(中共福建省委黨校、省行政學(xué)院 法學(xué)部，福州 350001)

制約與監(jiān)督往往連用，說(shuō)明這兩個(gè)概念聯(lián)系密切，但也存在區(qū)別。本文認(rèn)為，制約主要是權(quán)力制約權(quán)力，是指多個(gè)履行同一職能的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、崗位之間互相或單方依法否決他方法律效力的行為，制約意味著行為不能單獨(dú)由一個(gè)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或個(gè)人決定，而是由多個(gè)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或崗位共同決定。這種解釋，符合十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)(1)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第18頁(yè)。的權(quán)力制約精神。而監(jiān)督是指監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的監(jiān)視、督促、糾正，這里存在兩個(gè)不同的職能，即監(jiān)督職能與被監(jiān)督職能，監(jiān)督者不能行使被監(jiān)督者的職能。制約與監(jiān)督的效果都是約束權(quán)力，促使權(quán)力在合法的軌道上行使、不越軌，這是兩者的共同點(diǎn)，但兩者也存在區(qū)別，我國(guó)很多立法分別規(guī)定制約條款和監(jiān)督條款。2018年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)確立監(jiān)察權(quán)制約原則，分別規(guī)定了監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約機(jī)制，在制約機(jī)制上設(shè)置了多個(gè)條款，這些條款既有原則性規(guī)定，又有內(nèi)部制約機(jī)制規(guī)定，還有外部制約機(jī)制規(guī)定。外部制約機(jī)制已有學(xué)者在研究(2)朱?；荨墩摍z察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期。，但全面、系統(tǒng)研究揭示監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)內(nèi)外制約機(jī)制的成果還不多見，本文試圖探討這個(gè)問(wèn)題。

一 關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)制約的原則性規(guī)定

憲法和國(guó)家監(jiān)察法規(guī)定了對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約?！稇椃ā返谝话俣邨l做了原則性規(guī)定，《監(jiān)察法》第四條把調(diào)查權(quán)受制約規(guī)定為法律原則，第二十二、二十八、三十、三十一、三十二、三十六、四十三、四十七、四十八、四十九、六十七條對(duì)制約機(jī)制做了具體規(guī)定，這些就是監(jiān)察法對(duì)調(diào)查權(quán)制約的主要規(guī)范。

《憲法》第一百二十七條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！侗O(jiān)察法》第四條在立法原則中也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定，是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)進(jìn)行制約的原則性規(guī)定。這些原則性規(guī)定確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件中必須受到制約，表明對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)制約具有憲定性和法律上的強(qiáng)制性。

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)制約原則的憲定性

1.憲法是治國(guó)理政的最高依據(jù)，是國(guó)家活動(dòng)的根本準(zhǔn)則

將監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和犯罪案件的調(diào)查權(quán)制約上升到憲法高度，說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題極其重要。憲法為什么要確立監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則呢？其目的和意義何在？

憲法確立監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則，首先是防止權(quán)力濫用和腐敗的必然要求。我國(guó)監(jiān)察體制改革把人民政府的行政監(jiān)察局、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門和機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能整合到監(jiān)察委員會(huì)，并與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)政治地位高、法律授權(quán)足，尤其是辦理職務(wù)違法和犯罪案件的調(diào)查權(quán)集中、強(qiáng)大。高度集中強(qiáng)大的權(quán)力可能被濫用而導(dǎo)致腐敗。監(jiān)察法授予監(jiān)察委充分的調(diào)查權(quán)，具有對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)、場(chǎng)所多種強(qiáng)制手段，這些權(quán)力對(duì)于被立案調(diào)查的人員來(lái)說(shuō)，是直接的、現(xiàn)實(shí)的限制，運(yùn)用得不好，極易損害被調(diào)查人員合法權(quán)益。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)如果缺乏制度限制，沒有邊界，勢(shì)必造成公職人員人人自危進(jìn)而影響正常履職，給國(guó)家治理帶來(lái)負(fù)效應(yīng)的局面。同時(shí)，“監(jiān)察權(quán)過(guò)大過(guò)于集中，失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉(zhuǎn)化為貪腐之源的一部分。缺乏有效監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，監(jiān)察權(quán)也不會(huì)例外?！?3)童之偉《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期，第3頁(yè)?？梢姡瑧椃ù_立監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則，是防止監(jiān)察權(quán)被濫用和腐敗的必然要求。

2.憲法確立監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則，是法治建設(shè)的內(nèi)在要求

《憲法》第一百二十七條并沒有明確規(guī)定監(jiān)察權(quán)制約目的，即通過(guò)配合與制約應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)哪些憲制目標(biāo)。但《憲法》第一百四十條規(guī)定人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中必須配合與制約，其目的在于“保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。《憲法》第一百四十規(guī)定“保證準(zhǔn)確有效執(zhí)行法律”的目的，也暗含在第一百二十七條中。這在法理上是完全成立的,因?yàn)椤氨O(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪具有刑事訴訟法上犯罪偵查同樣的法律效果，屬于對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人發(fā)動(dòng)刑事追訴的權(quán)力。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送檢察院審查起訴的案件，最終要由司法機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的條件和程序進(jìn)行起訴和審判，檢察院審查起訴和人民法院的審判是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查所獲取之證據(jù)以及所指控罪名的法律審查，配合與制約的目的在于提高辦案效率，準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”(4)朱?；荨墩摍z察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期。?？梢姡瑧椃ㄒ?guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的制約，目的在于保證監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量，提高并維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的公正性和權(quán)威性，進(jìn)而促進(jìn)法治建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)受制約具有法律上的強(qiáng)制性

如果說(shuō)《憲法》第一百二十七條是原則性規(guī)定，那么《監(jiān)察法》第四條就是強(qiáng)制性規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第四條是作為法律原則來(lái)規(guī)定的，我們知道，違法行為既包括違反法律規(guī)則行為，也包括違反法律原則行為?！侗O(jiān)察法》第四條在法律原則中規(guī)定了調(diào)查權(quán)受制約，違反這一條款就是違法行為，因而這一規(guī)定就具有法律上的強(qiáng)制性。

認(rèn)識(shí)《監(jiān)察法》第四條具有強(qiáng)制性，對(duì)于正確理解、執(zhí)行監(jiān)察法具有重大意義。無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)制約機(jī)構(gòu)、還是外部制約機(jī)關(guān)，都應(yīng)認(rèn)真依法履行制約職能，放棄制約職能不僅是失職甚至瀆職行為，還可能造成冤假錯(cuò)案，不履行這一原則，如果造成冤假錯(cuò)案，就會(huì)受到追究。同樣，對(duì)于被制約的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，不接受制約、變相以自身的強(qiáng)勢(shì)地位來(lái)威脅制約者，強(qiáng)行要求制約者起訴或判決，強(qiáng)行要求刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)不得對(duì)某人、某類人減刑假釋，就是濫用職權(quán)的違法行為。

二 監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)內(nèi)部制約機(jī)制

權(quán)力制約包含內(nèi)部制約與外部制約。內(nèi)部制約就是通過(guò)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置不同機(jī)構(gòu)來(lái)行使同一職能，使這些機(jī)構(gòu)之間形成審核、同意或否決的關(guān)系，形成權(quán)力制約。內(nèi)部制約的好處是制約者與被制約者都熟悉機(jī)關(guān)運(yùn)作流程與業(yè)務(wù)，具有信息和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，且內(nèi)部更容易協(xié)調(diào)溝通，使權(quán)力運(yùn)作順暢和高效率。內(nèi)部制約主要問(wèn)題就是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間獨(dú)立性不夠，制約意志不強(qiáng)，影響制約機(jī)制效能的發(fā)揮。

《監(jiān)察法》為落實(shí)憲法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)受制約的原則，規(guī)定了很多內(nèi)部制約條款?！侗O(jiān)察法》第三十六條明確要求：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格按照程序開展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審查各部門互相協(xié)調(diào)、互相制約的工作機(jī)制。”據(jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置多個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使調(diào)查權(quán)，使機(jī)構(gòu)之間形成制約關(guān)系，同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)內(nèi)設(shè)各機(jī)構(gòu)具有制約權(quán)。此外，監(jiān)察法還設(shè)置了上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)層級(jí)制約關(guān)系，形成了三個(gè)層次內(nèi)部制約機(jī)制。

(一)內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能分立，形成制約機(jī)制

根據(jù)《監(jiān)察法》第三十六條，監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)置多個(gè)職能部門，如線索處置部門、調(diào)查部門、審查部門，分別行使一定的調(diào)查權(quán)，賦予部門間一定的審核、否決的權(quán)力，以此形成內(nèi)設(shè)部門之間制約關(guān)系。

1.線索處置職能內(nèi)部制約機(jī)制。線索處置職能由舉報(bào)中心、案件管理部門和監(jiān)察委員會(huì)共同行使，三者之間形成制約關(guān)系，以此把好立案關(guān)，且不遺漏有價(jià)值的舉報(bào)信息。舉報(bào)中心收到舉報(bào)后，要登記所有舉報(bào)信息，甑別有價(jià)值和無(wú)價(jià)值的舉報(bào)信息，提出初核意見，經(jīng)案件管理部門審核和機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，成立核查組，進(jìn)行初步核實(shí)。初步核實(shí)工作結(jié)束后，初步核實(shí)組要寫出初步核實(shí)情況報(bào)告，由承辦部門提出分類處理意見，報(bào)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批?？梢?，線索處置職能不是一個(gè)部門單獨(dú)完成，而是實(shí)行職能分解，由多個(gè)部門和崗位共同完成，體現(xiàn)了層層把關(guān)、多層審核的權(quán)力制約精神。

2.立案職能內(nèi)部制約機(jī)制?！侗O(jiān)察法》第三十八、三十九條規(guī)定了立案的實(shí)體與程序要件。辦理立案涉及到初步核實(shí)組、承辦部門和機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人三個(gè)部門和崗位。案件線索經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法和犯罪、需要追究法律責(zé)任，提出立案調(diào)查建議，經(jīng)過(guò)承辦部門審核同意，由機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案。可見，立案并非一個(gè)部門或一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能夠決定，而是由多個(gè)部門辦理，經(jīng)過(guò)多層審核審批，才能最終決定立案。

3.審理職能對(duì)調(diào)查職能的內(nèi)部制約。調(diào)查權(quán)主要由調(diào)查部門承擔(dān)，調(diào)查部門運(yùn)用監(jiān)察法授權(quán)的各種調(diào)查措施，收集相關(guān)證據(jù)，查清涉案事實(shí)，追繳贓款贓物，盡可能抓獲犯罪嫌疑人，并對(duì)案件進(jìn)行定性，調(diào)查結(jié)束后寫出調(diào)查報(bào)告，送交審理部門對(duì)案件審核把關(guān)。審理部門對(duì)案件進(jìn)行全面審查。這種審查對(duì)職務(wù)違法案件的處理尤其重要。因?yàn)檫@類案件不構(gòu)成犯罪，不需要移送到檢察機(jī)關(guān)審查起訴，缺少了檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的外部制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門的內(nèi)部制約就顯得特別重要。審理部門對(duì)案件的證據(jù)、事實(shí)、定性、辦案程序進(jìn)行審核把關(guān)，排除非法證據(jù)，使辦案質(zhì)量達(dá)到審查起訴的要求。監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國(guó)職務(wù)犯罪調(diào)查唯一法律授權(quán)機(jī)關(guān)，其對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有排他性(5)朱?；荨墩摍z察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期，第16頁(yè)。。監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)不僅是監(jiān)察處置的依據(jù)，而且要在刑事訴訟程序中使用，為此，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)必須達(dá)到刑事審判上的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查部門要按照《監(jiān)察法》要求收集證據(jù)，審理部門承擔(dān)審核把關(guān)證據(jù)職能。審理部門要按照《監(jiān)察法》《刑事訴訟法司法解釋》對(duì)各種證據(jù)的審查與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)調(diào)查部門收集到的證據(jù)進(jìn)行審核把關(guān)，使證據(jù)達(dá)到確實(shí)、充分的證明標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)審核調(diào)查部門收集證據(jù)方式和程序是否符合《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》及司法解釋的要求，確保證據(jù)具有合法性，更為重要的是落實(shí)《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，排除非法證據(jù)?！缎淌略V訟法》第五十四條規(guī)定，凡是以刑訊逼供等非法方式收集的證據(jù)，以及收集的物證、書證不符合法定程序，不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，應(yīng)當(dāng)作為非法證據(jù)排除。《監(jiān)察法》第四十條規(guī)定，嚴(yán)禁以威脅、引誘和欺騙以及其他非法方法收集證據(jù)。非法證據(jù)排除是我國(guó)《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》確立的基本規(guī)則，是防止刑訊逼供的重要制度保障，也是減少冤假錯(cuò)案的法律保障。除了審核證據(jù)外，審理部門還要把牢事實(shí)清楚關(guān)、案件定性關(guān)。無(wú)論是何種監(jiān)察處置，都要建立在查清事實(shí)、定性準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，尤其是向檢察機(jī)關(guān)移送的案件，要達(dá)到刑事公訴的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于調(diào)查部門未建議移送檢查機(jī)關(guān)的案件，如果審理部門經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)該移送審查起訴的，依法提出自己的意見，報(bào)監(jiān)察委員會(huì)討論決定，避免以紀(jì)代刑監(jiān)察處置的出現(xiàn)?？梢?，監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力制約規(guī)定，有效發(fā)揮對(duì)調(diào)查權(quán)的制約職能，對(duì)于調(diào)查權(quán)的正確行使、調(diào)查對(duì)象人權(quán)保障、提高辦案質(zhì)量和權(quán)威性均具有非常重要的意義。

4.信訪部門對(duì)調(diào)查職能的內(nèi)部制約。《監(jiān)察法》第四十九條規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)做出的涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個(gè)月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，復(fù)審機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)做出復(fù)審決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪部門在辦理監(jiān)察對(duì)象申請(qǐng)復(fù)審案件中，對(duì)調(diào)查部門認(rèn)定的案件事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)進(jìn)行審核，又一次行使了對(duì)事實(shí)、證據(jù)和法律適用的審核、判斷權(quán)。經(jīng)過(guò)復(fù)審，糾正案件處理的錯(cuò)誤，客觀上既維護(hù)了監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益，又制約了調(diào)查權(quán)。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)人員集體對(duì)機(jī)關(guān)各職能部門的制約

《憲法》第一百二十四條、《監(jiān)察法》第八、九條規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，也就是說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行委員會(huì)集體決策制，監(jiān)察機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)由委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員集體決定，其他事項(xiàng)由主要負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)決定。

1.主要負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)決定線索處置、立案、調(diào)查權(quán)行使的程序性一般事項(xiàng)

《監(jiān)察法》第三十八、三十九條規(guī)定了線索處置、立案，涉及到內(nèi)部多個(gè)職能部門，要經(jīng)過(guò)多道程序，各職能部門履行初步核實(shí)程序，寫出初步核實(shí)報(bào)告，提出處理建議，由機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人研究后做出處理決定。調(diào)查權(quán)行使過(guò)程中的程序性事項(xiàng)如搜查證、查封令等的簽發(fā)，如果僅由調(diào)查部門甚至調(diào)查人員決定，不履行內(nèi)部審核、審批程序，調(diào)查權(quán)在這個(gè)環(huán)節(jié)就會(huì)失去制約，就有可能導(dǎo)致調(diào)查措施的濫用。在這些環(huán)節(jié)設(shè)置分管領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)，多了一道權(quán)力制約機(jī)制，防止錯(cuò)用、濫用調(diào)查措施。主要負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)職能部門在線索處置、立案、搜查證簽發(fā)等方面的審批權(quán)，意味著領(lǐng)導(dǎo)對(duì)職能部門的否決權(quán)、制約權(quán)，是內(nèi)部制約重要機(jī)制。

2.領(lǐng)導(dǎo)人員集體會(huì)議決定調(diào)查權(quán)行使過(guò)程中重大事項(xiàng)

《監(jiān)察法》第二十二、四十三條關(guān)于留置措施的使用、第二十八條關(guān)于技術(shù)調(diào)查措施的使用、第二十九條關(guān)于通緝令的使用，這些調(diào)查措施主要針對(duì)人身自由和通信自由，相對(duì)于其他調(diào)查措施，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的限制程度要嚴(yán)厲得多，所以監(jiān)察法對(duì)技術(shù)調(diào)查、留置、限制出境、通緝措施的使用，設(shè)置了多道審批環(huán)節(jié)，由機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，調(diào)查部門無(wú)權(quán)單獨(dú)決定，有些措施比如留置還要報(bào)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批。《監(jiān)察法》的這些規(guī)定，既體現(xiàn)了權(quán)力制約要求，也體現(xiàn)了審慎、正確適用強(qiáng)制措施，尊重和保障監(jiān)察對(duì)象人權(quán)的精神。

(三)監(jiān)察委上下級(jí)層級(jí)制約機(jī)制

監(jiān)察機(jī)關(guān)使用留置、延長(zhǎng)留置時(shí)間、限制出境、從寬處理建議、審理監(jiān)察對(duì)象申請(qǐng)復(fù)核案件等方面，監(jiān)察法設(shè)置了上下級(jí)層級(jí)制約機(jī)制。

關(guān)于留置，《監(jiān)察法》第四十三條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案”，“省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。留置措施是限制人身自由的調(diào)查措施，相對(duì)于財(cái)產(chǎn)和場(chǎng)所的限制，留置顯然要嚴(yán)厲得多，所以留置的使用和延長(zhǎng)期限不僅需要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，還需要報(bào)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。上級(jí)監(jiān)察委對(duì)下級(jí)監(jiān)察委留置措施使用與延期的批準(zhǔn)制度，就是監(jiān)察委調(diào)查權(quán)層級(jí)制約機(jī)制之一。監(jiān)察法在留置使用上設(shè)置多道審批環(huán)節(jié)，形成嚴(yán)密的權(quán)力制約機(jī)制，表明立法者希望留置措施準(zhǔn)確、審慎使用、防止濫用的態(tài)度。

除了留置外，《監(jiān)察法》規(guī)定需要上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的還有：《監(jiān)察法》第三十條規(guī)定限制出境，第三十一、三十二條規(guī)定移送檢察院時(shí)提出從寬處罰建議，第四十八條規(guī)定被調(diào)查人逃匿或死亡需要繼續(xù)調(diào)查的，經(jīng)省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查并作出結(jié)論。

上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審理監(jiān)察對(duì)象申請(qǐng)復(fù)核案件，其實(shí)是層級(jí)制約的一個(gè)環(huán)節(jié)?！侗O(jiān)察法》第四十九條規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象對(duì)涉及自身處理決定不服，申請(qǐng)?jiān)幚頇C(jī)關(guān)復(fù)審，對(duì)復(fù)審決定仍然不服的，在收到復(fù)審決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)做出復(fù)核決定。上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)核案件的審理，是再次審核、判斷案件事實(shí)、證據(jù)與法律適用的正確性，如果發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，可以撤銷原處理決定，或者要求下級(jí)監(jiān)察委重新作出決定，這就形成了對(duì)下級(jí)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約。

上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然不是一個(gè)機(jī)關(guān)，但行使同樣的監(jiān)察職能，且同屬于國(guó)家監(jiān)察委序列，他們之間的層級(jí)制約機(jī)制，與人民法院、人民檢察院對(duì)監(jiān)察委外部制約機(jī)制不同，因而屬于監(jiān)察權(quán)內(nèi)部制約機(jī)制的一部分。層級(jí)制約機(jī)制的設(shè)置，有利于促進(jìn)下級(jí)監(jiān)察委正確使用人身自由強(qiáng)制措施，正確適用法律，維護(hù)法律權(quán)威，保障監(jiān)察對(duì)象的人權(quán)。

三 監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)外部制約機(jī)制

一般而言，談?wù)摍?quán)力制約更多的是指外部權(quán)力制約，所以學(xué)者對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部權(quán)力制約機(jī)制給予了更多關(guān)注，也取得了不少研究成果。外部權(quán)力制約有著內(nèi)部制約不具有的獨(dú)立性，因而制約也更加有效。《監(jiān)察法》明確規(guī)定了人民檢察院和人民法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)進(jìn)行制約，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)外部權(quán)力制約的主要機(jī)制。

有些學(xué)者認(rèn)為，人大及其常委會(huì)也是監(jiān)察委的權(quán)力制約機(jī)關(guān)(6)譚世貴《論對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督》，《政法論叢》2017年第5期；童之偉《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。。筆者認(rèn)為這種看法值得商榷。《監(jiān)察法》在第七章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”中規(guī)定人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督，該章第五十三條規(guī)定人大及其常委會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查，代表和委員舉行會(huì)議時(shí)就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的這四種方式，是人大及其常委會(huì)作為監(jiān)督者從外部對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督的法定方式，這些方式并非是審查、審核、審批等權(quán)力制約方式。人大及其常委會(huì)并不享有對(duì)職務(wù)違法犯罪的調(diào)查權(quán)，也不承擔(dān)刑事追訴職能，故人大及其常委會(huì)無(wú)法參與到職務(wù)違法犯罪調(diào)查程序中來(lái)，也就無(wú)從制約監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使。有人或許會(huì)問(wèn)，人大常委會(huì)監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會(huì)有權(quán)組織對(duì)特定問(wèn)題的調(diào)查以及罷免常委會(huì)任命的人員，這些權(quán)能難道與監(jiān)察委調(diào)查和處置職能沒有關(guān)系嗎？筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)組織對(duì)特定問(wèn)題的調(diào)查，與監(jiān)察委對(duì)公職人員職務(wù)違法犯罪的調(diào)查，并非同一回事，前者針對(duì)政治與社會(huì)生活中的某一弊政進(jìn)行調(diào)查，不針對(duì)特定的人，后者則針對(duì)特定公職人員職務(wù)違法犯罪行為。人大常委會(huì)罷免其任命的人員與監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)并不矛盾，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處置后，人大常委會(huì)可以依據(jù)監(jiān)察處置決定以及人民法院的判決書，提起對(duì)其任命人員的罷免案，常委會(huì)的罷免并非是對(duì)監(jiān)察委處置權(quán)的批準(zhǔn)、否決等制約權(quán)。

(一)人民檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的制約機(jī)制

《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定了人民檢察院對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約條件和方式：(1)認(rèn)可監(jiān)察委的調(diào)查，人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確鑿、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)做出起訴決定；(2)退回補(bǔ)充調(diào)查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，補(bǔ)充調(diào)查以二次為限；(3)否決監(jiān)察委的調(diào)查，人民檢察院認(rèn)為有刑事訴訟法規(guī)定不起訴情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，依法做出不起訴的決定。人民檢察院在審查監(jiān)察委移送起訴材料時(shí)，以上述三種法定方式形成對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約，這種制約既是實(shí)體審查，也是程序?qū)彶?，因而是全面審查?/p>

朱福惠教授對(duì)人民檢察院審查監(jiān)察委移送起訴材料的具體內(nèi)容作了深入研究和準(zhǔn)確闡發(fā)。朱教授認(rèn)為，人民檢察院主要從以下四個(gè)方面來(lái)審查監(jiān)察委的移送起訴材料(7)朱?；荨墩摍z察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期。。

1．審查犯罪事實(shí)。人民檢察院審查起訴應(yīng)當(dāng)查明監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪是否符合刑法關(guān)于犯罪的規(guī)定。如果沒有犯罪事實(shí)，或者監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查后認(rèn)定的犯罪事實(shí)是違法事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微、危害不大，或者法律沒有規(guī)定為犯罪的，在此種情況下，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。不起訴決定是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約，必須嚴(yán)格遵守《刑法》《刑事訴訟法》的規(guī)定，并且在程序上遵守《監(jiān)察法》關(guān)于由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的規(guī)定。

2．審查證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)審查起訴的重要內(nèi)容之一就是審查證據(jù)?！缎淌略V訟法》規(guī)定，證據(jù)審查必須以證據(jù)是否確實(shí)充分為標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪收集的證據(jù)，人民檢察院經(jīng)審查后認(rèn)為證據(jù)還不能達(dá)到確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)，或者證據(jù)的構(gòu)成要素缺失，需要補(bǔ)充核實(shí)的，可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查?！侗O(jiān)察法》之所以作出這樣的規(guī)定，目的在于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪，必須遵守刑事審判對(duì)證據(jù)的要求，提高職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查的質(zhì)量。人民檢察院對(duì)退回補(bǔ)充調(diào)查的案件，如果經(jīng)過(guò)核實(shí)后，案件的犯罪事實(shí)與證明犯罪事實(shí)的證據(jù)仍然不能達(dá)到刑事審判要求的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十一條之規(guī)定，作出不起訴決定。

3．非法證據(jù)排除?！缎淌略V訟法》規(guī)定人民檢察院在審查起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)審查證據(jù)的合法性?！侗O(jiān)察法》為與《刑事訴訟法》相銜接，規(guī)定了以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，因而人民檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件審查起訴時(shí)，必須對(duì)證據(jù)之合法性進(jìn)行嚴(yán)格審查。如果人民檢察院審查后認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)不合法，不能認(rèn)定犯罪事實(shí)的，可以將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，或者作出不起訴的決定。人民檢察院發(fā)現(xiàn)非法證據(jù)是刑訊逼供取得的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)移交案件線索并建議對(duì)調(diào)查人員立案調(diào)查。人民檢察院在審查起訴階段適用非法證據(jù)排除規(guī)則是其制約監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的重要手段。

4．審查犯罪情節(jié)與罪名。人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查和起訴意見書遺漏犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)將理由和依據(jù)告知立案調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)，并且連同案卷、證據(jù)和起訴意見書一并退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查。人民檢察院認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的起訴意見書認(rèn)定的犯罪情節(jié)和罪名與《刑法》規(guī)定不符，人民檢察院可以變更罪名，也可以接受或者否決起訴意見書中提出的從寬處理的建議。人民檢察院認(rèn)為如果需要變更罪名或者不同意起訴意見書提出的從寬處罰的意見，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)書面提出意見和建議。

人民檢察院在上述四個(gè)方面對(duì)監(jiān)察委移送來(lái)的案件進(jìn)行審查起訴，是對(duì)監(jiān)察委調(diào)查權(quán)一個(gè)很好的制約，這種制約能夠提高法律實(shí)施的準(zhǔn)確性。

(二)人民法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的制約

1.人民法院行使審理和判決權(quán)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)

人民檢察院提起公訴的職務(wù)犯罪案件，人民法院具有審理與判決權(quán)。人民法院在公訴人、被告人、辯護(hù)人、證人、其他訴訟參與人的參加下，通過(guò)庭審指控、舉證、質(zhì)證、辯護(hù)，對(duì)證據(jù)是否確鑿充分、事實(shí)是否清楚、定性是否準(zhǔn)確、處罰建議是否合理、是否存在需要排除的非法證據(jù)，進(jìn)行全面審查。這種審查其實(shí)是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查行為的合法性審查。

依據(jù)2018年修改的《刑事訴訟法》第二百條的規(guī)定，人民法院經(jīng)過(guò)庭審，根據(jù)庭審查明的事實(shí)、證據(jù)和有關(guān)的法律規(guī)定，分別作出有罪判決、無(wú)罪判決，證據(jù)不足指控的犯罪不能成立的無(wú)罪判決。人民法院做出有罪判決，是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的支持和肯定；人民法院做出無(wú)罪判決以及證據(jù)不足指控的犯罪不能成立的無(wú)罪判決，其實(shí)就是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為合法性的否定。人民法院的兩種無(wú)罪判決，意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)辦錯(cuò)了案。這種否定構(gòu)成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的外部有效制約機(jī)制。在推行審判中心主義司法改革背景下，人民法院的審理和判決具有決定性意義，成為檢驗(yàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量的試金石，也是構(gòu)成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)真正有效制約的核心機(jī)制。

對(duì)于人民法院做出的兩種無(wú)罪判決，監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)案件重新做出處理。如果沒有證據(jù)認(rèn)定存在職務(wù)違法行為的，就要撤銷案件；監(jiān)察對(duì)象雖不構(gòu)成職務(wù)犯罪但有證據(jù)證明存在職務(wù)違法的，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)察法規(guī)定作出政紀(jì)處分，并移交有關(guān)部門進(jìn)行組織處理。如果非法證據(jù)是刑訊逼供取得的，就要依法立案查處有關(guān)監(jiān)察人員刑訊逼供行為。

2.人民法院審理國(guó)家賠償案件制約監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)

《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償。這條規(guī)定確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以成為國(guó)家賠償義務(wù)人。雖然與此配套的國(guó)家賠償法至今未做出修改，但這種修改遲早會(huì)發(fā)生，否則就會(huì)影響國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)性。

公民、法人和其他組織合法權(quán)益因監(jiān)察機(jī)關(guān)及其公職人員行使職權(quán)而受到實(shí)際損害的，有權(quán)成為國(guó)家賠償申請(qǐng)人，申請(qǐng)人先向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)預(yù)期不答復(fù)或者申請(qǐng)人對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)賠償數(shù)額有異議的，有權(quán)向人民法院提起國(guó)家賠償訴訟，人民法院有權(quán)審理國(guó)家賠償訴訟，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的違法性進(jìn)行確認(rèn)，對(duì)申請(qǐng)人權(quán)益的合法性進(jìn)行審理確認(rèn)，對(duì)賠償數(shù)額進(jìn)行確認(rèn)并可主持調(diào)解，調(diào)解不成依法判決。賠償判決的做出，就確認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察人員辦案存在嚴(yán)重問(wèn)題，客觀上形成了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的有效制約。

人民法院判決監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)賠償損失后要履行內(nèi)部追責(zé)程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的監(jiān)察人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用，對(duì)有故意或者重大過(guò)失的監(jiān)察人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查職務(wù)犯罪行為，依法追究監(jiān)察人員刑事責(zé)任。

綜上所述，《監(jiān)察法》《刑法》《刑事訴訟法》《國(guó)家賠償法》等法律法規(guī)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查部門和審理部門、檢察機(jī)關(guān)公訴部門、審判機(jī)關(guān)等多個(gè)機(jī)關(guān)和環(huán)節(jié)行使著對(duì)事實(shí)、證據(jù)和法律適用的判斷權(quán)，進(jìn)而形成了完整、系統(tǒng)、有效的制約監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的內(nèi)外機(jī)制。習(xí)近平指出：“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。”(8)習(xí)近平《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話》，中共中央文獻(xiàn)研究室編《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第37-38頁(yè)。相關(guān)機(jī)關(guān)工作人員甚至社會(huì)大眾，深刻理解、實(shí)際用好這種機(jī)制，對(duì)于執(zhí)行好監(jiān)察法，提高辦案質(zhì)量，維護(hù)法律的權(quán)威性，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的權(quán)威性公正性，尊重人權(quán)，均具有重大意義。