摘 要：當(dāng)前，中央層面的機(jī)構(gòu)改革已基本完成，省級(jí)層面也進(jìn)入了實(shí)際操作階段，而市縣級(jí)層面因面臨著更大的機(jī)構(gòu)數(shù)量剛性約束和完成時(shí)間的硬性要求，改革難度由此加大。這也說明市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革不能簡單地效仿上級(jí)，必須克服其中存在的技術(shù)障礙。其突破路徑在于，明確“職能相近”的標(biāo)準(zhǔn)，合理選擇統(tǒng)籌方式，確定“因地制宜”的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān) 鍵 詞：市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革；合并設(shè)立；歸署辦公；因地制宜

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）01-0042-10

收稿時(shí)間：2018-10-12

作者簡介：劉晨曦（1988—），女，河北陽原人，國家行政學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)橹袊残姓?/p>

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府部門職能機(jī)制整合與積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14AZZ009。

2018年實(shí)行的黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。目前，中央層面的改革已取得重大進(jìn)展，多個(gè)省、直轄市也相繼公布機(jī)構(gòu)改革方案，馬上將要啟動(dòng)市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革。本輪改革是對(duì)行政權(quán)力體制的觸及，相比以往數(shù)次機(jī)構(gòu)改革來說難度有所提升。特別是就市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革而言，其面臨著諸多壓力和困惑，如中央對(duì)改革完成時(shí)間抓得緊，機(jī)構(gòu)限額卡得嚴(yán)，一些技術(shù)性障礙因在理論上探討不夠而無法得到有效破解，等等。對(duì)此，筆者試圖在學(xué)理上對(duì)這些問題加以分析，希冀對(duì)推進(jìn)市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革有所助力。

一、市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革面臨的挑戰(zhàn)

市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革面臨的挑戰(zhàn)主要包括三個(gè)方面：一是市縣級(jí)政府面臨的現(xiàn)實(shí)壓力，即中央對(duì)機(jī)構(gòu)數(shù)量的剛性約束和改革完成時(shí)間的硬性要求；二是改革推進(jìn)的困難，即改革方式對(duì)行政系統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)的觸及；三是改革過程中存在需要攻克的技術(shù)難題。

（一）現(xiàn)實(shí)壓力

⒈機(jī)構(gòu)數(shù)量的剛性約束。黨的十九大報(bào)告提出：“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)?！秉h的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等?！?018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》）也指出：“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。”盡管《方案》強(qiáng)調(diào)要賦予地方更大自主權(quán)，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，但顯然這種自主權(quán)是有條件的。《決定》指出：“嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，不得在限額外設(shè)置機(jī)構(gòu)，不得超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，不得擅自增加編制總類，不得突破總量增加編制?！薄斗桨浮分赋觯骸吧罨胤綑C(jī)構(gòu)改革，要著力完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，省市縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)限額管理，地方各級(jí)黨委機(jī)構(gòu)限額與同級(jí)政府機(jī)構(gòu)限額統(tǒng)一計(jì)算。承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，統(tǒng)一納入地方黨政機(jī)構(gòu)限額管理。省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)數(shù)額，由黨中央批準(zhǔn)和管理。市縣兩級(jí)黨政機(jī)構(gòu)數(shù)額，由省級(jí)黨委實(shí)施嚴(yán)格管理?！?/p>

事實(shí)上，中央對(duì)于省以下機(jī)構(gòu)數(shù)量的規(guī)定最早開始于1993年，1999年做出調(diào)整，2013年再次調(diào)整但基本沿用了1999年的規(guī)定（見表1）。最新的規(guī)定雖尚未出臺(tái)，但從前幾次規(guī)定可以看出，越是基層機(jī)構(gòu)限額越少，就越需要更大力度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，因此市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革不可能簡單效仿省級(jí)。換言之，中央制定的政策有相當(dāng)一部分要由地方執(zhí)行，中央與地方的關(guān)系簡單來說是決策與執(zhí)行的關(guān)系，而越到基層執(zhí)行的壓力越大，機(jī)構(gòu)數(shù)量卻越少，這對(duì)地方而言是一種壓力。

⒉中央對(duì)改革時(shí)間的硬性要求?！稕Q定》提出：“各地區(qū)各部門要堅(jiān)決落實(shí)黨中央確定的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，黨委和政府要履行主體責(zé)任。涉及機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的部門要服從大局，確保機(jī)構(gòu)職能等按要求及時(shí)調(diào)整到位，不允許搞變通、拖延改革?！薄斗桨浮芬惨螅骸笆〖?jí)黨政機(jī)構(gòu)改革方案要在2018年9月底前報(bào)黨中央審批，在2018年年底前機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位。省以下黨政機(jī)構(gòu)改革，由省級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在2018年年底前報(bào)黨中央備案。所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成?！?018年5月11日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議，審議了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展情況報(bào)告》，充分肯定了中央和國家機(jī)構(gòu)改革取得的重大進(jìn)展，并用“氣勢如虹、勢如破竹”評(píng)價(jià)了這一良好局面。當(dāng)前，中央層面改革推進(jìn)速度飛快，各個(gè)部門基本整合完畢，全國多數(shù)省份也相繼公布了機(jī)構(gòu)改革方案并開始整合，但市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革卻因預(yù)留時(shí)間短、任務(wù)重而面臨著極大的壓力。

（二）改革難度

黨的十九大報(bào)告提出：“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。”“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！薄稕Q定》提出：“根據(jù)堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，科學(xué)設(shè)定黨和國家機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益?！碑?dāng)前，中央依據(jù)《方案》對(duì)黨政軍群各類機(jī)構(gòu)進(jìn)行了力度空前的改革，對(duì)統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了大量探索，并要求地方“統(tǒng)籌設(shè)置黨政群機(jī)構(gòu)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度?！碑?dāng)前，中國共產(chǎn)黨組織機(jī)構(gòu)與人民政府及其部門同為我國行政權(quán)力的載體，兩套系統(tǒng)部門職能交錯(cuò)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，我國政府執(zhí)行的主體結(jié)構(gòu)是黨政組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)大的黨政系統(tǒng)是政府執(zhí)行的基本力量，但也形成了黨政雙軌行政結(jié)構(gòu)——功能系統(tǒng)，[1]統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)實(shí)際上就觸及了行政權(quán)力體制的核心問題。還有學(xué)者認(rèn)為：“一個(gè)行政系統(tǒng)應(yīng)該包括四個(gè)方面的結(jié)構(gòu)，即組織結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。”[2]（見圖1）組織結(jié)構(gòu)是行政系統(tǒng)有型的、靜態(tài)的各種機(jī)構(gòu)、組織、制度、條例等所組成的結(jié)構(gòu)；功能結(jié)構(gòu)來自政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和一般社會(huì)生活之需要；權(quán)力結(jié)構(gòu)是行政系統(tǒng)內(nèi)部各部分組織和人員之間相互作用的狀況和各組織的功能實(shí)際發(fā)揮的狀況；利益結(jié)構(gòu)是行政系統(tǒng)內(nèi)部各組織和各成員之間的利益關(guān)系的狀況，作為整個(gè)行政系統(tǒng)的一個(gè)有機(jī)組成部分，它應(yīng)當(dāng)代表整體的利益，即國家和人民的利益，但作為一個(gè)具體單位，它又有著自己小團(tuán)體的利益。[3]組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動(dòng)功能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最終影響權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。李克強(qiáng)總理說過：“觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難?！痹跈C(jī)構(gòu)改革過程中，部門整合后職權(quán)職責(zé)發(fā)生了變化，所掌握的權(quán)力也相應(yīng)發(fā)生了變化，由此帶來了部門權(quán)力減少、利益受損、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少、干部晉升難度加大等問題，一些部門干部因而有抵觸情緒，在一定程度上加大了改革的難度。

（三）技術(shù)性問題

機(jī)構(gòu)改革并非易事。黨的部門和政府部門在工作內(nèi)容、工作方式、運(yùn)行流程等方面均存在較大區(qū)別，黨的部門工作更側(cè)重于重大事項(xiàng)和意識(shí)形態(tài)，政府部門工作則更側(cè)重于具體事務(wù)。事實(shí)上，統(tǒng)籌設(shè)置在管理上的一個(gè)優(yōu)勢就是將組織外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化，若組織規(guī)模過大、控制幅度太寬、內(nèi)部協(xié)調(diào)成本高于外部協(xié)調(diào)成本時(shí)，機(jī)構(gòu)改革就失去了應(yīng)有之義。因此，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革需要解決以下幾個(gè)技術(shù)性問題：

其一，中央要求職能相近的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行合并設(shè)立或合署辦公，那么哪些是職能相近的部門？判斷職能是否相近的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

其二，既然改革方式是統(tǒng)籌設(shè)置，包括合并設(shè)立和合署辦公，那么地方各級(jí)究竟該采取合并設(shè)立還是合署辦公的方式？進(jìn)而言之，哪些職能相近的機(jī)關(guān)應(yīng)該合并設(shè)立？哪些應(yīng)該合署辦公？哪些應(yīng)該采取其他方式？

其三，我國地域廣闊，各地情況差異巨大，賦予地方更大自主權(quán)是必須的選擇，但究竟有哪些地方性因素會(huì)影響到黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置？換言之，“因地制宜”都包括哪些影響因素？

以上這些問題中央并未作具體說明，學(xué)界也未就這些問題進(jìn)行詳細(xì)探討。各地如果不對(duì)整合中的這些技術(shù)性問題進(jìn)行認(rèn)真研究，則會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果：或是換個(gè)牌子，各部門繼續(xù)各干各的，職能沒有融合；或是草率地大幅度整合各黨政機(jī)構(gòu)，形成不堪重負(fù)的大部門，不僅協(xié)調(diào)困難，同時(shí)也難以追責(zé)，最終導(dǎo)致改革的曲折和反復(fù)甚至失敗。因此，在理論上將這些問題厘清就顯得尤為必要。

二、市縣機(jī)構(gòu)改革的突破路徑

（一）確定“職能相近”的標(biāo)準(zhǔn)

黨的十九大報(bào)告、《決定》和《方案》等都提到“職能相近的黨政機(jī)關(guān)”，然而并沒有具體說明究竟哪些機(jī)關(guān)職能相近、“相近”的標(biāo)準(zhǔn)是什么。筆者認(rèn)為，有了相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)，才能規(guī)范地對(duì)部分黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，而確定“職能相近”的標(biāo)準(zhǔn)至少有五條途徑：

一是運(yùn)用反證法先將與黨委職能完全不相關(guān)的政府部門排除。以廣東省佛山市為例，黨委和政府所有部門設(shè)置如表2，其中，與黨委部門職能幾乎完全不相近的政府部門有：發(fā)展和改革局、教育局、科學(xué)技術(shù)局、公安局、民政局、財(cái)政局、國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局、環(huán)境保護(hù)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局、交通運(yùn)輸局、水務(wù)局、商務(wù)局、衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、國資委、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督管理局（市食安辦）、統(tǒng)計(jì)局。

二是參照中央層面的改革情況?！斗桨浮芬衙鞔_，在中央層面，國家民族事務(wù)委員會(huì)歸口統(tǒng)戰(zhàn)部管理，宗教、僑務(wù)由統(tǒng)戰(zhàn)部管理；中央廣播電視總臺(tái)歸口中宣部領(lǐng)導(dǎo)，新聞出版由宣傳部集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國家旅游局與文化部合并組建文化旅游部；人力資源和社會(huì)保障部中的國家公務(wù)員局并入組織部，中編辦由中央組織部歸口管理；中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與農(nóng)業(yè)部以及其他幾個(gè)部委的個(gè)別職能組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。據(jù)此可認(rèn)定，中央調(diào)整的這些部門職能具有相近性。這就為地方各級(jí)民族宗教部門、文化新聞廣電部門、旅游部門、人事部門、編制部門以及許多地方還存在的農(nóng)委、農(nóng)辦和農(nóng)林牧漁等部門的改革指明了方向、提供了參考。

三是根據(jù)管理行為的關(guān)聯(lián)性。在對(duì)某一行業(yè)或某一事項(xiàng)管理中，黨政不同部門間的行政行為大致存在以下三種關(guān)聯(lián)關(guān)系：⑴依據(jù)關(guān)系，即前一行為是后一行為作出的依據(jù)；⑵內(nèi)容關(guān)系，即前一行為形成的信息成為了后一行為的內(nèi)容；⑶連續(xù)關(guān)系，即前一行為與后一行為之間存在著一般的先后連續(xù)性。[4][5]如部分文藝作品中涉及敏感內(nèi)容的需經(jīng)宣傳部門審批再經(jīng)新聞出版、廣電部門公布發(fā)行，宣傳部門的批準(zhǔn)成為其他部門批準(zhǔn)的依據(jù)。黨政各部門間存在以上關(guān)系的，則可認(rèn)定其職能具有一定的相近性。

四是依據(jù)管理和調(diào)節(jié)對(duì)象的行業(yè)相似性標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)是從事相同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有單位的集合?！秶窠?jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）是最新發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)，也是自1984年首次發(fā)布以來的第四次修訂，將國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)劃分為門類、大類、中類和小類四級(jí)，一個(gè)行業(yè)門類的主管部門職能具有相近性，因而沒必要按照行業(yè)大類設(shè)置主管機(jī)關(guān)。如農(nóng)、林、牧、漁及其輔助性活動(dòng)屬于一個(gè)行業(yè)門類，有些地方還存在的黨委農(nóng)村工作部、農(nóng)委所管理的對(duì)象與政府的農(nóng)林牧漁業(yè)主管部門所管理的對(duì)象同屬這一門類，其職能具有明顯的相近性。如果按行業(yè)大類劃分，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)分別屬于四個(gè)大類，有些省級(jí)以下地方單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、畜牧局、漁業(yè)局等部門就顯得不夠精簡。又如新聞出版、廣播、電視、電影、文化藝術(shù)、體育、娛樂均屬于“文化、體育、娛樂”這一行業(yè)門類，其主管部門職能具有相近性，可以考慮統(tǒng)籌設(shè)置為一個(gè)部門，應(yīng)將過去按行業(yè)大類設(shè)置的新聞出版局、廣電局、文化局、體育局等部門整合起來。

五是根據(jù)指導(dǎo)部門大部分工作所適用的法律法規(guī)和規(guī)章的一致性。有些部門的主要工作都是依據(jù)同一法律法規(guī)或黨內(nèi)條例，其所依據(jù)的規(guī)章一致性程度越高，職能越具有相似性。如各級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部與民族宗教局、臺(tái)辦、僑辦、僑聯(lián)等部門的絕大部分工作均依據(jù)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》進(jìn)行，那么可認(rèn)定這些部門的職能具有相近性。

（二）適當(dāng)選擇統(tǒng)籌方式

實(shí)踐中，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的方式顯然不止合并設(shè)立和合署辦公兩種。常見的還有加掛牌子、保留牌子、一套人馬兩塊（多塊）牌子（也稱為“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊或多塊牌子”）等，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，中央出臺(tái)的《方案》中新出現(xiàn)的“歸口領(lǐng)導(dǎo)”“歸口管理”兩種形式也應(yīng)包括在內(nèi)。這些統(tǒng)籌方式的形式和內(nèi)涵都有所不同。雖然國內(nèi)外在行政組織改革與機(jī)構(gòu)調(diào)整方面有著豐富的理論和實(shí)踐，然而對(duì)上述幾種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式的研究和實(shí)踐卻并不多見，僅有的研究資料也多為對(duì)合署辦公的研究及其個(gè)案實(shí)踐的描述。從國外實(shí)踐來看，2017年以前的美軍網(wǎng)絡(luò)司令部與國家安全局一直都是合署辦公；英國的健康和福利委員會(huì)一般與當(dāng)?shù)卣鲜疝k公，等等。國外的實(shí)踐目的僅在于節(jié)約財(cái)政支出和整合辦公場地，因此參考價(jià)值有限。

筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)其實(shí)無非圍繞兩個(gè)核心問題，一是牌子，二是職能。牌子是表現(xiàn)，職能是根本。合并設(shè)立、合署辦公、加掛牌子、保留牌子、一套人馬兩塊牌子（為表述方便暫忽略多塊牌子的情況）這五種常見且經(jīng)過多年實(shí)踐的形式，其具體含義可用以下辦法來直觀地表達(dá)：

合并設(shè)立是機(jī)關(guān)A+機(jī)關(guān)B=機(jī)關(guān)C，原來的兩個(gè)機(jī)關(guān)的牌子不再存在（或即使存在也不再是原來的含義），新的牌子開始使用，職能完全融合在一起，形成了一個(gè)嶄新的機(jī)關(guān)。其職能變化如圖2所示。

合署辦公是機(jī)關(guān)A+機(jī)關(guān)B，即原來的兩個(gè)機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)整合在了同一場所，各自牌子仍繼續(xù)保留，能整合的職能整合在一起，不能整合的職能繼續(xù)各自行使。以監(jiān)察委成立前各地紀(jì)委與監(jiān)察局合署辦公為例，其大部分工作可以合并在一起開展，但紀(jì)委對(duì)非干部身份黨員的監(jiān)督、監(jiān)察局對(duì)非黨員干部的監(jiān)督是各自原有無法合并的職能，繼續(xù)分別行使，其職能變化如圖3所示。

加掛牌子是機(jī)關(guān)A+機(jī)關(guān)B的牌子，即機(jī)關(guān)A人員和機(jī)構(gòu)均不變，在此基礎(chǔ)上加掛了機(jī)關(guān)B的牌子，多做了機(jī)關(guān)B的工作。如許多地方黨委宣傳部加掛政府新聞辦公室的牌子，實(shí)際上就是宣傳部的人員多做了一項(xiàng)新聞辦的工作，這樣做一方面比新成立一個(gè)機(jī)構(gòu)更容易協(xié)調(diào)，另一方面也能夠突出該項(xiàng)工作的重要性，同時(shí)原機(jī)關(guān)不方便、不適合出面對(duì)外處理的工作通過加掛的牌子更易處理，其職能變化如圖4所示。

保留牌子是機(jī)關(guān)A=（機(jī)關(guān)A+機(jī)關(guān)B）+機(jī)關(guān)B的牌子，即將機(jī)關(guān)B的人員和職能合并進(jìn)機(jī)關(guān)A，但B原牌子對(duì)外保留，以方便處理涉外等事務(wù)。這種情況往往是機(jī)關(guān)A與機(jī)關(guān)B本來就聯(lián)系比較密切，職能相關(guān)性較大，甚至存在一定程度的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，采取合并并保留牌子的方式變組織外部協(xié)調(diào)為組織內(nèi)部協(xié)調(diào)，不僅提高了效率，同時(shí)又能夠便利地以B機(jī)關(guān)的牌子對(duì)外開展工作。如本次機(jī)構(gòu)改革將國家公務(wù)員局并入中央組織部，就是將國家公務(wù)員局的所有人員和職能全部并入中組部，但牌子對(duì)外保留，其職能變化如圖5所示。

一套人馬兩塊牌子是機(jī)關(guān)C掛了機(jī)關(guān)A+機(jī)關(guān)B的牌子，即機(jī)關(guān)C的人員做了機(jī)關(guān)A和機(jī)關(guān)B的工作，并掛著這兩個(gè)機(jī)關(guān)的牌子，可以認(rèn)為其自身沒有牌子。如大部分省市的黨校和行政學(xué)院是典型的一套人馬兩塊牌子，這一個(gè)單位一班人馬既做黨校的工作，也做行政學(xué)院的工作，對(duì)外掛兩塊牌子，實(shí)際上這一單位既不是純粹的黨校也不是純粹的行政學(xué)院，其職能變化如圖6所示。

《方案》規(guī)定，中央編制委員會(huì)辦公室是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，歸口中央組織部管理；國家民族事務(wù)委員會(huì)歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)；新組建中央廣播電視總臺(tái)，歸口中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。由此出現(xiàn)“歸口管理”和“歸口領(lǐng)導(dǎo)”兩種統(tǒng)籌方式。雖然“歸口管理”早在1984年就出現(xiàn)過，當(dāng)時(shí)設(shè)置了國務(wù)院直屬并由部委歸口管理的國家局，但經(jīng)1993年機(jī)構(gòu)改革，不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，而改為部委管理的國家局，于是“歸口管理”這種情況中斷。“歸口領(lǐng)導(dǎo)”由于還未經(jīng)長時(shí)間的實(shí)踐，具體運(yùn)行中的細(xì)節(jié)無從考察，不過從學(xué)理上分析，“歸口管理”管得更為全面，對(duì)具體工作的過問也更詳細(xì)；“歸口領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)更強(qiáng)調(diào)政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)具體事務(wù)的過問則應(yīng)少于“歸口管理”，二者的共同點(diǎn)在于，B機(jī)關(guān)并沒有并入A機(jī)關(guān)，仍然作為獨(dú)立的機(jī)關(guān)（如中編辦）或政府組成部門（如國家民委）抑或政府直屬事業(yè)單位（如中央廣電總臺(tái)）存在，只是其所有活動(dòng)都要在A機(jī)關(guān)所規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，其職能變化如圖7。

根據(jù)上述分析，各市縣在深化改革過程中，對(duì)統(tǒng)籌方式的選擇應(yīng)堅(jiān)持如下幾個(gè)原則：第一，能合并設(shè)立的，盡量不合署辦公。這是因?yàn)楹喜⒃O(shè)立形成一個(gè)新的機(jī)關(guān)，不僅職能職責(zé)的融合更快更容易，也有利于防止原單位工作人員產(chǎn)生心理上的排斥感，而合署辦公則由于保留了各自原來的單位名稱和部分職能，可能會(huì)借此形成“山頭主義”，甚至帶來人員心理沖突、組織文化沖突等問題。第二，可能會(huì)產(chǎn)生行政訴訟的領(lǐng)域，要盡量選擇保留牌子。原因在于黨的機(jī)構(gòu)不能成為行政訴訟的被告方。在行政訴訟中，行政主體始終只能作為被告，根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，被告應(yīng)是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織等行使行政管理職權(quán)的主體，黨的機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院等非行政主體不能作為被告對(duì)象。保留政府部門的牌子作為應(yīng)訴方，既有利于維護(hù)公民和其他社會(huì)組織的權(quán)益，又有利于維護(hù)法律尊嚴(yán)。第三，為突出對(duì)某項(xiàng)工作的重視或黨委不便出面直接管理和干預(yù)的領(lǐng)域，可以選擇加掛牌子的方式。第四，對(duì)于東南沿海等外事工作比較復(fù)雜的地區(qū)，在建立大統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)時(shí)，至少要選擇保留政府僑辦、臺(tái)辦牌子的方式，或者采取由統(tǒng)戰(zhàn)部“歸口管理”或“歸口領(lǐng)導(dǎo)”的方式，以免引起海外人員心理的不適感。

（三）確定“因地制宜”的標(biāo)準(zhǔn)

“因地制宜”主要包括哪些標(biāo)準(zhǔn)，中央文件和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)都沒有給出具體的規(guī)定和參考。筆者認(rèn)為，與統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)相關(guān)的主要有以下幾個(gè)地方性因素（見圖8）：

這些因素又分別對(duì)統(tǒng)籌設(shè)置不同的黨政機(jī)構(gòu)有著不同的影響，其中，“行政級(jí)別”是黨委辦、政府辦統(tǒng)籌設(shè)置最大的影響因素?！皟赊k”合署辦公的形式早在1992年就在佛山市順德區(qū)開始進(jìn)行嘗試，時(shí)至今日仍在運(yùn)行，并沒有出現(xiàn)大的問題。隨著大部制的推進(jìn)，廣東省多數(shù)縣區(qū)都開始實(shí)行“兩辦”合署辦公的設(shè)置方式。2003年，廣東省清遠(yuǎn)市實(shí)行“兩辦”合署辦公，在全國地級(jí)市中開了先河，但經(jīng)過11年的運(yùn)行，終因機(jī)構(gòu)負(fù)荷太重、運(yùn)行效果不佳而于2014年分設(shè)。這在一定程度上說明“兩辦”合署辦公在多數(shù)地級(jí)市并不可行而在縣區(qū)級(jí)則完全可行。同樣，這一因素對(duì)統(tǒng)籌設(shè)置組織、編辦、人事、機(jī)關(guān)工委等部門以及宣傳、新聞廣電、文體旅游等部門也非常關(guān)鍵。以廣東省為例：多數(shù)縣區(qū)實(shí)行了組織、人事、編辦、機(jī)關(guān)工委、老干部局合并的模式（如順德區(qū)），部分地方實(shí)行了組織、編辦、老干、機(jī)關(guān)工委合署的模式（如南海區(qū)），還有部分地方實(shí)行了人事和編辦合并的模式（如龍崗區(qū)），實(shí)踐中運(yùn)行效果良好，而在省級(jí)層面除了與中央對(duì)應(yīng)設(shè)置的機(jī)構(gòu)以外，如果將上述幾個(gè)部門進(jìn)行大力度統(tǒng)籌則顯然不合理。同時(shí)，“兩辦”是否能夠統(tǒng)籌設(shè)置還受“管服人口”和“管轄面積”兩因素的影響。如對(duì)于西部地區(qū)管服人口較少、管轄面積不大的地級(jí)市可以考慮進(jìn)行合署探索。又如宣傳與文體、旅游、新聞廣電等部門的統(tǒng)籌設(shè)置受多因素影響，即使對(duì)于縣區(qū)級(jí)來說并非一定適合統(tǒng)籌設(shè)置。以浙江省東陽市為例：橫店是其所轄一鎮(zhèn)，是國內(nèi)重要的影視拍攝、制作、旅游觀光基地，同時(shí)有大量的“橫漂”，管服人口較多，相關(guān)部門更適宜單獨(dú)設(shè)置。再如佛山有海外僑胞約40萬人，相比之下，江西鷹潭只有40人①，工作量自然存在巨大差別，對(duì)于廣東、福建等外事工作較為復(fù)雜的地區(qū)，相關(guān)僑辦、臺(tái)辦等機(jī)構(gòu)可以單獨(dú)設(shè)置，由黨委統(tǒng)戰(zhàn)部歸口管理或歸口領(lǐng)導(dǎo)，又或采取保留牌子的方式。

各級(jí)黨委、政府職能相近的主要部門統(tǒng)籌設(shè)置的主要影響因素如圖9所示。“因地制宜”的落腳點(diǎn)是更好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，其不能成為各市縣改革不力的借口。除上述這些地方性因素外，原則上不允許各地單獨(dú)設(shè)置機(jī)構(gòu)、增加部門數(shù)量。確定“因地制宜”的標(biāo)準(zhǔn)，就是為了給各地劃定范圍，既照顧地方實(shí)際，有一定的靈活性，又具有可控性。

結(jié) 論

面對(duì)挑戰(zhàn)，各市縣要推動(dòng)和深化機(jī)構(gòu)改革，可依據(jù)本省已經(jīng)公布的改革方案，同時(shí)參考上述幾種辦法進(jìn)行突破，統(tǒng)籌地方機(jī)構(gòu)設(shè)置。筆者依據(jù)上述辦法總結(jié)出全國多數(shù)地方可以粗略參照的改革方案（見表3），某些條件特殊的地區(qū)可根據(jù)自身情況再作調(diào)整。

補(bǔ)充說明：《方案》已明確不再設(shè)立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)（簡稱“綜治委”）、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（簡稱“維穩(wěn)辦”）、中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（簡稱“610辦”），其相關(guān)職能劃歸中央政法委以及公安部，多數(shù)省也已撤銷這些機(jī)構(gòu)。此外，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前全國多數(shù)縣區(qū)級(jí)黨校、行政學(xué)院職能已非常弱化，故建議撤銷該機(jī)構(gòu)。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

Abstract：The reform of local institutions at the city and county level is of great significance to the success of the current round of institutional reform.At present，the reform at the central level has been completed，and the provincial level has entered the practical stage.But for the city and county level，the rigid constraints of the number of institutions and the hard demand for the completion time of the reform are faced，and the difficulty of the reform is promoted.This determines that the reform of local institutions cannot simply imitate the central government，and the technical obstacles that exist should be overcome，including that which institutions of the party and government are function similarly；the institutions of which level should be combined to set up，and which should be combined office，what kind of local conditions will affect the establishment of Party and government institutions and so on.The ways to break through these difficulties are to clarify the “function similar” standard of the party and government institutions，to choose the way of co-ordination rationally，and to set standards for “l(fā)ocal conditions”.

Key words：the reform of municipal and county-level institutions；merger and establishment；office returned to the department；measures adapted to local conditions