國務院將興建三峽工程的議案提請全國人大審議是迄今為止全國人大唯一一次就自然資源利用所作出的決定外[9]，鮮有各級政府在開發(fā)利用自然資源之前向人大報告并請求其批準的國內(nèi)報道。而在當前我國憲法和各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法框架下，所規(guī)定的對自然資源國家所有權行使的監(jiān)督立法缺乏可操作性[10]，無法形成對政府代表行使自然資源國家所有權的行為形成有效約束。

第二，“全民”主體缺乏約束代表行使者行為的有效手段。以填海造地為例，填海造地是直接改變海域資源自然用途的物權行使，系直接決定特定海域的最終命運的最重要的所有權權利行使。而在此項權利的行使過程中，“全民”作為海域國家所有權的所有人，事實上并沒有發(fā)揮作為：沿海地區(qū)政府違法填海造地，不僅永久性地改變了自然資源的自然用途，而且導致了沿海島嶼加速消失、沿海漁業(yè)資源衰退、海岸景觀破壞等諸多惡性后果，給當?shù)匮睾＞用駛鹘y(tǒng)的海洋資源使用權造成了極大的沖擊和侵害。

（三）國有自然資源代表行使主體及其權限規(guī)定不明

我國“現(xiàn)有立法對縣級以上地方政府的職權規(guī)定于同一法條中，未作區(qū)分；對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的職權規(guī)定與縣級以上地方政府也幾乎雷同。事實上，依據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，地方政府與中央政府在職權上除不享有中央政府特有的國防、外交等權力外，其他權力的規(guī)定幾乎一致，職責迥構，職能交叉、重疊等缺陷尤為明顯?！盵11]在實踐中，作為法定代表行使主體的國務院通過分級代表行使的方式，將行使自然資源國家所有權的職權分配給各級政府，由此，在自然資源國家所有權行使問題上形成了“單一代表，分級行使”的模式[10]。姑且不論“法無明文授權即禁止”的公法規(guī)則是否可適用于自然資源國家所有權行使問題，作為中央政府與自然資源所在地的省、市、縣三級政府在代表國家行使自然資源國家所有權的過程中，各自的代表行使權限以及可以代表國家行使的自然資源的范圍沒有明確的規(guī)定，由此導致中央和地方政府之間在自然資源國家所有權法律關系上的混亂，自然資源所在地的地方政府實際上擁有遠遠超過法律規(guī)定的自由裁量權。

四、理論突破與立法完善：重構我國自然資源國家所有權主體制度的設想

（一）按照公共所有權的本來面目設計自然資源國家所有權主體制度

第一，公共所有權是一種能夠使管理規(guī)則得以發(fā)展的有組織的所有權安排，激勵機制存在于共同所有權人共同接受的制度安排之中，制裁機制確保相關制度被順從。如果該群體的每一個成員都被共同接受的規(guī)則所約束，則公共所有權這一產(chǎn)權模式并不會導致公地悲劇的結果；一旦公共所有權制度之中的權威系統(tǒng)被毀壞，關于資源利用的管理或者自我管理不再被實施，則公共所有權（res communis）不復存在，并退化為自由獲取的無主財產(chǎn)（res nullius）；哈丁教授“公地悲劇”的隱喻，實際上是開放自由獲取制度的悲劇，而非公共所有權制度的悲劇。據(jù)此，自然資源國家所有權主體制度建構的核心和重點是：如何建立約束和激勵群體成員的激勵機制和制裁機制。

第二，公共所有權的團體性決定了其主體制度的復雜性和構造性。長期以來，在所有權問題的研究方法上存在著一個觀念性的誤區(qū)，即人們習慣把所有權看成是一個凝聚的點，而不是一個可調(diào)整的構造性存在；對于多個主體的所有權，人們往往仍然把它當成是一個凝聚的點，于是，“共同所有權”與“單一所有權”被混淆的結果是所有權的構造性被忽視；而忽視所有權的構造性的后果是，人們對所有權及其主體之間的對應關系的變化，即對這種所有權在其自身多個主體之間的邊界柔性與其在市場關系中的邊界剛性的矛盾感到迷惑不解[12]。在自然資源國家所有權問題上，國家和全民之間實際上是一種以國有自然資源為載體和聯(lián)結紐帶的公共信托關系，無論是英美法系的公共信托制度還是大陸法系的公物制度，均是基于全民為國有自然資源終極意義上的受益人等方面的考慮，而直接構造全民主體的權利。事實上，無論是國有自然資源的雙軌制的調(diào)整，還是社會公眾針對國家主體所賦予的權利，均能證明自然資源國家所有權主體并非是一個不可進行內(nèi)部構造的“凝聚的點”，需要對其進行內(nèi)部結構改造。

（二）限定自然資源國家所有權代表行使主體的范圍

在域外國家的立法例中，很少有國家采取幾乎所有層級的政府均可代表國家行使自然資源國家所有權的立法進路：在大陸法系的德國，代表國家私法人格并行使自然資源國家所有權的公法人僅限于德意志聯(lián)邦共和國國庫和各個聯(lián)邦州國庫，聯(lián)邦和各個州的代表國庫行為的機構是沒有法律人格的機關[13]；在英美法系國家的美國，公共信托類自然資源普通法上的所有權人是美國聯(lián)邦和各州等公法人[14]；從社會主義法系轉(zhuǎn)向資本主義立法的當代俄羅斯立法，也終結了蘇聯(lián)時代泛法人化的國家機關均可全面代表國家行使國家所有權的局面，通過相關立法將蘇聯(lián)民法之中全民（國家）所有解構為全聯(lián)盟、各加盟共和國、各自治共和國、自治州等主體所有，從而將行使自然資源國家所有權的主體變?yōu)槎砹_斯聯(lián)邦以及聯(lián)邦主體（包括共和國、邊疆區(qū)、州、莫斯科市、彼得堡市等）[15]。鑒于相關改革文件已明確自然資源國家所有權由中央和地方分級代表行使的改革方向，故應在借鑒域外立法的基礎上，將代表行使國家所有權的主體限定為中央和省級政府兩個層級。

（三）按照分工和協(xié)調(diào)的原則重構自然資源國家所有權代表行使主體制度

鑒于對自然資源國家所有權主體制度重構的目的是使相關制度的設計從“政府”回歸“全民”，通過強化“全民”主體對自然資源開發(fā)利用的參與和控制達到終結“全民所有”蛻變?yōu)椤罢小⒌胤剿泻筒块T所有”的結局，故可結合相關國家機關在我國國家權力體系之中的主要功能和定位，對相關國家機關的代表行使權作如下重新界定。首先，將全國人大定位為以立法等抽象方式行使代表權和監(jiān)督權的主體?！叭瘛敝黧w可通過三種方式參與和控制自然資源開發(fā)利用：一是通過全國人大及其常委會行使自然資源立法權和立法授權的方式行使抽象意義上的自然資源國家所有權；二是通過全國人大及其常委會以監(jiān)督自然資源國家所有權行使的方式行使對自然資源開發(fā)利用的控制權；三是通過全國人大及其常委會對自然資源國家所有權行使過程中的重大事項保有最終的決定權。其次，將國務院和省級政府定位為根據(jù)立法授權具體代表行使國家所有權的主體。在我國的國家權力的整體架構中，行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關[9]，而中央政府與地方政府之間的關系，實際上是中央政府與省級政府的關系，省級以下各級政府一般都是通過省級政府與中央政府發(fā)生關系的[16]，中央和地方的關系實質(zhì)上就是建立在利益格局之上的權力分割制度[17]。最后，省級以下政府應被定位為執(zhí)行代表行使主體意志的“輔助人”，只能根據(jù)省級以上政府的指令，并以指令機關的名義從事具體的代表行使國家所有權的行為，相關的法律后果自應由指令機關承擔。具體的做法可借鑒俄羅斯民法的相關做法，即代表主體之外的國家機關和人員必須以代表主體的名義行使財產(chǎn)所有權人的權利①《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第125條、第214條、第215條。參見黃島秀譯《俄羅斯聯(lián)邦民法典（全譯本）》，北京大學出版社2007年版，總序1。。通過民法總則與自然資源單行法相互配合的方式規(guī)定中央政府以及省級政府等國家代表國家行使自然資源國家所有權的權限等。民法總則的相關法律條文之中設置轉(zhuǎn)介條款，規(guī)定相關國家機關代表行使國家所有權的具體職責權限由其他單行立法或者法律文件具體明確。

（四）重構自然資源國家所有權的授權主體

承認國家的特殊民事主體地位和自然資源國家所有權的私權權利屬性，就應當承認國家通過立法授權等方式授權機關法人之外的法律主體代表行使權利的可能性。我國民法總則所規(guī)定的民事主體除機關法人這種特殊法人主體外，還有非營利法人類型，履行自然資源管理、保護等職能的事業(yè)單位的團體法人、捐助法人均可通過組織存在目的預先設定的方式構造成代表國家行使自然資源保護、生態(tài)環(huán)境修復等權能的代表行使主體。為此，可參照德國法上的公營造物模式構造國家機關之外的代表行使主體，國家公園、自然保護區(qū)等可以單獨作為登記單元的自然資源，構造成類似德國公營造物的代表行使主體；借鑒羅斯聯(lián)邦民法承認代表行使國家所有權主體的政府等公法人，可以依據(jù)相關法律規(guī)定、專門委托其他公法人或者自然人、私法人以其名義從事代表行使國家所有權的行為②參見《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第125條、第214條、第215條；《越南民法典》第97、98、197、198條。。具體可考慮，在民法總則等相關法律制度之中明確國家等公法主體參加民事法律關系的權限、程序，以及依照法定程序可以授權或者委托其他法人和公民從事代表國家從事相關民事活動的權限等。條文內(nèi)容的具體設計可借鑒《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第一百二十五條以及《越南民法典》第九十八條。